Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Sandra Lisset Ibarra Vélez

Norma demandada:  artículos 2, 4 y 5 del Decreto Reglamentario 1337 de 2016

Demandante:  Camilo Alexander Castro Acosta y Lina Alejandra Sandoval Hernández

Demandado:  Nación / Ministerio de Hacienda y Crédito Público / Ministerio del Trabajo

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B

Consejera Ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá D.C., 11 de febrero de 2021

Expediente: 11001032500020170012000 (0634-2017)

Medio de control: Nulidad Simple

Demandantes: Camilo Alexander Castro Acosta y Lina Alejandra Sandoval Hernández

Demandados: Nación / Ministerio de Hacienda y Crédito Público / Ministerio del Trabajo

Decisión: El Ejecutivo no trasgredió los límites de la facultad reglamentaria, ni vulneró los postulados del debido proceso y de la autonomía presupuestal, al ordenar a los órganos autónomos del orden nacional, como el Banco de la República y las universidades públicas, así como a los patrimonios autónomos, fiducias, fondos y cuentas que administren cuotas partes pensionales de entidades del orden nacional, liquidadas o no, -en desarrollo del artículo 78 de la Ley 1753 de 2015-, suprimir las obligaciones por concepto de dichas cuotas partes, previo trámite de consulta

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1. El Consejo de Estado, a través de la Sección Segunda, Subsección B, procede a emitir sentencia de única instancia en la presente causa judicial.[1]

I.- LA DEMANDA

2. Los señores Camilo Alexander Castro Acosta y Lina Alejandra Sandoval Hernández, acudieron a esta Corporación con el propósito de obtener la anulación parcial de los artículos 2, 4 y 5[2] del Decreto Reglamentario 1337 de 2016,[3] a través del cual el Gobierno Nacional reglamentó el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015.[4]

1.1.- LA NORMA LEGAL REGLAMENTADA: ARTÍCULO 78 DE LA LEY 1753 DE 2015[5]

3. La Sala considera, que para una mejor comprensión del objeto de este proceso, antes de presentar el texto de las normas reglamentarias demandadas, es necesario precisar que el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015[6] establece, que es deber de las entidades públicas del orden nacional que forman parte del Presupuesto General de la Nación, de COLPENSIONES, de la UGPP, y en general, de todas las «entidades que al primero de abril de 1994 tuvieran la calidad de entidades del orden nacional», suprimir de sus estados financieros y contables «las obligaciones por concepto de cuotas partes pensionales».

4. Para mayor claridad, a continuación se transcribe el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015:[7]

«Artículo 78.Supresión de cuotas partes pensionales. Las entidades públicas del orden nacional que formen parte del Presupuesto General de la Nación, cualquiera sea su naturaleza, y Colpensiones, suprimirán las obligaciones por concepto de cuotas partes pensionales. Esta posibilidad aplicará tanto para las cuotas causadas como a las que a futuro se causen. Para el efecto, las entidades harán el reconocimiento contable y la respectiva anotación en los estados financieros.

Lo dispuesto en el inciso anterior también aplicará a las entidades que al primero de abril de 1994 tuvieran la calidad de entidades del orden nacional.

La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), procederá en el mismo sentido en relación con las obligaciones por cuotas partes pensionales que haya reconocido a partir del momento en que asumió la función de reconocimiento pensional de entidades del orden nacional liquidadas o en liquidación, que sean financiadas con recursos del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (FOPEP)».

1.2.- EL TEXTO DE LAS NORMAS REGLAMENTARIAS DEMANDADAS

5. Con el propósito de reglamentar el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015,[8] antes trascrito, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Reglamentario 1337 de 2016,[9] en cuya parte considerativa se consignó, que: «[S]e hace necesario señalar pautas para definir, entre otros, el campo de aplicación de la norma legal y dictar las demás medidas que faciliten la supresión de las cuotas partes pensiónales».

6. La Sala trascribe a continuación, en su integridad, el Decreto Reglamentario 1337 de 2016,[10] subrayando los apartes específicamente cuestionados en la demanda:

«Artículo 1°. Objeto. Esta disposición tiene por objeto determinar las entidades autorizadas por la ley para llevar a cabo la supresión de las cuotas partes pensionales que se encontraban causadas y no hubieran sido pagadas a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 1753 de 2015, es decir, a 9 de junio de 2015, así como las que se causen a partir de dicha fecha.

De la misma manera este decreto establece el procedimiento que deberá surtir cada entidad para la supresión de que habla el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015.

Artículo 2°. Campo de aplicación. Para los efectos del artículo 78 de la Ley 1753 de 2015, se entiende que las entidades públicas del orden nacional objeto de la supresión de cuotas partes pensionales son las siguientes:

2.1. Las entidades públicas del orden nacional, que formen parte del Presupuesto General de la Nación, cualquiera sea su naturaleza. Para este fin, se entiende que estas entidades son las incluidas en el primer nivel de cobertura del Estatuto Orgánico de Presupuesto, de acuerdo con los incisos primero y segundo del artículo 3° del Decreto 111 de 1996.

2.2. La Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones).

2.3. Las entidades que a 1° de abril de 1994 ostentaban la calidad de entidades públicas del orden nacional y tenían a su cargo el reconocimiento y pago de cuotas partes pensionales. Dentro de este grupo se incluyen las entidades descentralizadas del orden nacional que reúnan las características mencionadas, sin importar que a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 1753 de 2015 se encuentren liquidadas o privatizadas, y los organismos autónomos del orden nacional tales como el Banco de la República y las universidades públicas del orden nacional.

2.4. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), en relación con las obligaciones por cuotas partes pensionales que haya reconocido a partir del momento en que asumió la función de reconocimiento pensional de entidades del orden nacional liquidadas o en liquidación, que sean financiadas con recursos del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (FOPEP).

Parágrafo 1°. Teniendo en cuenta lo previsto en el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015, continúan vigentes las cuotas partes pensionales por cobrar y por pagar entre entidades territoriales, y entre estas entidades y las entidades del orden nacional, las cuales continuarán reconociéndose y pagándose en la forma prevista en las disposiciones vigentes.

Parágrafo 2°. Este decreto aplica también para las cuotas partes de entidades del orden nacional, liquidadas o no, que estén siendo administradas por patrimonios autónomos, Fiducias, fondos cuentas o quien haga sus veces.

Artículo 3°. Procedimiento de supresión. Para efectos de dar cumplimiento a la supresión de cuotas partes pensionales de que trata el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015 y el presente decreto, las entidades objeto de su aplicación deberán suprimir las obligaciones y los derechos que tuvieren por este concepto, a favor y en contra de las entidades mencionadas en el artículo 2°, efectuando el reconocimiento contable y la respectiva anotación en los estados financieros conforme al procedimiento que señale la Contaduría General de la Nación.

Artículo 4°. Pago de las obligaciones pensionales y procesos administrativos y judiciales. Como consecuencia de la supresión de las cuotas partes pensionales de que trata el presente decreto, las entidades objeto de su aplicación que hubieren reconocido pensiones deberán asumir con sus propios recursos el pago total de la obligación pensional, sin que sea procedente el reembolso por parte de las entidades concurrentes. A pesar de lo anterior, las entidades deberán surtir el procedimiento de consulta de cuota parte pensional tal como lo establecen las normas vigentes que sean aplicables.

Si se hubieren iniciado procedimientos administrativos o judiciales de cobro de la obligación en relación con las cuotas partes causadas y no pagadas al 9 de junio de 2015, deberá solicitarse la terminación de dichos procedimientos en virtud de la extinción de la obligación ordenada por la ley.

Artículo 5°. Verificación de certificaciones. Las entidades comprendidas por el artículo 2° del presente decreto, cuando deban realizar reconocimientos de pensiones por acumulación de tiempos de servicio público o de aportes, deberán surtir el procedimiento de consulta de la cuota parte pensional de acuerdo con la normatividad vigente.

Artículo 6°. Vigencia y derogatorias. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.» (Subrayas de la Sala).

1.3.- CONCEPTO DE VIOLACIÓN

7. Contra los apartes subrayados del Decreto Reglamentario 1337 de 2016,[11] los demandantes formularon los siguientes cargos, reparos o censuras:

7.1. Extralimitación de la facultad reglamentaria, porque la norma demandada incluyó al Banco de la República, que es una entidad que no hace parte del Presupuesto General de la Nación, como sujeto pasivo de la obligación de suprimir las cuotas partes pensionales de sus estados contables, siendo que, según afirman, el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015[12] ordena que sólo las entidades públicas del orden nacional que formen parte del Presupuesto General de la Nación, cualquiera sea su naturaleza, Colpensiones y la UGPP, suprimirán las obligaciones por concepto de cuotas partes pensionales.

7.2. Vulneración de la autonomía presupuestal del Banco de la República, porque al ordenarle suprimir de sus estados contables las obligaciones por concepto de cuotas partes pensionales, el decreto reglamentario demandado desconoce el mandato constitucional que lo reconoce como un organismo autónomo para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto.

7.3. Vulneración de la autonomía universitaria, porque el Gobierno Nacional incluyó a las Universidades Públicas del orden nacional como sujetos pasivos de la obligación de suprimir las cuotas partes pensionales de sus estados financieros, desconociendo así su condición de organismo autónomo que por expresa disposición constitucional, pueden darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley.

7.4. Extralimitación de la facultad reglamentaria, porque el decreto reglamentario demandado incluyó a los patrimonios autónomos, fiducias, fondos cuentas o quien haga sus veces, que administren cuotas partes de entidades del orden nacional, liquidadas o no, como sujetos pasivos de la obligación de suprimir las cuotas partes pensionales de sus estados contables, mientras que, según los demandantes, el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015[13] no los incluye entre sus destinatarios.

7.5. Extralimitación de la facultad reglamentaria, porque la norma reglamentaria acusada estableció el trámite de consulta de las cuotas partes pensionales, como requisito previo o posterior para la supresión de las obligaciones por dicho concepto, pese a que la norma reglamentada, esto es, el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015[14], no previó dicho procedimiento.

II.- OPOSICIÓN A LA DEMANDA

8. Para oponerse a las pretensiones y argumentos de la demanda y defender la legalidad de los apartes demandados del Decreto 1337 de 2016,[15] acudieron al proceso, de manera separada, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público[16] y el Ministerio del Trabajo.[17]

8.1. Ambas entidades adujeron, que el Gobierno Nacional es competente para expedir la disposición normativa acusada porque obstenta la facultad reglamentaria prevista en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución. Así mismo señalaron, que la norma demandada desarrolla el contenido del artículo 78 de la Ley 1753 de 2015[18], sin ampliar ni modificar sus mandatos.

8.2. Explicaron, que conforme a la jurisprudencia constitucional, las cuotas partes pensionales se originaron como soportes financieros del sistema de seguridad social en pensiones anterior al instaurado por la Ley 100 de 1993,[19] cuando el trabajador había cotizado a diferentes entidades. Así, resaltan que esta figura representa un esquema de concurrencia para el pago de las mesadas pensionales, a prorrata del tiempo laborado en distintas entidades o de las contribuciones realizadas.

8.3. Señalaron, que de acuerdo con la norma legal que se reglamenta, la obligación de suprimir las cuotas partes pensionales de los correspondientes estados contables, cobija a «todas las entidades del orden nacional que hacen parte del presupuesto nacional», categoría que es bastante amplia y dentro de la cual también caben todos los órganos autónomos del orden nacional como el Banco de la República, las universidades públicas del orden nacional y los patrimonios autónomos, fiducias y fondos cuentas o quien haga sus veces, que administren cuotas partes de entidades del orden nacional, liquidadas o no; más aún si se tiene en cuenta que, en primer lugar, la norma señala que están obligadas a ello, todas las entidades del orden nacional «cualquiera que sea su naturaleza», y en segundo lugar, que es la Nación, a través del llamado Presupuesto General de la Nación, la que en última asume todos los pasivos pensionales.

8.4. En lo que tiene que ver con el «procedimiento de consulta de la cuota parte pensional» que las mencionadas entidades deben realizar antes de suprimir las cuotas partes pensionales de sus estados financieros, indican que este no fue instituido por las normas reglamentarias censuradas, sino por las normas generales que crearon la llamada «pensión por aportes». Por lo tanto, de acuerdo con las referidas entidades, la mención de este trámite que se hace en los artículos 2°, 4° y 5° del Decreto Reglamentario 1337 de 2016[20], es solo para reiterar o recordar dicha obligación, que está preestablecida en normas anteriores.

8.5. Por último, manifiestan que el propósito de la medida legal de supresión de cuotas partes pensionales «corresponde al propósito del Legislador de continuar o mantener la medida de saneamiento de las finanzas que en relación con la cartera de cuotas partes pensionales viene de aplicarles desde el año 1998 a todas las entidades del orden nacional». Además, resaltan que la medida reseñada «no solo resulta razonable en términos administrativos y presupuestales sino que además es equilibrada en términos financieros porque procura que al final arroje un efecto neutro ya que las entidades concernidas al mismo tiempo son deudoras y acreedoras de este tipo de obligaciones», lo que venía generando confusión y reprocesos, al momento de realizar balances e informes financieros y contables.

III.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

9. El Ministerio Público, a través de la Procuradora Segunda Delegada ante el Consejo de Estado,[21] solicitó[22] a esta Corporación mantener la presunción de legalidad del Decreto Reglamentario 1337 de 2016,[23] con excepción de la expresión «Banco de la República», en virtud de los siguientes argumentos:

9.1. La vista fiscal resalta, que de acuerdo con el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015,[24] se deben suprimir las obligaciones por concepto de cuotas partes pensionales de los estados contables de las entidades públicas del orden nacional que formen parte del Presupuesto General de la Nación, cualquiera sea su naturaleza, así como de la UGPP y Colpensiones; por lo cual, a efectos de determinar si la norma reglamentaria censurada se ajusta a los parámetros establecidos en la referida disposición legal, el Ministerio Público consideró necesario revisar las normas que regulan la cobertura del Presupuesto General de la Nación, como se explica a continuación.

