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Sentencias de Nulidad por InconstitucionalidadStella Jeannette Carvajal BastoMINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMOJAIME RESTREPO PINZÓNfalse22/07/2021artículo 2.2.2.35.7 [6] del Decreto 1074 de 2015 y 7 [6] del Decreto 1368 de 2014Identificadores10030249081true1375133original30215360Identificadores

Fecha Providencia

22/07/2021

Fecha de notificación

22/07/2021

Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Stella Jeannette Carvajal Basto

Norma demandada:  artículo 2.2.2.35.7 [6] del Decreto 1074 de 2015 y 7 [6] del Decreto 1368 de 2014

Demandante:  JAIME RESTREPO PINZÓN

Demandado:  MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO


CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA

CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá D.C., veintidós (22) de julio de dos mil veintiuno (2021) Referencia: NULIDAD SIMPLE

Radicación: 11001-03-27-000-2015-00045-00 (21849)

Demandante: JAIME RESTREPO PINZÓN

Demandado: MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO

Temas: Nulidad del artículo 2.2.2.35.7 [6] del Decreto 1074 de 2015 y 7 [6] del Decreto 1368 de 2014. Operaciones de crédito. Personas no vigiladas. Pago anticipado.

SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA

En ejercicio de la competencia atribuida por el numeral 1º del artículo 149 del CPACA, en concordancia con el numeral 3 del artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019[1], corresponde a la Sección decidir sobre la legalidad del artículo 2.2.2.35.7 [6] del Decreto 1074 de 2015[2]"Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Comercio, Industria y Turismo" y del artículo 7 [6] del Decreto 1368 de 2014[3], Por el cual se reglamentan las operaciones mediante sistemas de financiación previstas en el artículo 45 de la Ley 1480 de 2011”, expedidos por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, en cuyos textos idénticos se lee:

Reglas generales para la celebración de contratos mediante sistemas de financiación. Conforme a lo dispuesto en la Ley 1480 de 2011, los contratos de operaciones mediante sistemas de financiación estarán sujetos a las siguientes reglas generales: (…)

6) Tanto en las operaciones de crédito otorgadas por personas naturales o jurídicas cuyo control y vigilancia sobre su actividad crediticia no haya sido asignada a alguna autoridad administrativa en particular, como en los contratos de adquisición de bienes o prestación de servicios en los que el productor o proveedor otorgue de forma directa financiación, el consumidor podrá pagar anticipadamente, de forma parcial o total el saldo pendiente de su crédito y por lo tanto, no podrán establecerse cláusulas penales o sanciones por pago anticipado ni exigirse el pago de intereses durante el período restante.”

DEMANDA

Jaime Restrepo Pinzón demandó, con carácter principal, la nulidad por inconstitucionalidad de los artículos 7 [6] del Decreto 1368 de 2014, por los efectos que produjo durante su vigencia[4], y 2.2.2.35.7 [6] del Decreto 1074 de 2015. En forma subsidiaria, pidió la nulidad parcial de dichas normas[5], en cuanto regulaban operaciones de crédito otorgadas a personas naturales o jurídicas cuyo control y vigilancia sobre la actividad crediticia no estaba asignada a autoridades administrativas en particular; según expresa precisión, la demanda no cuestiona las disposiciones atinentes a los contratos de adquisición de bienes o prestación de servicios en los que el productor o proveedor otorga financiación en forma directa[6].

En criterio del actor, las normas acusadas excedían la facultad reglamentaria y las normas superiores en que debían fundarse, se expidieron con falta de competencia y de manera irregular, vulnerando los principios de libertad económica, legalidad, debido proceso y reserva de ley.

Estimó como normas violadas los artículos 4, 6, 29, 150 [21], 189 [11], 333 y 334 de la Constitución Política; 45 y 82 de la Ley 1480 de 2011 y 2229 del Código Civil Colombiano[7]. Sobre el concepto de violación expuso, en síntesis, lo siguiente[8]:

Las normas acusadas limitan la autonomía de la voluntad privada, porque prohíben pactar cláusulas restrictoras del pago anticipado en las operaciones de crédito otorgadas por personas naturales o jurídicas cuyo control y vigilancia sobre su actividad crediticia no haya sido asignada a alguna autoridad administrativa en particular; no obstante que la restricción a la autonomía privada es una materia reservada a la ley, de modo que solo ésta puede imponerlas.

El mutuo es un contrato típico que surge de la concurrencia del acreedor y deudor en el ejercicio de la autonomía de la voluntad privada, de modo que las partes pueden pactar que el deudor no renuncie al plazo del crédito. Si bien ello es justo y equitativo por cuanto dicho plazo se pacta en interés de ambos contratantes, existen excepciones a esa regla general, como los créditos de vivienda previstos en la Ley

546 de 1999 y los que otorgan las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera, cuyo pago anticipado fue autorizado por la Ley 1555 de 2012.

La regla general de pago anticipado prevista en el artículo 2229 del Código Civil para los contratos de mutuo, continua vigente, salvo frente a restricciones directamente dispuestas por el legislador, como la prevista en la Ley 1480 de 2011 para los contratos de compra venta a plazos. Los actos administrativos no pueden establecer excepciones a la regla general del mutuo, so pena de quebrantar el principio de reserva de ley, ni constituir fuente autónoma de deberes, obligaciones o limitaciones.

En esa medida, las normas acusadas desconocieron la división de poderes con extralimitación de funciones y vulneración al debido proceso, porque dispusieron un procedimiento ilegítimo para limitar arbitrariamente la libertad económica; además de que excedieron la facultad reglamentaria y se expidieron de manera irregular, sin competencia, puesto que ampliaron el contenido de la referida Ley 1480 de 2011, con la adopción de límites sobre la autonomía de la voluntad privada para regular el pago anticipado en operaciones de crédito otorgadas por personas no vigiladas, no previstos en dicha ley.

