Fecha Providencia | 10/12/2020 |
Fecha de notificación | 10/12/2020 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas
Norma demandada: Artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
Demandante: Claudia Mercedes Monroy Patiño
Demandado: La Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Departamento Administrativo de la Función Pública
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A
CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGASBogotá, D.C., diez (10) de diciembre de dos mil veinte (2020)
Referencia: NULIDAD DECRETO DE GOBIERNO
Radicación: 110010325000201400307 00 (0914-14)
Demandante: Claudia Mercedes Monroy Patiño
Demandado: La Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Departamento Administrativo de la Función Pública.
Tema: Prima Técnica
SENTENCIA UNICA INSTANCIA __________________________________________________________________
Decide la Sala en única instancia la demanda presentada en ejercicio del medio de control de simple nulidad, consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por la señora Claudia Mercedes Monroy Patiño contra los artículos 1.º y 4.º del Decreto 1336 de 2003, «Por el cual se modifica el régimen de Prima Técnica para los empleados públicos del Estado», en el que intervinieron la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Departamento Administrativo de la Función Pública.
1. Antecedentes
1.1. La demanda
1.1.1. Las pretensiones
En ejercicio del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la ciudadana Claudia Mercedes Monroy Patiño, formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en orden a que se declare la nulidad de los artículos 1.º y 4.º del Decreto 1336 de 2003, «Por el cual se modifica el régimen de Prima Técnica para los empleados públicos del Estado», en los apartes que a continuación se destacan en negrita:
Artículo 1°. La prima técnica establecida en las disposiciones legales vigentes, solo podrá asignarse por cualquiera de los criterios existentes, a quienes estén nombrados con carácter permanente en los cargos del nivel Directivo, Jefes de Oficina Asesora y a los de Asesor cuyo empleo se encuentre adscrito a los despachos de los siguientes funcionarios: Ministro, Viceministro, Director de Departamento Administrativo, Superintendente y Director de Unidad Administrativa Especial o sus equivalentes en los diferentes órganos y Ramas del Poder Público.
/…/
Artículo 4°. Aquellos empleados a quienes se les haya otorgado prima técnica, que desempeñen cargos de niveles diferentes a los señalados en el presente decreto o cargos de asesor en condiciones distintas a las establecidas en el artículo 1º, continuarán disfrutando de ella hasta su retiro del organismo o hasta que se cumplan las condiciones para su pérdida, consagradas en las normas vigentes al momento de su otorgamiento.
1.1.2. Hechos
Como hechos relevantes, el apoderado del demandante señaló los siguientes:
i) La prima técnica fue consagrada en nuestro derecho positivo por primera vez en el artículo 7.º del Decreto 2285 de 1968, por medio del cual se estableció el régimen de clasificación y remuneración de los empleados de los ministerios, departamentos administrativos y superintendencias, como un emolumento destinado a atraer personal altamente calificado para cargos de especial responsabilidad o superior especialización técnica, defiriendo en el legislador la facultad de señalar los cargos objeto de ese reconocimiento. La asignación se hacía por decreto del gobierno nacional previo concepto favorable del Consejo de Ministros y con base en la solicitud razonada que debía formular el jefe del respectivo organismo.
ii) El Decreto 1950 de 1973, artículo 14, reglamentario del Decreto 2400 de 1968, mantuvo ese reconocimiento para toda la rama ejecutiva del poder público, pero teniendo como destinatarios a los niveles técnico y ejecutivo.
iii) Con el Decreto 1661 de 1991, proferido en uso de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 60 de 1990, la prima técnica fue restructurada integralmente. Allí se establecieron dos modalidades: a) título de estudios de formación avanzada y experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo durante un término no menor de 3 años; y b) evaluación del desempeño (artículo 2.º).
iv) El artículo 3.º ibidem previó que la prima técnica por poseer título de estudios de formación avanzada y experiencia altamente calificada se otorgaría para los cargos desempeñados en los niveles profesional, ejecutivo, asesor o directivo, la denominada. La prima técnica con base en la evaluación del desempeño se podía asignar en todos los niveles. El Decreto 2164 de 1991, reglamentario del Decreto 1661 de 1991, señaló las reglas para el otorgamiento de la prima técnica.
vi) El Decreto 1724 de 1997, señaló los niveles de empleos susceptibles de reconocimiento de la prima técnica. Así, en su artículo 1.º señaló:
Artículo 1º. La prima técnica establecida en las disposiciones legales vigentes, solo podrá asignarse por cualquiera de los criterios existentes, a quienes estén nombrados con carácter permanente en un cargo de los niveles Directivo, Asesor o ejecutivo, o sus equivalentes en los diferentes órganos y ramas del poder público.
Por su lado, el artículo 4.º ibidem, indicó:
Artículo 4º. Aquellos empleados a quienes se les haya otorgado prima técnica, que desempeñen cargos de niveles diferentes a los señalados en el presente Decreto, continuarán disfrutando de ella hasta su retiro del organismo o hasta que cumplan las condiciones para su pérdida, consagrada en las normas vigentes al momento de su otorgamiento.
De conformidad con lo expuesto, a partir del 4 junio 1997 quedó excluida la posibilidad de asignar la prima técnica a los empleados del nivel profesional, debiéndose respetar los derechos adquiridos de quienes habiendo consolidado su derecho con anterioridad a la vigencia de esta disposición, se les hubiere reconocido mediante acto administrativo, o bien hubiesen acreditado los requisitos y condiciones para merecerla faltando sólo su reconocimiento expreso.
vii) El 27 de mayo de 2003, se expidió el Decreto 1336 de 2003, que reduce los destinatarios de tal prestación y sólo los consagra para los niveles directivos, jefe de oficina asesora y a los de asesor, cuyo empleo se encuentre adscrito a los despachos de los siguientes funcionarios: ministro, viceministro, director de departamento administrativo, superintendente y director de vía administrativa especial o sus equivalentes en los diferentes órganos y ramas del poder público.
viii) Por último, el Decreto 2177 del 29 de junio de 2006, modificó los criterios de asignación de la prima técnica, estableciendo, entre otras cosas, que se debe acreditar una experiencia profesional igual o superior a 5 años, para ser beneficiario a la prima técnica por estudios avanzados y experiencia altamente calificada.
1.1.3. Normas violadas y concepto de violación
Como tales se señalaron los artículos 13, 150, numeral 19, literales e) y f) y 189 numeral 11 y 209 de la Carta Política; las Leyes 4.ª de 1992 y 909 de 2004.
Al desarrollar el concepto de violación, la demandante expuso los argumentos que se resumen a continuación:
i) «Violación de los principios de la función pública, de igualdad, proporcionalidad, razonabilidad y desconocimiento especialmente de los principios del mérito, proporcionalidad, racionalidad y de incentivos laborales para el ingreso a la carrera administrativa».
Citó el artículo 125 de la Carta Política, los conceptos de la Comisión Nacional del Servicio Civil, compendiados en el 2011, referentes al mérito como principio constitucional y sus manifestaciones, como son: ingreso y ascenso al empleo de carrera, promoción a empleos de grado o nivel superior mediante encargo, comisión para desempeñar empleos de libre nombramiento y remoción o de periodo, derecho de capacitación, estímulos laborales, estabilidad como resultado de la evaluación del desempeño.
El Gobierno Nacional al expedir el Decreto 1336 de 2003, limitó la asignación de la prima técnica, en el caso del nivel asesor, a los cargos que se encuentren adscritos a los despachos de los funcionarios descritos en la citada norma demandada, con lo que violó el principio de igualdad al establecer un trato diferencial con respecto a los empleados que ocupan los cargos de asesor, que no están adscritos a estos despachos, sino que se encuentran en la planta global de la entidad.
La provisión de los cargos de asesor adscritos a los despachos de los funcionarios de más alto nivel jerárquico de la entidad, a los cuales se les puede otorgar la prima técnica, se proveen por nombramiento ordinario sin necesidad de concurso, no se evalúan sus conocimientos ni su experiencia e idoneidad en el desempeño del cargo para el cual son nombrados.
Debido a que el Decreto 1336 de 2003, al establecer que solo tienen derecho a la prima técnica los asesores adscritos a los despachos de los cargos relacionados, es decir, los de asesor de libre nombramiento y remoción, crea un trato desigual entre cargos de un mismo nivel jerárquico, sin que se produzca una justificación de dicha diferenciación que determine cuál es la finalidad que se persigue.
La finalidad del otorgamiento del incentivo de la prima técnica «es conservar dentro de la administración pública a los empleados mejor calificados para desempeñar dichos cargos y que tengan la experiencia y los estudios profesionales más avanzados y esto no se cumple con los cargos de Asesor de libre nombramiento y remoción, por cuanto los funcionarios que los ocupan NO TIENEN UNA ESTABILIDAD LABORAL, debido a que están sujetos a la facultad discrecional del nominador».
Los cargos de asesor que pertenecen a la carrera administrativa, «tienen un carácter más permanente, dentro de la administración pública, son provistos mediante concurso público, donde participan los mejores profesionales del país con la mejor experiencia y los estudios más avanzados, motivo por el cual no se justifica que no tengan derecho al otorgamiento de la prima técnica, para conservar su permanencia dentro de la administración pública, que los cargos de asesor que se proveen mediante la facultad de libre nombramiento y remoción».
«[D]e acuerdo con lo anteriormente citado se viola el principio de igualdad entre funcionarios de un mismo nivel, por la diferencia en la asignación del incentivo de la prima técnica, solo para los asesores de libre nombramiento y remoción, desconociendo este derecho o incentivo a los asesores de carrera administrativa, sin justificación alguna y sin cumplir con los cinco (5) requisitos, señalados en la sentencia C-007, de enero 18 de 1996 de la Honorable Corte Constitucional».