9.2. De acuerdo con el Ministerio Público, el Estatuto Orgánico del Presupuesto -Decreto 111 de 1996[25]-, señala que el Presupuesto General de la Nación comprende las ramas legislativa y judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la organización electoral y la rama ejecutiva del nivel nacional; por lo cual las normas reglamentarias demandadas se ajustan a derecho en cuanto a estas entidades. En lo que respecta a las universidades públicas, resalta que conforme al artículo 86 de la Ley 30 de 1992,[26] éstas reciben anualmente aportes del Presupuesto General de la Nación y, por lo tanto, en lo que a ellas se refiere, las normas reglamentarias enjuiciadas también se encuentran ajustadas al ordenamiento jurídico.

9.3. En lo relacionado con el Banco de la República, la Delegada del Ministerio Público considera que este no podía ser incluido entre las entidades sometidas al deber previsto en el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015[27] que se reglamenta, ya que por orden constitucional y legal, dicha entidad ostenta autonomía administrativa y patrimonial. Sobre el particular, destaca que según la Constitución Política -artículos 371, 371 y 373- y la Ley 489 de 1998[28]-artículo 40-, el Banco de la República está sujeto a un régimen especial, regulado por la ley. En consonancia, el literal b) del artículo 33 de la Ley 31 de 1992[29] y los artículos 1°, 2° y 3° de sus Estatutos -aprobados mediante Decreto 2520 de 1993-[30], establecen que esta entidad cuenta con un patrimonio independiente; lo cual quiere decir, según el Ministerio Público, que no forma parte del Presupuesto General de la Nación. Por lo tanto, para la vista fiscal, se debe anular la expresión «Banco de laRepública» del Decreto Reglamentario 1337 de 2016.[31]

IV.- CONSIDERACIONES

1.- PROBLEMAS JURÍDICOS A RESOLVER

10. Los cargos, reparos o censuras expuestos por la parte demandante; los motivos de oposición aducidos por las autoridades públicas intervinientes en defensa de la legalidad de la norma reglamentaria acusada, así como los razonamientos del Ministerio Público, muestran a esta Corporación, que los problemas jurídicos a resolver en este proceso son los siguientes:

10.1. Determinar si el Gobierno Nacional incurrió en una extralimitación de su «facultad reglamentaria», al incluir como sujeto pasivo de la obligación de suprimir las cuotas partes pensionales de sus estados contables, prevista en el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015,[32] al Banco de la Republica, dado que, según los demandantes, la referida norma legal sólo se refirió a las entidades públicas del orden nacional que forman parte del Presupuesto General de la Nación.

10.2. Establecer si el Decreto Reglamentario 1337 de 2016,[33] al obligar al Banco de la República a suprimir de sus estados financieros las obligaciones por concepto de cuotas partes pensionales, desconocen su autonomía presupuestal.

10.3. Determinar si las normas enjuiciadas desconocen la autonomía universitaria de las Universidades Públicas del orden nacional, prevista en el artículo 69 de la Constitución Política, al incluir a estas instituciones como sujetos pasivos del deber de suprimir de sus estados financieros las obligaciones por concepto de cuotas partes pensionales.

10.4. Establecer si con la expedición del Decreto Reglamentario 1337 de 2016,[34] el Gobierno Nacional incurrió en un exceso de su «facultad reglamentaria», al prever que los patrimonios autónomos, fiducias, fondos cuentas o quien haga sus veces, que administren cuotas partes de entidades del orden nacional, liquidadas o no, están obligados a adelantar el trámite de supresión de las obligaciones por concepto de cuotas partes pensionales previsto en el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015.[35]

10.5. Verificar, si el Gobierno Nacional excedió su «facultad reglamentaria», al prever en el Decreto Reglamentario 1337 de 2016,[36] el trámite de consulta como requisito previo o posterior para la supresión de las obligaciones por concepto de cuotas partes pensionales, de los estados contables de las autoridades públicas obligadas a ello.

2.- CUESTIONES PREVIAS

11. Con el propósito de resolver los problemas jurídicos planteados, la Sala se referirá de manera previa, a los siguientes tópicos: (i) la facultad reglamentaria y sus características; y (ii) la naturaleza y regulación de las cuotas partes pensionales.

2.1.- LA FACULTAD REGLAMENTARIA

12. La facultad o potestad reglamentaria, es una función administrativa atribuida por el Constituyente a la Rama Ejecutiva del Poder Público, para lograr la correcta y cumplida ejecución de las leyes, tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991. En efecto, el texto original del artículo 120 numeral 3 de la Constitución de 1886, en su tenor literal disponía que: «corresponde al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa: […] ejercer la potestad reglamentaria expidiendo las órdenes, decretos v resoluciones necesarios para la cumplida ejecución de las leyes». Por su parte, el artículo 189 numeral 11 de la Constitución de 1991, señala que: «corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: […] 11. ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes.».

13. En ese sentido, la potestad reglamentaria ha sido definida por la jurisprudencia de esta Corporación como: «[L]a facultad constitucional que se atribuye de manera permanente al Gobierno Nacional, en cabeza del Presidente de la República, para expedir un conjunto de disposiciones jurídicas de carácter general y abstracto para la debida ejecución de la ley, a través de las cuales desarrolla las reglas y principios en ella fijados y la completa en aquellos detalles y pormenores necesarios que permiten su aplicación, pero que en ningún caso puede modificar, ampliar o restringir en cuanto a su contenido material o alcance».[37]

14. En cuanto a las características o rasgos distintivos de la potestad o facultad reglamentaria, el Consejo de Estado ha señalado en varias oportunidades, y de manera uniforme, las siguientes:[38]

• Conlleva el ejercicio de una función administrativa.[39]

• Tiene como propósito precisar y detallar la ley para que de esta forma pueda ejecutarse adecuadamente.[40]

• Finaliza con la expedición de actos de carácter general y abstracto,[41] los cuales, cuando son dictados por el señor Presidente de la República, reciben el nombre de decretos reglamentarios.

• El acto que resulta de su ejercicio, es decir, el decreto reglamentario, no es una nueva ley, sino un acto complementario de esta.[42]

• Promueve la organización y el funcionamiento de la administración.[43]
• Representa un mecanismo de colaboración entre los poderes legislativo y ejecutivo.[44]

• Facilita la inteligencia y entendimiento de la ley por parte de la administración y los administrados.[45]

• No puede ejercerse en el caso de materias que deben necesariamente regularse a través de una ley.[46]

• No es absoluta, en virtud de encontrarse limitada. En esta dirección, la jurisprudencia ha señalado que no es posible ejercer la potestad reglamentaria cuando se trate de una ley que incorpore disposiciones precisas y claras que no requieren de una regulación adicional para su ejecución (límite por necesidad).[47] Asimismo se ha indicado que entre más detallada sea la norma expedida por el legislador, menor será el ámbito de acción de la administración para reglamentar la norma. En el mismo sentido, entre menos detallada sea la ley, mayor será el campo de actuación del Ejecutivo.[48] Con todo, el límite más importante para el ejercicio de la potestad reglamentaria es su subordinación a la ley,[49] tanto desde el punto de vista jerárquico[50] como sustancial. En consecuencia, a través de la potestad reglamentaria no es posible ampliar, restringir, modificar o contrariar la norma promulgada por el legislador (límite por competencia),[51] así como tampoco limitar o impedir la realización de los fines perseguidos por esta.[52]

• Al ser una atribución otorgada constitucionalmente al Presidente de la República, en su calidad de primera autoridad administrativa, no necesita de norma legal expresa que la confiera, ni puede ser limitada en cuanto a la materia y el tiempo en que pueda utilizarla, mientras continúe vigente la norma legal a reglamentar; por ello, esta facultad no es susceptible de renuncia, transferencia o delegación por el Gobierno Nacional a otro órgano del Estado.

• Además, el Presidente de la República no requiere autorización por parte del Legislador para el ejercicio de su facultad reglamentaria, de manera que si éste establece en la ley que el mismo reglamentará la materia, dicha indicación debe entenderse simplemente como el reconocimiento de que para su efectivo cumplimiento es necesaria la expedición de una reglamentación, bajo el concepto de colaboración armónica que sustenta la estructura y el funcionamiento del Estado.

• La facultad o potestad reglamentaria del Gobierno Nacional, no radica exclusivamente en el señor Presidente de la República, pues existen reglas de excepción en materia reglamentaria, que son de mandato constitucional, y que autorizan a algunos otros organismos del Estado para dictar normas con carácter general en asuntos de su competencia.[53] Al respecto, se tiene que los entes autónomos tienen una potestad de configuración reglamentaria, en asuntos definidos por la Constitución Política, que debe ser respetada por los el Congreso y el Presidente.

15. Luego de estudiar de manera breve lo relacionado con la facultad reglamentaria y sus características, a continuación la Sala se referirá a la naturaleza y regulación legal de las cuotas partes pensionales.

2.2.- NATURALEZA Y REGULACIÓN DE LAS CUOTAS PARTES PENSIONALES

2.2.1.- REGULACIÓN LEGAL Y REGLAMENTARIA

16. En el régimen de seguridad social del sector público previo a la expedición de la Ley 100 de 1993,[54] se creó la institución de las «cuotas partes pensionales» como un mecanismo que permitía a la última entidad oficial empleadora o a la última entidad de previsión, que hubieran tenido a su cargo el reconocimiento de una pensión, dividir el costo de esta proporcionalmente entre las demás entidades en que el trabajador haya laborado o efectuado aportes, mediante el cobro a estas de la «cuota parte» respectiva, en proporción al tiempo de servicios o aportes a cada una de ellas.[55]

17. La regulación sobre el tema se remonta, a nivel legal, a la Ley 6ª de 1945[56] que disponía en sus artículos 17 y 18 la creación de la Caja de Previsión Social de los Empleados y Obreros Nacionales, como entidad encargada del reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de los empleados, entre ellas, de la pensión de jubilación. Mientras que, en su artículo 29 -modificado por el artículo 1° de la Ley 24 de 1947-[57], concibió la posibilidad de acumular servicios prestados sucesiva o alternativamente a distintas entidades de derecho público, para efectos de la pensión de jubilación, y que aquellos trabajadores cuyos salarios se pagaran con cargo a fondos especiales que se formen con aportes de las distintas entidades, gozarán de las prestaciones más favorables, en cabeza del mismo fondo especial.

18. De igual forma, el artículo 29 de la Ley 6ª de 1945[58] -modificado por el artículo 1° de la Ley 24 de 1947-,[59] previó que cuando el beneficiario de la pensión de jubilación haya laborado mínimo 10 años en el sector público, la totalidad de su pensión será cubierta por la Caja de Previsión Social de los Empleados y Obreros Nacionales, sin perjuicio de los «reembolsos» por mayor costo que deban efectuar las entidades obligadas a reconocerlos.

19. Posteriormente, la Ley 72 de 1947[60] -artículo 21- dispuso que los servidores públicos que se encuentren afiliados a una Caja de Previsión Social pueden exigir el pago de la totalidad de su pensión de jubilación, para lo cual la Caja pagadora repetirá de las entidades obligadas al reembolso el monto que proporcionalmente les corresponda. Esta norma fue reglamentada por el Decreto Reglamentario 2921 de 1948,[61] que en sus artículos 2 y 3 estableció el procedimiento que debe adelantar la Caja de Previsión Social que reciba una solicitud de pago de pensión de jubilación que esté a su cargo y de varias entidades, en los siguientes términos:

«Artículo 2. La Caja de Previsión Social que reciba una solicitud de pago de una pensión de jubilación que sea de su cargo y de varias entidades, la pondrá en conocimiento de éstas y les remitirá copia del proyecto de resolución que elabore, y de los documentos que sean necesarios para que cada una de tales entidades pueda establecer si son correctos, si está obligada a la cuota que se le asigna y si se ajusta a las disposiciones legales que la rigen.

Parágrafo. La entidad que reciba las copias a que se refiere este artículo, y que considere necesario el examen de los documentos presentados, podrá solicitarlos, y la Caja en cuyo poder se encuentren los desglosará y se los remitirá, pero dejando copia auténtica de ellos.

Artículo 3. Dentro de los quince días hábiles siguientes la Caja o la entidad en cuyo conocimiento es puesta la solicitud deberá manifestar si la acepta o si la objeta con fundamento legal. En caso de que guardare silencio, la Caja que inicialmente recibió la solicitud de reconocimiento de la pensión le exigirá la devolución de los documentos originales que le hubiere remitido, si es el caso, y dictará la providencia que decida sobre la solicitud del empleado.»

20. Además, el artículo 9 del Decreto Reglamentario 2921 de 1948[62] señala, que la Caja a la cual corresponda el pago de una pensión formada por cuotas de diversas entidades, repetirá contra las demás entidades obligadas, formulando las respectivas cuentas de cobro, a las que debe adjuntar la comprobación de haber efectuado los pagos, las que deberán ser canceladas a su presentación.

21. Posteriormente, el Decreto Ley 3135 de 1968,[63] enlistó entre las prestaciones a cargo de las entidades de previsión a la que se halle afiliado el empleado público o trabajador oficial, las pensiones por motivo de invalidez, jubilación o vejez y de retiro por vejez.

22. Seguidamente, a través del Decreto Reglamentario 1848 de 1969[64] -artículo 75- el Gobierno Nacional reglamentó el mencionado Decreto Ley 3135 de 1968[65] en el sentido de establecer que:

«Artículo 72.Acumulación del tiempo de servicios. Los servicios prestados sucesiva o alternativamente a distintas entidades de derecho público, establecimientos públicos, empresas oficiales y sociedades de economía mixta, se acumularán para el cómputo del tiempo requerido para la pensión de jubilación, En este caso, el monto de la pensión correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo servido en cada una de aquellas entidades, establecimientos, empresas o sociedades de economía mixta.

Artículo 75.- Efectividad de la pensión.

