CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

Bogotá, D.C., veintidós (22) de abril de dos mil veintiuno (2021)

Referencia: NULIDAD

Radicación: 11001-03-25-000-2016-00492-00 (2252-16)

Demandante: Geraldine Giraldo Moreno

Demandado: Nación, Ministerio de Justicia y del Derecho

Temas: Edad de retiro forzoso de notarios

SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA __________________________________________________________________

Decide la Sala la demanda que, en ejercicio del medio de control de nulidad, formuló la señora Geraldine Giraldo Moreno contra el Ministerio de Justicia y del Derecho.

Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Consejero ponente:  Rafael Francisco Suárez Vargas

Norma demandada:  Artículo 2.2.6.1.5.3.13 del Decreto 1069 de 2015

Demandante:  Geraldine Giraldo Moreno

Demandado:  Nación, Ministerio de Justicia y del Derecho

1. Antecedentes

1.1. La demanda

1.1.1. Las pretensiones

En ejercicio del medio de control de nulidad, consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la señora Geraldine Giraldo Moreno, quien actúa en nombre propio, formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en orden a que se declare la nulidad del artículo 2.2.6.1.5.3.13 del Decreto 1069 de 2015 «[p]or medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho» en tanto determinó la edad de retiro forzoso de los notarios.

1.1.2. Hechos

Como hechos relevantes, la demandante señaló los siguientes:

i) En el año 2015, el Gobierno nacional expidió el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho, en cuyo artículo 2.2.6.1.5.3.13 estableció que la edad de retiro forzoso para los notarios es de 65 años y que el retiro se produciría a solicitud del interesado, del Ministerio Público, de la Superintendencia de Notariado y Registro o de oficio, dentro del mes siguiente a la ocurrencia de la causal.

ii) Al expedir la disposición antes citada, el presidente de la República excedió el ámbito de sus competencias funciones, toda vez que una determinación de esa naturaleza está reservada a una ley ordinaria ante el Congreso.

iii) La fijación de la edad de retiro forzoso es irregular, en tanto que no se ha tramitado una ley que regule la situación laboral de los notarios, tal como lo establece la Constitución Política.

1.1.3. Normas violadas y concepto de violación

Como tales, se señalaron los artículos 1, 2, 4, 123, 131, 189, numeral 11, 209 y 210 de la Constitución Política.

Al desarrollar el concepto de violación, la demandante expuso los siguientes argumentos:

i) El artículo 2.2.6.1.5.3.13 del Decreto 1069 de 2015, cuya nulidad se pretende, establece la edad de retiro forzoso para los notarios; sin embargo, la potestad para legislar sobre ese particular está reservada al Congreso, pues la Constitución Política le encomendó la facultad de desarrollar los mandatos constitucionales abiertos, tal como el previsto en el artículo 131, según el cual «compete a la ley, la reglamentación del servicio público que prestan los notarios y registradores, la definición del régimen laboral para sus empleados y lo relativo a los aportes como tributación especial de las notarías, con destino a la administración de justicia».

ii) Por jerarquía del ordenamiento jurídico, la disposición relativa a la edad de retiro forzoso de los notarios es de resorte legal y, por ello, al definir esa materia, el Gobierno nacional extralimitó sus funciones. Para llegar a la anterior conclusión se debe atender lo señalado por la Corte Constitucional en Sentencia C-351 de 1995, acerca de la reserva legal para pronunciarse sobre la edad de retiro forzoso.

iii) El Consejo de Estado, en sentencia del 6 de abril de 2015,[1] sostuvo que «la edad de retiro forzoso es una limitante tanto para el ejercicio de un empleo público como para el ejercicio de una función pública» y «puede ser establecida por el Constituyente o por el legislador tanto para los servidores públicos como para los particulares que a través de la descentralización por colaboración ejercen funciones públicas».

iv) La actividad notarial es una función pública y conlleva la prestación de un servicio público; además, constituye un desarrollo de la descentralización por colaboración a través de los particulares, de manera que es el legislador quien, por virtud de lo dispuesto en el artículo 131 constitucional, debe regular lo relativo a su régimen laboral.

v) Los notarios no son servidores públicos y, en consecuencia, no están regidos por el artículo 29 del Decreto ley 2400 de 1968, en lo que respecta a las causales de retiro del servicio; por ello, las disposiciones en referencia no constituyen una justificación para que el presidente de la República hubiera expedido la norma en materia de edad de retiro forzoso, pues, se insiste, ese precepto debe emanar, directamente, del legislador.

vi) En atención a lo anterior, la norma cuya nulidad se pretende impide el acceso y ejercicio de una función pública primordial para el Estado, como es la de dar fe y constituye una limitación que afecta los derechos de los notarios, de ese modo, se quebranta el artículo 40, numeral 7, de la Constitución Política.

vii) La disposición acusada viola el principio de legalidad, toda vez que la administración debe actuar conforme al ordenamiento normativo previsto por el constituyente y, para el caso particular, el artículo 131, que, se repite, fue transgredido por el ejecutivo, con la expedición de la norma acusada.

viii) En la disposición que se cuestiona, se reprodujo la edad de retiro forzoso prevista en el artículo 1 del Decreto 3047 de 1989, norma anterior a la Constitución de 1991, de modo que su carácter preconstitucional conlleva su nulidad, y aunque su legalidad no se desvirtuó, el presidente de la República no podía reproducir su contenido, en tanto que con la entrada en vigencia de este ordenamiento superior se otorgó rango constitucional al régimen de los notarios y, por ende, al ejecutivo le estaba vedado replicar la disposición anterior, toda vez que este tipo de regulación ahora corresponde al Congreso.

ix) La facultad reglamentaria otorgada al presidente de la República, en los términos del artículo 189.11 de la Constitución Política, no implica expedir disposiciones que están asignadas, en forma expresa y manifiesta, al legislador, de manera que se configura la causal de «desviación de poder», pues la función de definir el régimen laboral y, en este caso, la edad de retiro forzoso para los notarios, no es de resorte del ejecutivo, sino del legislador.

