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100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030042101AUTOSala de lo Contenciosos Administrativonull1100103270000210000300 25439202102/08/2021AUTO_Sala de lo Contenciosos Administrativo__null_1100103270000210000300 _25439_2021_02/08/2021300421242021
Sentencias de Nulidad por InconstitucionalidadStella Jeannette Carvajal BastoMINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA Y OTROSMARÍA CATALINA JARAMILLO HERNÁNDEZfalse02/08/2021artículos 2.2.9.9.2., 2.2.9.9.3. y 2.2.9.9.7 del Decreto 1082 de 2015Identificadores10030250165true1376466original30216348Identificadores

Fecha Providencia

02/08/2021

Fecha de notificación

02/08/2021

Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Stella Jeannette Carvajal Basto

Norma demandada:  artículos 2.2.9.9.2., 2.2.9.9.3. y 2.2.9.9.7 del Decreto 1082 de 2015

Demandante:  MARÍA CATALINA JARAMILLO HERNÁNDEZ

Demandado:  MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA Y OTROS


CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA

CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá D.C., dos (2) de agosto de dos mil veintiuno (2021)

Radicación: 11001-03-27-000- 021-00003-00 (25439)

Demandante: MARÍA CATALINA JARAMILLO HERNÁNDEZ

Demandado: MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA Y OTROS

Auto – Suspensión provisional

MARÍA CATALINA JARAMILLO HERNÁNDEZ, quien actúa en nombre propio, en atención a lo dispuesto en los artículos 229 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, solicita se decrete la suspensión provisional de los artículos 2.2.9.9.2., 2.2.9.9.3 y 2.2.9.9.7 del Decreto 1082 de 2015, adicionados por el artículo 1 del Decreto 1150 de 2020[1].

SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL

La actora solicitó se decrete la suspensión provisional de los efectos de los artículos 2.2.9.9.2., 2.2.9.9.3. y 2.2.9.9.7 del Decreto 1082 de 2015, adicionados por el artículo 1 del Decreto 1150 de 2020, con fundamento en lo siguiente:

El artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 definió los sujetos pasivos de la contribución especial, sin incluir en esa categoría a «los prestadores que se encuentren en proceso de liquidación, fusión, escisión, o en toma de posesión para administrar, con fines liquidatarios - etapa de administración temporal o liquidación, o en proceso de reestructuración», como lo dispone el artículo 2.2.9.9.2.del Decreto 1082 de 2015, adicionado por el artículo 1 del Decreto 1150 de 2020.

El citado artículo 18 fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-464 de 2020 y en la anunciada en el Boletín No. 169 de 20 de noviembre de 2020, por lo cual sus actos reglamentarios deben surtir los mismos efectos.

Los artículos 2.2.9.9.3. y 2.2.9.9.7. regulan la determinación de la contribución, el procedimiento de cobro y el anticipo, aspectos que son de exclusiva competencia del legislador y no pueden ser objeto de reglamentación por una autoridad administrativa, de acuerdo con lo previsto en los artículos 150.12 y 338 de la Constitución Política.

TRÁMITE

Por auto de 8 de junio de 2021, se corrió traslado de la solicitud de suspensión provisional a la parte demandada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 233 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, a través de apoderado, solicitó que se niegue la medida cautelar solicitada. Al efecto, expresó:

No se evidencia la manifiesta infracción de las normas superiores, pues lo pretendido por la parte actora es que se realice un análisis de fondo que se soporta en la declaración de inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, efectuada por la Corte Constitucional en la sentencia C- 484 de 2020.

La medida cautelar solicitada es inocua, por cuanto la Corte Constitucional en la citada sentencia indicó que «los tributos causados en la anualidad 2020 corresponde a situaciones jurídicas consolidadas. Asimismo, la Corte destaca que los efectos hacia el futuro de esa decisión de inexequibilidad, cubren las situaciones jurídicas consolidadas en el año 2020, incluidos aquellos tributos que se sirvan de los elementos establecidos en el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 para el año 2020».