1. La pensión de jubilación correspondiente se reconocerá y pagará al empleado oficial por la entidad de previsión social a la cual estuvo afiliado al tiempo de cumplir el tiempo de servicios requerido por la ley, si para entonces se hubiere retirado del servicio oficial sin tener la edad exigida para tal fin, o por la entidad de previsión a que esté afiliado al tiempo del retiro, si entonces cumple los requisitos de tiempo de servicios y edad señalados para el goce de la pensión.

2. Si el empleado oficial no estuviere afiliado a ninguna entidad de previsión social al tiempo de retirarse del servicio oficial, el reconocimiento y pago se hará directamente por la última entidad o empresa oficial empleadora.

3. En los casos de acumulación de tiempo de servicios a que se refiere el artículo 72 de este Decreto, la entidad o empresa a cuyo cargo esté el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, tiene derecho a repetir contra las entidades y empresas oficiales obligadas al reembolso de la cantidad proporcional que les corresponda, a prorrata del tiempo de servicios en cada una de aquellas.

En este caso, se procederá con sujeción al procedimiento señalado al efecto en el Decreto 2921 de 1948 y, si transcurrido el término de quince (15) días del traslado a que se refiere el artículo 3o. del citado decreto la entidad obligada a la cuota pensional no ha contestado, o lo ha hecho oponiéndose sin fundamente legal, se entenderá que acepta el proyecto y se procederá a expedir la resolución definitiva de reconocimiento de la pensión.

El expresado término comenzará a correr desde la fecha en que la entidad correspondiente reciba el proyecto de reconocimiento de la pensión.»

23. Luego, la Ley 33 de 1985[66] artículo 2°, señaló que la Caja de Previsión a cuyo cargo esté el pago de la pensión de jubilación, puede repetir a prorrata del tiempo que el pensionado haya cotizado contra las demás Cajas de Previsión u organismos no afiliados a ellas a los que haya efectuado aportes:

«Artículo 2°. La Caja de Previsión obligada al pago de pensión de jubilación, tendrá derecho a repetir contra los organismos no afiliados a ellas, o contra las respectivas Cajas de Previsión, a prorrata del tiempo que el pensionado hubiere servido o aportado a ellos. El proyecto de liquidación será notificado a los organismos deudores, los que dispondrán del término de quince (15) días para objetarlo, vencido el cual se entenderá aceptado por ellos.

Para los efectos previstos en este artículo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público efectuará anualmente las compensaciones a que haya lugar, con cargo a los giros que les correspondan a los organismos o Cajas, por concepto de aportes del Presupuesto Nacional; cuando se trate de entidades del orden departamental, intendencial, comisarial, municipal o del Distrito Especial de Bogotá, la compensación anual se efectuará con cargo a las correspondientes transferencias de impuestos nacionales.»

24. Por su parte, la Ley 71 de 1988,[67] previó en su artículo 7° que los empleados y trabajadores que acrediten 20 años de aportes sufragados en cualquier tiempo y acumulados en una o varias de las entidades de previsión social que hagan sus veces, de cualquier orden y en el Instituto de los Seguros Sociales, tendrán derecho a una pensión de jubilación si cumplen los requisitos para ello; para lo cual el Gobierno Nacional reglamentará los términos y condiciones para su reconocimiento y pago y determinará las cuotas partes que correspondan a las entidades involucradas.

25. En este punto es importante resaltar, que en vigencia de la Constitución Política de 1991, se expidió la Ley 100 de 1993[68] mediante la cual se creó el actual Sistema de Seguridad Social Integral en Colombia. Esta norma, al regular el tema del traslado entre regímenes, aludió expresamente a los pagos de las cuotas partes pensionales a cargo de la Nación -artículo 121-, de las Cajas, Fondos y Entidades Públicas no sustituidos por el «Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional» -artículo 122- y a los fondos para pago de estas cuotas, de las empresas que tienen a su cargo las pensiones de sus empleados -artículo 124-. Igualmente, la Ley 100 de 1993[69] reconoció que las cuotas partes pensionales son (i) créditos privilegiados -artículo 126-; (ii) que pueden emitirse títulos de deuda pública para asegurar su pago -artículo 127-; (iii) son inembargables -artículo 134- y (iv) están exentos de impuestos, tasas y contribuciones -artículo 135-. Veamos:

«Artículo 121. Bonos pensionales y cuotas partes a cargo de la Nación. La Nación expedirá un instrumento de deuda pública nacional denominado bono pensional, de la naturaleza y con las características señaladas en los artículos anteriores, a los afiliados al Sistema General de Pensiones, cuando la responsabilidad corresponda al Instituto de los Seguros Sociales, a la Caja Nacional de Previsión Social, o a cualesquiera otra Caja, Fondo o entidades del sector público sustituido por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, y asumirá el pago de las cuotas partes a cargo de estas entidades.

Los bonos a cargo de la Nación se expedirán con relación a los afiliados con anterioridad a la fecha de vigencia de la presente Ley y sobre el valor de la deuda imputable con anterioridad a dicha fecha.

Artículo 122. Fondos para pago de cuotas partes y bonos pensionales de las cajas, fondos o entidades públicas no sustituidas por el Fondo de pensiones Públicas del nivel nacional. Las Cajas, Fondos o Entidades del sector público que no hayan sido sustituidos por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, destinarán los recursos necesarios para el cumplimiento de las obligaciones derivadas de sus correspondientes bonos pensionales y de las cuotas partes que les correspondan, mediante la constitución de patrimonios autónomos manejados por encargo fiduciario de acuerdo con las disposiciones que expida la Superintendencia Bancaria y las garantías que exija el Gobierno Nacional.

Estos fondos estarán sometidos a la vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria.

Los recursos se apropiarán con cargo prioritario a las cotizaciones previstas en la presente Ley, y cuando sea necesario también con cargo a los recursos propios de las entidades.

La Nación podrá subrogar las obligaciones de que trata este artículo, para asegurar el pago de las mismas a los beneficiarios del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, y los afiliados a las entidades del régimen de prestación definida, cuando la entidad tenga incapacidad temporal para asumirlas, en las condiciones que se establezcan para el efecto.

Artículo 124. Fondos para pago de cuotas partes y bonos pensionales de las empresas que tienen a su cargo exclusivo las pensiones de sus empleados. Para el cumplimiento de las obligaciones derivadas de los correspondientes bonos pensionales y de las cuotas partes, a cargo de las empresas que tienen a su cargo exclusivo el pago de las pensiones y de las cajas de previsión del sector privado, se deberán otorgar las garantías que para el efecto determine el Gobierno Nacional.

Cuando el monto de las obligaciones de que trata el inciso anterior, exceda las proporciones de los activos que para el efecto se establezca, se deberán constituir patrimonios autónomos manejados por encargo fiduciario, sujetos a la vigilancia y control de la Superintendencia respectiva.

Los aportes a los fondos de que trata este artículo, serán deducibles de la renta de los contribuyentes en cuanto no se hayan deducido con anterioridad.

Parágrafo 1. Se exceptúan de la obligación prevista en este artículo, los recursos destinados al pago de los beneficios de carácter pensional diferentes a los contemplados en esta Ley, que acuerden o hayan acordado los empleadores y trabajadores del sector privado.

Parágrafo 2. Se excepcionan de la obligación prevista en este artículo, aquellas empresas que constituyan las reservas actuariales de conformidad con las normas expedidas por la Superintendencia respectiva.

Artículo 127. Títulos de deuda interna. Autorízase al Gobierno Nacional para expedir los Bonos Pensionales a cargo de la Nación y títulos de deuda pública interna de la Nación, hasta por el valor necesario para pagar las pensiones que queden a su cargo en virtud de lo dispuesto en esta Ley, más las obligaciones correspondientes a dichos bonos y a las cuotas partes con las cuales haya de contribuir a los bonos pensionales expedidos por los demás emisores de bonos pensionales.

La emisión de los títulos que por la presente Ley se autoriza, sólo requerirá concepto previo de la Junta Directiva del Banco de la República y Decreto del Gobierno Nacional, mediante el cual se señalen las clases, características y condiciones financieras de emisión, colocación y administración de los títulos.

La Nación, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, podrá administrar directamente los títulos de deuda pública que por la presente Ley se autorizan. Así mismo, podrá autorizar celebrar con entidades nacionales o extranjeras contratos para la agencia, emisión, edición, colocación, garantía, administración y servicio de los respectivos títulos.

Tales contratos sólo requerirán para su celebración, validez y perfeccionamiento, de la firma de las partes y su publicación en el Diario Oficial, requisito que se entiende cumplido con la orden impartida por el Director General de Crédito Público.

Artículo 134. Inembargabilidad. Son inembargables:

1. Los recursos de los fondos de pensiones del régimen de ahorro individual con solidaridad.

2. Los recursos de los fondos de reparto del régimen de prima media con prestación definida y sus respectivas reservas.

3. Las sumas abonadas en las cuentas individuales de ahorro pensional del régimen de ahorro individual con solidaridad, y sus respectivos rendimientos.

4. Las sumas destinadas a pagar los seguros de invalidez y de sobrevivientes dentro del mismo régimen de ahorro individual con solidaridad.

5. Las pensiones y demás prestaciones que reconoce esta Ley, cualquiera que sea su cuantía, salvo que se trate de embargos por pensiones alimenticias o créditos a favor de cooperativas, de conformidad con las disposiciones legales vigentes sobre la materia.

6. Los bonos pensionales y los recursos para el pago de los bonos y cuotas partes de bono de que trata la presente Ley.

7. Los recursos del fondo de solidaridad pensional.

Parágrafo. No obstante lo dispuesto en el presente artículo, las cotizaciones voluntarias y sus rendimientos financieros solo gozarán de los mismos beneficios que la Ley concede a las cuentas de ahorro en UPAC, en términos de inembargabilidad.

Artículo 135. Tratamiento tributario. Los recursos de los fondos de pensiones del régimen de ahorro individual con solidaridad, los recursos de los fondos de reparto del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, los recursos de los fondos para el pago de los bonos y cuotas partes de bonos pensionales y los recursos del fondo de solidaridad pensional, gozan de exención de toda clase de impuestos, tasas y contribuciones de cualquier origen, del orden nacional.

Estarán exentos del impuesto sobre la renta y complementarios:

1. El Instituto de Seguros Sociales.

2. La Caja Nacional de Previsión y las demás cajas y fondos de previsión o seguridad social del sector público, mientras subsistan.

3. Las sumas abonadas en las cuentas individuales de ahorro pensional del régimen de ahorro individual con solidaridad y sus respectivos rendimientos.

4. Las sumas destinadas al pago de los seguros de invalidez y de sobrevivientes dentro del mismo régimen de ahorro individual con solidaridad.

5. <Ver Notas del Editor> <Ajuste de salarios mínimos en términos de UVT por el artículo 51 de la Ley 1111 de 2006. Aparte subrayado modificado por el artículo 96 de la Ley 223 de 1995. El nuevo texto es el siguiente:> Las pensiones estarán exentas del impuesto sobre la renta. A partir del 1o. de Enero de 1.998 estarán gravadas solo en la parte que exceda de 1.000 UVT.

Estarán exentos del impuesto a las ventas:

1. Los servicios prestados por las administradoras dentro del régimen de ahorro individual con solidaridad y de Prima Media con Prestación Definida.

2. Los servicios de seguros y reaseguros que prestan las compañías de seguros, para invalidez y sobrevivientes contemplados dentro del régimen de ahorro individual con solidaridad.

Estarán exentos del impuesto de timbre los actos o documentos relacionados con la administración del Sistema General de Pensiones.

Parágrafo 1. <Parágrafo modificado por el artículo 12 de la Ley 1819 de 2016. El nuevo texto es el siguiente:> Los aportes obligatorios que se efectúen al sistema general de pensiones no harán parte de la base para aplicar la retención en la fuente por rentas de trabajo y serán considerados como un ingreso no constitutivo de renta ni de ganancia ocasional. Los aportes a cargo del empleador serán deducibles de su renta. Los aportes voluntarios se someten a lo previsto en el artículo 55 del Estatuto Tributario.

Parágrafo 2. Las disposiciones a que se refieren el presente artículo y el artículo anterior, serán aplicables, en lo pertinente, a los fondos de pensiones de que trata el Decreto 2513 de 1987 y a los seguros privados de pensiones.

Parágrafo 3. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> En ningún caso los pagos efectuados por concepto de cesantía serán sujetos de retención en la fuente por parte de la Nación.»

26. Posteriormente, y ya en vigencia de la Ley 100 de 1993,[70] el Decreto 2709 de 1994[71] adoptó las condiciones para el pago de las cuotas partes pensionales, señalando en qué casos está obligada una entidad de previsión a pagar la pensión de jubilación por aportes e imponiendo la obligación a todas las entidades de previsión social a las que un empleado haya realizado aportes, de contribuir con la cuota parte que le corresponda, así:

«Artículo 10. Entidad de previsión pagadora. La pensión de jubilación por aportes será reconocida y pagada por la última entidad de previsión a la que se efectuaron aportes, siempre y cuando el tiempo de aportación continuo o discontinuo en ellas haya sido mínimo de seis (6) años. En caso contrario, la pensión de jubilación por aportes será reconocida y pagada por la entidad de previsión a la cual se haya efectuado el mayor tiempo de aportes.

Parágrafo. Si la entidad de previsión obligada al reconocimiento de la pensión de jubilación por aportes es la Caja Nacional de Previsión Social, el pago de dicha prestación lo asumirá el Fondo de Pensiones Públicas del nivel nacional a partir de 1995.

Si las entidades de previsión obligadas al reconocimiento de la pensión de jubilación por aportes son del orden territorial, dicha prestación, en el evento de liquidación de las mismas, estará a cargo de la entidad que las sustituya en el pago.

Artículo 11. Cuotas partes. Todas las entidades de previsión social a las que un empleado haya efectuado aportes para obtener esta pensión, tienen la obligación de contribuirle a la entidad de previsión pagadora de la pensión con la cuota parte correspondiente.