Adicionalmente se violan los principios de carrera administrativa, especialmente el de mérito en sus diferentes manifestaciones, porque otorga este incentivo económico a funcionarios que no ingresen al cargo por concurso, sino a aquellos de libre nombramiento y remoción que no tienen la calidad de ser permanentes, por estar sujetos a la discrecionalidad de los nominadores, a quienes, sin mayores requisitos, se les reconoce la prima técnica en forma automática, es decir, que no se tiene en cuenta la evaluación de desempeño por no ser obligatoria, sino por cumplir los requisitos de estudio y experiencia y el hecho de permanecer o estar adscritos a los despachos de los altos funcionarios del Estado, que se señala en la norma demandada.
ii) «Violación de los principios de equidad, igualdad, irreversibilidad de los beneficios laborales, el respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado y el no desmejoramiento de sus salarios y prestaciones sociales, y demás criterios y objetivos señalados en la Ley 4 de 1992».
El Gobierno Nacional al expedir el Decreto 1336 de 2004, se excedió en las facultades legislativas otorgadas por la Ley 4 de 1992, violó sus criterios y objetivos (i) al suprimir de este beneficio al nivel asesor y limitar la asignación del incentivo de la prima técnica, en forma desigual entre un mismo nivel en los cargos del Estado; (ii) al establecer una diferencia sin justificación alguna, entre los empleos de asesor provistos por concurso de méritos y los de libre nombramiento y remoción; (iii) al derogar el Decreto Ley 2164 de 1991, y subrogar el Decreto 1724 de 1997, que la regulaban para los cargos de profesional, asesor y directivo.
Se vulneró la Ley 4 de 1992, en las normas relativas a la « la prohibición de desmejorar sus salarios y prestaciones sociales, el respeto a la carrera administrativa y la ampliación de su cobertura, el nivel de los cargos, la naturaleza de sus funciones y las calidades exigidas para su desempeño y el establecimiento de la remuneración de los cargos por diferentes niveles» pues a los cargos de asesores de libre nombramiento y remoción y directivos, se les otorga este incentivo en forma automática, mientras que a los asesores de carrera administrativa no.
Adicionalmente se desconoció el incentivo de la prima técnica para los cargos de asesores del Estado, que se proveen por medio de concurso público, es decir que son de carrera administrativa, que constituye la regla general para la provisión de cargos del Estado.
Los asesores de carrera administrativa están adscritos a la planta global y cumplen alternativamente los dos requisitos generales establecidos para su otorgamiento así: «a)Título de estudios de formación avanzada y experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo durante un término no menor de cinco (5) años, o por b) Evaluación del desempeño, no pueden tener derecho a este incentivo, porque el Decreto 1336 de 2003, les cercenó este derecho, con violación de los principios y/o criterios, establecidos en la Ley 4 de 1992, y desconociendo los principios de la función pública y especialmente los establecidos en la carrera administrativa, como el del mérito etc».
Además, la evaluación del desempeño, «que se les realiza a los funcionarios de carrera administrativa en forma semestral y anual, los cuales deben obtener una calificación sobresaliente, para tener derecho a los incentivos del Estado y permanecer en el cargo, que de acuerdo con lo dispuesto en las normas demandadas, no pueden acceder a este incentivo, sin que sea justificada dicha diferencia, solo en el hecho que el cargo pertenece a la planta global, lo cual hace el nominador discrecionalmente al establecer el estudio técnico de los cargos y adopta la planta de personal de la entidad, a diferencia de los asesores de libre nombramiento y remoción, que tienen derecho a este incentivo, por cualquiera de los dos requisitos establecidos en la norma, sin que dicha evaluación del desempeño, practicada a estos funcionarios sea obligatoria y deba ser sobresaliente o necesaria para permanecer en dicho cargo, porque solo está sujeta a la facultad discrecional de libre remoción por parte del nominador, es decir que la prima técnica, para estos funcionarios es automática, y se adquiere en forma directa, por el simple hecho de ser nombrados o adscritos a los cargos de los Directivos de las instituciones señalados en las normas citadas».
Debido a lo anterior, el Gobierno Nacional «desconoció los criterios y objetivos señalados en la Ley 4 de 1992, sin justificación alguna, para establecer esa diferenciación de trato entre los cargos del mismo nivel, como es el caso de los asesores y sin cumplir con la finalidad del incentivo de la prima técnica».
iii) «Expedición irregular de los Decretos demandados por no motivarlos, debido a que son verdaderos actos administrativos».
El Gobierno Nacional al expedir los decretos demandados, para desarrollar una ley marco, los profirió con fundamento en una función propiamente administrativa, razón por la cual son considerados verdaderos actos administrativos, cuyo control de legalidad corresponde al Consejo de Estado.Los actos administrativos acusados fueron expedidos en forma irregular, por cuanto no fueron motivados, y con desconocimiento de los principios, criterios y objetivos señalados en la Ley 4 de 1992.Por estas razones no cumplen con los requisitos de esta clase de actos administrativos.
Debido a la falta de motivación y de señalamiento de los principios, objetivos y criterios que desarrolló la Ley 4.ª de 1992, procede su anulabilidad. por no justificar la diferenciación de trato en el otorgamiento del referido incentivo laboral, entre los funcionarios del mismo nivel de asesor de libre nombramiento y remoción y los de carrera administrativa.
1.2. Contestación de la demanda
Las entidades demandadas, Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Departamento Administrativo de la Función Pública, intervinieron en este proceso, contestaron la demanda en tiempo y acreditaron la representación para actuar en el presente proceso (folios 26 a 28 y 38 a 40 cuaderno de las medidas cautelares). Propusieron las excepciones de pleito pendiente y de cosa juzgada las que fueron resueltas en la audiencia inicial.
1.3. intervención de coadyuvantesLos ciudadanos William Ignacio Pabón Parrado y Fabio Carrillo Gutiérrez intervinieron como coadyuvantes de la parte demandante y para ello presentaron un escrito con idénticos cargos de anulación (folios 38 a 57).
1.4. Audiencia Inicial1.4.1. La audiencia inicial comenzó a desarrollarse el 14 de marzo de 2018 en la que i) se saneó el proceso; ii) se negó la acumulación de otros procesos en los que se demandó la misma norma; iii) se desestimó la excepción de pleito pendiente; y, iv) se denegó la excepción de cosa juzgada con respecto al artículo 4.º del Decreto 1336 de 2003, «Por el cual se modifica el régimen de Prima Técnica para los empleados públicos del Estado».
En la Audiencia Inicial se resolvió, además, la excepción de cosa juzgada propuesta por la Nación - Departamento Administrativo de la Función Pública.
Se revisaron los fallos proferidos por esta Sección del 12 de marzo de 2008, radicación número: 11001-03-25-000-2006-00069-00 (1267-06), Actor: Luis Alberto Sandoval Navas, Demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otro, donde se demandaron los artículos 1.º y 6.º del Decreto 1336 de 2003; y del 6 de julio de 2017, radicación número: 11001-03-25-000-2011-00068-00 (0193-11), demandante: Luisa Fernanda Ballén Martínez, en la que se demandó el artículo 1.º del Decreto 1336 de 2003.
Se precisó que en ambas sentencias se negaron las pretensiones de la demanda, comportando cosa juzgada únicamente en la causa petendi, es decir con respecto a las pretensiones y cargos de anulación analizados por esta Corporación.
Luego se procedió a presentar un cuadro comparativo de lo acusado en este proceso, junto con las demás pretensiones y cargos de anulación analizados en las sentencias aludidas; y se declaró probada, parcialmente, la excepción de cosa juzgada de cara al artículo 1.º del Decreto 1336 de 2003. Solo quedó pendiente de resolver el cargo de anulación propuesto por la parte demandante denominado «(p)or la expedición irregular de los Decretos demandados por no motivarlos, debido a que son verdaderos actos administrativos».
Contra la decisión de cosa juzgada se impetró el recurso de súplica, así: a) por la parte demandante y los coadyuvantes en cuanto se declaró probada parcialmente la citada excepción de cosa juzgada; y b) por la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con el fin de que se declare la cosa juzgada respecto de la totalidad de la norma.
Por auto del 1.º de agosto de 2018, se confirmó la decisión adoptada en la audiencia inicial.[1]
1.4.2. El 6 de mayo de 2019, se dispuso la continuación de la audiencia inicial, suspendida mientras se resolvían los recursos de súplica antes reseñados. En esta audiencia i) se fijó el litigio; ii) se resolvió sobre las medidas cautelares solicitadas por los coadyuvantes; y iii) se decretaron las pruebas.[2]
Para la fijación del litigio, expresamente se indicó:
«El despacho señala que la pretensión se contrae a la declaratoria de nulidad de los artículos 1.º y 4.º del Decreto 1336 de 2003, «Por el cual se modifica el régimen de Prima Técnica para los empleados públicos del Estado».
En este sentido en el presente asunto son 2 los problemas jurídicos a resolver.
El primero, determinar si el artículo 1.º del Decreto 1336 de 2003, fue proferido sin motivación.
El otro, es definir si el artículo 4.º del Decreto 1336 de 2003, es susceptible de anularse bajo las causales de violación de normas superiores y de expedición irregular, desconocer, presuntamente el derecho a la igualdad de los asesores de carrera frente a los de libre nombramiento y remoción, específicamente porque solo los segundos tienen derecho a la referida prima mientras los primeros no, aún cuando están en el mismo nivel. Igualmente corresponde determinar si el referido artículo adolece de falta de motivación.
Las partes y el Ministerio Público están conformes con la fijación del litigio.
El coadyuvante de la parte actora manifiesta que la falta de motivación corresponde a todo el Decreto, más no solo a un artículo. Además, se debe estudiar la violación de la Ley 4 de 1992.
El despacho realiza la aclaración pertinente en cuanto a la fijación del litigio, conforme a lo solicitado por el coadyuvante de la parte actora».