1.2. Contestación de la demanda

La Nación, Ministerio de Justicia y del Derecho, por intermedio de apoderada, contestó la demanda[2] y se opuso a la prosperidad de las pretensiones, para lo cual expuso las razones que se relacionan a continuación:

i) La disposición que se cuestiona fue derogada por el artículo 4 de la Ley 821 de 2016 «por medio de la cual se modifica la edad máxima para el retiro forzoso de las personas que desempeñan funciones públicas» en la cual se establecen 70 años, para tal efecto. No obstante, tal derogatoria no impide que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se pronuncie sobre la disposición acusada, respecto de los efectos que surtió durante el tiempo en que estuvo vigente, tal como lo ha sostenido el Consejo de Estado.

ii) Durante la vigencia del artículo cuestionado no se incurrió en violación de las normas superiores invocadas, tal como lo consideró el Consejo de Estado[3] al pronunciarse acerca de la legalidad del artículo 1 del Decreto 3047 de 1989, cuyo contenido se correspondía, en su integridad, con el del artículo que se cuestiona en el sub lite. Por lo tanto, se deben acoger los planteamientos desarrollados en esa providencia.

iii) En la oportunidad descrita, el Consejo de Estado sostuvo que la norma que se analizó se ocupó de reglamentar el Decreto Ley 960 de 1970 que, a su vez, se expidió en virtud de las facultades extraordinarias pro tempore conferidas al presidente de la República, y que tan solo reproducía el contenido del Decreto 2400 de 1968, en lo que respecta a la edad de retiro forzoso de 65 años, aplicable a los notarios. Entre tanto, el artículo que se cuestiona en el sub judice tuvo el propósito de compilar lo prescrito en el artículo 1 del Decreto 3047 de 1989, cuyo estudio de legalidad se realizó en la sentencia en cita y, por ello, no comporta nada diferente al ejercicio de la facultad reglamentaria en respeto de los límites fijados por la Constitución y la ley.

iv) Con la norma bajo examen el ejecutivo «no alteró o modificó el contenido o espíritu de la misma y su objeto fue contribuir a la concreción de uno de los aspectos regulados en el Estatuto Notarial en sus artículos 137, 181 y 182, relacionado con la posibilidad del retiro forzoso de los notarios».

v) En consideración a lo anterior, en el asunto bajo análisis se debe concluir, al igual que se hizo en el proceso que declaró la legalidad del artículo 1 del Decreto 3047 de 1989, que al señalar los 65 años como edad de retiro forzoso para los notarios, el ejecutivo actuó en el marco constitucional y legal para reglamentar las previsiones del Decreto Ley 960 de 1970 y reiteró el contenido del Decreto Ley 2400 de 1968, es decir, ejerció legítimamente la potestad reglamentaria que le está atribuida.

1.3. Alegatos de conclusión

1.3.1. Parte demandada

Nación, Ministerio de Justicia y del Derecho, por intermedio de su apoderada, descorrió el término para alegar[4] y reiteró los argumentos invocados en la contestación de la demanda.

1.3.2. Parte demandante

La señora Geraldine Giraldo Moreno guardó silencio durante esta etapa procesal.[5]

1.4. El Ministerio Público

La procuradora segunda delegada ante el Consejo de Estado rindió concepto[6] en el cual solicitó denegar las pretensiones de la demanda. Las razones que invocó se resumen a continuación:

i) En el marco de la política pública de simplificar y compilar orgánicamente el sistema regulatorio nacional, el Gobierno nacional expidió estatutos compilatorios, con el propósito de asegurar la eficiencia económica y social del sistema legal y afianzar la seguridad jurídica y el artículo 2.2.6.1.5.3.13 del Decreto 1069 de 2015 hace parte de la compilación de las normas del sector justicia, en la cual se incluyó el texto del artículo 1 del Decreto 3047 de 1989.

ii) Aunque el artículo cuya legalidad se analiza en el sub lite fue derogado por el artículo 4 de la Ley 1821 de 2016, vale la pena resaltar que, mientras estuvo vigente, tuvo sustento legal en lo dispuesto en el Decreto 2400 de 1968, modificado por el artículo 1 del Decreto 3074 de 1968, en el cual se fijó un límite temporal al derecho de permanecer en el servicio público, y se autorizó el retiro del servicio al cumplimiento de los 65 años de edad. Además, el Decreto Ley 960 de 1970, artículos 167, 181 y 182, se refirió al retiro forzoso como causal de desvinculación de los notarios, y el Decreto 3047 de 1989, reglamentario del anterior, en su artículo 1, estableció la edad de 65 años, para la configuración de esa causal.

iii) Las Secciones Segunda, Primera y Quinta del Consejo de Estado, en sentencias del 23 de marzo de 1993, 30 de abril de 2009 y 27 de marzo de 2014,[7] respectivamente, se pronunciaron, las dos primeras, acerca de la legalidad del artículo 1 del Decreto 3047 de 1989 y concluyeron que los notarios sí están sujetos a la edad de 65 años para que se produzca su retiro forzoso; a igual conclusión se llegó en la última, aunque en ella no se analizó la legalidad de tal disposición.

iv) En orden a lo anterior, se debe colegir que el retiro forzoso de los notarios se determinó en normas con fuerza de ley -artículos 137, 181 y 182 del Decreto Ley 960 de 1970- es decir que la edad para que este se produzca hace parte de la reglamentación del ejercicio de la carrera notarial; por lo tanto, lo que hizo la norma demandada, comprendida por el artículo 1 del Decreto 3047 de 1989, compilado por el artículo 2.2.6.1.5.3.13 del Decreto 1069 de 2015, fue reiterar lo ya establecido en normas anteriores, que prevén lo relativo a la procedencia de la desvinculación del servicio, cuando se configura la causal de retiro forzoso y, bajo esa perspectiva, el ejecutivo no se arrogó la función del legislador.

v) Adicional a lo expuesto, la edad de retiro para los servidores públicos se había fijado en el artículo 31 del Decreto Ley 2400 de 1968, que era aplicable a los notarios, en el marco del artículo 137 del Decreto Ley 960 de 1970, el cual no perdió vigencia con la promulgación de la Constitución Política de 1991.

vi) Corolario de lo expuesto, el artículo acusado, que comprende un compilatorio de normas reglamentarias preexistentes, se ajusta al orden constitucional y legal y, por ello, las súplicas de la demanda no están llamadas a prosperar.

2. Consideraciones

2.1. El problema jurídico

Se circunscribe a establecer si el ejecutivo excedió el marco de sus competencias al expedir el Decreto 1069 de 2015, en particular, en lo que se refiere al artículo 2.2.6.1.5.3.13., en el cual se determinó la edad de retiro forzoso para los notarios.

2.2. Marco normativo

El artículo 131 de la Constitución Política prevé

Artículo 131. Compete a la ley la reglamentación del servicio público que prestan los notarios y registradores, la definición del régimen laboral para sus empleados y lo relativo a los aportes como tributación especial de las notarías, con destino a la administración de justicia.

El nombramiento de los notarios en propiedad se hará mediante concurso.

Corresponde al Gobierno la creación, supresión y fusión de los círculos de notariado y registro y la determinación del número de notarios y oficinas de registro. [se resalta]

A su turno, el artículo 189, numeral 11, del ordenamiento superior hace recaer en el presidente de la República la función de «[e]jercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes».