Para el efecto de las cuotas partes a cargo de las demás entidades de previsión, la entidad pagadora notificará el proyecto de liquidación de la pensión a los organismos concurrentes en el pago de la pensión, quienes dispondrán del término de quince (15) días hábiles para aceptarla u objetarla, vencido el cual, si no se ha recibido respuesta, se entenderá aceptada y se procederá a expedir la resolución definitiva de reconocimiento de la pensión.

La cuota parte a cargo de cada entidad de previsión será el valor de la pensión por el tiempo aportado a esta entidad, dividido por el tiempo total de aportación».

27. En lo referente a la obligación de cancelar las cuotas partes pensionales previamente aludidas, es muy importate resaltar, para los efectos de este proceso, que el artículo 4 de la Ley 490 de 1998[72]suprimió las obligaciones recíprocas que por concepto de cuotas partes pensionales tuvieran de las entidades del orden nacional, en el tenor que se cita a continuación:

«Artículo 4. Reconocimiento y liquidación de pensiones. La Caja Nacional de Previsión Social continuará con las funciones de trámite y reconocimiento de pensiones, así como con el recaudo de las cotizaciones en los términos establecidos por la ley, las cuales serán giradas mensualmente al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, entidad que se encargará del pago de las respectivas pensiones. Las demás prestaciones económicas seguirán tramitándose, reconociéndose y concediéndose por Cajanal. (…)

Las entidades públicas del orden nacional, que de acuerdo con lo establecido en las respectivas normas, estén obligadas a concurrir con el pago de las pensiones causadas con anterioridad al primero de abril de 1994, suprimirán las obligaciones recíprocas que por concepto de cuotas partes hayan asumido, efectuando en sus estados financieros los registros contables correspondientes. Las obligaciones pensionales causadas a partir de tal fecha, se financiarán además de los recursos previstos en la ley, con el bono pensional o cuota parte que para el efecto deberá expedir la entidad que esté en la obligación de concurrir en el pago de la respectiva pensión, o la que haga sus veces, emitido a favor de la entidad encargada del pago de dicha prestación.

La Nación podrá pagar por cuenta de las entidades territoriales las cuotas obligatorias cuando existan obligaciones recíprocas de pago de cuotas partes pensionales entre entidades del orden nacional y entidades territoriales; procederá la compensación de las mismas mediante convenios en los términos del Código Civil sin perjuicio que por acuerdo de las partes puedan compensar dichas obligaciones de pagar cuotas partes entre ellas.»

28. En consonancia con lo anterior, el artículo 1° del Decreto Reglamentario 013 de 2001[73] indicó claramente, que las cuotas partes pensionales continuaban vigentes en los casos en que no se causa bono pensional, de la siguiente forma:

«Artículo 1. Derecho a bono pensional. Tiene derecho a bono pensional:

(…)

En los casos en que de acuerdo con la ley no corresponda emitir bonos pensionales, la entidad que haya reconocido o que reconozca la pensión, tendrá derecho a obtener el pago de la cuota parte correspondiente a los tiempos de servicio prestados o cotizados a otras entidades que se hayan tomado en cuenta para el reconocimiento de la pensión, de conformidad con las normas aplicables y con sujeción a lo dispuesto en el artículo 4º de la Ley 490 de 1998.»

29. La Sala destaca igualmente, que de acuerdo con el artículo 4 de la Ley 1066 de 2006,[74]«las obligaciones por concepto de cuotas partes pensionales causarán un interés del DTF entre la fecha de pago de la mesada pensional y la fecha de reembolso por parte de la entidad concurrente. El derecho al recobro de las cuotas partes pensionales prescribirá a los 3 años siguientes al pago de la mesada pensional respectiva. La liquidación se efectuará con la DTF aplicable para cada mes de mora».

30. Posteriormente, el Decreto Ley 19 de 2012[75] -Ley Antitrámites-, estableció en su artículo 141 que en el caso de concurrencia en el pago de cuotas partes pensionales, las entidades públicas del orden nacional o territorial obligadas a estas, podrán pagar por anticipado la totalidad del valor actuarial de la deuda y, además, que cuando existan obligaciones recíprocas entre estas entidades, las de orden territorial pueden pagar el valor de la deuda que resulte de la compensación a que haya lugar, con los recursos disponibles del FONPET.

31. Para los efectos de la presente causa judicial, es importante volver a mencionar que el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015 y su Decreto Reglamentario 1337 de 2016,[76] parcialmente aquí demandado, no son las primeras disposiciones que ordenan a las entidades públicas suprimir de sus estados contables, las obligaciones por cuotas partes pensionales, con el objetivo de sanear y organizar las finazas públicas; puesto que, como se vió, tales medidas de tipo administrativo y financiero fueron adoptadas por la Ley 490 de 1998.[77]

2.2.1.- LAS CUOTAS PARTES PENSIONALES SEGÚN LA JURISPRUDENCIA

32. Una vez establecido el marco normativo aplicable a las cuotas partes pensionales, considera la Sala que es importante destacar que para la jurisprudencia constitucional[78] -Sentencia C-895 de 2009- estas son una especie de «soportes financieros de un sistema de seguridad social en pensiones, cuando el trabajador ha cotizado a diferentes entidades gestoras», cuya configuración atendió a cuatro elementos, a saber:

«(i) El derecho del trabajador a exigir el reconocimiento y pago completo de sus mesadas pensionales a la última entidad o caja de previsión a la que se vinculó (o excepcionalmente a la que se vinculó por más tiempo);

(ii) La obligación correlativa de esa entidad de reconocer y pagar directa e integralmente las mesadas pensionales;

(iii) El derecho de la entidad o caja que reconoció la prestación, a repetir contra las demás entidades obligadas a la concurrencia en el pago, una vez efectuado el desembolso correspondiente, y

(iv) La obligación correlativa de las entidades concurrentes, de proceder al pago completo y oportuno de sus cuotas partes pensionales en la proporción que les ha sido asignada».

33. En ese orden, en la misma sentencia C-895 de 2009, la Corte Constitucional resalta que, conforme a la regulación legal de las cuotas partes, -la cual fue referenciada en este acápite-, «el deber de reconocimiento y pago de las mesadas siempre se ha asignado a la última entidad o caja a la que se encontraba vinculado el trabajador cuando ocurrió su retiro (o excepcionalmente a la que se vinculó por más tiempo), quien a su vez debe hacer el recobro a prorrata a las demás entidades obligadas» y que, «bajo ninguna circunstancia el pensionado puede asumir las consecuencias que se derivan de la falta de pago o recobro de las precitadas cuotas».

34. En consonancia con la jurisprudencia constitucional, el Consejo de Estado ha destacado el valor del sistema de cuotas partes pensionales y su relevancia como mecanismo de equilibrio entre las diferentes instituciones obligadas a contribuir en el pago de las mesadas pensionales. Sobre el particular, en sentencia de 17 de noviembre de 2005, proferida por la Sala Plena de esta Corporación en el proceso 11001-03-25-000-2001-00251-00 (3578 -01)[79] se puede leer:

«Entender que el sistema de cuotas partes desapareció con la Ley 100 de 1993, rompería el principio de equidad en que descansa el sistema pensional, en el cual se parte del hecho de que los obligados a una pensión, deben contribuir a su pago, en la parte correspondiente, según las cotizaciones recibidas. Pero además, implicaría una carga gravosa y abusiva para la entidad que pagará la pensión, pues se le haría responsable por cotizaciones que no ha recibido, enriqueciendo a la verdaderamente obligada.»

35. En el mismo sentido, la Sección Segunda del Consejo de Estado, ha reiterado que en aras a garantizar los derechos constitucionales al trabajo -artículo 25-, la protección de la tercera edad -artículo 46-, la seguridad social -artículo 48- y la irrenunciabilidad de derechos laborales mínimos -artículo 53-, «al empleado le corresponde probar que ha cumplido con los requisitos de ley, en tanto que a la entidad de previsión social o a la entidad que haga sus veces, además de observar esos presupuestos, le compete tramitar sobre las cuotas partes pensionales de otras entidades que están obligadas a concurrir al pago de esa prestación social y no puede trasladársele esa responsabilidad al trabajador, por tratarse de un trámite precisamente interadministrativo»[80].

36. Por último y en concordancia con anterior, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo Estado, conceptuó que «[e]l sistema de cuotas partes pensionales se instituyó con la finalidad de que las entidades en las cuales el empleado o trabajador había servido o cotizado para su pensión, contribuyeran, a prorrata del tiempo servido o cotizado, con la caja o la entidad pagadora de la pensión»[81].

37. En conclusión, las cuotas partes pensionales constituyen una garantía de los derechos constitucionales del empleado o trabajador que haya cumplido con los requisitos para obtener su pensión, así como un soporte financiero de un sistema de seguridad social en pensiones, cuando el trabajador ha cotizado a diferentes entidades gestoras, el cual cuenta con un trámite legal de carácter interadministrativo, que debe ser adelantado por la entidad de previsión pagadora de la pensión social -o quien haga sus veces-.

38. Estudiadas las cuestiones previas relacionadas con la facultad reglamentaria del Gobierno Nacional y la naturaleza, definición y regulación de las cuotas partes pensionales, procede la Sala a resolver los problemas jurídicos planteados.

3.- ESTUDIO Y RESOLUCIÓN DEL PRIMER PROBLEMA JURÍDICO

39. Con la finalidad de resolver el primer problema jurídico planteado, consistente en determinar si el Gobierno Nacional excedió su «facultad reglamentaria» al incluir al Banco de la República como sujeto pasivo de la obligación de suprimir de sus estados contables las obligaciones por concepto de cuotas partes pensionales, de acuerdo con el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015,[82] en primer lugar la Sala analizará la norma legal reglamentada y, posteriormente, estudiará la naturaleza y el régimen presupuestal del Banco de la República.

3.1.- ESTUDIO DEL ARTÍCULO 78 DE LA LEY 1753 DE 2015

40. Como viene expuesto, el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015[83] señala:

«Artículo 78.Supresión de cuotas partes pensionales. Las entidades públicas del orden nacional que formen parte del Presupuesto General de la Nación, cualquiera sea su naturaleza, y Colpensiones, suprimirán las obligaciones por concepto de cuotas partes pensionales. Esta posibilidad aplicará tanto para las cuotas causadas como a las que a futuro se causen. Para el efecto, las entidades harán el reconocimiento contable y la respectiva anotación en los estados financieros.

Lo dispuesto en el inciso anterior también aplicará a las entidades que al primero de abril de 1994 tuvieran la calidad de entidades del orden nacional.

La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), procederá en el mismo sentido en relación con las obligaciones por cuotas partes pensionales que haya reconocido a partir del momento en que asumió la función de reconocimiento pensional de entidades del orden nacional liquidadas o en liquidación, que sean financiadas con recursos del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (FOPEP)»

41. La lectura del artículo en cita muestra a la Sala, que en él se consagran o establecen tres supuestos de hecho, atinentes a las categorías de las entidades obligadas a efectuar la supresión de cuotas partes pensionales:

41.1. El primer supuesto normativo, lo integran las entidades públicas del orden nacional que formen parte del Presupuesto General de la Nación, cualquiera sea su naturaleza.

41.2. El segundo supuesto normativo está referido a Colpensiones y a la UGPP.

41.3. Y el tercer supuesto normativo, es el atinente a las entidades que al primero de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993,[84] tuvieran la calidad de entidades del orden nacional.

42. Así mismo, se observa que la norma dispone que la supresión aplicará tanto para las cuotas causadas como a las que se causen posteriormente, para lo cual las mencionadas entidades deberán efectuar el reconocimiento contable y la respectiva anotación en los estados financieros.

43. Ahora bien, considera la Sala pertinente hacer referencia a los motivos que dieron lugar a la expedición de esta norma, pues, para determinar si el Gobierno Nacional se extralimitó en el ejercicio de su facultad reglamentaria con la expedición de las normas censuradas, es importante conocer el espíritu de la ley que se reglamenta. Al respecto, se encuentra que en la Ponencia para Primer Debate, consignado en la Gaceta del Congreso Nro. 116 de 17 de marzo de 2015,[85] se expuso que la finalidad de la supresión de las obligaciones por concepto de las cuotas partes pensionales, es optimizar los recursos humanos, administrativos y económicos de las entidades obligadas a su pago. Sobre el particular, se consignó:

«En el artículo 76, por el cual se ordena la supresión de cuotas partes pensionales, se incluye a Colpensiones y se introduce un cambio que permite aplicar lo allí previsto a las entidades que al primero de abril de 1994, tuvieran la calidad de entidades del orden nacional. Lo anterior tiene una especial importancia: la mayoría de cuotas partes del sistema de pensiones se financian con recursos del presupuesto general de la nación, mantener el trámite operativo implica sostener una tarea estéril de flujo de recursos presupuestales. En este sentido, la supresión permite optimizar los recursos humanos y fiscales de que disponen las entidades del orden nacional, Colpensiones y las entidades que al primero de abril tenían la calidad de entidades públicas, pues en la práctica la gestión de cobro y pago de cuotas partes pensionales genera un desgaste operativo y de alto valor en materia jurídica, administrativa y financiera, especialmente por la interminable controversia que existe entre las entidades en torno a aspectos de configuración de estas obligaciones (determinación, consolidación y exigibilidad), que hace que estos procesos sean demorados y costosos, en especial los de cobro que generalmente son tercerizados.

En este sentido no habría razón que permitiera que todas las entidades reconocedoras de pensión eliminaran sus cuota partes pasivas y activas si Colpensiones la mayor administradora del régimen de prima media y otras entidades que a primero de abril de 1994 eran entidades del orden nacional no realiza en la misma operación, en la medida en que la eliminación de este trámite seria parcial y no comprometería a la totalidad de entidades que realizan este cobro, lo que seguiría implicando el uso de recursos humanos y fiscales en un trámite con muchas dificultades operativas y de difícil control por parte de las entidades, cuya función principal no es la de reconocer pensiones. Se incluye COLPENSIONES dado que la misma no hace parte del Presupuesto General de la Nación».