La anterior decisión fue notificada por estrados y los intervinientes se abstuvieron de impetrar los recursos de ley.[3]
1.5. Alegatos de conclusión y concepto del ministerio público.
La parte demandante[4] y la Nación – Ministerio de Hacienda[5] dentro del término alegaron de conclusión. La Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado, emitió el concepto número 133 E-2018-107452, en el sentido de que se deben denegar las pretensiones de la demanda.
La Sala decide, previas las siguientes
2. Consideraciones
2.1. El problema jurídico
En el presente asunto, como se precisó en la continuación de la audiencia inicial, son 3 los problemas jurídicos a resolver. El primero de ellos consiste en determinar si el artículo 1.º del Decreto 1336 de 2003, fue proferido irregularmente y sin motivación.
El párrafo acusado es el resaltado a continuación:
Artículo 1°. La prima técnica establecida en las disposiciones legales vigentes, solo podrá asignarse por cualquiera de los criterios existentes, a quienes estén nombrados con carácter permanente en los cargos del nivel Directivo, Jefes de Oficina Asesora y a los de Asesor cuyo empleo se encuentre adscrito a los despachos de los siguientes funcionarios: Ministro, Viceministro, Director de Departamento Administrativo, Superintendente y Director de Unidad Administrativa Especial o sus equivalentes en los diferentes órganos y Ramas del Poder Público.
En segundo lugar, corresponde establecer si el artículo 4.º del Decreto 1336 de 2003, es susceptible de anularse bajo las causales de anulación de violación de normas superiores y expedición irregular, por desconocer, presuntamente, el derecho a la igualdad de los asesores de carrera frente a los de libre nombramiento y remoción, específicamente porque solo los segundos tienen derecho a la referida prima técnica mientras los primeros no, aun cuando están en el mismo nivel. Igualmente, se habrá de determinar la presunta violación de la Ley 4ª de 1992. Lo demandado corresponde a la parte destacada del subsiguiente texto:
Artículo 4°. Aquellos empleados a quienes se les haya otorgado prima técnica, que desempeñen cargos de niveles diferentes a los señalados en el presente decreto o cargos de asesor en condiciones distintas a las establecidas en el artículo 1º, continuarán disfrutando de ella hasta su retiro del organismo o hasta que se cumplan las condiciones para su pérdida, consagradas en las normas vigentes al momento de su otorgamiento.
Por último, se debe precisar si de configurarse la expedición irregular por falta de motivación, ello afecta la validez de todo el Decreto 1336 de 2003.
2.2. Marco normativo
A efectos de resolver los referidos cuestionamientos, como ya se ha hecho en otro asunto de contornos similares al sub lite, la Sala desarrollará los siguientes contenidos: (i) De la prima técnica y su marco regulatorio; (ii) De la potestad reglamentaria; (iii) Diferencias entre la facultad reglamentaria derivada del artículo 189, numeral 11, y la especial de que trata el artículo 150, numeral 19 de la Constitución Política; (iv) Análisis de la Sala en relación con la presunta expedición irregular por falta de motivación de los artículos 1.º y 4.º del Decreto 1336 de 2003; y (v) Anulabilidad del artículo 4.º del Decreto 1336 de 2003, por desconocer, presuntamente, el derecho a la igualdad de los asesores de carrera frente a los de libre nombramiento y remoción.
(i)De la prima técnica y su marco regulatorio
El Presidente de la República en uso de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 2 de la Ley 60 de 28 de diciembre de 1990,[6] expidió el Decreto Ley 1661 de 27 de junio de 1991,[7] que en su artículo 1° definió a la prima técnica, de un lado, como un reconocimiento económico a favor de los funcionarios o empleados altamente calificados de la Rama Ejecutiva del Poder Público, para atraerlos o mantenerlos en el servicio del Estado, en el desempeño de cargos cuyas funciones demandan la aplicación de conocimientos técnicos o científicos especializados o la realización de labores de dirección o de especial responsabilidad, de acuerdo con las necesidades específicas de cada organismo y, de otro lado, como un reconocimiento al desempeño en el cargo.
En el artículo 2 ibidem, se establecieron como criterios alternativos para el otorgamiento de la prima técnica, los siguientes:
Artículo 2.- Criterios para otorgar Prima Técnica. Para tener derecho a la Prima Técnica serán tenidos en cuenta alternativamente uno de los siguientes criterios, siempre y cuando, en el primer caso, excedan de los requisitos establecidos para el cargo que desempeñe el funcionario o empleado.
a)- Título de estudios de formación avanzada y experiencia altamentecalificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo durante un término no menor de tres (3) años; o,
b)- Evaluación del desempeño.
Parágrafo 1º.- Los requisitos contemplados en el literal a) podrán ser reemplazados por experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo durante un término no menor de seis (6) años.
Parágrafo 2º.- La experiencia a que se refiere este artículo será calificada por el jefe de la entidad con base en la documentación que el funcionario acredite.
En el artículo 3 ibidem, se señaló que para tener derecho a la prima técnica por el criterio de formación avanzada y experiencia altamente calificada se requiere estar desempeñando un cargo en los niveles profesional, ejecutivo, asesor o directivo, en tanto que la prima técnica por evaluación del desempeño puede asignarse en todos los niveles, pero que en ningún caso podrá un funcionario o empleado disfrutar de más de una prima técnica.
El Decreto Ley 1661 de 1991 fue reglamentado parcialmente por el Decreto 2164 de 17 de septiembre de 1991,[8] que en su artículo 1°, señaló como beneficiarios de la prima técnica a los empleados de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos, Empresas Industriales y Comerciales del Estado y Unidades Administrativas Especiales, en el orden nacional. También dispuso que tendrían derecho a este reconocimiento los empleados de las entidades territoriales y de sus entes descentralizados.
Respecto a las causales de pérdida de la prima técnica, en su artículo 11, se previeron las siguientes:
Artículo 11.- Temporalidad. El disfrute de la prima técnica se perderá:
a) Por retiro del empleado de la entidad a la cual presta sus servicios;
b) Por la imposición de sanción disciplinaria de suspensión en el ejercicio de las funciones, caso en el cual el empleado sólo podrá volver a solicitarla transcurridos dos (2) años, contados a partir de la fecha de ejecutoria de la providencia mediante la cual se impuso la sanción, siempre y cuando el empleo continúe siendo susceptible de asignación de prima técnica;
c) Cuando haya sido otorgada por evaluación del desempeño, se perderá, además, por obtener el empleado calificación de servicios en porcentaje inferior al establecido en el artículo 5. de este Decreto o porque hubieren cesado los motivos por los cuales se asignó.
Parágrafo.- La pérdida del disfrute de la prima técnica operará en forma automática, una vez se encuentre en firme el acto de retiro del servicio, el de imposición de la sanción, o la respectiva calificación.
La pérdida de la prima técnica por cesación de los motivos que originaron su otorgamiento será declarada por el Jefe del organismo, mediante resolución motivada, contra la cual no procederá recurso alguno.
Hasta este momento, la prima técnica se otorgaba en los niveles profesional, ejecutivo, asesor o directivo, siempre y cuando el empleado se encontrara desempeñando el cargo en propiedad y la evaluación de desempeño fuera como mínimo equivalente a un 90%.
Sin embargo, con la expedición del Decreto Reglamentario 1724 de 4 de julio de 1997[9], artículo 1°, se restringieron los niveles de los cargos susceptibles de tal beneficio, en los siguientes términos:
Artículo 1.- La prima técnica establecida en las disposiciones legales vigentes, solo podrá asignarse por cualquiera de los criterios existentes, a quienes estén nombrados con carácter permanente en un cargo de los niveles Directivo, Asesor, o Ejecutivo, o sus equivalentes en los diferentes Órganos y Ramas del Poder Públicos. (Negrillas de la Sala).
No obstante, en el artículo 4 ibidem se estableció un régimen de transición que amparó las situaciones de quienes habían adquirido el derecho a la prima técnica antes de su expedición, así:
Artículo 4.- Aquellos empleados a quienes se les haya otorgado prima técnica, que desempeñen cargos de niveles diferentes a los señalados en el presente Decreto, continuarán disfrutando de ella hasta su retiro del organismo o hasta que cumplan las condiciones para su pérdida, consagrada en las normas vigentes al momento de su otorgamiento.
La anterior disposición fue objeto de dos interpretaciones por parte del Consejo de Estado, Sección Segunda, que se sintetizaron en la sentencia del 21 de enero de 2016,[10] de la siguiente forma:
[…] debe decirse que la lectura de la norma en cita planteó al interior en esta Sección dos posibles interpretaciones, en los siguientes términos:
De acuerdo con la primera[11], dicho régimen de transición sólo podría beneficiar a quienes viniendo del régimen anterior, es decir, del previsto por el Decreto 1661 de 1991, les hubiera sido reconocida la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada pero no a quienes la hubieran obtenido por evaluación de desempeño, dado que esta última modalidad, a diferencia de la otra, no tenía carácter permanente y debía ser obtenida año tras año. En consecuencia, sus efectos no podían extenderse a un régimen de transición que, como toda regulación de este tipo, busca poner a salvo los derechos adquiridos o las expectativas de derecho frente a cambios de legislación.
De acuerdo con la segunda tesis, que prevaleció en la Subsección[12], y que hoy constituye el parámetro para el reconocimiento de la misma, sí es posible aplicar el régimen de transición del artículo 4 del Decreto 1724 de 1997 a quienes, sin ocupar cargos de los niveles directivo, asesor, ejecutivo o sus equivalentes bajo el nuevo régimen, cumplieran con los siguientes requisitos:
En síntesis, esta tesis reconoce el derecho a la prima técnica a quienes lo perdieron por no pertenecer a los niveles directivo, asesor, ejecutivo o sus equivalentes, restricción impuesta por el Decreto 1724 de 1997, siempre que hubieren cumplido con las condiciones señaladas en precedencia[13].