2.3. Hechos probados

De conformidad con las pruebas, que obran en el expediente, se puede establecer lo siguiente:

i) El 22 de mayo de 2015,[8] la jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Justicia expidió oficio a través del cual remitió a la secretaria jurídica de la Presidencia de la República el proyecto de decreto «por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho»; además, le informó que adjuntaba los siguientes documentos:

a. el texto del aludido proyecto;

b. el oficio que certifica que las normas compiladas «se encuentran vigentes, que no están derogadas suspendidas ni declaradas nulas» para lo cual se realizó «entre otras actividades, el cruce de información con la base de datos que la relatoría del Consejo de Estado aportó a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, sin que se evidenciara que alguna de las normas compiladas se encuentre suspendida o haya sido declarada nula»;[9]

c. el oficio que permite constatar que se consultó con cada una de las áreas misionales del ministerio y entidades adscritas y vinculadas a ese sector, que las normas que se compilaron en el proyecto de decreto «son las que actualmente rigen sectorialmente»;[10]

d. Oficio que certifica que el proyecto de decreto «fue debidamente publicado en virtud de lo establecido por el artículo 8, numeral 8 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, indicando las fechas en las que el proyecto estuvo publicado y que se dejó registro público de las diferentes observaciones, opiniones, sugerencias o propuestas alternativas por parte de la ciudadanía en general»[11].

ii) El 26 de mayo de 2015,[12] se publicó el Decreto 1069 de 2015, -que contiene el artículo cuya nulidad se pretende- en el Diario Oficial 59.523, como consta en el extracto allegado.

iii) Se adjuntó la tabla de contenido del Decreto Reglamentario Único del Sector Administrativo de Justicia y del Derecho.

2.4. Caso concreto. Análisis de la Sala

2.4.1. Asunto previo

Antes de resolver el fondo de la controversia, la Sala considera necesario señalar que el artículo 2.2.6.1.5.3.13 del Decreto 1069 de 2015, cuya legalidad se cuestiona en el sub examine, fue derogado por el artículo 4 de la Ley 1821 de 2016 «[p]or medio de la cual se modifica la edad máxima para el retiro forzoso de las personas que desempeñan funciones públicas» que es del siguiente tenor literal:

Artículo 4°.[13] La presente ley rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, y en especial las contenidas en los Decretos Ley 2400 de 1968 (artículo 31), 3074 de 1968 (artículo 29), y en los Decretos 1950 de 1973, 3047 de 1989 y 1069 de 2015 (artículos 2.2.6.1.5.3.13 y numeral 4 del artículo 2.2.6.3.2.3)

No obstante, se debe señalar que respecto a la derogatoria de los actos administrativos y su incidencia frente al estudio de su legalidad en sede judicial, el Consejo de Estado ha sostenido lo siguiente:[14]

Frente a la sustracción de materia, la Sala ha sostenido en varias oportunidades que es procedente decidir de fondo frente a la legalidad de actos administrativos derogados, en tanto la derogatoria de los actos administrativos o su pérdida de ejecutoria no afectan los elementos de validez de los mismos. Las normas que han perdido fuerza ejecutoria pueden ser objeto de análisis por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en tanto pudieron afectar derechos o situaciones jurídicas concretas durante su vigencia[15]. (Se resalta).

Conforme al anterior lineamiento interpretativo, esta Corporación conserva la competencia para pronunciarse sobre la legalidad del artículo 2.2.6.1.5.3.13 del Decreto 1069 de 2015, puesto que, a pesar de que fue derogado, resulta necesario analizar si tal previsión se ajustó al ordenamiento legal durante el tiempo en que estuvo vigente y surtió efectos jurídicos.

2.4.2. Análisis de legalidad de la disposición acusada

La señora Giraldo Moreno, a través del medio de control de nulidad, cuestionó la legalidad del artículo 2.2.6.1.5.3.13 del Decreto 1069 de 2015, «[p]or medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho» y centró sus argumentos en la extralimitación de la facultad reglamentaria por parte del presidente de la República para definir un asunto que está reservado para el legislador, pues este es quien debe pronunciarse sobre «la reglamentación del servicio público que prestan los notarios». El texto del artículo bajo examen es el siguiente:

Artículo 2.2.6.1.5.3.13. Retiro forzoso. Señalase como edad de retiro forzoso para los notarios, la de 65 años. El retiro se producirá a solicitud del interesado, del Ministerio Público, de la Superintendencia de Notariado y Registro o de oficio, dentro del mes siguiente a la ocurrencia de la causal.

Para abordar el asunto antes citado, la Sala considera indispensable hacer referencia a las consideraciones del decreto que contiene el artículo cuestionado, razón por la cual procede a transcribir lo pertinente:

Que la producción normativa ocupa un espacio central en la implementación de políticas públicas, siendo el medio a través del cual se estructuran los instrumentos jurídicos que materializan en gran parte las decisiones del Estado.

Que la racionalización y simplificación del ordenamiento jurídico es una de las principales herramientas para asegurar la eficiencia económica y social del sistema legal y para afianzar la seguridad jurídica.

Que constituye una política pública gubernamental la simplificación y compilación orgánica del sistema nacional regulatorio.

Que la facultad reglamentaria incluye la posibilidad de compilar normas de la misma naturaleza.

Que por tratarse de un decreto compilatorio de normas reglamentarias preexistentes, las mismas no requieren de consulta previa alguna, dado que las normas fuente cumplieron al momento de su expedición con las regulaciones vigentes sobre la materia.

Que la tarea de compilar y racionalizar las normas de carácter reglamentario implica, en algunos casos, la simple actualización de la normativa compilada, para que se ajuste a la realidad institucional y a la normativa vigente, lo cual conlleva, en aspectos puntuales, el ejercicio formal de la facultad reglamentaria.

[…]

Que por cuanto este decreto constituye un ejercicio de compilación de reglamentaciones preexistentes,los considerandos de los decretos fuente se entienden incorporados a su texto, aunque no se transcriban, para lo cual en cada artículo se indica el origen del mismo.

[…]

Que durante el trabajo compilatorio recogido en este Decreto, el Gobierno verificó que ninguna norma compilada hubiera sido objeto de declaración de nulidad o de suspensión provisional, acudiendo para ello a la información suministrada por la Relatoría y la Secretaría General del Consejo de Estado.

Que con el objetivo de compilar y racionalizar las normas de carácter reglamentario que rigen en el sector y contar con un instrumento jurídico único para el mismo, se hace necesario expedir el presente Decreto Reglamentario Único Sectorial.

El contexto anterior es relevante para resolver la controversia, en tanto que el contenido del artículo cuya legalidad se cuestiona es idéntico al artículo 1 del Decreto 3047 de 1989, es decir, constituye la reproducción de una norma preexistente. Bajo ese entendido y conforme a las consideraciones del decreto en referencia, la invocación y ejercicio de la facultad reglamentaria fue «formal»[16] mas no material, toda vez que el interés del Gobierno nacional, reflejado en la norma en cita, fue realizar un compilatorio de normas preexistentes y vigentes, pero no hacer una reglamentación material de los temas allí tratados.