44. Persiguiendo estos propósitos fue que el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015,[86] previó tres grupos de entidades públicas obligadas a la supresión de cuotas partes pensionales, a saber: (i) las del orden nacional que forman parte del Presupuesto General de la Nación, cualquiera sea su naturaleza; (ii) Colpensiones y la UGPP; y (iii) aquellas que al 1° de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993,[87] tuvieran la calidad de entidades del orden nacional. Con ello, se insiste, el legislador buscó a través de la inclusión de estas entidades como sujetos pasivos de la mencionada obligación, efectuar una mejor gestión de los recursos humanos, fiscales y administrativos, disminuyendo costos y tiempos de respuesta.

45. Definido lo anterior, procede la Sala a estudiar la naturaleza del Banco de la República y su régimen presupuestal, en aras a determinar si el Gobierno Nacional se excedió en su facultad reglamentaria al incluirlo entre las entidades obligadas a suprimir de sus estados financieros las obligaciones por concepto de cuotas partes pensionales.

3.2.- NATURALEZA Y RÉGIMEN PRESUPUESTAL DEL BANCO DE LA REPÚBLICA

46. El artículo 371 de la Constitución Política establece que el Banco de la República ejercerá las funciones de banca central y estará organizado como persona jurídica de derecho público, con autonomía administrativa, «patrimonial» y técnica, sujeto a un régimen legal propio. Seguidamente, el artículo 372 Superior dicta que la Junta Directiva del Banco de la República «será la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, conforme a las funciones que le asigne la ley» y, que el Congreso será el encargado de dictar la ley a la que deba ceñirse esta entidad para el «ejercicio de sus funciones», así como las normas con sujeción a las cuales el Gobierno expedirá los estatutos del Banco en los que se determinen, entre otros aspectos, su forma de organización y su régimen legal. En consonancia con ello, el artículo 40 de la Ley 489 de 1998,[88] indicó que el Banco de la República es un organismo estatal, sujeto a régimen especial otorgado por la Carta, que se regirá por las disposiciones legales que para ello establezca el legislador.

47. En desarrollo de tales preceptos, a través de la Ley 31 de 1992,[89] el legislador estipuló las normas a las que debía acogerse el Banco de la República en cuanto a su naturaleza, objeto, régimen jurídico, contenido de sus estatutos y funciones de su Junta Directiva, de la siguiente manera:

«Artículo 1. Naturaleza y objeto. El Banco de la República es una persona jurídica de derecho público, continuará funcionando como organismo estatal de rango constitucional, con régimen legal propio, de naturaleza propia y especial, con autonomía administrativa, patrimonial y técnica. El Banco de la República ejercerá las funciones de banca central de acuerdo con las disposiciones contenidas en la Constitución Política y en la presente Ley.

Artículo 3. Régimen jurídico. El Banco de la República se sujeta a un régimen legal propio. En consecuencia, la determinación de su organización, su estructura, sus funciones y atribuciones y los contratos en que sea parte, se regirá exclusivamente por las normas contenidas en la Constitución Política, en esta Ley y en los Estatutos. En los casos no previstos por aquellas y éstos, las operaciones mercantiles y civiles y, en general, los actos del Banco que no fueren administrativos, se regirán por las normas del derecho privado.

El Banco podrá realizar todos los actos, contratos y operaciones bancarias y comerciales en el país o en el exterior que sean necesarios para el cumplimiento de su objeto, ajustándose a las facultades y atribuciones que le otorgan la Constitución, esta Ley y sus Estatutos.

Artículo 33. Funciones de la Junta Directiva. Además de las atribuciones previstas en la Constitución y esta ley como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, la Junta Directiva tendrá a su cargo la dirección y ejecución de las funciones del Banco en su condición de máximo órgano de Gobierno. Para tal efecto, tendrá las siguientes facultades.

a) Aprobar los Estados Financieros y de Resultados correspondientes al ejercicio contable anual del Banco y el proyecto de constitución de reservas y de distribución de utilidades a más tardar dentro de los dos (2) meses siguientes al corte del ejercicio.

b) Aprobar y revisar periódicamente el presupuesto anual del Banco que le presente a su consideración el Gerente General, previo concepto del Consejo Superior de Política Fiscal Confis, sobre la incidencia del mismo en las finanzas públicas. […]»

48. Por su parte, los Estatutos del Banco de la República, aprobados mediante el Decreto 2520 de 1993 expedido por el Presidente de la República, define su naturaleza, objeto y régimen legal, así:

«Artículo 1. Nombre, naturaleza y objeto. El Banco de la República es una persona jurídica de derecho público, continuará funcionando como organismo estatal de rango constitucional, con régimen legal propio, de naturaleza propia y especial, con autonomía administrativa, patrimonial y técnica. El Banco de la República ejercerá las funciones de banca central de acuerdo con las disposiciones contenidas en la Constitución Política, en la Ley 31 de 1992 y en estos Estatutos.

Artículo 2. Objetivo constitucional. El Banco de la República a nombre del Estado velará por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda conforme a las normas previstas en el artículo 373 de la Constitución Política y en la Ley 31 de 1992.

Parágrafo. Para cumplir este objetivo la Junta Directiva del Banco adoptará metas específicas de inflación que deberán ser siempre menores a los últimos resultados registrados, y utilizará los instrumentos de las políticas a su cargo y hará las recomendaciones que resulten conducentes a ese mismo propósito.

Artículo 3. Régimen jurídico. El Banco de la República se sujeta a un régimen legal propio. En consecuencia, la determinación de su organización, su estructura, sus funciones y atribuciones y los contratos en que sea parte, se regirán exclusivamente por las normas contenidas en la Constitución Política, en la Ley 31 de 1992 y en estos Estatutos. En los casos no previstos por aquéllas y éstos, las operaciones mercantiles y civiles y, en general, los actos del Banco que no fueren administrativos, se regirán por las normas del derecho privado.

Por su naturaleza propia y especial, su autonomía administrativa, patrimonial y técnica, y por expreso mandato constitucional que determina la existencia de un régimen legal propio al Banco de la República no le será aplicable el régimen de las entidades descentralizadas, determinado principalmente por los Decretos 1050, 2400, 3074, 3130 y 3135 de 1968, 128 y 130 de 1976 y la Ley 80 de 1993, o por aquellas normas que los modifiquen, adicionen o sustituyan, salvo las excepciones previstas en la Ley 31 de 1992.

El Banco podrá realizar todos los actos, contratos y operaciones bancarias y comerciales en el país o en el exterior que sean necesarios para el cumplimiento de su objeto, ajustándose a las facultades y atribuciones que le otorgan la Constitución, la Ley 31 de 1992 y estos Estatutos».

49. De acuerdo con el recuento normativo efectuado, el Banco de la República es un organismo de derecho público del orden nacional, con régimen legal y naturaleza propia y especial, autonomía administrativa, patrimonial y técnica, encargada de la Banca Central.

50. En virtud de su autonomía administrativa y patrimonial, el Banco de la República cuenta con patrimonio propio e independiente, y se encuentra sujeto a un régimen legal propio. En ese sentido, como lo asegura la parte demandante y el Ministerio Público, su presupuesto es independiente, por lo que no forma parte del Presupuesto General de la Nación.[90]

51. En efecto, al revisar la llamada «cobertura del estatuto orgánido del Presupuesto General de la Nación», regulada en los artículos 3, 4 y 5 del Decreto 111 de 1996, «Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto», se comprueba con faciliadad que el Banco de la República no lo integra:

«Artículo 3. Cobertura del estatuto. Consta de dos (2) niveles: un primer nivel corresponde al presupuesto general de la Nación, compuesto por los presupuestos de los establecimientos públicos del orden nacional y el presupuesto nacional.

El presupuesto nacional comprende las ramas legislativa y judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la organización electoral, y la rama ejecutiva del nivel nacional, con excepción de los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta.

Un segundo nivel, que incluye la fijación de metas financieras a todo el sector público y la distribución de los excedentes financieros de las empresas industriales y comerciales del Estado, y de las sociedades de economía mixta con el régimen de aquéllas, sin perjuicio de la autonomía que la Constitución y la ley les otorga.

A las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta con el régimen de aquéllas, se les aplicarán las normas que expresamente las mencione (L. 38/89, art. 2º; L. 179/94, art. 1º).

Artículo 4. Para efectos presupuestales, todas las personas jurídicas públicas del orden nacional, cuyo patrimonio esté constituido por fondos públicos y no sean empresas industriales y comerciales del Estado o sociedades de economía mixta o asimiladas a éstas por la ley de la República, se les aplicarán las disposiciones que rigen los establecimientos públicos del orden nacional (L. 179/94, art. 63).

Artículo 5. Las empresas de servicios públicos domiciliarios en cuyo capital la Nación o sus entidades descentralizadas posean el 90% o más, tendrán para efectos presupuestales el régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado.

Para los mismos efectos, las empresas sociales del Estado del orden nacional que constituyan una categoría especial de entidad pública descentralizada, se sujetarán al régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado. (L. 225/95, art. 11).»

52. Es claro entonces, que el Banco de la República no hace parte del Presupuesto General de la Nación, y por consiguiente, los elementos para su elaboración de su presupuesto, su aprobación y ejecución, se desarrollan conforme a disposiciones propias, y no por el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación, ni por las leyes anuales de presupuesto aplicables a la generalidad de las entidades públicas.[91]

53. Sin embargo, esa circunstancia no exime al Banco de la República del cumplimiento del deber de suprimir de sus estados financieros, las obligaciones por concepto de cuotas partes pensionales, establecido en el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015,[92] puesto que esta norma claramente señala, que además de las entidades públicas del orden nacional, cualquiera que sea su naturaleza; de COLPENSIONES; y de la UGPP, también están cobijadas por ese deber «todas las entidades que al primero de abril de 1994, tuvieran la calidad de entidades del orden nacional», como es el caso del mencionado Banco.

54. Ello tiene su razón de ser en el hecho de que a partir del primero de abril de 1994, fue que entró a regir la Ley 100 de 1993,[93] que creó el actual «Sistema de Seguridad Integral», el cual derogó todos los regímenes pensionales anteriores y unificó y centralizó los sistemas o mecanismos de pensión alrededor de dos regímenes excluyentes, a saber: (i) el régimen de prima media con prestación definida administrado por Colpensiones; y (ii) el régimen de ahorro individual con solidaridad, administrado por las sociedades administradoras de fondos de pensiones (AFP).

55. En ese sentido, para la correcta ejecución del propósito o espíritu del artículo 78 de la Ley 1753 de 2015,[94] es perfectamente lógico que «todas las entidades que al primero de abril de 1994, tuvieran la calidad de entidades del orden nacional», como es el caso del Banco de la República, también deban suprimir de sus estados financieros, las obligaciones por concepto de cuotas partes pensionales, puesto que es muy probable que a esa fecha, dada la existencia de diferentes regímenes pensionales, tuviesen a su cargo la administración, pago y recobro de cuotas partes pensionales. En el caso del Banco de la República, sus mismos estatutos contemplan esa posibilidad, en los artículos 49 y 58, de la siguiente manera:

«Artículo 49. Acumulación de tiempo de servicios. Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 7 de la Ley 71 de 1988, para efectos del reconocimiento de la pensión legal plena de jubilación, será acumulable el tiempo trabajado en el Banco de la República con el laborado al servicio de la Nación, los Departamentos, Distritos, Municipios, entidades descentralizadas y cualquier empresa o entidad oficial en la que el Estado tenga participación mayoritaria»

«Artículo 58. Acuerdos entre el Banco de la República y el Instituto de Seguros Sociales. La Caja de Previsión Social del Banco de la República podrá asumir completamente todo el régimen prestacional en favor de sus funcionarios, trabajadores y pensionados, inclusive los riesgos y prestaciones otorgados actualmente por el Instituto de Seguros Sociales. En este evento, el Banco se encuentra autorizado por el artículo 44 de la Ley 31 de 1992, para convenir con el Instituto de Seguros Sociales todas las obligaciones que implique el traslado del reconocimiento y pago de prestaciones de una entidad a otra, así como la devolución de aportes. En caso de que la Caja de Previsión del Banco o el mismo Banco asuma los riesgos y prestaciones otorgados actualmente por el Instituto de Seguros Sociales, sin perjuicio de las normas vigentes y de lo que se convenga con el Instituto de Seguros Sociales, los empleados y pensionados deberán obligatoriamente aportar a la Caja de Previsión Social del Banco al menos un monto igual al valor de los aportes que el empleado o pensionado debería cotizar al Instituto de Seguros Sociales o a la entidad que haga sus veces, de estar afiliado a ellas.»

56. Entonces es claro que el Banco de la República, al primero de abril de 1994, tenía (y aún la conserva) la calidad de entidad pública del orden nacional, y por lo tanto, queda cobijado por el deber de suprimir de sus estados financieros, las obligaciones por concepto de cuotas partes pensionales.

57. En ese orden de ideas, se concluye que el Gobierno Nacional no se extralimitó en el ejercicio de su facultad reglamentaria, al incluir al Banco de la República como sujeto pasivo de obligación de suprimir de sus estados financieros, las obligaciones por concepto de cuotas partes pensionales.

4.- ESTUDIO Y RESOLUCIÓN DEL SEGUNDO PROBLEMA JURÍDICO

58. Para atender el segundo reparo elevado por la parte demandante, según el cual los artículos 4 y 5 del Decreto Reglamentario 1337 de 2016[95] desconocieron la autonomía presupuestal del Banco de la República, al obligarlo a efectuar la supresión de cuotas partes pensionales, la Sala se referirá a continuación a dicho postulado o principio.

4.1.- AUTONOMÍA PRESUPUESTAL DEL BANCO DE LA REPUBLICA

59. Como viene dicho, la normativa que regula lo relacionado con el Banco de la República, es clara en señalar que éste es un organismo del orden nacional, con autonomía patrimonial. Es decir, que cuenta con patrimonio propio e independiente y no forma parte del Presupuesto General de la Nación y, por consiguiente, los procedimientos para su elaboración, aprobación y ejecución se desarrollan conforme a disposiciones propias, y no por el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación ni por las leyes anuales de presupuesto aplicables a la generalidad de las entidades públicas.