[…] En conclusión, servidores públicos de niveles distintos al directivo, asesor o ejecutivo o sus equivalentes tienen derecho al reconocimiento de la prima técnica, aún bajo la vigencia del Decreto 1724 de 1997, siempre que bajo las reglas establecidas por el régimen anterior, el del Decreto 1661 de 1991, hubieren tenido derecho al citado emolumento[14].
Los referidos requisitos se derivaron, entonces, como presupuestos a ser analizados en cada caso concreto, para determinar la viabilidad de los reconocimientos de la prima técnica a empleados que ocupaban cargos, que bajo el nuevo ordenamiento, no estaban incluidos como beneficiarios.
Ahora, el Decreto 1724 de 1997 fue modificado por el Decreto Reglamentario 1336 de 27 de mayo de 2003,[15] que mantuvo los dos criterios existentes para el otorgamiento de la prima técnica, esto es, formación avanzada y experiencia altamente calificada y evaluación del desempeño, pero restringió los niveles susceptibles de su asignación, básicamente para el personal nombrado con carácter permanente que desempeñara cargos en el nivel directivo, jefes de Oficina Asesora o de asesor, con lo cual quedó eliminado el nivel Ejecutivo, cargos que a su vez debían encontrarse adscritos a determinadas dependencias de la administración en el orden nacional o sus equivalentes en los demás órganos y Ramas del Poder Público, lo que se expresó en los siguientes términos:
Artículo 1. La prima técnica establecida en las disposiciones legales vigentes, solo podrá asignarse por cualquiera de los criterios existentes, a quienes estén nombrados con carácter permanente en los cargos del nivel Directivo, Jefes de Oficina Asesora y a los de Asesor cuyo empleo se encuentre adscrito a los despachos de los siguientes funcionarios: Ministro, Viceministro, Director de Departamento Administrativo, Superintendente y Director de Unidad Administrativa Especial o sus equivalentes en los diferentes órganos y Ramas del Poder Público.
Artículo 4. Aquellos empleados a quienes se les haya otorgado prima técnica, que desempeñen cargos de niveles diferentes a los señalados en el presente decreto o cargos de asesor en condiciones distintas a las establecidas en el artículo 1°, continuarán disfrutando de ella hasta su retiro del organismo o hasta que se cumplan las condiciones para su pérdida, consagradas en las normas vigentes al momento de su otorgamiento.
Seguidamente, el Decreto 2177 del 29 de junio de 2006[16], en su artículo 1°, modificó los criterios para tener derecho a la prima técnica, en el siguiente sentido:
Artículo 1°. Modificase el artículo 3° del Decreto 2164 de 1991, modificado por el artículo 1° del Decreto 1335 de 1999, el cual quedará así:
Artículo 3°. Criterios para asignación, de prima técnica. Para tener derecho a prima técnica, además de ocupar un cargo en uno de los niveles señalados en el artículo 1° del Decreto 1336 de 2003, adscritos a los Despachos citados en la mencionada norma, incluyendo el Despacho del Subdirector de Departamento Administrativo, será tenido en cuenta uno de los siguientes criterios:
-Título de estudios de formación, avanzada y cinco (5) años de experiencia altamente calificada;
-Evaluación del desempeño.
Para efectos del otorgamiento de la prima técnica por título de estudios de formación avanzada y cinco (5) años de experiencia altamente calificada, se requiere que el funcionarlo acredite requisitos que excedan los establecidos para el cargo que desempeñe.
Se entenderá como título universitario de especialización, todo aquel que se haya obtenido como resultado de estudios de postgrado no inferiores a un (1) año académico de duración en universidades nacionales o extranjeras, debidamente reconocidas u homologadas de acuerdo con las normas que regulan la materia.
El título de estudios de formación avanzada no podrá compensarse por experiencia, y deberá estar relacionado con las funciones del cargo.
Para el otorgamiento de la prima técnica por uno de los criterios de título de estudios de formación avanzada y cinco (5) años de experiencia altamente calificada, o evaluación del desempeño, se evaluará según el sistema que adopte cada entidad.
Parágrafo. Las solicitudes de revisión de prima técnica que se hayan radicado formalmente ante el funcionario competente con anterioridad a la entrada en vigencia del presente decreto, serán estudiadas y decididas teniendo en cuenta los criterios establecidos en el decreto 1335 de 1999. Las solicitudes que se radiquen con posterioridad a la publicación del presente decreto, serán estudiadas y decididas teniendo en cuenta los criterios y condiciones aquí establecidos. […].
Se estableció, entonces, que para acceder al reconocimiento del beneficio se debe ocupar un cargo en uno de los niveles señalados en el artículo 1º del Decreto 1336 de 2003, y, además, acreditar uno de los siguientes criterios: i) título de estudios de formación avanzada y cinco años de experiencia altamente calificada, con las precisiones señaladas en la norma; o ii) evaluación del desempeño. También, como lo alega la demandante, se otorgó el reconocimiento solo a los asesores de libre nombramiento y remoción.
Así las cosas, se tiene que no obstante los continuos cambios sustanciales que ha sufrido la prima técnica, dirigidos básicamente a limitar su reconocimiento en algunos niveles, no tuvo la virtualidad de afectar las situaciones de quienes habían adquirido el derecho a percibirla, tal como lo dispone el artículo 4.º del Decreto 1336 de 2003, al autorizar que los empleados a quienes se les haya otorgado la prima técnica, que desempeñen cargos de niveles diferentes a los señalados en dicho decreto o cargos de asesor en condiciones distintas a las establecidas en el artículo 1.° ibídem, continúen disfrutándola.
(ii) De la potestad reglamentaria.[17]
Uno de los rasgos característicos del sistema jurídico colombiano es la organización jerárquica que se le ha otorgado a los diferentes tipos de normas que lo integran, organización que supone la existencia de una estructura escalonada, si se quiere piramidal, en la que cada categoría normativa tiene características propias que influyen directamente en el rango que se les otorga y, por consiguiente, en la relación de subordinación predicable entre unas y otras. Todo ello responde a una teleología particular que no es otra que permitir la construcción sistemática, coherente y racional del ordenamiento jurídico.
El hecho de que esta estructura jerárquica no aparezca definida explícitamente en la Constitución Política no es óbice para desconocer su existencia ya que a lo largo de su contenido pueden encontrarse sendas disposiciones que dan cuenta de su primacía. Así, por ejemplo, el artículo 4.º superior, prevé que «[…] La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales […]».
De esta forma, se ha entendido que la Constitución y los preceptos convencionales que se integren al ordenamiento jurídico interno, ocupan el nivel más alto dentro de este; seguidos, en orden, por las leyes que deben expedirse con sujeción a aquellos y por los actos administrativos.
Dicha estratificación normativa se convierte en un criterio de validez que ha sido explicado en los siguientes términos por la Corte Constitucional:
Establecido lo anterior, resulta claro que las facultades de producción normativa de la administración tienen un límite incuestionable en el contenido de las normas respecto de las cuales pueda predicarse una superioridad jerárquica, asunto que se definirá atendiendo a la tipología del reglamento.
Así, tratándose de los reglamentos (i) expedidos por el presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria que le atribuye el artículo 189-11 superior; (ii) de los reglamentos que desarrollan leyes habilitantes y (iii) de los reglamentos expedidos por otras autoridades administrativas en asuntos especializados de su competencia, se ha dicho que su propósito es complementar la ley en la medida en que sea necesario para lograr su cumplida aplicación, cuando se requiera, por ejemplo, precisar definiciones o aclarar etapas del procedimiento previsto en aquella. En ese orden de ideas, si lo que se busca es permitir la ejecución de la ley, esta facultad no apareja la interpretación, modificación, limitación o ampliación de los contenidos legislativos, como tampoco el modo de encuadrar las distintas situaciones jurídicas en los supuestos que contiene[19].
Ahora bien, en relación con los límites a la potestad reglamentaria de la administración frente a los tres tipos de normas reglamentarias que se señalaron, el Consejo de Estado ha precisado lo siguiente:
[…] en nuestro orden, la potestad reglamentaria es la facultad constitucional que se atribuye de manera permanente al Gobierno Nacional para expedir un conjunto de disposiciones jurídicas de carácter general y abstracto para la debida ejecución de la ley, a través de las cuales desarrolla las reglas y principios en ella fijados y la completa en aquellos detalles y pormenores necesarios que permiten su aplicación, pero que en ningún caso puede modificar, ampliar o restringir en cuanto a su contenido o alcance. El reglamento, como expresión de esta facultad originaria del Ejecutivo es, pues, un acto administrativo de carácter general que constituye una norma de inferior categoría y complementaria de la ley; su sumisión jerárquica a ésta (sic) en la escala normativa (principio de jerarquía normativa piramidal) es indiscutible y absoluta, toda vez que se produce en los ámbitos y espacios que la ley le deja y respecto de aquello que resulte necesario para su cumplida ejecución, sin que pueda suprimir los efectos de los preceptos constitucionales o legales ni contradecirlos, motivo por el cual si supera o rebasa el ámbito de aplicación de la ley e incursiona en la órbita de competencia del Legislador compromete su validez y, por tanto, deberá ser declarado nulo, de conformidad con lo ordenado por el numeral 2 del artículo 237 de la Constitución Política. El poder reglamentario se encuentra limitado en función a la necesidad de la cumplida ejecución de la ley y, como lo ha manifestado la jurisprudencia, la extensión de esta competencia es inversamente proporcional a la extensión de la ley, es decir, cuanto mayor sea el campo disciplinado por la ley, menor será el que corresponde al decreto reglamentario […][20] (Subrayas fuera del texto original)
Así, pues, para el ejercicio de la atribución de producción normativa, la administración debe limitarse a desarrollar las disposiciones respecto de las cuales sea posible predicar una relación de jerarquía, en algunos casos será la Constitución, en otros también la ley e incluso algunos preceptos reglamentarios[21]. De esta forma, cuando sea viable establecer esa subordinación normativa, el reglamento no puede introducir normas que no se desprendan natural y lógicamente de las disposiciones superiores, ampliar o restringir el sentido de estas, como tampoco puede suprimirlas o cambiarlas ni reglamentar materias que estén reservadas a ellas, pues en tales eventos excedería sus competencias.