Por ello, y con el objeto de resolver los cuestionamientos formulados por la demandante, es necesario tener en consideración los antecedentes jurisprudenciales en torno al ejercicio de esa facultad compilatoria, por ello se acude a la Corte Constitucional,[17] que, sobre ese particular, se ha pronunciado en los siguientes términos:

3.2. Sobre el alcance de la expresión compilar la Corte se ha pronunciado en múltiples oportunidades precisando que “la compilación implica “agrupar o recopilar en un solo texto, disposiciones jurídicas sobre un tema específico, sin variar en nada su naturaleza y contenido normativo. Esta tarea, no involucra en estricto sentido ejercicio de actividad legislativa”.[18]

Quien compila, ha dicho la Corte “limita su actividad a la reunión o agregación de normas o estatutos dentro de un criterio de selección que incide en la compilación misma, sin trascendencia al ordenamiento jurídico en cuanto tal. La función compiladora se encuentra limitada por las normas objeto de ella, de tal manera que el compilador no las puede modificar o sustituir, ni tiene la posibilidad de retirar o excluir disposiciones del sistema jurídico, así se las estime innecesarias, superfluas o repetidas y, claro está, tampoco le es atribuida la función, típicamente legislativa, de reordenar, con efectos obligatorios erga omnes el articulado de un conjunto normativo”.[19]

Es una facultad que “no puede conllevar la expedición de un nuevo texto jurídico con una numeración y una titulación propia e independiente, pues ello, de conformidad con lo expuesto, equivale a expedir un código”,[20] ya que la compilación “en nada debe alterar la naturaleza misma de las normas agrupadas”.[21]

La jurisprudencia ha concluido entonces sobre los alcances de esta diferenciación entre codificación y compilación en casos concretos, lo siguiente: (i) si “para efectos de expedir un estatuto o una recopilación se concede al Ejecutivo facultades generales para eliminar normas repetidas o superfluas, se supera el estadio de los estatutos o de las recopilaciones y se ingresa al de los códigos”[22]. (ii) La facultad de compilar “no puede conllevar la expedición de un nuevo texto jurídico con una numeración y una titulación propia e independiente pues ello equivale a expedir un código”.[23]

En lo que respecta al ejercicio de esa «función compilatoria» de normas legales,[24] la Corte Constitucional también ha sostenido que el ejecutivo no requiere autorización legal, pues la competencia para ello deriva del artículo 189, numeral 10, de la Constitución Política. Así discurrió:

[…] El gobierno cuenta de manera permanente con la autorización constitucional para compilar las normas legales, con el fin de hacerlas asequibles y fáciles de entender al ciudadano común, todo dentro de su obligación de velar por el estricto cumplimiento de las leyes (C.P. art. 189, numeral 10). Esa tarea forma, pues, parte de sus labores como suprema autoridad administrativa, y no requiere de una autorización legal[25] [...]

Al revisar el artículo que se cuestiona, es evidente que el presidente de la República, en estricto sentido, ejerció la facultad compilatoria, pues, además de que así lo expresó en las consideraciones del Decreto 1069 de 2015, es evidente que, en lo que respecta al artículo bajo análisis, no adicionó o modificó, en lo absoluto,[26] su texto, veamos:

Siendo así, la función ejercida por el Gobierno nacional en el decreto en cita y, en particular, en lo que atañe al artículo enjuiciado, constituye el ejercicio de la facultad compilatoria, respecto de lo ya previsto en una norma preexistente, esto es, el Decreto 3047 de 1989 «[p]or el cual se reglamenta el Decreto-ley 960 de 1970», artículo 1, toda vez que se limitó a reproducir, de manera idéntica, el texto de la disposición anterior, es decir que no sustituyó ni modificó el contenido normativo del artículo compilado y, por ello, no desplegó, en estricto sentido, la facultad reglamentaria.

En lo que respecta al ejercicio de esa función compilatoria, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado[27] conceptuó que está sujeta a unos límites, así:

En síntesis, pueden considerarse como reglas básicas del trabajo autónomo que realiza la administración con base en el artículo 189-10 para compilar leyes las siguientes: 1) Debe incorporar todas las normas que se encuentran vigentes. 2) No puede expedir nuevos textos legales. 3) No se puede variar ni el contenido ni la redacción de las normas. 4) No puede reordenar los textos del articulado originario. 5) No pueden marginarse de la compilación normas que se consideren redundantes o repetidas. 6) Solamente pueden excluirse las normas expresamente derogadas. (Negrilla fuera de texto)

Bajo las anteriores consideraciones, concluyó:

Los decretos compiladores de leyes, no tienen por sí mismos fuerza de ley, son únicamente una expresión de la actuación administrativa del Estado. Por tanto, no es de su naturaleza modificar el contenido normativo de las disposiciones que se busca compilar y tampoco agregan ni restan valor jurídico a la norma compilada, ni afectan la vigencia de disposiciones que eventualmente se marginen en la labor compilatoria.

La anterior conclusión es concordante con la sostenida por la Corte Constitucional,[28] que, en cuanto a la autonomía y finalidad de las normas compiladas, consideró:

3- Para la Corte sigue siendo indudable que, desde el punto de vista formal, estos decretos compiladores no tienen fuerza de ley, pues se limitan a compilar unas normas legales sin cambiar su redacción y contenido, todo con el único fin de facilitar la consulta de las disposiciones agrupadas. Tienen entonces únicamente una finalidad sistemática, pero no derogan ni crean nuevas normas legales. En tal sentido, esos decretos son actos administrativos al servicio de la consulta de las leyes, pero no constituyen una nueva disposición legal autónoma. Tal fue la razón por la cual la Corte consideró que esos decretos eran "ejecutivos", y no normas legales, pues tienen "una mera fuerza indicativa" ya que "su finalidad no es otra que la de facilitar la consulta" de las leyes compiladas[29]. (Destaca la Sala)

A partir de lo anterior, como el único objetivo del ejecutivo al incluir el artículo cuestionado dentro del decreto compilatorio fue «reproducirlo» sin variar su contenido, bajo ese entendimiento, se precisa que no comprende una nueva disposición «reglamentaria» autónoma, máxime cuando en la parte considerativa del decreto, expresamente, se indicó que «los considerandos de los decretos fuente se entienden incorporados a su texto, aunque no se transcriban», de donde se concluye que la norma fuente -artículo 1 del Decreto 3047 de 1989- mantiene su vigencia, pues lo que hizo el decreto compilador fue «garantiza[r] la continuidad de [su contenido] en un solo cuerpo jurídico».[30]

Vale señalar que, incluso, la Ley 1821 de 2016 -derogatoria del artículo que se cuestiona- no solo se refirió a este, sino al artículo 1 del Decreto 3047 de 1989, que constituye su norma fuente, lo que corrobora que esta última mantenía su vigencia y que su inclusión en el decreto compilatorio solo tuvo una función indicativa, con el objetivo de facilitar su consulta, como se predica respecto de este tipo de disposición «recopiladora».