La validez de un decreto reglamentario depende de que se ajuste al ámbito material regulado por la ley. Para el caso, el artículo 45 de la Ley 1480 de 2011 no reguló el pago anticipado ni limitó el pacto de cláusulas penales o sanciones generadas por aquel, ni ordenó la liquidación de intereses durante el periodo restante, en las operaciones de crédito otorgadas por personas naturales o jurídicas no vigiladas; por su parte, el artículo 82 ib., solo reguló el pago anticipado para los contratos de compra venta a plazos. En consecuencia, las normas demandadas desconocen la ley que reglamentan.

En acápite aparte, el actor solicitó la suspensión provisional de los numerales acusados, la cual fue negada por Auto del 17 de febrero de 2017[9].

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo[10], se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente:

Las normas acusadas se expidieron en ejercicio de las atribuciones conferidas por el artículo 189 de la CP y de estrictas obligaciones legales; el debido proceso solo puede vulnerarse al interior del mismo, es decir que la mera expedición de los decretos demandados que reglamentaron las operaciones de crédito otorgadas por personas naturales y jurídicas, como deber previsto en el artículo 45 de la Ley 1480 de 2011, no implicó esa vulneración. La reglamentación adoptada por tales decretos se dirigió a regular la actividad económica y la iniciativa privada dentro de los límites del bien común, pues, por disposición legal, el Estado tiene a su cargo la intervención de la economía.

No existe razón alguna para acusar al Gobierno Nacional de haber expedido las normas acusadas de manera irregular, sin competencia y con exceso de la facultad reglamentaria e infracción de las normas superiores en las que debía fundarse.

La Presidencia de la República[11] pidió que se negaran las pretensiones de la demanda por las razones de fondo expuestas a lo largo de su escrito de contestación, unidas a las expuestas por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, que dice coadyuvar[12].

Así mismo, aludió a la “Indebida representación de la Nación” en la presente causa, porque el artículo 159 del CPACA asigna dicha representación a los ministros que hayan integrado el Gobierno Nacional para la expedición de los actos demandados. En consecuencia, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo sería el responsable de la defensa judicial de la Nación en el caso concreto.

AUDIENCIA INICIAL

El 5 de diciembre de 2018 se llevó a cabo la audiencia inicial de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011[13].

En dicha diligencia se advirtió la improcedencia de la excepción de “Indebida representación de la Nación” formulada por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República en su escrito de contestación de la demanda, porque no fue vinculado como parte demandada sino como tercero con interés directo en las resultas del proceso; no obstante, como en criterio del despacho sustanciador dicho interés no existía, se ordenó la desvinculación de tal entidad.

Asimismo, se puso de presente la improcedencia de la conciliación para el medio de control público ejercido y la inexistencia de medidas cautelares pendientes por resolver.

La fijación del litigio se concretó en determinar si las disposiciones acusadas desconocían los principios de libertad económica, reserva de ley y debido proceso, e incurrían en exceso de la potestad reglamentaria, falta de competencia y expedición irregular, frente al contenido de la Ley 1480 de 2011 y la presunta limitación de la autonomía de la voluntad privada para regular el pago anticipado de las operaciones de crédito otorgadas por personas no vigiladas; así como en esclarecer si vulneraban las normas invocadas como violadas, por cuenta de la restricción de cláusulas sobre ese tipo de pago y la exigencia de intereses para el periodo restante en las operaciones de crédito.

Igualmente, se dispuso tener como pruebas las aportadas con la demanda y el escrito de contestación a la misma y se ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

El demandado[14] reiteró los argumentos de su escrito de contestación, resaltando que las normas demandadas se expidieron en ejercicio de las facultades constitucionales y legales vigentes; que se ajustaban al Estatuto del Consumidor y que tenían fines loables por procurar la protección de quienes por su condición económica se encontraban en desventaja frente a las personas naturales o jurídicas que ejercían actividad crediticia.

Insistió en que el artículo 45 de la Ley 1480 de 2011 previó disposiciones especiales para las operaciones de crédito otorgadas por personas naturales o jurídicas cuyo control o vigilancia no se hubiere asignado a autoridades administrativas en particular, y los decretos demandados desarrollaron dicha ley, de acuerdo con sus objetivos fundamentales y espíritu proteccionista frente a los usuarios víctimas del abuso de los prestadores de servicios financieros y/o de bienes y servicios que interpretan acomodadamente del alcance del contrato de mutuo.

El demandante no probó la vulneración de las normas demandadas, sin poderse considerar que quienes ejercen actividad crediticia y/o son proveedores de bienes y servicios resulte perjudicados con el pago anticipado de lo adeudado, cuando lo cierto es que recuperan el saldo pendiente con mayor celeridad.

El demandante[15] reiteró los argumentos de la demanda, enfatizando en que solo el legislador puede restringir la autonomía privada para fijar una penalidad por pago anticipado en los contratos de mutuo, sin que un acto administrativo pueda establecer excepciones al principio general del mutuo previsto en el artículo 2229 del CC, aplicable a las operaciones de crédito realizadas por personas no vigiladas, con excepción del contrato de compra venta a plazos en los que la Ley 1480 de 2011 autorizó tal pago.

La competencia reglamentaria para regular la actividad crediticia de los no vigilados, no habilita la imposición de limitaciones a la libertad privada y económica; la prohibición de penalidades por pago anticipado para proteger al consumidor es legítima siempre que la establezca la ley; el artículo 82 de la Ley 1480 de 2011 no contiene una regla general para operaciones de crédito distintas a la compraventa a plazo; y las excepciones respecto al mutuo con intereses y penalidad por el pago anticipado solo son admisibles en virtud de la ley, no de decretos reglamentarios.

El Ministerio Público[16] solicitó negar las pretensiones de la demanda, porque los artículos 45 y 82 de la Ley 1480 de 2011 manifestaron la decisión legislativa de que en las operaciones de crédito otorgadas por personas no vigiladas, el consumidor pueda pagar anticipadamente en forma total o parcial las obligaciones adquiridas y/o financiadas, sin que por ello se le exijan sanciones o intereses no causados. Así, las disposiciones acusadas provinieron de dicha ley, cuya voluntad cumplen sin incurrir en excesos de facultad reglamentaria, incompetencia, ni violación al debido proceso, como tampoco vulneración a la autonomía privada o a la libertad económica.