En ese sentido, es importante señalar que a pesar de que en el medio de control de nulidad se enjuicia la legalidad de la norma reglamentaria, también es cierto que, de encontrar que el reglamento no se ajusta a los preceptos constitucionales, habrá de declararse su nulidad, habida cuenta de que el ejercicio de la potestad reglamentaria no solo está atado a la ley que desarrolla, sino también a los postulados superiores contenidos en la Constitución Política[22], así como a los fines del Estado Social de Derecho[23], a los cuales no puede ser ajeno en el desarrollo de sus funciones.
En adición a lo dicho por esta Sala,[24] se observa que entre más general y amplio sea el marco de autorización otorgado por el Congreso, de mayor discrecionalidad y ámbito de acción goza el presidente para ejercer su potestad reglamentaria; tanto así, que «el Gobierno expida decretos que tienen materialmente la jerarquía y la fuerza de una ley». Al respecto la Corte Constitucional en la sentencia C -234 de 2002 señaló:
Reparto general de competencias en la Constitución de 1991
4. Esta Corporación ha señalado, en forma reiterada, que la facultad legislativa está atribuida expresamente al Congreso, quien goza además de la cláusula general de competencia para crear normas jurídicas vinculantes (CP arts 150 ords 1 y 2)[1]. Esto significa que en principio las reglas a las cuales se sujeta la sociedad son expedidas por el Congreso, mientras que el Presidente ejerce su potestad reglamentaria para asegurar la debida ejecución de las leyes.
Este reparto general de competencias normativas entre la ley y el reglamento no es casual ni caprichoso sino que responde a finalidades profundas. Por ello, la sentencia C-710 de 2001 indicó que esa estructura de competencias atiende al desarrollo del principio de división de poderes y a la necesidad de que el derecho, además de ser legal, sea legítimo. La legitimidad del derecho se encuentra vinculada al principio democrático de elaboración de las leyes. Las normas que rigen una sociedad deben ser el resultado de un procedimiento en el que se garanticen en especial dos principios: el principio de soberanía popular, en virtud del cual los límites al ejercicio de las facultades de las personas que hacen parte de una colectividad tienen como único origen legítimo la voluntad popular. Y el principio del pluralismo, como una garantía de participación de la diversidad de los individuos y grupos que componen una sociedad.
5. La Carta de 1991 protege este reparto de competencias entre la ley y el reglamento, y entre el Congreso y el Gobierno, por diversos mecanismos. Así, y por sólo mencionar algunos, la Constitución establece la reserva de ley en ciertas materias, a fin de que éstas no sean definidas a través de la facultad reglamentaria del gobierno. Por ejemplo, sólo la ley puede establecer los motivos por los cuales una persona puede ser privada de la libertad (CP art. 28). Existe además un principio que podría denominarse como el de “reserva formal de ley”, según el cual, ciertas materias no sólo deben ser desarrolladas por la ley sino que además la regulación debe ser directamente realizada por el Congreso, quien no puede otorgar al presidente facultades extraordinarias para legislar sobre algunos asuntos. En efecto, el artículo 150 numeral 10º de la Constitución establece que el poder legislativo no podrá conceder facultades extraordinarias para expedir códigos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, normas por medio de las cuales se crean servicios administrativos y técnicos de las Cámaras, y leyes marco[2].
6. Con todo, el anterior reparto general de competencias entre el Congreso y el Gobierno admite matices y excepciones. De un lado, en ciertos casos, la Constitución amplía la facultad del Presidente para dictar normas generales, en la medida en que incrementa el ámbito de acción de su potestad reglamentaria. Y de otro lado, la Carta también autoriza que, en ciertas hipótesis, el Gobierno expida decretos que tienen materialmente la jerarquía y la fuerza de una ley.
La potestad de reglamentación es mayor frente a aquellas leyes que, por mandato constitucional, tienen un contenido general, como sucede con las leyes marco y las leyes de intervención económica. En cambio, la potestad reglamentaria ordinaria (CP art. 189 ord 11) suele tener una posibilidad más restringida, pues se trata de desarrollar leyes con un contenido normativo más concreto y preciso.
En materia de la salarios y prestaciones sociales el presidente de la República tiene un margen alto de discrecionalidad, pues solo está sometido a los lineamientos generales que el Congreso le ha impuesto a través de la Ley 4.ª de 1992.
(iii) Diferencias entre la facultad reglamentaria derivada del artículo 189, numeral 11, y la especial de que trata el artículo 150, numeral 19 de la Constitución Política
Con respecto al tema del epígrafe esta Sección Segunda, en sentencia de unificación ya tuvo la oportunidad de señalar las divergencias que existen entre el ejercicio de facultad reglamentaria derivada de una potestad ordinaria (189-11) y la especial (150-19) de la Constitución Política.[25]
A fin de diferenciar entre la facultad reglamentaria derivada del artículo 189 numeral 11 y la especial del artículo 150 numeral 19 de la Constitución Política, es necesario entender que si bien ambas funciones pertenecen a un mismo género (la de reglamentar la ley), se trata de especies distintas, pues mientras la del artículo 189 numeral 11 se refiere a la potestad reglamentaria de una ley ordinaria, la del artículo 150 numeral 19 hace alusión a la potestad reglamentaria de una ley marco.
Esta clasificación tiene incidencia en los límites y libertad de configuración entre una y otra, pues cuando se trata de la potestad reglamentaria de una ley ordinaria, el Ejecutivo no puede exceder los mandatos impuestos por la norma superior, mientras que la potestad reglamentaria de una ley marco está restringida por la materia cuyos principios y directrices generales son impuestos por el legislador, sin que se pueda admitir que aquella sea un parámetro de taxatividad para regular la materia.
Ahora, de acuerdo con las características propias de cada una de las formas de reglamentación de la ley antes vista, la jurisprudencia ha entendido que existen diferencias entre ellas, a saber:
«[…] De modo que, en términos de competencia, el Gobierno, amparado en el artículo 150 - 19 - c) de la Carta, puede expedir disposiciones con igual fuerza normativa de las que hacían parte o estaban contenidas en el régimen de aduanas, emanadas del legislador con anterioridad a la reforma constitucional de 1.968, no obstante que los actos mediante los cuales las expida tengan la condición de decretos reglamentarios. Resulta entonces que se está frente a una potestad reglamentaria especial, distinta de la potestad reglamentaria prevista en el artículo 189 - 11 de la Carta, ya que su efecto reglamentario está referido a las citadas leyes marco. De esta manera aparece que el Gobierno tiene dos tipos de potestad reglamentaria atendiendo su objeto y fuerza normativa, a saber: a.-La que emana del artículo 189, numeral 25, literal c) de la Constitución y que tiene como objeto la reglamentación de las leyes marco, entre ellas las aduaneras, cuyos decretos tienen un ámbito de reglamentación amplio del régimen aduanero, pues sólo están sujetos a las normas generales y dentro de ellas a los objetivos y criterios señalados en la ley marco objeto de reglamentación, sin que ello signifique desplazamiento ni usurpación de funciones o competencias del Congreso de la República en su condición de legislador. b. Y la que deriva del numeral 11 del artículo 189 de la Constitución, que bien se puede calificar como ordinaria, para desarrollar, en orden a su cumplida ejecución, las leyes que se refieran a materias diferentes del régimen de aduanas. […]»[26] (negrilla fuera de texto)
De lo anterior se pueden extraer las siguientes diferencias entre ambas facultades:
Potestad reglamentaria especial de una ley marco (art. 150-19) | Potestad reglamentaria de una ley ordinaria (art. 189-11) |
Libertad de reglamentación del Ejecutivo ampliada que tiene una relación inversamente proporcional a los aspectos detallados por la ley. | Libertad de reglamentación del Ejecutivo restringida por el contenido de la ley que desarrolla. |
En un sentido material, complementa la ley. | Desarrolla la ley, sin la posibilidad de complementarla o corregirla. |
Solamente pueden estar referidos a los temas objeto de ley marco, taxativamente descritos en el artículo 150 numeral 19 de la Constitución Política. | Están referidos a todos los temas que sean objeto de regulación de ley ordinaria, que está sujeta a la cláusula general de competencia legislativa. |
Tiene la posibilidad de modificar disposiciones con rango de ley que estén relacionadas con la materia de la ley marco. | No tienen la posibilidad de modificar normas con rango de ley, pues en tal caso incurre en causal de nulidad. |
Tiene la posibilidad de regular elementos sustanciales y accidentales de la materia objeto de desarrollo. | Solo tiene la posibilidad de regular elementos accidentales para el desarrollo de la ley que reglamenta. |
Ahora bien, en relación con la competencia para fijar el régimen prestacional de los empleados públicos esta se atribuyó de manera concurrente al Congreso y al presidente de la República[27].El primero de ellos establece el marco general al cual se debe sujetar el segundo para regular la materia. Por su parte, el régimen salarial de los empleados públicos se fija de manera concurrente entre el Congreso, que expide la Ley marco; el Gobierno Nacional que desarrolla la ley marco y fija el régimen salarial; las asambleas y los concejos que establecen escalas de remuneración; y los gobernadores y alcaldes que fijan emolumentos (artículos 150.19, 300, 313, 305 y 315 de la Carta). Así se desprende del contenido del artículo 150 de la Constitución Política que señala:
«Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
19. Dictar las normas generales y señalar los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos:
[...]
e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública.
f) Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales. [...]»