Con base en lo expuesto, y con el propósito de efectuar el análisis del cargo planteado en la demanda, la Sala advierte que esta Corporación ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse acerca de la legalidad del artículo 1 del Decreto 3047 de 1989, que es el decreto fuente del artículo compilado, por lo que se hará referencia a las providencias que se han proferido al respecto, a fin de identificar si existe identidad entre los cargos ya analizados con el que se planteó[31] en el sub lite:

Sección Segunda

Expediente: 4834-4889-5348

Sentencia: 23 de marzo de 1993, M.P. Joaquín Barreto Ruiz

Norma acusada: Artículo 1º del Decreto 3047 de 29 de diciembre de 1989[32] «[p]or el cual se reglamenta el Decreto Ley 960 de 1970»

Cargo formulado: «Violación de los artículos 188, 76, numerales 9º y 10, 62, 132 y 55 de la Constitución Política de 1886.»[33].

Análisis del cargo: Precisó que tanto la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado como la Sección Segunda se habían pronunciado previamente sobre el asunto relativo a la edad de retiro forzoso de los notarios,[34] y, en torno al fondo, consideró:

«Los notarios sí están sometidos a retiro forzoso por edad, a términos del articulo 137 del Decreto 960 de 1970, según el cual "no podrán ser designados en propiedad quienes se hallen en condiciones de retiro forzoso, sea en el notariado, sea en la administración pública, sea en la de la justicia o en el Ministerio Público...".

Dicho artículo 137 está vigente, porque de una parte, no fue expresamente derogado por el Decreto extraordinario 2163 de 1970 ni por la Ley 29 de 1973, de otra, ninguno de tales estatutos contiene norma que le sea contraria.

Por consiguiente, cuando el mencionado artículo 137 impide el nombramiento como notario de quien se encuentre en situación de retiro forzoso conforme al régimen del notariado, de la administración pública, de la de justicia o del Ministerio Público, está extendiendo a los notarios las causases de retiro forzoso contenidas en dichos regímenes, entre las que se encuentra la edad de 65 años prevista en el artículo 31 Decreto 2400 de 1968.»

Sección Primera

Expediente: 11001 03 24 000 2005 00151 01

Sentencia: 30 de abril de 2009, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno

Norma acusada: Artículo 1º del Decreto 3047 de 29 de diciembre de 1989[35] «[p]or el cual se reglamenta el Decreto Ley 960 de 1970»

Cargo formulado: «En esencia, los cargos endilgados a la disposición acusada son los siguientes:

Incompetencia del Gobierno Nacional para expedir el Decreto contentivo de la disposición acusada»[36].

En el extracto que se hizo frente al «concepto de violación» de la demanda se señaló:

Pone de presente que el artículo 131 de la Constitución establece que “Compete a la ley de reglamentación del servicio público que prestan los notarios y registradores, la definición del régimen laboral para sus empleados y lo relativo a los aportes como tributación especial de las notarías con destino a la administración de justicia”.

Menciona que en estricto sentido, lo anterior significa que los Notarios ejercen un servicio público propio del Estado, razón por la cual se encuentra dentro del Capítulo II de la Constitución Política, que trata de la función pública, que puede ser prestada por los particulares o por los funcionarios públicos; y que es competencia exclusiva del Congreso hacer las leyes (artículos 152, literales a) y d) y 150 de la Constitución).

Análisis del cargo: Después de pronunciarse acerca de la naturaleza jurídica de la función notarial, señaló lo siguiente:

«Es de resaltar, además, que el artículo 131 de la Carta Política de 1991 instituyó la función notarial como un servicio público.

A juicio de la Sala el acto acusado no está en capacidad de violar las disposiciones a que alude la demanda, por lo siguiente:

El Decreto Ley 960 de 1970, contiene el Estatuto de Notariado y fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias, pro tempore, que le confirió el artículo 1º, literal a) de la Ley 8a de 1969, así: [se citan los artículos 1, literal a) de la Ley 8ª de 1969 y 137, 181 y 182 del Decreto Ley 960 de 1970]

Del texto de las normas que ha quedado transcrito, colige la Sala que por expreso mandato legal la edad de retiro forzoso es un aspecto atinente a la reglamentación del ejercicio de la función notarial.

Ahora, el artículo 31 del Decreto Ley 2400 de 1968 previó: [se cita]

Estima la Sala que a los Notarios les es aplicable el texto legal transcrito, que es anterior al Decreto Ley 960 de 1970. Luego, si este último Decreto, que contiene el Estatuto Notarial, como quedó visto, en sus artículos 137, 181 y 182, aludió a la edad de retiro forzoso, nada impide considerar que a los Notarios se les pueda aplicar la edad de 65 años fijada en el citado decreto ley 2400 de 1968, que por lo demás, según se verá más adelante, no perdió su vigencia con la promulgación de la Carta Política de 1991.

En estas condiciones, la norma acusada no hace más que reiterar un mandato legal y desde esta perspectiva no se está arrogando la función del legislador, lo que descarta la violación del artículo 150 de la Carta Política de 1991.

En lo que respecta a la violación del principio a la igualdad y de acceso al servicio público, merece destacarse la sentencia de la Corte Constitucional C-351 de 9 de agosto de 1995, Consejero ponente doctor Vladimiro Naranjo Mesa, según la cual, el artículo 31 del Decreto 2400 de 1968 no ha perdido vigencia con la expedición de la Carta Política de 1991, porque no la contradice y no se viola el derecho a la igualdad porque el legislador es autónomo para fijar el tope de la edad, pues la Constitución misma prevé estas situaciones cuando le confiere a aquél la potestad de señalar la edad, sin darle ninguna pauta específica, además de que no existe discriminación pues deben brindarse oportunidades laborales a otras personas que tienen derecho a relevar a quienes ya han cumplido una etapa en la vida.

[…]

De otra parte, como ya se dijo, en este caso, el Gobierno Nacional no hizo más que reiterar la disposición de orden legal de imponer el límite de edad de retiro forzoso en los 65 años.

De lo extractado se puede inferir que el Consejo de Estado ya se ha pronunciado acerca de la legalidad del contenido normativo del artículo 1 del Decreto 3047 de 1989, que, se repite, es la norma fuente de la compilada que se cuestiona en el sub examine.