El Departamento Nacional de Planeación, a través de apoderado, solicitó que no se decrete la suspensión provisional pretendida por la actora, con fundamento en lo siguiente:

Deben ser tenidas en cuenta las sentencias C-464 y C-484 de 2020, en las que se declaró la inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, por cuanto «es tan clara la interpretación que hace la Corte de la vigencia de las actuaciones y los tributos causados en la anualidad 2020, que las establece como situaciones jurídicas consolidadas y por ende la decisión cubre las situaciones jurídicas consolidadas en el año 2020, incluidos aquellos tributos que se sirvan de los elementos establecidos por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 para el año 2020

La demandante no sustenta cuál es la transgresión al ordenamiento jurídico que soporta la solicitud de suspensión, pues se limita a señalar las normas que regulan la suspensión y algunas normas de carácter constitucional y legal, sin explicar el perjuicio irremediable.

El Ministerio de Minas y Energía, a través de apoderada, solicitó no dar prosperidad a la solicitud de suspensión provisional elevada por la demandante, con fundamento en lo siguiente:

No se encuentra la manifiesta contrariedad entre los artículos 2.2.9.9.2, 2.2.9.9.3 y

  1. del Decreto 1082 de 2015 adicionado por el artículo 1º del Decreto 1150 de 2020, con los artículos 150.12 y 338 de la Constitución Política, sino que, por contrario, se logra determinar que las normas demandadas regulan el procedimiento para el cobro de la contribución.

La solicitud de suspensión de las normas objeto de demanda se sustenta en un análisis que no resulta procedente en esta etapa, ya que corresponde al que se realiza al momento de emitir la respectiva sentencia.

CONSIDERACIONES

El artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone:

ARTÍCULO229.PROCEDENCIADEMEDIDASCAUTELARES. En todos los

Procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.

La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.

PARÁGRAFO. Las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos y en los procesos de tutela del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio.

El artículo 231 ibídem, expresa:

ARTÍCULO 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS

CAUTELARES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos.

En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos:

  1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho.

  1. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados.

  1. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de

ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.

  1. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones:

  1. Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o
  2. Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.

El Despacho anota que teniendo en cuenta que el medio de control instaurado fue el de nulidad, la suspensión provisional tendría vocación de prosperidad si la violación surge del análisis de las normas demandadas y su confrontación con las superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Las normas demandadas y las invocadas como vulneradas, expresan:

NORMAS ACUSADAS

NORMAS VIOLADAS

Decreto 1150 de 2020

Artículo1. Adiciónese el Capítulo 9 al Título 9 de la Parte 2 del libro 2 del Decreto 1082 de 2015, el cual quedará así:

Artículo2.2.9.9.2. Sujetos Pasivos.- Los sujetos pasivos son los señalados en el numeral 4 del artículo 85 de la Ley 142 de 1994.

Parágrafo. Para efectos de la liquidación y pago de las contribuciones especiales de que trata el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, se tendrán en cuenta los prestadores que se encuentren en proceso de liquidación, fusión, escisión, o en toma de posesión para administrar, con fines liquidatarios - etapa de administración temporal o liquidación, o en proceso de reestructuración; de conformidad con lo previsto en la Ley 550 de 1999 o en la Ley 1116 de 2006, según corresponda, o que suspendan la prestación del servicio público. En este caso, el monto de la contribución será proporcional al tiempo en que hayan prestado el servicio público objeto de regulación o inspección, vigilancia y control; para lo cual, deberán certificar la información financiera para tal fin.

El hecho de encontrarse en cualquiera de las situaciones descritas en el inciso anterior, deberá efectuarse el reporte respectivo en el Registro Único de Prestadores -RUPS, en la fecha en la cual cesó la prestación del servicio.

Artículo2.2.9.9.3. Depuración de Información. Con el fin de optimizar la liquidación y cobro de las contribuciones especiales de que trata el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, los sujetos activos de las

Constitución Política

Artículo150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

(…)

12. Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley.

Artículo338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.

Ley1955 de 2019

Artículo18. Contribuciones especiales a favor de la Comisión de Regulación de Energía y Gas - CREG, de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico CRA y de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - SSPD. Modifíquese el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, el cual quedará así:

Artículo 85. Contribuciones Especiales a favor de la Comisión de Regulación de Energía y Gas - CREG, de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico CRA y de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - SSPD.