Fue así como se expidió la Ley 4.ª de 1992 la cual prescribió:
«Artículo 1.º El Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta Ley, fijará el régimen salarial y prestacional de:
a) Los empleados públicos de la Rama Ejecutiva Nacional, cualquiera que sea su sector, denominación o régimen jurídico;
b) Los empleados del Congreso Nacional, la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la Organización Electoral y la Contraloría General de la República;
c) Los miembros del Congreso Nacional, y
d) Los miembros de la Fuerza Pública.
Artículo 2.º Para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores enumerados en el artículo anterior, el Gobierno Nacional tendrá en cuenta los siguientes objetivos y criterios:
a) El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales. En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales;
b) El respeto a la carrera administrativa y la ampliación de su cobertura;
c) La concertación como factor de mejoramiento de la prestación de los servicios por parte del Estado y de las condiciones de trabajo;
d) La modernización, tecnificación y eficiencia de la administración pública;
e) La utilización eficiente del recurso humano;
f) La competitividad, entendida como la capacidad de ajustarse a las condiciones predominantes en las actividades laborales;
g) La obligación del Estado de propiciar una capacitación continua del personal a su servicio;
h) La sujeción al marco general de la política macroeconómica y fiscal;
i) La racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad, esto es, las limitaciones presupuestales para cada organismo o entidad;
j) El nivel de los cargos, esto es, la naturaleza de las funciones, sus responsabilidades y las calidades exigidas para su desempeño;
k) El establecimiento de rangos de remuneración para los cargos de los niveles profesional, asesor, ejecutivo y directivo de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva y de la Organización Electoral;
l) La adopción de sistemas de evaluación y promoción basados en pruebas generales y/o específicas. En el diseño de estos sistemas se tendrán en cuenta como criterios, la equidad, productividad, eficiencia, desempeño y la antigüedad;
ll) El reconocimiento de gastos de representación y de salud y de primas de localización, de vivienda y de transporte cuando las circunstancias lo justifiquen, para la Rama Legislativa.
Artículo 10.º Todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente Ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos.» (subraya la Sala)
En conclusión, el Gobierno Nacional tiene un amplio margen de regulación y configuración de los salarios y prestaciones de los empleados públicos, siempre y cuando lo haga con sujeción a las normas, criterios y objetivos generales contenidos en la Ley 4ª de 1992 que, dicho sea de paso, tiene una amplia discrecionalidad de configuración.
En desarrollo de su potestad, se repite, el Ejecutivo, dentro del objeto de ley marco, puede ampliar los aspectos que le ley simplemente señaló. Materialmente complementa la ley y regula elementos sustanciales y accidentales de la materia respectiva.
2.3.1. Expedición irregular por la presunta falta de motivación de los artículos 1.º y 4.º del Decreto 1336 de 2003.
La motivación de los actos administrativos no es más que la declaratoria de las razones de hecho y de derecho que tuvo la administración para emitir determinada decisión. Su contenido permite conocer las causas que impulsaron la exteriorización de la voluntad de esta en determinada dirección.
La Corte Constitucional la ha definido como «la fundamentación fáctica y jurídica con que la administración entiende sostener la legitimidad y oportunidad de la decisión tomada y es el punto de partida para el juzgamiento de esa legitimidad».[28] En ese orden, los actos administrativos deben: i) tener su origen en hechos veraces que los soporten y ii) estar sustentados en normas constitucionales, legales o reglamentarias, según sea el caso.
Como ya lo ha resaltado esta Sala,[29] la motivación de los actos administrativos constituye un elemento necesario para la validez de un acto administrativo. Es condición esencial que existan unos motivos que originen su expedición y que sean el fundamento de la decisión que contienen.
En otras palabras, deben existir unas circunstancias o razones de hecho y de derecho que determinan la expedición del acto y el contenido o sentido de la respectiva decisión.
La causa o el motivo, entonces, es el soporte fáctico y jurídico que justifican la expedición del acto administrativo y el sentido de su declaración y, por lo general, cuando por disposición legal debe ponerse de manifiesto, aparece en la parte considerativa del acto. En todo caso, aunque no se mencionen expresamente los motivos, debe existir una realidad fáctica y jurídica que le brinde sustento a la decisión administrativa, que normalmente está contenida en los antecedentes del acto representados por lo general en distintos documentos, como estudios, informes, actas, etc.
Ahora bien, con respecto a los actos administrativos de carácter general, en razón a su naturaleza y alcance, por regla general es suficiente tener como motivación la indicación de sus fundamentos legales y de su objeto, salvo que exista una disposición en la ley que ordene una motivación diferente, tal como lo ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación.[30]
La Sala reitera que los actos administrativos generales son aquellos que crean, modifican o extinguen una situación jurídica abstracta o impersonal. Uno de los factores que suele asociarse erradamente a la determinación de actos de esta naturaleza es la cantidad de personas que se ven afectadas por la manifestación de voluntad de la administración; sin embargo, ello no es característico de los mismos ya que lo que los define es «[...] la abstracción o indeterminación individual de sus destinatarios o de las personas que pueden resultar cobijadas por el acto [...]»[31].
En suma, la causa o motivo de algunos actos administrativos, como acontece en el acto general sometido a consideración, están implícitos en su contenido y, por tanto, es suficiente tener como motivación la indicación de sus fundamentos legales y de su objeto.
En el caso en concreto, la Sala vislumbra con claridad que el Decreto 1336 del 27 de mayo de 2003, como acto administrativo general que es, se encuentra debidamente motivado puesto que en su cuerpo se exponen los fundamentos legales y, además, las facultades para su expedición, al disponer textualmente lo siguiente:
«DECRETO 1336 DE 2003
(Mayo 27)
Por el cual se modifica el régimen de Prima Técnica para los empleados públicos del Estado.
El Presidente de la República de Colombia, en desarrollo de las normas generales señaladas en el artículo 1º de la Ley 4ª de 1992»
Igualmente, se considera que el decreto atacado fue expedido en ejercicio de la amplia facultad discrecional de que goza el Presidente de la República, conforme se expuso en el respectivo acápite y el ejercicio de esta facultad no implica un desbordamiento o un ejercicio arbitrario, pues de su contenido no se colige alguna de estas circunstancias.
En efecto, el decreto censurado consagra en su artículo 1.° cuales son los destinatarios de la norma; en sus artículos 2.º y 3.º cómo se debe reconocer la prima en mención; en su artículo 4.º establece un régimen de transición para quienes se hubiesen beneficiado de ese emolumento; en su artículo 5.º señala expresamente a quienes no les cobija; y en el artículo 6.º las normas que modifica y deroga, es decir, comporta un ejercicio de la potestad reglamentaria que no comporta un exceso ni una vulneración de los derechos y principio generales señalados por la Ley 4ª de 1992.
De todo lo anteriormente expuesto, se concluye que el Decreto 1336 del 27 de mayo de 2003, como acto administrativo general, reguló aspectos propios de la potestad reglamentaria; sus fundamentos legales; su objeto y su ámbito de aplicación.
En suma, la causal de anulación de expedición irregular por falta de motivación no prospera, porque la potestad reglamentaria se ejercicio conforme al ordenamiento jurídico.
Se insiste, en este caso, en donde se está frente a un acto administrativo de carácter general, expedido con fundamento en las facultades especiales otorgadas por el artículo 150-19 de la Constitución Política, se tiene como suficiente motivación los fundamentos legales y su objeto, los que aparecen claros y sometidos al marco general de la Ley 4.ª de 1992.
En consecuencia, el cargo consistente en que ese decreto se encuentra afectado por falta de motivación no tiene vocación de prosperidad.
Conforme al título del epígrafe se trata de establecer si el artículo 4.º del Decreto 1336 de 2003 es susceptible de anularse bajo las causales de violación de normas superiores y expedición irregular, por desconocer, presuntamente, el derecho a la igualdad de los asesores de carrera frente a los de libre nombramiento y remoción, específicamente porque solo los segundos tienen derecho a la referida prima técnica mientras los primeros no, aun cuando están en el mismo nivel. Igualmente, corresponde determinar la presunta violación de la Ley 4.ª de 1992.
Lo demandado corresponde a la parte destacada del subsiguiente texto:
Artículo 4°. Aquellos empleados a quienes se les haya otorgado prima técnica, que desempeñen cargos de niveles diferentes a los señalados en el presente decreto o cargos de asesor en condiciones distintas a las establecidas en el artículo 1º, continuarán disfrutando de ella hasta su retiro del organismo o hasta que se cumplan las condiciones para su pérdida, consagradas en las normas vigentes al momento de su otorgamiento.
Del contenido gramatical del artículo transcrito, se evidencia que consagra y garantiza un régimen de transición para las personas que eran beneficiarias de la prima técnica y cuyos cargos por efecto de la aplicación de la nueva normativa quedaron excluidos de ese beneficio.
En efecto, con el fin de propender por el respeto por los derechos adquiridos y las expectativas legítimas, el citado artículo 4.º, censurado, regló el régimen de transición en aras de proteger a quienes tenían reconocido el derecho de conformidad con los requisitos establecidos en la normatividad anterior, pues no puede desconocerse que cuando se está ante la presencia de un cambio normativo, es necesaria la protección del derecho adquirido del ciudadano y la expectativa de la aplicación del principio de no regresividad, con el fin de evitar que se incurra en transgresiones desproporcionadas e irrazonables que afecten el referido equilibrio, en claro atentado contra los principios de proporcionalidad, de favorabilidad y de confianza legítima.
Así las cosas, se está en presencia de una norma que protege y garantiza los derechos adquiridos y las expectativas legítimas y, no cercena ni limita los derechos de los destinatarios de la prima técnica, porque esta asignación de beneficiarios fue la que hizo el artículo 1.º, que efectivamente, excluyó a los cargos de asesor de carrera.
Ahora bien, la presunta violación de las normas superiores, expedición irregular y desconocimiento del derecho a la igualdad de los asesores de carrera frente a los de libre nombramiento y remoción, específicamente porque solo los segundos tienen derecho a la referida prima técnica mientras los primeros no, aun cuando están en el mismo nivel, y la presunta violación de la Ley 4.ª de 1992, fue analizada in extenso por esta Corporación en las sentencias del 12 de marzo de 2008 y 6 de julio de 2017.