Ahora bien, la primera sentencia lo declaró ajustado a la legalidad, en el marco de lo previsto en la Constitución de 1886, igual que ocurrió en las sentencias que allí se citaron. Sin embargo, en la segunda sentencia, dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado el 30 de abril de 2009, el análisis se abarcó en el marco de la Constitución Política de 1991 y, en particular, en torno al punto relativo al desbordamiento de la facultad legislativa consagrada en el artículo 131 del ordenamiento superior, para reglamentar el servicio público que prestan los notarios y el exceso en el ejercicio de la facultad reglamentaria, por parte del presidente de la República, cargo que guarda identidad con el formulado en el sub examine.

Bajo el anterior entendimiento, la Sala concluye que esta Corporación ya decidió el cargo que se formuló en contra del contenido material del artículo que se cuestiona, pues aunque en el decreto compilatorio que se cuestiona en el asunto bajo examen, se reprodujo el texto preexistente, en realidad, y según se explicó con antelación, este no constituye una disposición «reglamentaria» autónoma, ni una nueva disposición sobre la materia, por ende, no resta valor jurídico a lo ya establecido a través del artículo 1 del Decreto 3047 de 1989 ni a las consideraciones y fundamento normativo que, en su momento, le sirvieron de sustento.

En el contexto anterior, y como la «transcripción» del texto normativo en el decreto compilado lo único que hizo fue garantizar la continuidad del contenido de la norma fuente -artículo 1 del Decreto 3047 de 1989-, para facilitar su consulta, se debe concluir que el análisis de legalidad de este ya fue realizado por la Sección Primera del Consejo de Estado, que abordó idénticos reparos a los que se plantearon por la señora Giraldo Moreno. En efecto, en la aludida providencia se analizaron los asuntos relativos a i) la naturaleza de la función notarial; ii) las facultades extraordinarias con base en las cuales el presidente de la República expidió el Decreto Ley 960 de 1970, que contiene el Estatuto Notarial; iii) la facultad reglamentaria que podía ejercer el presidente de la República para fijar la edad de retiro de los notarios; iv) el sustento normativo fuente de la determinación de la edad de 65 años -Decreto Ley 2400 de 1968-; v) la vigencia del Decreto Ley 960 de 1970 que comprende el Estatuto Notarial, en el marco de la Constitución Política de 1991; vi) la no vulneración del derecho a permanecer en el cargo, porque la fijación de la edad de retiro forzoso tiende a brindar nuevas oportunidades y otorgar el derecho de retiro a quienes han llegado a esa etapa.

Para corroborar que los planteamientos formulados en el concepto de violación de la demanda que ocupa la atención de la Sala ya fueron resueltos en la sentencia en cita, se reitera que la accionante sostuvo que el artículo bajo análisis desbordó el ejercicio de la facultad reglamentaria conferida al presidente de la República por las siguientes razones:

i) Según el artículo 131 de la Constitución Política, la facultad de fijar el régimen de los notarios está reservada a la ley. El cargo anterior fue resuelto por la Sección Primera, al señalar que el régimen de los notarios fue fijado, en su momento, por el Decreto Ley 960 de 1970, expedido por el presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias a él conferidas.

ii) La fijación relativa a la edad de retiro forzoso de los notarios es de resorte legal. En cuanto a ello, en la sentencia se señaló que el Estatuto Notarial fijó como causal de retiro de los notarios, el «forzoso», y que la determinación de los 65 años en el artículo 1 del Decreto 3047 de 1989 constituyó una reproducción del Decreto Ley 2400 de 1968.

iii) La función notarial es una función pública y conlleva la prestación de un servicio público. Aunque no constituye un cargo en contra del artículo cuestionado, a igual conclusión se llegó en la providencia en mención.

iv) Los notarios no son servidores públicos y, por lo tanto, no les aplica el Decreto ley 2400 de 1968. En la providencia en cita se definió el carácter de la función notarial y se concluyó que sí era viable acudir al Decreto ley 2400 de 1968, para fijar la edad de retiro forzoso de estos.

v) La fijación de la edad de retiro forzoso impide el acceso y ejercicio de la función pública primordial de dar fe y, por ende, constituye una limitación que afecta los derechos de los notarios, de ese modo, se quebranta el artículo 40, numeral 7, de la Constitución Política. Al respecto, la sentencia definió que no se entienden vulnerados los derechos invocados -en la demanda conocida por la Sección Primera también se invocó el artículo 40 constitucional- porque la imposición de una edad de retiro, en lugar de violar derechos, tiende a brindar «oportunidades laborales a otras personas que tienen derecho a relevar a quienes ya han cumplido una etapa en la vida».

vi) El carácter preconstitucional del artículo del Decreto Ley 960 de 1970 y su decreto reglamentario. En torno a ello, en la sentencia citada se señaló que aquel se mantiene vigente en el marco de la Constitución de 1991.

Como se advierte, todos los motivos de censura formulados por la demandante ya fueron materia de análisis en la sentencia a la que se hizo referencia.

Es oportuno resaltar que no se desconoce que el cuestionamiento, en el sub lite, no se formuló de cara al artículo 1 del Decreto 3047 de 1989, sino en contra del artículo 2.2.6.1.5.3.13 del Decreto 1069 de 2015, norma última expedida en vigencia de la Constitución de 1991; sin embargo, tal como se analizó en la primera parte de este acápite, lo que hizo el decreto compilatorio no fue otra cosa que reproducir lo ya establecido, en su momento, sin variar el texto normativo y, por ello, no comprende una nueva disposición reglamentaria; por lo tanto, las consideraciones y fundamentos normativos que le sirvieron de fuente, se mantienen incólumes y, por ende, se debe concluir que el análisis de legalidad del texto normativo -decreto fuente- ya se surtió por la Sección Primera de esta Corporación.

Ahora bien, lo anterior no quiere decir que los decretos compilatorios no sean susceptibles de control, pues sí lo son en cuanto a vicios en su formación o en cuanto hayan establecido disposiciones nuevas o, incluso, en cuanto a los textos normativos compilados -derivados de la norma fuente, pues, se repite, los decretos compilatorios son indicativos y no tiene fuerza normativa,[37] pues ella se predica del decreto origen-, respecto de cargos que no hayan sido analizados por la jurisdicción competente; sin embargo, ello no ocurre en el sub lite, en el cual el texto normativo ya fue declarado legal, al estudiar idénticos cargos que los invocados en el sub lite y en la demanda no se formularon otros que se refieran a la conformación, en sí misma, del decreto compilador o cargos distintos a los ya analizados por esta Corporación.