60. Sobre este tema, la jurisprudencia constitucional -sentencia C-0050 de 1994[96]-, ha precisado que el Banco de la República, pese a contar con autonomía patrimonial, debe coordinar sus actividades con las demás autoridades en desarrollo de la política económica general. Al respecto:

«El análisis precedente así como el pensamiento del Constituyente [3] de 1991 acerca de la Banca Central y del Banco de la República, permiten esbozar las siguientes premisas en torno al significado y alcance de la autonomía de dicho ente:

La autonomía del Banco de la República asume diversas manifestaciones: por una parte, se expresa en el hecho de poder abstenerse de atender los requerimientos financieros de sectores específicos, particularmente del oficial, cuando le asista para el efecto un criterio de razonabilidad técnica y legal. En segundo término, la banca central puede utilizar los instrumentos que le corresponden sin necesidad de autorizaciones previas de otras instancias del Estado.

La autonomía administrativa del Banco significa que no pertenece a ninguna de las ramas del poder público, ni a los órganos fiscalizador o de control o electoral, sino que es un órgano autónomo e independiente que aun cuando forma parte del Estado, tiene una naturaleza única que, en razón a sus funciones, requiere de un ordenamiento y organización especiales, que difiere del común aplicable a las demás entidades.

La autonomía de gestión y de decisión del Banco frente al Gobierno, significa que para el cumplimiento de sus funciones no debe ni puede obrar con sujeción a las instrucciones políticas del Gobierno, pero sí en coordinación con la política económica general. (…)

La autonomía patrimonial implica que podrá integrar y disponer de sus propios activos, en moneda nacional y extranjera, los cuales contabilizará en sus estados financieros para que exista unidad en el manejo de sus recursos, en la obtención de las utilidades y en la destinación de las mismas; así, las reservas internacionales deben manejarse con los demás activos, desapareciendo la cuenta especial de cambios. Las utilidades que se obtengan por la administración de sus activos se destinarán para constituír las reservas legales que le permitan al Banco atender a sus necesidades y fines propios y precaver los momentos de crisis para con ellas asumir los costos que demande su intervención en el manejo cambiario, monetario y crediticio por la utilización de los instrumentos a su cargo.

Como se puso de presente en el ya citado fallo C-529 de 1993, al sujetar la Constitución al Banco de la República a un régimen legal propio, el Constituyente quiso elevar al plano constitucional la naturaleza única del Banco en razón de las funciones a su cargo. La autonomía de esa entidad y su no adscripción o vinculación a la rama ejecutiva del poder público, se traduce en un régimen legal propio que, conjuntamente con sus estatutos, constituye el marco normativo de la institución.

Con todo, para los efectos de este examen, y desde la particular óptica que ha de tenerse en cuenta para el examen de los cargos, interesa relievar que la Constitución Política, introduce un importante elemento que moldea los exactos contornos de la autonomía del Banco, cuando exige que las funciones que éste cumpla se ejerzan en coordinación con la política económica general. (CP. art. 371).

Así las cosas, la sujeción del Banco de la República a un "régimen legal propio" como lo establece el artículo 371 de la Carta, dadas las notas de autonomía administrativa, patrimonial y técnica que la misma le reconoce, las cuales lo dotan de un incomparable grado de libertad en la toma de decisiones y en el cumplimiento de las responsabilidades que la Carta le confía, exonerándolo de injerencias o interferencias de otras instancias o centros de poder, no se desvirtúa por el hecho de que, como estructura que, en todo caso, integra el Estado Colombiano, deba actuar en coordinación con otros órganos o instituciones, pues unos y otros cumplen funciones estatales. No se olvide que, por decisión del propio Constituyente, Colombia continúa siendo una República Unitaria, factor este que indudablemente matiza la autonomía de sus órganos y entidades. Una interpretación diferente comportaría, sin lugar a dudas, ostensible quebranto a la mencionada característica que continúa siendo nota esencial del Estado colombiano (CP. Preámbulo y art. 1o. entre otros).

En esas condiciones, con prescindencia de su naturaleza pública, de sus funciones, o de su régimen especial, el Banco de la República no se ubica por fuera del Estado. Ni de sus facultades constitucionales ni de su órbita de autonomía se desprende que la Constitución lo exonere de cumplir los requerimientos que, en aras de la armonización y coordinación de sus funciones con la política económica, le planteen los órganos encargados de esas labores para la consecución de los altos fines del Estado siempre y cuando que, desde luego, la actuación de estos últimos, se circunscriba a ese campo y no comporte franca intromisión en la capacidad decisoria o de gestión que constitucionalmente se le asegura al Banco de la República.»

61. De la providencia en cita se colige, que sin perjuicio de su régimen especial, el Banco de la República hace parte de la estructura institucional del Estado colombiano, desde su creación es una entidad del orden nacional que debe cumplir con los requisitos que le planteen los órganos encargados en diferentes áreas, para la consecución de los fines estatales, siempre y cuando no impliquen una intromisión en su capacidad decisoria o de gestión.[97]

62. De ese modo, la medida adoptada por el Gobierno Nacional para evitar la duplicidad del presupuesto -contenida en el artículo 2° numeral 2.3 del Decreto Reglamentario 1337 de 2016-, esto es, que se supriman las obligaciones por concepto de cuotas partes pensionales de los estados contables del Banco de la República, se ajusta a los parámetros establecidos en el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015[98] que se reglamenta; toda vez que su contenido no excluye a los organismos o entes autónomos, sino que establece de forma general, que la obligación en ella contenida aplica para «todas las entidades públicas del orden nacional», incluyendo a aquellas que al 1° de abril de 1994 tuvieran dicha calidad, supuesto dentro del cual, como se pudo establecer, cabe el Banco de la República.

63. Adicionalmente, es claro para la Sala que esta medida se ajusta a la finalidad de la referida ley y respeta los límites de la autonomía de dicha entidad, en cuanto permite sanear las finanzas públicas sin inmiscuirse en la forma que ésta dispone de su presupuesto.

64. Por lo expuesto, la segunda censura formulada por la parte demandante, no prospera.

5.- ESTUDIO Y RESOLUCIÓN DEL TERCER PROBLEMA JURÍDICO

65. A continuación la Sala se pronunciará sobre el tercer reparo planteado en la demanda, según el cual, el artículo 2° del Decreto Reglamentario 1337 de 19 de agosto de 2016[99] desconoce la autonomía universitaria de la que gozan las Universidades Públicas del orden nacional, al señalar que estas también son objeto del deber de supresión de las obligaciones por concepto de cuotas partes pensionales, para los efectos del artículo 78 de la Ley 1753 de 2015.

5.1-. LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA

66. La Constitución Política consagró en su artículo 69 que la Universidades Públicas gozan de autonomía, por lo cual podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley. Además, la norma Superior establece que «[e]l Estado facilitará mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educación superior». A su turno, el artículo 40 de la Ley 489 de 1998,[100] prevé que los entes universitarios autónomos están sujetos al régimen especial otorgado por la Carta, y que se regirán por la legislación que para ellos sea establecida.

67. En cuanto a la autonomía universitaria de que gozan los mencionados entes, los artículos 28 y 29 de la Ley 30 de 1992[101] consagran:

«Artículo 28. La autonomía universitaria consagrada en la Constitución Política de Colombia y de conformidad con la presente Ley, reconoce a las universidades el derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional.

Artículo 29. La autonomía de las instituciones universitarias o escuelas tecnológicas y de las instituciones técnicas profesionales estará determinada por su campo de acción y de acuerdo con la presente Ley en los siguientes aspectos:

a) Darse y modificar sus estatutos.

b) Designar sus autoridades académicas y administrativas.

c) Crear, desarrollar sus programas académicos, lo mismo que expedir los correspondientes títulos.

d) Definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas, culturales y de extensión.

e) Seleccionar y vincular a sus docentes, lo mismo que a sus alumnos.

f) Adoptar el régimen de alumnos y docentes.

g) Arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional.

Parágrafo. Para el desarrollo de lo contemplado en los literales a) y e) se requiere notificación al Ministro de Educación Nacional, a través del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (Icfes).»

68. Mientras que el artículo 86 ibídem consagra sobre el presupuesto de las universidades públicas, en todos sus niveles, lo siguiente:

«Artículo 86.Los presupuestos de las universidades nacionales, departamentales y municipales estarán constituidos por aportes del presupuesto nacional para funcionamiento e inversión, por los aportes de los entes territoriales, por los recursos y rentas propias de cada institución.

Las universidades estatales u oficiales recibirán anualmente aportes de los presupuestos nacionales y de las entidades territoriales, que signifiquen siempre un incremento en pesos constantes, tomando como base los presupuestos de rentas y gastos, vigentes a partir de 1993.

Parágrafo. En todo caso la Nación y las entidades territoriales podrán realizar de manera excepcional frente a situaciones específicas que lo requieran, aportes adicionales que se destinen para el financiamiento de infraestructura de universidades públicas, los cuales no harán parte de la base presupuestal para el cálculo de los aportes señalados en el presente artículo.»

69. De la normativa en cita, se observa que las universidades públicas del orden nacional, pese a contar con autonomía universitaria que les permite, entre otras, aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional; recibirán aportes anuales provenientes del Presupuesto Nacional para su funcionamiento e inversión.

70. Aunado a lo anterior, encuentra la Sala que para la Corte Constitucional la autonomía universitaria no es ilimitada y encuentra sus límites, entre otros, en el orden público, el interés general y el bien común. Al respecto, dijo la Corte:

«3.1. El artículo 69 de la Constitución Política, consagra la autonomía universitaria, la cual ha sido interpretada como una garantía institucional con la cual se busca legitimar la capacidad de autorregulación y autogestión, tanto en el campo educativo como administrativo, de las instituciones tanto oficiales como privadas, encargadas de la educación del servicio público de educación superior.

Esta Corporación desde sus inicios, se ha pronunciado sobre el principio universal de la autonomía universitaria, señalando que ella encuentra fundamento en “la necesidad de que el acceso a la formación académica de las personas tenga lugar dentro de un clima libre de interferencias del poder público tanto en el campo netamente académico como en la orientación ideológica, o en el manejo administrativo y financiero del ente educativo”.

Así mismo, ha señalado que el sentido de la autonomía “no es otro que brindar a las universidades la discrecionalidad necesaria para desarrollar el contenido académico de acuerdo con las múltiples capacidades creativas de aquellas, con el límite que encuentra dicha autonomía en el orden público, el interés general y el bien común. La autonomía es, pues, connatural a la institución universitaria; pero siempre debe estar regida por criterios de racionalidad que impiden que la universidad se desligue del orden social justo”.

Con todo, la autonomía universitaria no es absoluta pues, encuentra su límite tanto en el orden constitucional, como en el legal. El propio artículo 69 de la Constitución establece que las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos de acuerdo con la ley. En efecto, como lo ha sostenido esta Corte, y ahora se reitera “cualquier entidad pública o privada por el simple hecho de pertenecer al Estado de derecho, se encuentra sujeta a límites y restricciones determinados por la Constitución y la ley”»[102] (Destaca la Sala)

71. A partir de lo estudiado, se precisa que en lo que se refiere a la inclusión de las universidades públicas del orden nacional como sujetos pasivos de la obligación de suprimir las obligaciones por concepto de cuotas partes pensionales, no se vulnera su autonomía universitaria, por cuanto es claro que la norma demandada -artículo 2° del Decreto Reglamentario 1337 de 19 de agosto de 2016[103]- desarrolla una ley que tiene por finalidad el interés general y el bien común, al sanear las finanzas públicas y garantizar la eficacia administrativa, disminuyendo el número de trámites que deben adelantar las entidades por este concepto.

72. Adicionalmente, se tiene que en los términos del artículo 86 de la Ley 30 de 1992[104] transcrito previamente, los presupuestos de las universidades nacionales estarán constituidos por aportes del Presupuesto Nacional para su funcionamiento e inversión, atendiendo a sus presupuestos de rentas y gastos. Por lo tanto, el artículo 2°, numeral 2.3 del Decreto Reglamentario 1337 de 2016, al incluir a las universidades nacionales entre los sujetos pasivos de la obligación de suprimir las cuotas partes pensionales, se ajusta al marco normativo establecido por el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015,[105] ya que estos entes forman parte del Presupuesto General de la Nación, o por lo menos, se financian con él.

6.- ESTUDIO Y RESOLUCIÓN DEL CUARTO PROBLEMA JURIDICO

73. En este punto, el problema jurídico por resolver reside en establecer si el Gobierno Nacional se extralimitó en su facultad reglamentaria, al incluir como sujetos pasivos del deber de suprimir las obligaciones por concepto de cuotas partes pensionales prevista en el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015,[106] a las entidades del orden nacional, liquidadas o no, cuyas cuotas partes sean administradas por patrimonios autónomos, Fiducias, fondos cuentas o quien haga sus veces. Para el efecto, la Sala se referirá brevemente a las figuras de fiducia, patrimonio autónomo y fondos cuentas y, seguidamente, estudiará el caso en concreto.

6.1-. CARACTERÍSTICAS DE LAS FIDUCIAS, PATRIMONIOS AUTONOMOS Y FONDOS CUENTAS.

74. Las figuras de «fiducia mercantil», «patrimonio autónomo» y «fondos cuenta» tienen una finalidad común, esto es, la administración de recursos, bien sean de origen público o privado.

6.1.1.- LA FIDUCIA MERCANTIL Y PATRIMONIOS AUTONOMOS

75. La «fiducia mercantil» es un negocio mercantil, regido por las normas del Código de Comercio, en virtud del cual se da una transferencia de uno o más bienes, para su administración enajenación para cumplir un fin determinado por el constituyente, en provecho de éste o de un tercero. Al respecto, el Código de Comercio, señala:

«Artículo 1226.La fiducia mercantil es un negocio jurídico en virtud del cual una persona, llamada fiduciante o fideicomitente, transfiere uno o más bienes especificados a otra, llamada fiduciario, quien se obliga a administrarlos o enajenarlos para cumplir una finalidad determinada por el constituyente, en provecho de éste o de un tercero llamado beneficiario o fideicomisario.