En efecto, en fallo proferido el 12 de marzo de 2008, radicación número: 11001-03-25-000-2006-00069-00 (1267-06), Actor: Luis Alberto Sandoval Navas, Demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otro, esta Sección se pronunció sobre la demanda de los artículos 1.º y 6.º del Decreto 1336 de 2003. Por su parte, en el fallo del 6 de julio de 2017, radicación número: 11001-03-25-000-2011-00068-00 (0193-11), demandante: Luisa Fernanda Ballén Martínez, se estudió la legalidad del artículo 1.º del Decreto 1336 de 2003. Las razones que sustentaron la negativa de anular el acto, por no incluir a los asesores de carrera, se resumen en el siguiente cuadro:
Proceso 11001-03-25-000-2006-00069-00(1267-06) | Proceso 11001-03-25-000-2011-00068-00 (0193-11) |
«No se puede considerar que se produce la derogatoria de la Ley Marco en la que se fundamenta el acto administrativo que la desarrolla, por el hecho de que se proceda al reconocimiento de la Prima Técnica en determinados niveles, toda vez, que el Gobierno Nacional, se encuentra facultado para establecer en qué niveles se hace necesario atraer o mantener a funcionarios con conocimientos altamente especializados. (…) Es decir, el Gobierno Nacional, bien puede excluir niveles diferentes al Directivo y al Asesor dentro del grupo de empleados beneficiarios de dicha prima, pues la diferencia de tratamiento, puede establecerse por la autoridad a quien le corresponde considerar los factores que la justifiquen, en ejercicio de la facultad constitucional y legal que le fue conferida; de manera tal, que si es predicable la potestad de modificar el régimen salarial y prestacional, también lo es, la determinar a qué niveles corresponde su pago y bajo qué circunstancias. Con relación a la vulneración de los derechos adquiridos a la que hace alusión el actor, debe tenerse en cuenta que por derecho adquirido la doctrina y la jurisprudencia, ha entendido aquel derecho que ha entrado al patrimonio de una persona natural o jurídica y que hace parte de él, por lo que no puede ser arrebatado o vulnerado por quien lo creó o reconoció legítimamente. Es así, como el derecho adquirido es la ventaja o el beneficio cuya conservación e integridad, está garantizada en favor del titular del derecho, por una acción o por una excepción. El derecho adquirido al que hace referencia el artículo 58 de la Carta Política, ha de entenderse como una "situación jurídica concreta o subjetiva" [32], que se evidencia cuando el texto legal ha jugado un papel jurídico en favor o en contra de una nueva persona en el momento en que ha entrado a regir una nueva ley y es por ello, que los derechos ya reconocidos no sufren ninguna modificación. (…) | Conforme con lo anterior, los destinatarios del nivel asesor que pueden ser acreedores de la prima técnica son los de libre nombramiento y remoción, aspecto que la actora critica por excluir a los servidores del mismo nivel que pertenecen al régimen de carrera administrativa. Tal y como antes quedó establecido, dentro de las diferencias entre uno y otro régimen de ingreso la función pública, se destaca que el nombramiento en un cargo de libre nombramiento y remoción, la estabilidad laboral depende en gran medida del nivel de confianza que el nominador deposita en el servidor, situación que permite un amplio margen de discrecionalidad, mientras que en el de carrera administrativa aquella se encuentra garantizada en tanto se mantengan las condiciones esperadas del servidor público y mientras no operen las razones objetivamente fijadas por ley, que excluyen radicalmente el ejercicio de dicha facultad por ser una actuación esencialmente reglada[33]. Asimismo, se observa que el Gobierno Nacional tiene un amplio margen de configuración para regular la prestación en discusión, la cual está dirigida a mantener a los asesores de los altos funcionarios del Estado. Ello explica que se utilice una asignación como la prima técnica para atraer o mantener en servicio a personas de las más altas calidades personales y profesionales, con el fin desarrollar las funciones descritas por el artículo 3[34] del Decreto 2772 del 10 de agosto de 2005,[35] aplicable a los empleos públicos de que trata el Decreto 1336 de 2003. (…) Adicionalmente, afirmó que el derecho a la igualdad de los funcionarios de las diferentes entidades del orden ejecutivo, legislativo y judicial se traduce en las normas que procuran un tratamiento igual en materia salarial y prestacional, al régimen disciplinario y al sistema de control que los cobija[36]. No obstante, la existencia de una escala diferencial de las funciones no altera el principio en mención, como tampoco lo hace la diferencia de salarios entre los servidores del Estado. En este sentido, lo relevante es que esté presente la proporcionalidad entre las funciones desempeñadas y la remuneración. De acuerdo con lo anterior, la interpretación que la demandante hizo del contexto jurisprudencial de la prima técnica, en el sentido de que se encuentra justificada para determinados niveles jerárquicos, pero no para determinados cargos dentro de un mismo nivel no es acertada, pues de acuerdo con los pronunciamientos en materia constitucional, es viable su creación para algunos funcionarios o cargos, siempre que para ello exista una justificación que atienda el principio de proporcionalidad y que esté desprovista de arbitrariedad, tal y como sucede con la prima que se cuestiona. En ese orden, el Gobierno Nacional está facultado para establecer la prima técnica para los cargos en los cuales pretende atraer o mantener a personal de las más altas calidades, para asesorar a los más altos dignatarios del orden nacional, sin que tal medida vulnere el derecho a la igualdad, por estar fundada en una razón objetiva para su existencia, teniendo en cuenta la finalidad misma de la prima técnica. Conclusión: Los artículos 1.º del Decreto 1336 del 27 de mayo de 2003 y 1.º del Decreto 2177 del 29 de junio de 2006, al señalar que tendrán derecho a la prima técnica los asesores cuyo empleo se encuentre adscrito a los despachos de ministro, viceministro, director o subdirector de departamento administrativo, superintendente y director de unidad administrativa especial o sus equivalentes en los diferentes órganos y ramas del Poder Público, no vulneran el derecho a la igualdad de los empleos de asesor sujetos al régimen de carrera administrativa, frente a los de libre nombramiento y remoción. Lo anterior, en razón a que el Gobierno Nacional está facultado para establecer la prima técnica para los cargos en los cuales pretende atraer o mantener a personal de las más altas calidades, para asesorar a los más altos dignatarios del orden nacional, sin que tal medida vulnere el derecho a la igualdad, por estar fundada en una razón objetiva para su existencia teniendo en cuenta la finalidad misma de la prima técnica». |
De conformidad con los criterios fijados con anterioridad por esta Corporación, los cargos propuestos contra el artículo 4º del Decreto 1336 de 2003, no están llamados a prosperar.
Por consiguiente, si bien es cierto que la parte demandante invoca la violación de las normas superiores y expedición irregular, por desconocer, presuntamente, el derecho a la igualdad de los asesores de carrera frente a los de libre nombramiento y remoción, porque solo los segundos tienen derecho a la referida prima técnica mientras los primeros no, aun cuando están en el mismo nivel, también lo es que esos cargos fueron analizados en las sentencias transcritas y así no se refirieran expresamente al artículo 4.º del Decreto 1336 de 2003, que actualmente está enjuiciado en este medio de control de nulidad simple, es claro, que de modo similar, dicha argumentación es aplicable al tema de la presunta discriminación por no incluir a los empleados de carrera del nivel asesor dentro de los beneficiarios de la prima técnica.
Como se indicó en la audiencia inicial, el artículo 189 del CPCA, prevé:
Artículo 189. Efectos de la sentencia. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada. Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen.(…) (negrita no es del texto).
La denominada causa petendi, se define como «1 Proc. Fundamento de la acción, integrado por el conjunto de hechos que, subsumidos en lo dispuesto en normas jurídicas, otorgan al actor el derecho que trata de hacer valer ante los tribunales o ante cualquier instancia administrativa».[37]
Este fundamento de la acción, se puede revisar desde varios aspectos, el primero desde las pretensiones, que fue como se hizo en la audiencia inicial en donde se revisó que el artículo respectivo hubiese sido acusado y que no existieran nuevos cargos de anulación no analizados dando como resultado la declaratoria parcial de cosa juzgada, como ya se relacionó.
El otro, desde el contenido sustancial de los cargos de anulación y los derechos en discusión, como ocurrió en este cargo donde sustancialmente la Sección ya había resuelto el tema de la presunta discriminación y/o segregación por el hecho de no incluir a los empleados de carrera del nivel asesor dentro de los beneficiarios de la prima técnica, y la presunta vulneración de la Ley 4,ª de 1992, conforme a los planteamientos que prohíjan con esta sentencia. En estas condiciones, el cargo no prospera.
Con respecto al cargo de expedición irregular por falta de motivación de todo el decreto, este debe desestimarse porque, como ya se indicó, en estos casos, por el amplio margen regulatorio de que goza el Gobierno Nacional, en desarrollo de las facultades especiales otorgadas por el artículo 150.19 de la Constitución Política, al proferirse el acto dentro de la ley marco, no requiere de una motivación especial, sino que esta simplemente se entiende contenida en la fundamentación jurídica y fáctica general
En lo atinente a la violación de la Ley 4ª de 1992, la Sala interpreta que el coadyuvante se refiere al desconocimiento de los principios, objetivos y criterios contenidos en dicha ley marco, pero esta censura también se sustenta en la indebida diferenciación de trato en el otorgamiento de la prima técnica, entre los funcionarios del mismo nivel de asesor de libre nombramiento y remoción, y los de carrera administrativa.