Acorde con los principios generales de la Ley 1480 de 2011, la reglamentación debe proteger al consumidor contra prácticas contractuales abusivas o engañosas, habida cuenta de su derecho a acceder a información adecuada que le permita hacer elecciones fundadas; así como del carácter público de las normas de dicha ley y el deber de interpretarlas de la forma más favorable al consumidor.

El pago anticipado de bienes o servicios financiados favorece al consumidor y cumple la finalidad de protección mencionada, en tanto que le ahorra intereses y lo libera de eventuales sanciones. La financiación para adquirir bienes y servicios difiere del préstamo otorgado en mutuo bajo las reglas del Código Civil, en todo inaplicables a dicha financiación.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Se decide sobre la legalidad de los artículos 7 [6] del Decreto 1368 de 2014, por los efectos que produjo durante su vigencia[17], y 2.2.2.35.7 [6] del Decreto 1074 de 2015, en cuanto regulaban operaciones de crédito a favor de personas naturales o jurídicas no vigiladas.

A la luz de los cargos de la demanda, de la adecuación de trámite anunciada en el Auto del 23 de septiembre de 2015 y de la fijación del litigio aceptada por el actor, corresponde establecer: i) si los apartes normativos acusados vulneran el principio de reserva de ley; ii) si exceden la facultad reglamentaria de las operaciones de crédito mediante sistemas de financiación previstas en el artículo 45 de la Ley 1480 de 2011 y, iii) si adolecen de expedición irregular por falta de competencia y vulneración de los principios de libertad económica y debido proceso, de cara a la autonomía de la voluntad privada para restringir el pago anticipado de las operaciones de crédito otorgadas por personas no vigiladas, en el contexto del artículo 2229 del CC.

Según el demandante, la autonomía de la voluntad privada es una materia reservada a la ley, que habilita a las partes del contrato de mutuo para reservarse el derecho a no renunciar al plazo acordado para pagar el crédito, sin que las normas reglamentarias acusadas puedan exceptuar esa regla general.

El demandado, por su parte, aduce que tales normas se ajustan a los parámetros de la facultad reglamentaria respecto de actividades económicas e iniciativas privadas ceñidas al bien común, dentro del espíritu proteccionista de la Ley 1480 de 2011 sobre el consumidor de créditos.

Para resolver, se observa:

El numeral 6 del artículo 7 del Decreto 1368 de 2014, demandado por los efectos que produjo antes de haber sido incorporado al texto del numeral 6 del artículo 2.2.2.35.7 del Decreto 1074 de 2015, Único Reglamentario del Sector Comercio, Industria y Turismo, fijó las reglas generales para la celebración de contratos mediante sistemas de financiación en el marco de la Ley 1480 de 2011 y, entre ellas, facultó a los consumidores de las operaciones de crédito otorgadas por personas naturales o jurídicas cuyo control y vigilancia sobre su actividad crediticia no se hubiere asignado a alguna autoridad administrativa en particular, para pagar anticipadamente los saldos pendientes de sus créditos; y prohibió establecer cláusulas penales o sanciones por pago anticipado, así como exigir pago de intereses durante el periodo restante.

Contra dicha disposición se ejerció el medio de control de simple nulidad ante esta Sección, a través de demanda tramitada dentro del proceso con radicado interno 23336, por exceso de la facultad reglamentaria respecto del artículo 45 de la Ley 1480 de 2011, en el entendido de haberse creado una regla general nueva no prevista en dicho cuerpo legal y de que éste no se refirió a las reglas de pago anticipado de las operaciones de crédito, sino a indistintas obligaciones en ese tipo de operaciones.

Al tiempo, la actora de dicho proceso adujo que el numeral 6 del artículo 7 del Decreto 1368 de 2014 habría derogado los plazos vinculantes previstos en los artículos 2229 del Código Civil y 694 del Código de Comercio para los contratos de mutuo con interés, resaltando la prohibición de anticipar la exigibilidad del cobro y del pago del mismo, como medida favorable para las partes obligadas a cumplir el plazo crediticio inicialmente pactado, so pena de configurarse una modalidad de incumplimiento del deudor, salvo en los casos de créditos de vivienda a largo plazo y de créditos inferiores a 880 SMLMV, otorgados por entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera. Y que dicha norma reglamentaria estableció una intervención en la economía no definida por el legislador y vulneradora de los artículos 333 y 334 de la CP, con la que se restringían los derechos del acreedor y se ampliaban los del deudor, porque se obligaba al primero a recibir el pago anticipado del deudor, no obstante que en el caso de operaciones crediticias vigiladas ese mandato era excepcional.

La demanda de nulidad traída a colación fue resuelta en sentido denegatorio, mediante sentencia del 12 de febrero de 2020[18], porque del numeral 6 del artículo 7 del Decreto 1368 de 2014 no se infería violación alguna de las disposiciones superiores invocadas por quien ejerció dicha causa, puesto que aquel se había expedido en ejercicio de la facultad reglamentaria otorgada en el artículo 189-11 de la Constitución Política, y en cumplimiento de lo ordenado por el legislador en el parágrafo 1 del artículo 45 de la Ley 1480 de 2011, en aras de garantizar los derechos de los consumidores que por su posición contractual gozaban de protección legal frente a los proveedores de servicios, productores de bienes y actividades crediticias no vigiladas por autoridad administrativa en particular.

Tal conclusión se apoyó en los razonamientos que en esta oportunidad se estima pertinente reiterar:

«La Ley 1480 de 2011, por medio de la cual se expide el Estatuto del Consumidor y se dictan otras disposiciones, fija como principios generales los de proteger, promover y garantizar la efectividad y el libre ejercicio de los derechos de los consumidores, así como amparar el respeto a su dignidad y a sus intereses económicos [art. 1]. Su objeto es regular los derechos y las obligaciones surgidas entre los productores, proveedores y consumidores y la responsabilidad de los productores y proveedores tanto sustancial como procesal [art. 2].