Una persona puede ser al mismo tiempo fiduciante y beneficiario.

Solo los establecimientos de crédito y las sociedades fiduciarias, especialmente autorizados por la Superintendencia Bancaria, podrán tener la calidad de fiduciarios.

Artículo 1233. Para todos los efectos legales, los bienes fideicomitidos deberán mantenerse separados del resto del activo del fiduciario y de los que correspondan a otros negocios fiduciarios, y forman un patrimonio autónomo afecto a la finalidad contemplada en el acto constitutivo.» (Subraya la Sala)

76. Por su parte, el Decreto 2555 de 2010,[107] al establecer los derechos y deberes del fiduciario, señala que los patrimonios autónomos conformados en virtud del contrato de fiducia mercantil se constituyen en receptores de los derechos y obligaciones legales y convencionalmente derivados de los actos y contratos celebrados y ejecutados por el fiduciario en cumplimiento de dicho contrato, así:

«Artículo 2.5.2.1.1 Derechos y deberes del fiduciario.Los patrimonios autónomos conformados en desarrollo del contrato de fiducia mercantil, aún cuando no son personas jurídicas, se constituyen en receptores de los derechos y obligaciones legales y convencionalmente derivados de los actos y contratos celebrados y ejecutados por el fiduciario en cumplimiento del contrato de fiducia.

El fiduciario, como vocero y administrador del patrimonio autónomo, celebrará y ejecutará diligentemente todos los actos jurídicos necesarios para lograr la finalidad del fideicomiso, comprometiendo al patrimonio autónomo dentro de los términos señalados en el acto constitutivo de la fiducia. Para este efecto, el fiduciario deberá expresar que actúa en calidad de vocero y administrador del respectivo patrimonio autónomo.

En desarrollo de la obligación legal indelegable establecida en el numeral 4 del artículo 1234 del Código de Comercio, el Fiduciario llevará además la personería del patrimonio autónomo en todas las actuaciones procesales de carácter administrativo o jurisdiccional que deban realizarse para proteger y defender los bienes que lo conforman contra actos de terceros, del beneficiario o del constituyente, o para ejercer los derechos y acciones que le correspondan en desarrollo del contrato de fiducia.

Parágrafo. El negocio fiduciario no podrá servir de instrumento para realizar actos o contratos que no pueda celebrar directamente el fideicomitente de acuerdo con las disposiciones legales.» (Destaca la Sala)

77. Se colige de lo expuesto, que el negocio fiduciario comporta una transferencia de bienes por parte de un constituyente, para que se cumpla con la finalidad señalada en el contrato de fiducia. Mientras que, el conjunto de bienes transferidos del constituyente a una fiduciaria, se denomina patrimonio autónomo, y están afectados al cumplimiento de las finalidades señaladas en el acto constitutivo. De ese modo, estos bienes no solo son excluidos de la garantía general de los acreedores del fiduciario y fideicomitente, sino que garantizan las obligaciones que contraiga el patrimonio autónomo en el logro de la finalidad de la fiducia.[108]

78. En este punto, también es importante resaltar que la figura de la fiducia puede utilizarse en los procesos de liquidación de las entidades públicas del orden nacional, respecto de las cuales se haya ordenado su supresión o disolución. Así, se tiene que de conformidad con la Ley 489 de 1998[109], para la iniciación del proceso de liquidación, el acto que lo ordene deberá disponer sobre la subrogación de obligaciones y derechos de los organismos o entidades suprimidas o disueltas:

«Artículo 52. De la supresión, disolución y liquidación de entidades u organismos administrativos nacionales. El Presidente de la República podrá suprimir o disponer la disolución y la consiguiente liquidación de entidades y organismos administrativos del orden nacional previstos en el artículo 38 de la presente Ley cuando: (…)

Parágrafo 1. El acto que ordene la supresión, disolución y liquidación, dispondrá sobre la subrogación de obligaciones y derechos de los organismos o entidades suprimidas o disueltas, la titularidad y destinación de bienes o rentas, los ajustes presupuestales necesarios, el régimen aplicable a la liquidación y, de conformidad con las normas que rigen la materia, la situación de los servidores públicos. (..)» (subraya la Sala)

79. En ese mismo sentido, el artículo 2° del Decreto 254 de 2000[110] señala, que para la iniciación del proceso de liquidación se podrá establecer que ésta se realice por medio de una entidad fiduciaria contratada con este fin, así:

«Artículo 2. Iniciación del proceso de liquidación. El proceso de liquidación se inicia una vez ordenada la supresión o disolución de una de las entidades a las cuales se refiere el artículo 1º del presente decreto. El acto que ordene la supresión o liquidación dispondrá lo relacionado con las situaciones a que se refiere el parágrafo primero del artículo 52 de la Ley 489 de 1998. Así mismo, en dicho acto o posteriormente, podrá disponerse que la liquidación sea realizada por otra entidad estatal que tenga dicho objeto. Igualmente podrá establecerse que la liquidación se realice por una entidad fiduciaria contratada para tal fin o contratarse con una de dichas entidades la administración y enajenación de los activos.» (subraya la Sala)

80. La normativa reseñada muestra que las entidades públicas del orden nacional -liquidadas o no- pueden constituir fiducias que se encarguen de administrar sus recursos y dar cumplimiento a sus obligaciones, a través de la constitución de un patrimonio autónomo, siempre que ello se encuentre establecido en el contrato fiduciario.

81. El patrimonio autónomo es entonces el conjunto de bienes que se transfieren a una fiduciaria, que salen jurídicamente del patrimonio de fideicomitente y están afectados a una finalidad específica, determinada en el acto de constitución de la fiducia. Al respecto, cabe destacar que la Superintendencia Financiera en Concepto 2013010362-001 del 18 de marzo de 2013, definió los patrimonios autónomos, en los siguientes términos:

«Por definición expresa de la citada norma el negocio fiduciario en comento supone una transferencia de bienes por parte de un constituyente para que con ellos se cumpla una finalidad. Ese conjunto de bienes transferidos a una fiduciaria es lo que conforma o se denomina patrimonio autónomo. Dichos bienes salen real y jurídicamente del patrimonio del fideicomitente (titular del dominio) y están afectos al cumplimiento de las finalidades señaladas en el acto constitutivo. (artículos 1226 a 1244 del C. Co).

Los bienes recibidos en fideicomiso, es decir que conforman el patrimonio autónomo no pueden confundirse con los bienes del fiduciario, luego deben estar separados de los que integran los activos de la fiduciaria, son excluidos de la garantía general de los acreedores del fiduciario y fideicomitente y garantizan las obligaciones que contraiga el patrimonio autónomo en el logro de la finalidad de la fiducia.»

82. Del recuento normativo efectuado, colige la Sala que los patrimonios autónomos, en tanto son negocios fiduciarios, se encuentran administrados y vigilados por las entidades fiduciarias debidamente autorizadas para tal efecto por la Superintendencia Financiera. Así mismo, que la administración de estos está limitada por el contrato fiduciario, en el cual se establece la finalidad específica de los recursos transferidos.

6.1.2.- LOS FONDOS

83. De otro lado, en lo relacionado con los «fondos», se tiene que estos son una forma de administración de recursos públicos, con o sin personería jurídica, representados legalmente por el titular de la entidad al cual está adscrito. En los términos del artículo 2° del Decreto 3130 de 1968[111], estos «son un sistema de manejo de cuentas de parte de los bienes o recursos de un organismo, para el cumplimiento de los objetivos contemplados en el acto de su creación y cuya administración se hace en los términos en este señalados».

84. Ahora bien, el Decreto 111 de 1996[112] -Estatuto Orgánico del Presupuesto- señaló sobre los «fondos especiales» que son de creación legal y tienen una finalidad específica, así como que están adscritos o vinculados a una autoridad:

«ARTÍCULO 30. Constituyen fondos especiales en el orden nacional, los ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público específico, así como los pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el legislador»

85. Sobre esta figura, la Corte Constitucional ha señalado que «aunque los fondos-cuenta se encuentran vinculados a una autoridad de la administración pública, pueden organizarse como patrimonios autónomos y su estructura hace parte del amplio margen de configuración del Legislador.»[113] Así mismo, dijo que:

«En conclusión, los fondos especiales hacen parte del presupuesto de rentas y recursos de capital de presupuesto general de la Nación. Según el artículo 30 del Estatuto Orgánico del Presupuesto pueden ser de dos modalidades: (i) los ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público específico; o (ii) los ingresos pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el Legislador. Los fondos-cuenta[82] son fondos especiales, mientras que los fondos-entidad[83] corresponden a una entidad de naturaleza pública que hace parte de la administración pública, es decir que es una nueva entidad que modifica la estructura de la administración pública. Así, los fondos-cuenta se refieren al sistema de manejo de recursos que no cuenta con personería jurídica, puede ser un patrimonio autónomo y, en general, se admite que se rijan por las reglas de contratación de derecho privado como una excepción a las disposiciones que rigen la contratación pública, que son temporales en el contexto de situaciones de emergencia.»[114]

86. Así las cosas, los «fondos cuenta» son formas de manejar recursos, para lo cual se pueden constituir patrimonios autónomos. En ese orden de ideas, la precitada sentencia C-438 de 2017, resaltó que para dicho efecto, estos «fondos cuenta» pueden suscribir contratos fiduciarios, en los siguientes términos:

«La facultad de constituir fiducias mercantiles ha sido abordada ampliamente por la jurisprudencia en el contexto del análisis de constitucionalidad de la configuración de fondos. En este caso particular se entrega la administración de recursos mixtos, dentro de los que se encuentran recursos públicos, a una o varias fiducias públicas. Luego, este arreglo permite que la administración de un patrimonio autónomo constituya contratos de fiducia mercantil. En la sentencia C-368 de 2012 se dijo que este tipo de negocio jurídico era apropiado para garantizar que los recursos se gasten de la forma para lo que fueron destinados en la ley. En esa ocasión, la Corte dijo que “resulta[aba] acertado que el contrato comercial escogido [fuera] la fiducia mercantil, pues ella es la institución jurídica que permite que se conforme un patrimonio autónomo, afectado exclusivamente para dicho pago de las obligaciones prestacionales que estaban a cargo de las cajas y fondos de previsión de las mencionadas universidades”. Luego, la determinación de esa facultad tiene un fin legítimo que es asegurar la destinación de los recursos de forma específica mediante un mecanismo que asegure esos resultados.» (Subraya la Sala)

87. Resulta entonces claro, que tanto las «fiducias», los «patrimonios autónomos» y los «fondos cuenta» son mecanismos de administración de recursos que utilizan las entidades del orden nacional para garantizar el cumplimiento de sus obligaciones, conforme a la afectación que se disponga en el acto de constitución de la fiducia mercantil.
88. Teniendo en cuenta lo expuesto, para la Sala el Gobierno Nacional no excedió su «facultad reglamentaria» al incluir a las entidades públicas del orden nacional cuya administración de cuotas partes pensionales esté en cabeza de patrimonios autónomos, fiducias o fondos cuenta o quien haga sus veces, como sujetos pasivos del deber de suprimir las cuotas partes pensionales.

89. Recuerda la Sala que el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015, reglamentado a través de los artículos 2°, 4° y 5° del Decreto Reglamentario 1337 de 2016[115], previó que las entidades obligadas a efectuar la supresión de cuotas partes pensionales, serían (i) las entidades públicas del orden nacional que formen parte del Presupuesto General de la Nación, cualquiera sea su naturaleza; (ii) Colpensiones y la UGPP; y (iii) entidades públicas que al 1° de abril de 1994 tuvieran la calidad de entidades del orden nacional.

90. Por lo tanto, es claro que el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015[116] no exceptuó de su campo de aplicación a las entidades públicas del orden nacional -liquidadas o no- cuya administración de sus cuotas partes pensionales esté en cabeza de patrimonios autónomos, fiducias o fondos cuenta o quien haga sus veces. De tal forma, que estas entidades caben dentro de las categorías primera y tercera indicadas previamente, esto es, entidades públicas del orden nacional que formen parte del Presupuesto General de la Nación, cualquiera sea su naturaleza y entidades que al primero de abril de 1994 tuvieran la calidad de entidades del orden nacional. Ello, por cuanto es claro que la norma reglamentada únicamente excluye a aquellas entidades del orden territorial.

91. Aunado a ello, es importante precisar, que si bien las entidades del orden nacional incluidas como sujetos pasivos de la obligación de cuotas partes pensionales pueden encontrarse liquidadas, ello no es impedimento para que sigan cumpliendo con sus obligaciones, pues, como se expuso previamente, de conformidad con la Ley 489 de 1998[117], el acto que ordene la supresión, disolución y liquidación, dispondrá sobre la subrogación de obligaciones y derechos de los organismos o entidades suprimidas o disueltas, para lo cual se podrá constituir una fiducia.

92. Finalmente, resalta la Sala que a través de la inclusión de las referidas entidades de naturaleza mercantil -contenidas en el artículo 2° del Decreto Reglamentario 1337 de 2016[118] que se estudia-, se materializa el propósito del legislador de continuar saneando las finanzas del Estado, optimizando el uso de los recursos humanos y fiscales de los que disponen las entidades allí mencionadas, por cuanto en la práctica, la gestión de cobro y pago de cuotas partes pensionales genera un desgaste operativo, administrativo y jurídico.[119]

93. En consecuencia, no prospera el cargo propuesto por la parte demandante frente a la expresión contenida en el parágrafo 2° del artículo 2° del Decreto Reglamentario 1337 de 2016[120] que reza: «Este decreto aplica también para las cuotas partes de entidades del orden nacional, liquidadas o no, que estén siendo administradas por patrimonios autónomos, fiducias, fondos cuentas o quien haga sus veces.».