Esta cargo también se desestima porque, como ya se indicó, aparece probada la existencia de cosa juzgada con relación a esta causa petendi y, además, el Gobierno Nacional, puede materialmente regular en su totalidad la forma y contenido de la prima técnica y, por supuesto, limitar los beneficiarios o destinatarios de esa prestación, siempre y cuando existan motivos claramente diferenciados, como ocurre en este caso, según se vio en el cuadro comparativo ya transcrito (procesos 11001-03-25-000-2006-00069-00(1267-06) y 11001-03-25-000-2011-00068-00 (0193-11)).
3. Conclusión
Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que: i) los accionantes deben estarse a lo resuelto en las sentencias dictadas dentro de los procesos 193-2011 del 6 de julio de 2017 y 1267-2006 del 12 de marzo de 2008; y ii) las pretensiones de la demanda deben denegarse, toda vez que no se probaron los cargos imputados en contra del decreto acusado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
F A L L APrimero.- Estése a lo resuelto en las sentencias dictadas dentro de los procesos 193-2011 del 6 de julio de 2017 y 1267-2006 del 12 de marzo de 2008.
Segundo.- Denegar la nulidad de los artículos 1 y 4 del Decreto 1336 de 2003, por las razones expuestas.
Tercero.- Proceder a realizar las constancias a las que haya lugar en SAMAI y/o en los medios electrónicos autorizados.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ
Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente
RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
Firmado electrónicamente
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
[1] Folios 125 a 128 vuelto.
[2] Folios 142 a 150
[3] Folios 144 y 145.
[4] Folios 183 a 190.
[5] Folios 191 a 192 vuelto.
[6] Ley 60 de 1990 «Por la cual se reviste el Presidente de la República de facultades extraordinarias para modificar la nomenclatura, escalas de remuneración, el régimen de comisiones, viáticos y gastos de representación y tomar otras medidas en relación con los empleados del sector público del orden nacional».
Artículo 2. De conformidad con el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de seis (6) meses, contados a partir de la vigencia de la presente ley, para adoptar las siguientes medidas en relación con los empleos de las distintas ramas y organismos del poder público [...]
3. Modificar el régimen de la prima técnica, para que además de los criterios existentes en la legislación actual, se permita su pago ligado a la evaluación del desempeño y sin que constituya factor salarial. Para el efecto, se determinará el campo y la temporalidad de su aplicación, y el procedimiento, requisitos y criterios para su asignación.
[7] Por el cual se modifica el régimen de Prima Técnica, se establece un sistema para otorgar estímulos especiales a los mejores empleados oficiales y se dictan otras disposiciones.
[8] «Por el cual se reglamenta parcialmente el Decreto-Ley 1661 de 1991.
[9] Por el cual se modifica el régimen de Prima Técnica para los empleados públicos del Estado.
[10] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 21 de enero de 2016, consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve, expediente: 73001-23-33-000-2014-00136-01 (4507-2014).
[11] Salvamento del voto del doctor Jesús María Lemos Bustamante del 9 de octubre de 2003, a la sentencia dictada el 8 de agosto de 2003, consejero ponente: Alejandro Ordóñez Maldonado, expediente 23001-23-31-000-2001-00008-01 (0426-03).
[12] Al respecto puede verse la sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, del 8 de agosto de 2003, consejero ponente: Alejandro Ordóñez Maldonado, expediente 23001-23-31-000-2001-00008-01(0426-2003).
[13] Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda – Subsección B, C.P. Jesús María Lemos Bustamante, sentencia de 26 de mayo de 2005, expediente No. 1892-04.
[14] Ibídem.
En igual sentido se pronunció la Subsección B en sentencia de 23 de marzo de 2006, expediente No. 2202-05. Veamos:
“La prima técnica por estudios de formación avanzada y experiencia altamente calificada debe serles reconocida, dando aplicación al régimen de transición del artículo 4 del Decreto 1724 de 1997, a aquellos servidores a quienes habiéndoseles reconocido por dicha modalidad, la perdieron como efecto de la entrada en vigencia del citado decreto o porque, teniendo derecho a ella antes de la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997, no les fue reconocida por la administración.
[15]Por el cual se modifica el régimen de Prima Técnica para los empleados públicos del Estado.
[16] Por el cual se establecen modificaciones a los criterios de asignación de prima técnica y se dictan otras disposiciones sobre prima técnica.
[17] Acápite que corresponde a lo ya señalado por esta Sala en sentencia del 13 de agosto de 2020, Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓME Z, radicación número: 11001-03-24-000-2015-00204-00(2572-15); actor: ASOCIACIÓN NACIONAL DE CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR – ASOCAJAS; demandado: MINISTERIO DE TRABAJO.
[18] Sentencia C-037 del 26 de enero de 2000, Corte Constitucional, expediente D-2441.
[19] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 21 de octubre de 2010, Radicación 11001-03-25-000-2005-00125-00(5242-05), Actor: Asociación Antioqueña de Empresas Sociales del Estado.
[20] Sentencia del 3 de diciembre de 2007, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, radicado 11001-03-26-000-2003-00014-01, expediente 24715.
[21] En el caso de los llamados reglamentos «constitucionales autónomos» debido a que es la propia Constitución la que directamente atribuye la competencia o potestad regulatoria, no puede predicarse algún tipo de sujeción a la ley. Por ello se ha sostenido que la relación entre dichos actos administrativos y la ley, en lugar de estar sometida a una jerarquía, se caracteriza por un criterio de distribución de competencias normativas que ha efectuado la propia carta política. Por su parte, en el caso de los decretos que reglamentan una ley marco, se predicará subordinación entre estos y la ley que desarrollan, pero no respecto de las demás leyes, con las cuales existirá una relación horizontal en la escala jerárquica.
[22] Artículo 6.º de la Constitución Política.
[23] Artículo 2.º ibidem.
[24] Numerales 1 a 9, prohijados se ode la sentencia del 13 de agosto de 2020, Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ, radicación número: 11001-03-24-000-2015-00204-00(2572-15); actor: ASOCIACIÓN NACIONAL DE CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR – ASOCAJAS; demandado: MINISTERIO DE TRABAJO.
[25] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 10 octubre de 2019, Consejero ponente: Dr. William Hernández Gómez, radicación: 11001-03-25-000-2012-00582 00 (2171-2012) acumulado; demandante: Anderson Velásquez Santos, Sandra Mercedes Vargas Florián y Álvaro Rueda Celis; demandado: Nación, Ministerio de Defensa Nacional y Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
[26] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 17 de septiembre de 2009, radicación: 2003-0025, reiterada en la sentencia del 8 de junio de 2016, radicación 11001-03-24-000-2009-00241-00, actor: Luis Fernando Jaramillo Duque.
[27] Sobre el fenómeno de la «deslegalización» en relación con la regulación del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos con el orden constitucional impuesto por la Constitución Política de 1991 se puede consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 19 de febrero de 2018, radicación: 11001-03-25-000-2011-00167-00(0580-2011), demandante: Zoila María Salazar Carrera y Luz Hermelinda Castrillón de Amaya.
[28] Corte Constitucional, sentencia SU-250 de 1998, magistrado ponente Alejandro Martínez Caballero.
[29] Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Consejero Ponente: Gabriel Valbuena Hernández, sentencia del 5 de julio de 2018, radicación número: 110010325000201000064 00 (0685-2010), actor: Jorge Humberto Valero Rodríguez, demandado: Nación-Ministerio de Educación.
[30] Entre otros pronunciamientos de esta Corporación que expresan este criterio se encuentran los siguientes: En la Sección Primera, Sentencias de 28 de octubre de 1999 (Exp. 3443, C.P. Juan Alberto Polo Figueroa); 26 de julio de 2001 (Exp 6717, C.P. Manuel S. Urueta Ayola); 13 de marzo de 2003 (Exp. 6708-6780, C P Manuel S. Urueta Ayola); y 17 de abril de 2008 (Exp. 11001-0324-000-2004-00202-01, C P Martha Sofía Sanz Tobón). En la Sección Tercera, Auto de 12 de diciembre de 2004 (Exp. 29.754, C P. Ruth Stella Correa Palacio). Y en la Sección Cuarta, Sentencia de 29 de mayo de 2003 (Exp. 13104, C.P. Germán Ayala Mantilla).
[31] Berrocal Guerrero, Luis Enrique. Manual del Acto Administrativo. Librería Ediciones del Profesional Ltda. Séptima edición, Bogotá, 2016, p. 144.
[32] Corte Constitucional Sentencia C-410 de 1997. Expediente D-1585. Magistrado Ponente Hernando Herrera Vergara.
[33] Parágrafo 2.º, artículo 41 de la Ley 909 de 2004.
[34] Artículo 3°. Nivel asesor. Agrupa los empleos cuyas funciones consisten en asistir, aconsejar y asesorar directamente a los empleados públicos de la alta dirección de la Rama Ejecutiva del orden nacional.
De acuerdo con su naturaleza, los empleos de este nivel tendrán, entre otras, las siguientes funciones:
1. Asesorar y aconsejar a la alta dirección de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional en la formulación, coordinación y ejecución de las políticas y planes generales de la entidad.
2. Absolver consultas, prestar asistencia técnica, emitir conceptos y aportar elementos de juicio para la toma de decisiones relacionadas con la adopción, la ejecución y el control de los programas propios del organismo.
3. Proponer y realizar estudios e investigaciones relacionados con la misión institucional y los propósitos y objetivos de la entidad que le sean confiados por la administración.
4. Asistir y participar, en representación del organismo o entidad, en reuniones, consejos, juntas o comités de carácter oficial, cuando sea convocado o delegado.
5. Preparar y presentar los informes sobre las actividades desarrolladas, con la oportunidad y periodicidad requeridas.
6. Las demás que les sean asignadas por autoridad competente, de acuerdo con el área de desempeño.
[35] Por el cual se establecen las funciones y requisitos generales para los diferentes empleos públicos de los organismos y entidades del orden nacional y se dictan otras disposiciones.
[36] Esta posición también se hace evidente en la sentencia C-244 de 2013.
[37] Ver: Diccionario del español jurídico, www.dej.rae.es .