Con el fin de financiar los gastos de funcionamiento e inversión de la CREG, la CRA y la SSPD, y en general recuperar los costos del servicio, las personas prestadoras y entidades sujetas a la regulación, inspección, vigilancia y control de las respectivas entidades, serán sujetos pasivos del pago de las contribuciones especiales anuales descritas en el presente artículo, cuyas tarifas serán determinadas por las entidades respectivas y las cuales no podrán ser superiores al uno por ciento (1%) de las respectivas bases gravables. Los elementos de las contribuciones a que hace referencia el presente artículo serán:

1. Base gravable: La base gravable de cada sujeto pasivo se determinará con base en los costos y gastos totales devengados de acuerdo con la técnica contable menos los impuestos, tasas,

mismas, compartirán la información de las bases de datos de los prestadores de servicios públicos domiciliarios y las empresas reguladas obligadas a presentar información contable y financiera para la liquidación de la contribución especial, con el propósito de unificar el número de prestadores y sujetos regulados obligados a registrarse en el Sistema Único de Información - SUI y reportar información financiera.

No obstante, a partir de la vigencia del presente artículo, el único medio válido para presentar y certificar información financiera, será el Sistema Único de Información - SUI y el que se disponga para los prestadores de la cadena de combustibles líquidos y los prestadores del servicio alumbrado público por parte de la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG).

Parágrafo. Para el caso de los combustibles líquidos y los prestadores del servicio de alumbrado público, la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) determinará el número de prestadores obligados de la cadena para este concepto, establecerá los mecanismos para el reporte de información contable y financiera y efectuará una liquidación independiente.

Artículo2.2.9.9.7. Cobro, recaudo y aplicación del anticipo de las contribuciones especiales.- El cobro de las contribuciones especiales se efectuará en dos etapas: i) la primera correspondiente al valor del anticipo o primer pago, necesario para garantizar el buen funcionamiento de los sujetos activos, cumplir con las metas establecidas, ejecutar las funciones legales y constitucionales y poder contar con los recursos necesarios para atender los compromisos presupuestales del primer semestre de la vigencia; y, ii) la segunda, correspondiente a la diferencia entre el valor liquidado y el valor del anticipo o primer pago.

Cada sujeto activo expedirá el acto administrativo en el que determine el porcentaje total y las condiciones para aplicar el anticipo o primer pago de la respectiva contribución especial, el cual se fijará en un monto máximo del sesenta por ciento (60%) del valor liquidado por concepto de contribución especial, correspondiente a la vigencia anterior y que haya quedado en firme.

Parágrafo 1. Para la vigencia 2020 la CREG podrá liquidar la contribución especial correspondiente a los sujetos pasivos de la cadena de combustibles líquidos, tomando como referencia de los costos asociados a la actividad regulatoria de dicho sector, las apropiaciones presupuestales que venían

contribuciones y los intereses devengados a favor de terceros independientes, del año inmediatamente anterior al de la fecha de liquidación, este resultado se denomina costos y gastos totales depurados. Este valor se multiplicará por la división de los ingresos por actividades ordinarias reguladas y el total de ingresos por actividades ordinarias, conforme a los estados financieros de la vigencia fiscal anterior a la cual se haga su cobro. La base gravable descrita se calculará para cada sujeto pasivo así:

Base gravable = (Costos y Gastos totales depurados) * (Total ingresos actividades ordinarias y sus actividades complementarias de servicios sujetas a inspección vigilancia, control y regulación devengados en el período) / (Total de ingresos de actividades ordinarias devengados en el período).

Se entenderá que es un tercero independiente siempre que no cumpla con alguno de los criterios de vinculación previstos en el Artículo 260-1 del Estatuto Tributario.

  1. Tarifa: La tarifa de cada contribución especial se determinará por cada uno de los sujetos activos de la contribución de manera independiente, tomando el valor del presupuesto neto de la entidad correspondiente en el año a financiar, incluidos la totalidad de gastos de funcionamiento e inversión, el cual se dividirá por la suma de las bases gravables determinadas para los sujetos pasivos conforme a los estados financieros de la vigencia fiscal anterior.