Esa ley es aplicable a las relaciones de consumo y a la responsabilidad de los productores y proveedores frente al consumidor en todos los sectores de la economía respecto de los cuales no exista regulación especial.

El artículo 45 de la citada ley, en relación con las operaciones mediante sistemas de financiación, dispone lo siguiente:

“CAPÍTULO IV

DE LAS OPERACIONES MEDIANTE SISTEMAS DE FINANCIACIÓN.

ARTÍCULO45. ESTIPULACIONES ESPECIALES. En las operaciones de crédito otorgadas por personas naturales o jurídicas cuyo control y vigilancia sobre su actividad crediticia no haya sido asignada a alguna autoridad administrativa en particular, y en los contratos de adquisición de bienes o prestación de servicios en que el productor o proveedor otorgue de forma directa financiación, se deberá:

  1. Informaralconsumidor,almomentode celebrarse el respectivo contrato, de forma íntegra y clara, el monto a financiar, interés remuneratorio y, en su caso el moratorio, en términos de tasa efectiva anual que se aplique sobre el monto financiado, el sistema de liquidación utilizado, la periodicidad de los pagos, el número de las cuotas y el monto de la cuota que deberá pagarse periódicamente.
  2. Fijarlas tasas de interés que seguirán las reglas generales, y les serán aplicables los límites legales;
  3. Liquidar si es del caso los intereses moratorios únicamente sobre las cuotas atrasadas;
  4. En caso que se cobren estudios de crédito, seguros, garantías o cualquier otro concepto adicional al precio, deberá informarse de ello al consumidor en la misma forma que se anuncia el precio.

PARÁGRAFO1. Las disposiciones relacionadas con operaciones de crédito otorgadas por personas naturales o jurídicas cuyo control y vigilancia sobre su actividad crediticia no haya sido asignada a alguna autoridad administrativa en particular, y con contratos de adquisición de bienes o prestación de servicios en el que el productor o proveedor otorgue de forma directa financiación, deberán ser reglamentadas por el Gobierno Nacional.

PARÁGRAFO2. El número de cuotas de pago de un crédito de consumo debe ser pactado de común acuerdo con el consumidor. Queda prohibida cualquier disposición contractual que obligue al consumidor a la financiación de créditos por un mínimo de cuotas de pago.”

Lo dispuesto en el anterior artículo es aplicable a créditos otorgados por entidades o personas cuya actividad crediticia no está sujeta a control y vigilancia de alguna autoridad administrativa. También se aplica a los contratos de adquisición de bienes y prestación de servicios en los que el productor del bien o proveedor del servicio sea quien financie el pago al consumidor.

Lo que busca el artículo 45 de la Ley 1480 de 2011 es fijar unas condiciones especiales que deben cumplirse al celebrar este tipo de operaciones mediante sistemas de financiación. Es entendible que los requisitos referidos a la suficiencia, oportunidad, claridad y transparencia de la información, entre otros, resulten ser más estrictos que los que se imponen en otra clase de transacciones de consumo, porque es necesario que exista un equilibrio entre el acreedor, proveedor o productor, y el consumidor.

En virtud de lo ordenado en el parágrafo 1 del artículo 45 de la Ley 1480 de 2011, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1368 de 22 de julio de 2014, “Por el cual se reglamentan las operaciones mediante sistemas de financiación previstas en el artículo 45 de la Ley 1480 de 2011”.

Este decreto señala que su objeto es regular las operaciones de crédito otorgadas por personas naturales o jurídicas cuyo control y vigilancia sobre la actividad crediticia no esté asignada a una autoridad administrativa y los contratos de adquisición de bienes o prestación de servicios en los que el productor o proveedor conceda financiación directa [art. 1]. Que sus disposiciones son aplicables a esas operaciones y contratos pero no a las operaciones en las que se conceda un plazo para pagar sin intereses, por no ser ventas financiadas [art. 2].

Se definen los términos inherentes a las operaciones de crédito y contratos que regula, como intereses, tasa de interés, periodo, cuota, límite legal para el cobro de tasa de interés, descuento y cláusula aceleratoria [art. 3].

También se refiere a la publicidad e información que debe dar quien ofrece sistemas de financiación. Concretamente, debe anunciar la tasa de interés, plazo, cuota inicial y descuentos sobre los productos o servicios que vende [art. 4].

Así mismo, estipula la información mínima que debe constar por escrito y ser entregada al consumidor cuando celebre un contrato de financiación de bienes o servicios o una operación de crédito. En esta información se destaca, el lugar y fecha de celebración del contrato, identificación de las partes, descripción del bien o servicio o indicación si es una operación de crédito, el precio o valor a financiar, cuota inicial, forma y plazo, saldo del precio pendiente, número de cuotas, su monto y periodicidad, la tasa de interés, indicación de todo concepto adicional al precio, entre otros aspectos relevantes. Igualmente, cuando se trate de compra de bienes y servicios se le debe informar al consumidor que tiene derecho a retractarse y cómo hacerlo y también que puede efectuar pagos anticipados de las cuotas o saldos de manera parcial o total con la liquidación de intereses al día del pago, sin que puedan exigírsele intereses no causados ni sanciones económicas [art. 5].

El Decreto 1368 de 2014 exige, además, al proveedor, productor o expendedor que tenga a disposición del consumidor toda la información relacionada con la obligación que ha contraído, como la forma de calcular y liquidar la cuota y los intereses, entre otros datos relevantes de los que el consumidor debe estar enterado en forma permanente [art. 6].

Establece, también, las reglas generales para la celebración de contratos mediante sistemas de financiación. Entre estas, vale la pena resaltar la obligación de que la tasa de interés no sobrepase los límites legales; la prohibición de cobrar de manera simultánea intereses remuneratorio y moratorio por un mismo monto o cuota y en el mismo periodo y no exigir el pago de intereses sobre intereses pendientes ni pedir el pago adelantado de intereses moratorios [art. 7, num. 1-5].