7.- ESTUDIO Y RESOLUCIÓN DEL QUINTO PROBLEMA JURÍDICO

94. En este punto se debe establecer si los artículos 4° y 5° del Decreto Reglamentario 1337 de 2016[121] podían ordenar que para efectos de suprimir las cuotas partes pensionales, las entidades obligadas deben primero adelantar el procedimiento de consulta de estas.

95. En efecto, como bien lo señala la parte demandante, el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015[122] no señala expresamente que se deba adelantar el procedimiento de consulta, pero tampoco deroga las disposiciones normativas que prevén esta obligación en cabeza de las entidades que tengan a su cargo el reconocimiento pensional, cuando atienda a la acumulación de tiempo de servicio en diferentes entidades públicas, de cualquier orden y/o a la realización de aportes a cajas o entes de previsión.

96. En ese orden, es claro que los artículos enjuiciados del Decreto Reglamentario 1337 de 2016[123] no desconocen el ordenamiento jurídico, sino que por el contrario, velan por su cumplimiento al reiterar el deber legal de efectuar la consulta respectiva, evitando con ello el doble pago o la ausencia del mismo. Más aún, teniendo en cuenta que la consulta tiene como fin, además de configurar la obligación crediticia en cabeza de las entidades concurrentes, validar la veracidad y exactitud de la información laboral contenida en la documentación que soporta la solicitud de reconocimiento pensional; evitando con ello fraudes al sistema financiero para la seguridad social.

97. Aunado a lo anterior, esta medida no compromete los fondos públicos, sino que permite garantizar que los mismos serán usados de manera eficiente. Por lo tanto, es idónea para cumplir con el propósito del artículo 78 de la Ley 1753 de 2015,[124] consistente optimizar los recursos humanos y fiscales de que disponen las entidades del orden nacional, Colpensiones y las entidades que al primero de abril de 1994 tenían la calidad de entidades públicas; de disminuir las dificultades operativas y reducir los costos jurídicos, administrativos y financieros y sanear las finanzas públicas, logrando un equilibrio financiero.

98. De ese modo, la Sala encuentra que la medida demandada, contenida en los artículos 4° y 5° del Decreto Reglamentario 1337 de 2016[125] está ajustada a derecho, y no constituye una extralimitación de la facultad reglamentaria.

99. Por los motivos señalados, la Sala concluye que los artículos 2°, 4° y 5°[126] del Decreto Reglamentario 1337 de 19 de agosto de 2016[127] conservan su presunción de legalidad, frente a los reparos formulados por los demandantes.

100. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO.-NEGAR las pretensiones de la demanda de Nulidad Simple presentada por Camilo Alexander Castro Acosta y Lina Alejandra Sandoval Hernández.

SEGUNDO.- Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Afectaciones realizadas: [Mostrar]

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sección Segunda, Subsección B, en sesión de la fecha, por los Consejeros:

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

(Firmado digitalmente)

CARMELO PERDOMO CUÉTER

(Firmado digitalmente)

CÉSAR PALOMINO CORTÉS

(Firmado digitalmente)

[1] Con informe de la Secretaría de 24 de julio de2019, visible a folio 143.

[2] Normas que fueron compiladas en el Decreto 1833 de 2016 “por medio del cual se compilan las normas del Sistema General de Pensiones”, en los artículos 2.2.4.13.2.; 2.2.4.13.4. y 2.2.4.13.5. respectivamente.

[3] Por el cual se reglamenta el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015.

[4] Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.

[5] Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.

[6] Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.

[7] Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 «Todos por un nuevo país».

[8] Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 «Todos por un nuevo país».

[9] Por el cual se reglamenta el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015.

[10] Por el cual se reglamenta el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015.

[11] Por el cual se reglamenta el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015.

[12] Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.

[13] Ibídem.

[14] Ibídem.

[15] Por el cual se reglamenta el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015.

[16] En este capítulo la Sala resume los argumentos de la parte demandada, los cuales están contenidos en: (i) la contestación de la demanda a fls. 52-61, y (ii) en los alegatos finales o de conclusión a fls. 106-110.

[17] En este capítulo la Sala resume los argumentos de la parte demandada, los cuales están contenidos en: (i) la contestación de la demanda a fls. 70-79, y (ii) en los alegatos finales o de conclusión a fls. 137-143.

[18] Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.

[19] Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones.

[20] Por el cual se reglamenta el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015.

[21] Doctora Diana Marina Vélez Vásquez.

[22] A través de concepto de No. 144 de 2019, visible a fls.125 a 135.

[23] Por el cual se reglamenta el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015, compilado en el Decreto 1833 de 2016 “por medio del cual se compilan las normas del Sistema General de Pensiones”

[24] Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 «Todos por un nuevo país».

[25] Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto.

[26] Por el cual se organiza el servicio público de la Educación Superior.

[27] Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 «Todos por un nuevo país».

[28] por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.

[29] Por la cual se dictan las normas a las que deberá sujetarse el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones, el Gobierno para señalar el régimen de cambio internacional, para la expedición de los Estatutos del Banco y para el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control del mismo, se determinan las entidades a las cuales pasarán los Fondos de Fomento que administra el Banco y se dictan otras disposiciones.

[30] Por el cual se expiden los Estatutos del Banco de la República.

[31] Por el cual se reglamenta el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015, compilado en el Decreto 1833 de 2016 “por medio del cual se compilan las normas del Sistema General de Pensiones”

[32] Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país.”

[33] Por el cual se reglamenta el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015.

[34] Por el cual se reglamenta el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015.

[35] Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.

[36] Por el cual se reglamenta el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015.

[37] Sobre el particular se pueden consultar, entre otras, las sentencias del Consejo de Estado del 18 de febrero de 2016, proferida por la Sección Primera en el exp 2013-18; del 20 de noviembre de 2014, expedida por la Sección Primera en el exp 2010-119; del 21 de agosto de 2014, expedida por la Sección Segunda en el exp 2009-95 (1280-09); y del 12 de marzo de 2015, proferida por la Sección Segunda en el exp 2008-60(2174-12).

[38] En el Concepto de 19 de septiembre de 2017, proferido en el exp 2016-220(2318), la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, con ponencia del Consejero Germán Bula Escobar, el Consejo de Estado estudió y explicó las notas esenciales de la facultad reglamentaria del Gobierno Nacional.

[39] «El numeral 11 del artículo 189 C.P. atribuye la potestad reglamentaria al Presidente de la República como Suprema Autoridad Administrativa, por lo que su ejercicio corresponde al cumplimiento de una función administrativa que se sujeta, por definición, a la observancia de normas superiores como son la Constitución Política y la ley». Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 21 de agosto de 2014. Radicación número: 11001-03-06-000-2014-000120-00(2213).

[40] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 9 de marzo de 2016. Radicación número: 11001-03-26-000-2009-00009-00(36312)A. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 18 de febrero de 2016. Radicación número: 11001-03-24-000-2013-00018-00.

[41] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 16 de abril de 2015. Radicación número: 11001-03-06-000-2014-00174-00 (2223). Corte Constitucional. Sentencia del 1 de agosto de 2001, C-805-01.

[42] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 6 de junio de 2013. Radicación número: 11001-03-24-000-2006-00284-00.

[43] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 9 de marzo de 2016. Radicación número: 11001-03-26-000-2009-00009-00(36312)A.

[44] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 10 de septiembre de 2015. Radicación número: 11001-03-26-000-2014-00054-00 (21025).

[45] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 21 de agosto de 2014. Radicación número: 11001-03-06-000-2014-000120-00(2213).

[46] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 12 de marzo de 2015. Radicación número: 11001-03-26-000-2008-00060-00(2174-12).

[47] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 29 de agosto de 2013. Radicación número: 11001-03-26-000-2005-00076-00(32293)A.

[48] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 9 de marzo de 2016. Radicación número: 11001-03-26-000-2009-00009-00(36312)A. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 18 de febrero de 2016. Radicación número: 11001-03-24-000-2013-00018-00. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 28 de febrero de 2013. Radicación número: 11001-03-25-000-2007-000630-00(1299-07). Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 16 de abril de 2015. Radicación número: 11001-03-24-000-2013-00128-00.

[49] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 18 de febrero de 2016. Radicación número: 11001-03-24-000-2013-00018-00.

[50] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 18 de junio de 2014. Radicación número: 11001-03-06-000-2013-000193-00(2143).

[51] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 1º de agosto de 2013. Radicación número: 11001-03-25-000-2006-00102-00(1700-06).

[52] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 16 de abril de 2015. Radicación número: 11001-03-06-000-2014-00174-00 (2223).

[53] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 14 de febrero de 2019. Radicación número: 11001-03-25-000-2013-01218-00(3070-13); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 14 de abril de 2010. Radicación número: 11001-03-26-000-2005-00044-00 (31223). En estas sentencias, se mencionaron como ejemplos las facultades reglamentarias del Consejo Superior de la Judicatura, el Consejo Nacional Electoral, de la Junta Directiva del Banco de la República, entre otras entidades.

[54] Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones.

[55] Arenas Monsalve, Gerardo. El Derecho Colombiano de la Seguridad Social. Legis Editores S.A. 4ª Edición. 2018. Bogotá D.C. Páginas 489 a 492.

[56] Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo.

[57] Por la cual se adiciona el artículo 29 de la ley 6ª de 1945 y se dictan otras disposiciones de carácter social.

[58] Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo.

[59] Por la cual se adiciona el artículo 29 de la ley 6ª de 1945 y se dictan otras disposiciones de carácter social.

[60] Por la cual se modifican los artículos 19 y 25 de la ley 74 de 1945, y se dictan disposiciones relacionadas con las prestaciones sociales del personal uniformado y civil de la Policía Nacional y otras Cajas de Prevención Social.

[61] Por el cual se reglamenta el artículo 21 de la Ley 72 de 1947.

[62] Por el cual se reglamenta el artículo 21 de la Ley 72 de 1947.

[63] Por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado, y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales

[64] Por el cual se reglamenta el Decreto 3135 de 1968.

[65] Por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado, y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales.

[66] Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público.

[67] Por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones.

[68] Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones.

[69] Ibídem.

[70] Ibídem.

[71] Por el cual se reglamenta el artículo 7 de la Ley 71 de 1988.

[72] Por la cual se transforma la Caja Nacional de Previsión Social de Establecimiento Público en Empresa Industrial y Comercial del Estado y se dictan otras disposiciones.

[73] Por el cual se reglamentan parcialmente los artículos 115, 117 y 128 de la Ley 100 de 1993, el Decreto-Ley 1314 de 1994 y el artículo 20 del Decreto-Ley 656 de 1994.

[74] Por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones.

[75] Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública.

[76] Por el cual se reglamenta el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015.

[77] Por la cual se transforma la Caja Nacional de Previsión Social de Establecimiento Público en Empresa Industrial y Comercial del Estado y se dictan otras disposiciones.

[78] Sobre el particular, pueden ser consultadas, entre otras, las sentencias C-895 de 2009, T-921 de 2011, T-426 de 2012, T-436 de 2012, T-753 de 2012 y T-596 de 2015.

[79] C.P. Jaime Moreno García

[80] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia de 26 de febrero de 2003, exp 08001-23-31-000-1997-2063-01 (1108 -02); C.P. Alberto Arango Mantilla.

[81] Exp 11001-03-06-000-2016-00003-00(2280), Concepto de 26 de mayo de 2016; C.P. Edgar González López

[82] Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 «Todos por un nuevo país».

[83] Ibídem.

[84] Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones.

[85] ISSN0123-9066.

[86] Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 «Todos por un nuevo país».

[87] por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones

[88] Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.

[89] Por la cual se dictan las normas a las que deberá sujetarse el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones, el Gobierno para señalar el régimen de cambio internacional, para la expedición de los estatutos del Banco y para el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control del mismo, se determinan las entidades a las cuales pasarán los Fondos de Fomento que administra el Banco y se dictan otras disposiciones.

[90]https://www.banrep.gov.co/es/marco-legal-planeacion-y-presupuesto.

[91]https://www.banrep.gov.co/sites/default/files/paginas/regimen-presupuestal.pdf.

[92] Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 «Todos por un nuevo país».

[93] Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones.

[94] Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 «Todos por un nuevo país».

[95] Por el cual se reglamenta el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015.

[96] M.P. Hernando Herrera Vergara

[97] Sobre el particular, se pueden consultar, entre otra, las sentencias C-341 de 1996, C-481 de 1999, C-208 de 2000, C-566 de 2000, C-827 de 2001, C-343de 2006 y SU-353 de 2013.

[98] Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país.”

[99] Por el cual se reglamenta el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015.

[100] por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.

[101] Por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior

[102] C-829 de 2002; M.P. Dr. Alfredo Beltrán Sierra

[103] Por el cual se reglamenta el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015.

[104] Por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior

[105] Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país.”

[106] Ibidem.

[107] Por el cual se recogen y reexpiden las normas en materia del sector financiero, asegurador y del mercado de valores y se dictan otras disposiciones.

[108]http://www.comunidadcontable.com/BancoMedios/Documentos%20PDF/cpto-10362-13.pdf

[109] Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.

[110] Por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional

[111] “Por el cual se dicta el estatuto orgánico de las entidades descentralizadas del orden nacional.”

[112] Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto.

[113] C-438 de 2017

[114] C-438 de 2017

[115] Por el cual se reglamenta el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015.

[116] Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 «Todos por un nuevo país».

[117] Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.

[118] Por el cual se reglamenta el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015.

[119] Gaceta del Congreso no. 116; 17 de marzo de 2015; ISSN0123-9066

[120] Por el cual se reglamenta el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015.

[121] Por el cual se reglamenta el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015.

[122] Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.

[123] Por el cual se reglamenta el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015.

[124] Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país.”

[125] Por el cual se reglamenta el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015.

[126] Normas compiladas en el Decreto 1833 de 2016 “por medio del cual se compilan las normas del Sistema General de Pensiones”, en los artículos 2.2.4.13.2.; 2.2.4.13.4. y 2.2.4.13.5. respectivamente.

[127] Por el cual se reglamenta el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015.