La Corte Constitucional en Sentencia C-508 de 1996,[38] se formuló el interrogante relativo a la autoridad competente para conocer sobre la demanda de un decreto compilador «de leyes», toda vez que, por su condición de decreto, sería de competencia del Consejo de Estado, pero debido a que la compilación comprendía normas de orden legal, bajo ese entendido, la competencia radicaría en la Corte Constitucional. Tal disyuntiva se resolvió en los siguientes términos:

Por todo lo anterior, y con el fin de respetar la distribución de competencias establecida por la Carta entre el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, y evitar que el control constitucional sea inocuo, o se generen innecesarias inseguridades jurídicas, es necesario concluir que, conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Carta, corresponde a la Corte Constitucional, y no al Consejo de Estado, conocer de los distintos artículos de estos decretos compiladores, pues si bien el decreto es en sí mismo ejecutivo, los artículos que lo integran son materialmente legales. La Corte es entonces competente para el estudio del artículo 106 del Decreto 111 de 1996.

5- ¿Significa lo anterior un cambio de la jurisprudencia de la Corte en este campo En manera alguna, pues nótese que en la sentencia C-305/96 la Corte se inhibió de conocer de una acusación contra la totalidad de un decreto compilador, pero no contra uno o varios de los artículos que lo integran, pues consideró que el decreto como tal es de naturaleza ejecutiva y, por ende, su conocimiento corresponde al Consejo de Estado. Esta tesis se reafirma en esta sentencia, por lo cual corresponde al supremo tribunal de lo contencioso conocer de las acusaciones que pongan en cuestión el decreto compilador como tal, por ejemplo, porque se considere que hubo vicios de forma en su expedición. Sin embargo, no puede ese tribunal pronunciarse sobre los artículos y los contenidos normativos que integran tales decretos, pues se trata de normas legales, cuya competencia corresponde a la Corte Constitucional. Es pues obvio que las decisiones del Consejo de Estado sobre los decretos ejecutivos compiladores sólo recaen sobre la compilación misma, pero no pueden afectar las normas materialmente legales que integran esos decretos, cuyo conocimiento ha sido atribuido a la Corte Constitucional.

Aunque la Corte Constitucional en el pronunciamiento citado se pronunció acerca de decretos compiladores de «leyes» y, en el caso que se analiza, el decreto se ocupó de compilar un texto normativo previsto en un decreto reglamentario -artículo 1 del Decreto 3047 de 1989- el precedente resulta aplicable, en cuanto precisa que el control de los decretos compiladores «solo [recae] sobre la compilación misma». Bajo el anterior entendido, y como en el sub lite no se formuló reparo alguno en lo que respecta a vicios en torno a la compilación y debido a que la censura planteada en cuanto al fondo del texto normativo ya fue decantada por la Sección Primera de esta Corporación, se debe estar a lo dispuesto[39] en la providencia dictada con antelación.[40]

2.5. La condena en costas

En consideración a que se trata de un medio de control de nulidad, en el que se ventila un asunto de interés público, no se impondrá condena en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 188[41] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

3. Conclusión

Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado y por la Corte Constitucional, y con base en el acervo probatorio, se concluye que la Sección Primera del Consejo de Estado ya se pronunció acerca de la legalidad del texto normativo que preveía la edad de 65 años, para el retiro forzoso de los notarios, y, en particular, en los cargos formulados por la señora Geraldine Giraldo Moreno; en consecuencia, deberá estarse a lo resuelto en la sentencia dictada por esa sección el 30 de abril de 2009, en el radicado 11001 03 24 000 2005 00151 01, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno y no habrá condena en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

Primero.- Estarse a lo resuelto en la sentencia dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado el 30 de abril de 2009, en el radicado 11001 03 24 000 2005 00151 01, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno, conforme a lo expuesto en las consideraciones que anteceden.

Segundo.- No imponer costas procesales.

Tercero.- En firme esta decisión, por Secretaría de la Sección Segunda, háganse las anotaciones correspondientes y archívese el expediente.

Afectaciones realizadas: [Mostrar]

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Firmado electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.

[1] Se cita la sentencia dictada en el radicado 11001 03 25 000 2014 00942 00, número interno 2905-14. M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.

[2] Folios 31 a 33.

[3] Se refiere a la sentencia del 30 de abril de 2009, dictada por la Sección Primera, en el radicado 2005-00151.

[4] Folios 93 a 95.

[5] Folio 102.

[6] Folios 97 a 101.

[7] Se refiere a las dictadas en los radicados 4834-4889-5348 de la Sección Segunda y 2005-0151 de la Sección Primera.

[8] Folio 35.

[9] Copia de la certificación aludida obra en folio 41. Además, como soporte de ella, se allegaron los oficios suscritos por el director de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Justicia, por el secretario general del Consejo de Estado y de la relatora de la Sección Tercera, grupo 2, del Consejo de Estado, folios 62 a 66.

[10] Copia de la certificación sobre ese aspecto, aparece en folios 42 y 43.

[11] La copia de la certificación en que consta la publicación reposa en folio 36 y los memorandos emanados del subdirector de sistemas, que da cuenta acerca de tal publicación, obra en folios 37 y 38.

[12] Folio 1.

[13] Corregido por el Decreto 321 de 2017, artículo 2.

[14] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C.P. Dr. Milton Chaves García, sentencia de 9 de diciembre de 2019, radicado: 11001-03-27-000-2013-00029-00(20498).

[15] Cita propia del texto transcrito «consejo de estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencias del 10 de octubre de 2007, exp. 15134, M.P. Héctor J. Romero Díaz; del 23 de julio de 2009, exp. 15311, M.P. Héctor J. Romero Díaz; del 23 de enero de 2014, exp. 18841, M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez; del 20 de febrero de 2017, exp. 20828 M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, y Auto del 31 de octubre de 2018, exp. 22518, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.»

[16] Según se le denomina en las consideraciones del decreto bajo análisis.

[17] Corte Constitucional, Sentencia C-839 de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

[18] Cita propia del texto transcrito «Sentencia C-340 de 2006. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Ver igualmente la sentencia C-582 de 2001. M.P. Jaime Araujo Rentería.»

[19] Cita original del texto «Sentencia C-397 de 1995 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.»

[20] Cita propia de la sentencia transcrita «Sentencia C-129 de 1995 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. En esta sentencia, la Corte estudió el artículo 199 de la ley 136 de 1994, sobre modernización de los municipios, que autorizaba al Presidente de la República, mediante facultades extraordinarias a “compilar las disposiciones constitucionales y legales vigentes para la organización y funcionamiento de los municipios. Para este efecto se podrá reordenar la numeración de las diferentes normas y eliminar aquellas que se encuentren repetidas o derogadas”. En esa oportunidad, la norma acusada fue declarada inexequible, así como el Decreto Ley 2626 de 1994 que se expidió en cumplimiento de tales facultades, - por unidad normativa -, porque a juicio de la Corte se “desconoció la prohibición taxativamente prevista en esa disposición, pues a través del Decreto 2626 de 1994 lo que [se] hizo no fue una simple compilación, sino que se expidió un nuevo ordenamiento jurídico, agrupado en un sólo texto formalmente promulgado, lo que constituye, por ende, un código. (…)En efecto, puede observarse que en él se expidió una diferente numeración y titulación y, lo que es más importante, se creó un ordenamiento jurídico nuevo. (…)”. Así, no obstante que el legislador ordinario utilizó la palabra “compilar”, advirtió la sentencia, compilar no puede comportar la expedición de un nuevo texto jurídico en el que se incorporen disposiciones nuevas, o se deroguen o refundan otras, por ser ello una atribución eminentemente legislativa.»