Otra regla es permitir al consumidor el pago anticipado, parcial o total, de la deuda pendiente del crédito o financiación sin que por ello se impongan sanciones al consumidor o se le exija el pago de intereses por el periodo que falte [art. 7, num. 6].

Solo pueden cobrarse intereses moratorios por las cuotas vencidas [art. 7, num. 7]. Es posible contratar seguros para amparar el pago del crédito [art. 7, num. 8]

En las disposiciones finales se imponen obligaciones especiales para el productor o proveedor y se indica que el incumplimiento de las normas del decreto genera sanciones impuestas por la Superintendencia de Industria y Comercio. (…)

El numeral 6 del artículo 7 del citado decreto, que es la norma demandada, permite al consumidor el pago anticipado del crédito sin sanción alguna ni exigírsele el pago de intereses por el plazo faltante. Sus disposiciones quedaron compiladas en el capítulo 35 [artículos 2.2.2.35.1 a 2.2.2.35.11] del Decreto 1074 de 24 de mayo de 2015, por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Comercio, Industria y Turismo[19].

El artículo 7 del Decreto 1368 de 2014 quedó integrado en el artículo 2.2.2.35.7 del Decreto 1074 de 24 de mayo de 2015, que en su texto es el mismo.

Posteriormente, se expide el Decreto 1702 de 2015, por el cual se modifican los artículos 2..2.2.35.3,

2.2.2.35.5 y 2.2.2.35.7 del Decreto 1074 de 2015, lo que no impide que se haga el estudio de legalidad de la norma demandada[20]. Ello, por cuanto el Decreto 1368 de 2014, como acto administrativo de carácter general, goza de presunción de legalidad mientras no haya sido declarada la nulidad de dicha norma por la jurisdicción contencioso administrativa. (…)

(…) la Sala advierte que el artículo 82 de la Ley 1480 de 2011 reconoció expresamente el pago anticipado de créditos sin sanción alguna, pues el consumidor que haya celebrado contrato de compraventa a plazos puede, en cualquier momento, pagar anticipadamente [de manera total o parcial] el saldo pendiente del valor que se le financia, sin que se le exijan intereses no causados ni sanciones económicas[21].

Estanormaes aplicable a las operaciones de crédito de que trata el referido artículo 45, pues lo determinante es la existencia de crédito o financiación, dado que el objeto de la Ley 1480 de 2011 es regular los derechos y las obligaciones surgidas entre los productores, proveedores y consumidores, entre los cuales se encuentran las personas naturales o jurídicas cuyo control y vigilancia sobre su actividad crediticia no haya sido asignada a alguna autoridad administrativa.

De la lectura del parágrafo 2 del artículo 45 de la Ley 1480 de 2011 se infiere que al prohibirse al acreedor imponer al consumidor un número mínimo de cuotas para financiar el crédito, este queda facultado para pagar anticipadamente el crédito, en cualquier momento, sin sanción alguna[22].

Ahora bien, es relevante señalar que incluso antes de la expedición de la Ley 1480 de 2011 ya existían unas reglas generales para la celebración de los contratos de adquisición de bienes y prestación de servicios mediante sistemas de financiación celebrados con el consumidor, entre las que estaba el pago anticipado.

En efecto, la Superintendencia de Industria y Comercio, en ejercicio de las funciones fijadas en los literales g) y h) del artículo 43[23] del Decreto 3466 de 1982[24] y 21 del artículo 2[25] del Decreto 2153 de 1992[26], dictó la Circular Única de 2001[27], publicada en el Diario Oficial 44511 de 6 de agosto de 2001, que en el Título II sobre protección al consumidor, Capítulo Tercero “Adquisición de bienes y prestación de servicios mediante sistemas de financiación”, señala:

CAPÍTULOTERCEROADQUISICIÓN DE BIENES Y PRESTACIÓN DE SERVICIOS MEDIANTE SISTEMAS DE FINANCIACIÓN[28].

  1. Definiciones

Para la correcta aplicación e interpretación de este capítulo se entenderá por: […]

  1. Contratos objeto de la presente reglamentación

Lo dispuesto en el presente capítulo se aplica a todos aquellos contratos de adquisición de bienes muebles o prestación de servicios mediante sistemas de financiación que se celebren con el consumidor.

No estará sometida a lo dispuesto en el presente capítulo la adquisición de bienes muebles o prestación de servicios en los cuales se otorga plazo para pagar el precio sin cobrar intereses sobre el monto financiado, siempre y cuando el precio de venta sea igual al precio de contado.

[…]

3.4. Reglas generales para la celebración de los contratos.

Para los efectos previstos en las letras g y h del artículo 43 del decreto 3466 de 1982, en los contratos a los que se refiere el presente capítulo se deberán aplicar las siguientes reglas en su celebración:

a) Los productores o proveedores podrán pactar libremente con sus clientes la tasa de interés tanto remuneratoria como moratoria que le s será cobrada a estos últimos. La tasa de interés que se pacte al momento de la celebración del contrato, no podrá sobrepasar en ningún período de lafinanciaciónel límite máximo legal, de acuerdo con lo establecido en el literal j) del numeral 3.1 del presente capítulo[29].

[…]

f) El deudor podrá pagar anticipadamente el saldo pendiente de su crédito, por lo tanto no podránestablecersecláusulaspenaleso sanciones por pago anticipado ni exigirse el pago de interesesdurante el período restante.

[…]” [Subrayas fuera del texto original].

De la lectura del Capítulo Tercero de la Circular Única de 2001 parcialmente transcrito anteriormente, se observa que el Decreto 1368 de 2014 es muy similar e incluso algunas disposiciones guardan identidad en su redacción con la de la citada circular. Además, como quedó dicho, con anterioridad incluso a la Ley 1480 de 2011 ya existía como regla general la posibilidad de que el deudor pagara anticipadamente, sin sanción alguna, el saldo del crédito causado en contratos de adquisición de bienes o prestación de servicios.