Tarifa de contribución de sujeto activo= (Presupuesto a financiar de sujeto activo) / (Suma de bases gravables de sujetos pasivos)

  1. Hecho generador. El hecho generador de cada contribución especial por parte de los sujetos pasivos, será la prestación de los servicios sometidos a inspección, control, vigilancia y la venta de sus bienes vigilados o regulados.

  1. Sujetos pasivos. Los sujetos pasivos de la contribución especial son las personas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, conforme a los artículos 15 y 16 de la Ley 142 de 1994, y todos aquellos que inciden directa o indirectamente en laprestación de los servicios públicos domiciliarios; las personas prestadoras de la cadena de combustibles líquidos y las personas prestadoras del servicio de alumbrado público. Tratándose de la CREG también lo serán las personas prestadoras a que hace referencia el artículo 61 de la Ley 812 de 2003 y el Decreto 4299 de 2005, o las normas que lo modifiquen, sustituyan o deroguen, con excepción de los distribuidores minoristas en estación de servicio en un municipio ubicado en zona de frontera.

Parágrafo 1. El Gobierno nacional reglamentará las características y condiciones especiales que se requieran para la determinación de las contribuciones especiales a que hace referencia el presente artículo, así como los asuntos relacionados con la declaración, administración, fiscalización, el cálculo, cobro, recaudo y aplicación del anticipo y demás aspectos relacionados con obligaciones formales y de procedimiento. Las sanciones e intereses por el incumplimiento de las obligaciones formales y sustanciales relacionadas con la contribución especial serán las mismas establecidas en el Estatuto Tributario para el impuesto sobre la renta y complementarios.

Parágrafo 2. El manejo de los recursos del pago de las contribuciones especiales de la CRA y la CREG a que hace referencia el presente artículo se realizará de acuerdo con los

De la confrontación de las disposiciones acusadas y las normas invocadas el Despacho considera que no es procedente el decreto de la suspensión provisional solicitada, en tanto que no surge el desconocimiento señalado por la demandante.

En efecto, el análisis de los efectos de la declaratoria de inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 respecto de las normas demandadas que lo reglamentan, corresponde a un examen que excede la confrontación normativa requerida en esta etapa procesal.

Además, en el examen preliminar que se efectúa en esta instancia, se observa que la Corte Constitucional en la sentencia C-484 de 2020, indicó que se considera «que los tributos causados en la anualidad 2020 corresponden a situaciones jurídicas consolidadas. Asimismo, la Corte destaca que los efectos hacia futuro de esta decisión de inexequibilidad, cubren las situaciones jurídicas consolidadas en el año 2020, incluidos aquellos tributos que se sirvan de los elementos establecidos por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 para el año 2020» y, en ese sentido, las normas acusadas en cumplimiento del citado artículo 18, se ocuparon de reglamentar la contribución especial[2].

Cabe precisar, que el análisis de legalidad previsto en el artículo 231 del CPACA, tiene una naturaleza preliminar y no constituye un prejuzgamiento, por ende, las valoraciones iniciales parten de una apreciación sumaria del contenido de las normas objeto de confrontación.

En este orden de ideas, al no surgir la violación alegada por la parte demandante, la medida cautelar solicitada se negará.

En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE

PRIMERO.- NIÉGASE la suspensión provisional solicitada por la parte demandante.

SEGUNDO.- RECONÓCESE personería a la doctora Claudia Rocío Castro Ordoñez, como apoderada del Ministerio de Minas y Energía, en los términos y para los efectos del poder conferido[3].

TERCERO.-RECONÓCESE personería al doctor Sergio Andrés González Rodríguez, como apoderado del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, en los términos y para los efectos del poder conferido[4].

CUARTO.-RECONÓCESE personería al doctor Juan Rafael Pino Martínez, como apoderado del Departamento Nacional de Planeación, en los términos y para los efectos del poder conferido[5].

Notifíquese y cúmplase.

(Firmado electrónicamente)

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Consejera


[1] Por el cual se reglamentan el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 y se adiciona el Capítulo 9 del Título 9 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1082 de 2015, Único Reglamentario del Sector Administrativo de Planeación Nacional.

[2] En este sentido, auto de 4 de junio de 2021. Exp. 25535, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello

[3] Índice 30 de SAMAI.

[4] Índice 27 de SAMAI.

[5] Índice 28 de SAMAI.