[21] Cita propia del texto transcrito «Sentencia C-129 de 1995 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.»

[22] Cita original de la sentencia transcrita «Sentencia C-255 de 1995 M.P. Jorge Arango Mejía. En esta providencia, la Corte estudió el Decreto Ley 1298 de 1994, relacionado con el Estatuto Orgánico del Sistema Nacional de Salud; decreto expedido en razón de las facultades extraordinarias asignadas al Presidente por la Ley 100 de 1993, artículo 248, para el efecto, con el objeto de “expedir el estatuto orgánico del sistema nacional de salud, de numeración continua, con el objeto de sistematizar incorporar y armonizar en un solo cuerpo jurídico las normas vigentes en materia de salud (…) Con tal propósito podrá reordenar la numeración de las diferentes disposiciones (…) sin que se altere su contenido y podrá eliminar las normas repetidas o superfluas”. Dijo la Corte Constitucional en esa oportunidad que expedir “un estatuto orgánico del sistema de salud, de numeración continua, con el objeto de sistematizar, integrar, incorporar y armonizar en un solo cuerpo jurídico las normas vigentes en materia de salud, no es diferente a expedir un código. Con mayor razón, si la facultad permite al Presidente "eliminar las normas repetidas o superfluas", lo que podría conducir a la derogación por esta vía de normas que hacen parte de leyes orgánicas o estatutarias”. Concluyó la providencia, acogiendo la jurisprudencia sentada por la sentencia C-129 de 1995 ya enunciada, que tanto el decreto ley como el artículo de la ley 100 de 1993 que concedía tales facultades eran inexequibles, dado que el Estatuto Orgánico del Sistema General de Seguridad Social en Salud era “un verdadero código”. Así lo demuestran “su extensión, pues consta de 723 artículos, y el hecho de enumerarse en el artículo 722 todas las leyes que "incorpora y sustituye", que son ocho, expedidas entre los años de 1979 y 1994”.»

[23] Cita propia del texto transcrito «Sentencia C-129 de 1995 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.»

[24] Se hace la anterior precisión, comoquiera que ello no se hace extensible a la compilación de códigos, la cual debe ser delegada por el legislativo, como se señaló en Sentencia C-582 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería, en los siguientes términos «La segunda facultad, esto es, la de compilar que consiste en agrupar o recopilar en un solo texto disposiciones jurídicas sobre un tema específico, sin variar en nada su naturaleza y contenido normativo, puede ser ejercida "por cualquier particular o entidad pública, o puede igualmente ser delegada en el ejecutivo a través de las facultades de que trata el numeral 10 del artículo 150 superior. Con todo, cabe en este punto precisar que la facultad de compilar, no puede conllevar la expedición de un nuevo texto jurídico con una numeración y una titulación propia e independiente, pues ello, de conformidad con lo expuesto, equivale a expedir un código."»

[25] Cita propia del texto transcrito «Esta posición ya había sido expuesta en las sentencias C-129 y C-397 de 1995. En la primera de las mencionadas se expuso que la compilación, "al tratarse de una facultad que en nada debe alterar la naturaleza misma de las normas agrupadas, puede ser desarrollada por cualquier particular o entidad pública, o puede igualmente ser delegada en el ejecutivo a través de las facultades de que trata el numeral 10 del artículo 150 superior." También la Corte Suprema de Justicia se había pronunciado en este sentido. Así, en la sentencia de Sala Plena N° 102 de 1986, M.P. Hernán Gómez Otálora, se manifestaba que la facultad de compilación “dado su carácter mecánico no requiere de facultades extraordinarias, por no ser en sí misma función legislativa, como sí lo es la tarea codificadora.”»

[26] Se suprimió la palabra «edad», pero ello no constituye una modificación del cuerpo normativo, pues su eliminación, según lo entiende la Sala, obedeció a evitar la repetición de la palabra empleada previamente.

[27] Concepto 1.657 del 21 de julio de 2005, M.P. Gustavo Aponte Santos.

[28] Corte Constitucional, Sentencia C-508 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

[29] Cita propia del texto transcrito «Sentencia C-541 de 1995 MP Jorge Arango Mejía. Consideración de la Corte 4º».

[30] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 28 de octubre de 2019, radicación 11001-03-26-000-2015-00068-00 (53897), M.P. Martín Bermúdez Muñoz.

[31] Pese a que en el concepto de violación la demandante se refirió a la expedición irregular y desviación de poder, ambos se hicieron consistir en la presunta falta de competencia del presidente de la República, para dictar una norma reglamentaria en torno a la edad de retiro forzoso, comoquiera que ello está reservado al legislador, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 131 de la Constitución Política y, por ende, habría desbordado las competencias a él conferidas en el artículo 189, numeral 10 ibidem.

[32] No se transcribe su contenido porque ya se refirió su texto previamente.

[33] Tan solo se cita ese cargo, porque es el que coincide con el planteamiento de la demanda de la referencia.

[34] Se citaron las siguientes sentencias: de la Sala Plena «del 22 de octubre de 1981 (Anales, 22 semestre de 1981, pp. 219 a 227)» y de la Sección Segunda «de fecha 14 de mayo de 1990 (fls. 2 a 36 del proceso 5348)».

[35] No se transcribe su contenido porque ya se refirió su texto previamente.

[36] Tan solo se cita ese cargo, porque es el que coincide con el planteamiento de la demanda de la referencia.

[37] La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en Concepto 1657 de 2005, M.P. Gustavo Aponte Santos concluyó: «8. Los decretos ejecutivos compiladores de leyes, son actos administrativos que no constituyen un cuerpo legal autónomo, y no tienen valor normativo sino indicativo».

[38] Corte Constitucionalidad, Sentencia C-508 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

[39] Esta figura la ha empleado la Corte Constitucional para abstenerse de pronunciarse sobre lo ya decidido, para el efecto se pueden ver, entre muchas, la Sentencia C-222 de 2019, M.P. Carlos Bernal Pulido y se hace uso de esa figura, pues en este proceso se advirtió que ya se hizo pronunciamiento respecto del texto normativo, pero la denominación de la norma es distinta.

[40] Se precisa que el artículo 189 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, determina que «[l]a sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada». La parte transcrita es aplicable al sub lite, en cuanto la sentencia de la Sección Primera ya se pronunció sobre la materia de cuestionamiento.

[41] Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.