Lo novedoso del artículo 45 de la Ley 1480 de 2011 es la inclusión de las operaciones de crédito otorgadas por personas naturales o jurídicas cuyo control y vigilancia sobre su actividad crediticia no haya sido asignada a alguna autoridad administrativa en particular. Esto, con el fin de controlar la labor de los prestamistas, que en la mayoría de los casos actúan con abuso de su posición contractual y en desmejora de las condiciones de los consumidores que, en muchos casos, no pueden acceder al sistema financiero[30]. Se recuerda que la Circular Única de 2001 se refería solo a los contratos de adquisición de bienes o prestación de servicios.

Entonces,si bien el artículo 45 de la Ley 1480 de 2011 no incluye de manera expresa la posibilidad del pago anticipado en las operaciones y contratos que regula, sí lo hizo en el artículo 82 de la misma ley.

Además,se insiste en que esa regla administrativa ya existía y se aplicaba en virtud de una norma anterior [Tit. II, Cap. Tercero, num. 3.4., lit. f) de la Circular Única de 2001] que no quedó derogada por no ser contraria a lo dispuesto en la citada Ley 1480 y que precisamente continuó rigiendo mientras se expidió el Decreto 1368 de 2014, que dio cumplimiento a lo ordenado en el parágrafo 1 del citado artículo 45 de la Ley 1480 de 2011.

Ese decreto, como se indicó atrás, quedó compilado en el Decreto 1074 de 2015, que en el artículo

3.1.1. dispuso una derogatoria integral de todas las disposiciones de naturaleza reglamentaria relativas al sector Comercio, Industria y Turismo que versen sobre las mismas materias[31], entre las que ha de entenderse incluidas las reglas generales para la celebración de contratos mediante sistemas de financiación contenidas en la Circular Única de 2001.

Envirtud de lo expuesto, queda desvirtuado el exceso de la facultad reglamentaria del Gobierno Nacional, puesto que el numeral 6 del artículo 7 del Decreto 1368 de 2014 tiene respaldo legal».

Aunado a lo anterior, la sentencia citada agregó que con ocasión de la Ley 1555 de 2012[32], que prohíbe castigar al consumidor financiero[33] por el pago anticipado de créditos, se elevó consulta[34] ante la Superintendencia de Industria y Comercio, entidad que, mediante Concepto 13241233 del 26 de noviembre de 2013, precisó que las disposiciones de la Ley 1328 de 2009[35], modificada por la Ley 1555 de 2012, se aplican a quien es considerado consumidor financiero y no puede extenderse a usuarios de otro tipo de entidades.

En ese concepto, la Superintendencia se refirió a las operaciones mediante sistemas de financiación, aclarando que cuando la financiación era realizada por una persona natural o jurídica cuya operación de crédito no estaba vigilada por otra entidad y no existía norma especial, se regía por el artículo 45 de la Ley 1480 de 2011, en concordancia con el cual, recordó que en el capítulo Tercero del Título II de la Circular Única de 2001 se encontraban instrucciones relacionadas con la adquisición de bienes y servicios mediante sistemas de financiación, y que entre las reglas generales fijaba el pago anticipado de saldos pendientes sin cláusulas penales, sanciones pecuniarias o intereses durante el periodo restante [numeral 3. 4, lit. f)][36].

Así, el mencionado Concepto 13241233 de 26 de noviembre de 2013, precisó que con la expedición de la Ley 1480 de 2011 continuaban aplicándose las reglas generales para la celebración de contratos mediante sistemas de financiación contenidas en la Circular Única de 2001, pues para esa fecha aún no se había reglamentado el artículo 45 del Estatuto del Consumidor.

Bajo la anterior perspectiva, la Sección descartó que el pago anticipado de un crédito constituyera una modalidad de incumplimiento del contrato por parte del deudor o consumidor. Y advirtió que si bien el artículo 2229 del Código Civil limitaba el pago del crédito antes del plazo convenido en el contrato de mutuo cuando se pactaran intereses, esa norma no se aplicaba en las operaciones de crédito y los contratos de que trata el artículo 45 de la Ley 1480 de 2011, porque las disposiciones del Estatuto del Consumidor son especiales y prevalecen sobre las generales, en este caso, las civiles que rigen los demás contratos carentes de normativa especial.

Por lo demás, destacó el señalamiento de la sentencia C-313 de 2013[37], según el cual “[…] si bien es cierto, la presencia del mutuo con intereses y penalidad por el pago anticipado es de recibo en nuestro ordenamiento jurídico, también es cierto que existen en el ordenamiento razones para admitir la presencia de enunciados legales que se constituyan en excepción del mandato establecido en el artículo 2229 del Código Civil.”; y que, según la misma providencia, la eliminación de las cláusulas penales en los casos en que se efectúa un pago anticipado del crédito en el sector financiero, favorece al deudor y es congruente con los postulados del Estado Social de Derecho de promover la democratización del crédito, mejorar la calidad de vida y contribuir al desarrollo de la libre competencia[38]; entendiendo que tales consideraciones también se predicaban para los usuarios o consumidores no financieros.

En ese orden de ideas, la Sala estimó que entre las disposiciones que benefician al consumidor, deudor o usuario está la del pago anticipado parcial o total de la deuda diferida a plazos y con intereses a una determinada tasa, originada en operaciones crediticias o por compra de bienes o servicios, sin implicar una sanción o la efectividad de una cláusula penal a favor del acreedor.

Finalmente y en cuanto a los artículos 333 y 334 de la Constitución Política, resaltó que el Estado debe intervenir en el desarrollo de la economía y puede restringir algunos derechos o libertades individuales para garantizar la primacía del interés general; y que si bien esa intervención se otorgaba en primera medida a la rama legislativa, también estaba permitida a la rama ejecutiva, como lo señaló la Corte Constitucional en la sentencia C-1047 de 2007[39], reiterada en la C-228 de 2010, en la que se precisó que la intervención del Estado en la economía busca corregir desigualdades y conductas que atentan contra las garantías constitucionales, de manera que los consumidores puedan ejercer de manera efectiva sus derechos. Empero, esa intervención debe estar acorde con los preceptos de la Constitución Política, pues no puede ser absoluta.

Por tanto, como la causa del proceso 23336, resuelta por la sentencia del 12 de febrero de 2020 es sustancialmente coincidente con la ventilada en el presente medio de control, se entiende que la pretensión de nulidad expuesta en este último, esto es, la del numeral 6 del artículo 7 del Decreto 1368 de 2014, que guarda unidad temática con el numeral 6 del artículo 2.2.2.35.7 del Decreto 1074 de 2015, queda cobijada por los efectos de cosa juzgada y, en ese orden, se declarará probada de oficio dicha excepción y se ordenará estarse a lo resuelto en la referida providencia.

No se condenará en costas, en virtud de lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

  1. DECLARAR probada de oficio la excepción de cosa juzgada respecto de la pretensión de nulidad del numeral 6 del artículo 7 del Decreto 1368 de 2014, compilado en el numeral 6 del artículo 2.2.2.35.7 del Decreto 1074 de 2015, expedidos por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y, en consecuencia, estarse a lo resuelto en la sentencia del 12 de febrero de 2020, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en el expediente 23336.

  1. No se condena en costas, en virtud de lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.


Afectaciones realizadas: [Mostrar]


Notifíquese, comuníquese y cúmplase. La presente providencia se aprobó en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente)

MILTON CHAVES GARCÍA

Presidente

(Firmado electrónicamente)

STELLAJEANNETTE CARVAJAL BASTO

(Firmado electrónicamente)

MYRIAMSTELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO

(Firmado electrónicamente)

JULIOROBERTOPIZA RODRÍGUEZ


[1] Por el cual se expide el reglamento Interno del Consejo de Estado.

[2] Fls. 25 a 33, c. p. 1

[3] Fls. 34 a 236, c. p. 1

[4] Fl. 8, c. 1

[5] Mediante Auto del 23 de septiembre de 2015 el despacho sustanciador precisó que, de acuerdo con el artículo 137 del CPACA, la demanda se tramitaría por el medio de control de simple nulidad (fl. 250, c. 1)

[6] Fl. 7, c. 1

[7] Fls. 11 a 14, c. 1

[8] Fls. 14 a 21, c. 1

[9] Fls. 21 a 23 c. 1, 45 a 51, c. 2.

[10] Fls. 260 a 271, c. 1

[11] Entidad vincuada por el Auto Admisorio de la demanda, como directa interesada en las resultas del proceso (fl. 240, c. 1)

[12] Fls. 278 a 284, c. 1

[13] Fls. 331 a 337, c. 1

[14] Fls. 339 a 340, c. 1

[15] Fls. 341 a 347, c. 1

[16] Fls. 348 a 350, c. 1

[17] Fl. 8, c. 1

[18] Exp. 23336, CP. Milton Chaves García

[19] El Decreto 1074 de 2015 en su parte considerativa indica que “este decreto constituye un ejercicio de compilación de reglamentaciones preexistentes, los considerandos de los decretos fuente se entienden incorporados a su texto, aunque no se transcriban, para lo cual en cada artículo se indica el origen del mismo.”

[20] Debe aclararse que al hacer una comparación del artículo 2.2.2.35.7 del Decreto 1074 de 2015 con el artículo 3 del Decreto 1702 de 2015 que lo modifica, se observa que conserva la misma redacción, salvo que en el numeral 6, en la cuarta línea en la que dice “ … prestación de servicios en el que el productor o proveedor…” se cambia la palabra “el” resaltada por “los”. Y en el numeral 8 en la segunda línea que decía “... o de la pérdida de la garantía del bien dado en garantía…” se eliminan las palabras “de la garantía” resaltadas.

[21] Artículo 82. Pago anticipado. En cualquier momento de vigencia del contrato de compraventa a plazos, el consumidor puede pagar anticipadamente, de forma total o parcial, el precio pendiente de pago, sin que en ningún caso pueda exigírsele intereses no causados ni sanciones económicas.

[22] Artículo 45 Ley 1480 de 2011

[…]PARÁGRAFO 2. El número de cuotas de pago de un crédito de consumo debe ser pactado de común acuerdo con el consumidor. Queda prohibida cualquier disposición contractual que obligue al consumidor a la financiación de créditos por un mínimo de cuotas de pago.”

[23] Artículo 43. Funciones de la superintendencia de industria y comercio. Asígnanse a la Superintendencia de Industria y Comercio las siguientes funciones, para efectos de este Decreto: […]

g). Establecer según la naturaleza de los bienes y servicios, normas sobre plazos y otras condiciones, que rijan como disposiciones de orden público en los contratos de adquisición de bienes y de prestación de servicios mediante sistemas de financiación, o sometidos a la condición de la adquisición o prestación de otros bienes o servicios;

h). Ejercer el control y vigilancia de todas las personas naturales o jurídicas que vendan o presten servicios mediante sistemas de financiación o bajo la condición de la adquisición o prestación de otros bienes o servicios, así como de quienes presten servicios que exijan la entrega de un bien e imponerles en caso de violación de las normas previstas en este Decreto, o de las expedidas por la Superintendencia, multas en cuantía hasta de diez (10) veces el salario mínimo legal mensual vigente en Bogotá, D. E., al momento de su imposición;

[24] Por el cual se dictan normas relativas a la idoneidad, la calidad, las garantías, las marcas, las leyendas, las propagandas y la fijación pública de precios de bienes y servicios, la responsabilidad de sus productores, expendedores y proveedores, y se dictan otras disposiciones.

[25] Artículo 2o. Funciones. <Artículo derogado por el artículo 19 del Decreto 3523 de 2009> La Superintendencia de Industria y Comercio ejercerá las siguientes funciones: […] 21. Instruir a sus destinatarios sobre la manera como deben cumplirse las disposiciones en las materias que hace referencia el numeral anterior, fijar los criterios que faciliten su cumplimiento y señalar los procedimientos para su cabal aplicación.

[26] Por el cual se reestructura la Superintendencia de Industria y Comercio y se dictan otras disposiciones.

[27] La Circular Única contiene todos los actos administrativos de carácter general expedidos por la Superintendencia de Industria y Comercio. Cada título de la Circular Única corresponde a un área de competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio, salvo el primero que establece un régimen general para ciertas actuaciones ante la entidad. Información tomada de la página web de la Superintendencia https://www.sic.gov.co/circular-unica-sic.

[28] Capítulo modificado por la Resolución 19097 de 24 de junio de 2002 de la SIC

[29] Ibídem

[30] Tomado de la exposición de motivos de la Ley 1480 de 2011, Gaceta del Congreso 352 de 1º de junio de 2011, pág. 22.

[31] Artículo 3.1.1. Derogatoria Integral. Este Decreto regula íntegramente las materias contempladas en él. Por consiguiente, de conformidad con el art. 3 de la Ley 153 de 1887, quedan derogadas todas las disposiciones de naturaleza reglamentaria relativas al sector Comercio, Industria y Turismo que versen sobre las mismas materias

[32] “ARTÍCULO 1o. Adiciónese al artículo 5o de la Ley 1328 de 2009 el siguiente literal:

“g) Efectuar pagos anticipados en toda operación de crédito en moneda nacional sin incurrir en ningún tipo de penalización o compensación por lucro cesante, de las cuotas o saldos en forma total o parcial, con la consiguiente liquidación de intereses al día del pago.

Es obligación de las entidades crediticias brindar al usuario información transparente, precisa, confiable y oportuna en el momento previo al otorgamiento del crédito sobre la posibilidad de realizar pagos anticipados de su obligación.

[…]

Las disposiciones contenidas en este artículo no aplican a los créditos hipotecarios.

PARÁGRAFO 1o. <Parágrafo CONDICIONALMENTE exequible>32 La posibilidad de pago anticipado de los créditos anteriormente especificados, aplica a los créditos otorgados a partir de la entrada en vigencia de esta ley.”

[33] Entendidos estos como “todo cliente, usuario o cliente potencial de las entidades vigiladas”, según el literal d) del artículo 1 de la Ley 1328 de 2009, por la cual se dictan normas en materia financiera, de seguros, del mercado de valores y otras disposiciones.

[34] El señor Jaime Humberto Benítez formuló el interrogante “Es cierto que una empresa privada puede hacer caso omiso a la Ley 1555 de junio 9 de 2013, la que dice que no se debe penalizar por pago anticipado de obligaciones como es el caso específico de FINANZAUTO FACTORING.”

[35] Régimen de protección al consumidor financiero.

[36] Puntualmente, la Superintendencia concluyó que, con fundamento en la referida regla, “… quien quiera cancelar la deuda de manera anticipada, podrá hacerlo y no podrá ser sometido a ningún tipo de sanción pecuniaria por esta razón.”

[37] La Corte Constitucional en esta sentencia estudió la exequibilidad del parágrafo 1º del artículo 1º de la Ley 1552 de 2012 que permite el pago anticipado de créditos financieros.

[38] “(…)La eliminación de la multa por el pago anticipado respecto de los créditos contemplados en el literal g) del artículo 5 de la Ley 1328 de 2009, logra romper para los beneficiarios de la medida un obstáculo en el acceso al crédito y, posibilita considerar otras opciones crediticias formales más favorables al usuario. La sanción por pago anticipado desaparece como factor que ata al deudor de manera forzada a una determinada entidad financiera.

La mejora de las relaciones entre usuarios del crédito y organizaciones del sector financiero, sin duda, también contribuye a promover la democratización del crédito. Entiende la Corte que liberado del obstáculo, el deudor puede considerar otras oportunidades con tasas de interés más favorables. Otra consecuencia en la que se hace patente esta democratización, se tiene en aquellas personas renuentes a contraer obligaciones con el sector financiero, para las cuales la posibilidad de pago anticipado sin la obligación de cancelar penalidad alguna, puede suponer un nuevo atractivo para acceder al crédito. En lo que atañe a la refinanciación, estima la Corporación que se torna en una opción a considerar sin la talanquera de la sanción por pago anticipado.

[…]

Observa la Sala, que todas las finalidades referidas contribuyen también al logro de otro derecho de rango constitucional, se trata, de la libre competencia económica, consagrado en el inciso 2º del artículo 333 de la Carta. Entiende la Corte que la fidelización forzosa genera distorsiones en el mercado de los créditos, pues, por baja que resulte una tasa de interés de una entidad financiera, el deudor con obligaciones en otra entidad financiera, siempre tendrá el monto de la penalidad como obstáculo para hacer uso de la mejor oferta. Esto implica, que la barrera para el deudor, también lo es para la colocación de recursos por parte de las organizaciones que ofertan créditos. Igualmente, y por las mismas razones, se percata el Tribunal Constitucional que los logros pretendidos, se corresponden con lo preceptuado en el inciso 4º del mismo artículo 333, cuando se prescribe como misión estatal, el impedir la obstrucción o restricción de la libre competencia.”

[39] “[…] No obstante, tampoco resulta acertado concluir que el Estado puede intervenir en la economía de cualquier modo, bajo el argumento de cumplir con las finalidades antes planteadas. En contrario, la jurisprudencia de esta Corporación ha previsto que esa intervención será compatible con los preceptos que dispongan la intervención del Estado en el mercado solo resultarán acordes con la Carta Política cuando esta “i) necesariamente debe llevarse a cabo por ministerio de la ley; ii) no puede afectar el núcleo esencial de la libertad de empresa; iii) debe obedecer a motivos adecuados y suficientes que justifiquen la limitación de la referida garantía; iv) debe obedecer al principio de solidaridad; y v) debe responder a criterios de razonabilidad y proporcionalidad. […]”