Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Roberto Augusto Serrato Valdés

Norma demandada:  Decreto 1500 de 2018

Demandante:  Yeferson Mauricio Dueñas Gómez

Demandado:  Presidente de la República y Ministros de Interior, de Cultura y de Ambiente y Desarrollo Sostenible

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de octubre de dos mil veinte (2020)

SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE ACTO ADMINISTRATIVO

El Despacho procede a resolver la solicitud de medida cautelar consistente en la suspensión provisional del Decreto 1500 de 6 de agosto de 2018, expedido por el Presidente de la República y por los Ministros de Interior, de Cultura y de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

1. ANTECEDENTES

I.1. La demanda

1. El señor Yeferson Mauricio Dueñas Gómez, en ejercicio del medio de control de que trata el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, presentó demanda ante esta Corporación, con el fin de obtener la nulidad del Decreto 1500 de 6 de agosto de 2018, «Por el cual se redefine el territorio ancestral de los pueblos Arhuaco, Kogui, Wiwa y Kankuamo de la Sierra Nevada de Santa Marta, expresado en el sistema de espacios sagrados de la 'Línea Negra', como ámbito tradicional, de especial protección, valor espiritual, cultural y ambiental, conforme los principios y fundamentos de la Ley de Origen, y la Ley 21 de 1991, y se dictan otras disposiciones».

I.2. Solicitud de suspensión provisional

2. En cuaderno separado, el demandante solicitó la suspensión provisional de los efectos jurídicos del mencionado Decreto 1500, con fundamento en lo siguiente:

I.2.1. Falsa motivación por inexistencia del "Documento Madre" y de la cartográfica de los espacios sagrados:

3. En criterio de la parte actora, el Gobierno Nacional, al expedir el Decreto 1500 de 2018, incurrió en falsa motivación, dado que la «cartografía oficial adoptada por el IGAC y el "Documento Madre" de los 4 pueblos indígenas (Kogui, Arhuaco, Wiwa y Kankuamo) principales instrumentos que supuestamente le sirvieron de sustento, eran inexistentes y a la fecha no hay prueba de la existencia de estos insumos en el marco de la expedición del acto administrativo».
4. En tal sentido, señaló que el acto acusado no cuenta con una real y adecuada motivación, pues, se itera, se fundamenta en documentos inexistentes y, como consecuencia de ello, advirtió que el espacio georreferenciado de la Línea Negra no podía ser determinado de la forma como se plasmó en el mismo.

5. Resaltó que ante la falta de la cartografía no se podría afirmar que «los lugares sagrados están georreferenciados pues el artículo 11 del Decreto 1500 de 2018 que los enlista, solo consagra su descripción física, cultural y ancestral».

6. En este contexto, consideró que el acto administrativo no podía definir el territorio espiritual de los pueblos indígenas Arhuaco, Kogui, Wiwa y Kankuamo y, por ende, resultaba inaplicable.

I.2.2. De la transgresión del derecho fundamental a la consulta previa

7. La parte actora agregó que el acto acusado transgrede el derecho fundamental a la consulta previa contemplado en los artículos 1°, 2°, 8°, 79 y 330 de la Constitución; 6° de la Ley 21 de 1991; 46 de la Ley 1437 de 2011 y 2.1.2.1.13 del Decreto 1081 de 2015, toda vez que «el Gobierno obvió la existencia de grupos étnicos (indígenas y afrodescendientes) diferentes a los cuatro pueblos indígenas de la Sierra Nevada de Santa Marta (SNSM) en el territorio objeto de regulación cuyos derechos debieron ser considerados para la expedición del Decreto y los cuales no fueron consultados».

8. Manifestó, concretamente, que el Gobierno Nacional no consultó a las comunidades indígenas Wayúu y Chimila, ni a los Consejos Comunitarios de las comunidades negras de Los Palenques de Juan y Medio, Los Moreneros, El Negro Robles, Nelvis Aragón, Valentina Ospinto, Las Américas, Las Balsas, La Guayabita de Mongui, Axe para los Negros, Afrourranga, Antonia Solano, FECECN, Puerto Colombia, La Nueva Esperanza de los Negros, Predio El Carmen, Los Trece Cruces de la Raya del Totumo, José Prudencio Padilla y Cascajalito.

9. Consideró que «las disposiciones del Decreto 1500 de 2018 tienen efectos evidentes en aspectos que hacen parte de la esencia de toda comunidad étnica con presencia al interior de la Línea Negra, como su territorio, sus elementos culturales y estructurales, sus derechos fundamentales y sus derecho y gobierno propios» y, en consecuencia, el contenido de la decisión debió consultarse a todos los grupos étnicos asentados en ese territorio dado que impacta sus condiciones de vida y supervivencia.

10. Adicionalmente, comentó que tampoco «se llevó a cabo la consulta previa con los 4 pueblos indígenas de la Sierra Nevada de Santa Marta, quienes son directamente afectados por su alcance y contenido».

II.- TRASLADO DE LA SOLICITUD

11. El Despacho dispuso dar traslado de la solicitud a las entidades demandadas, para que, en el término de (5) días, se pronunciaran sobre ella[1].

12. El apoderado judicial del Ministerio del Interior, luego de referirse a los requisitos formales y materiales de procedibilidad previstos en el CPACA para el decreto de medidas cautelares, consideró que los mismos no se cumplían en el caso que nos ocupa y afirmó que era prematuro efectuar un pronunciamiento de este tenor si se tiene en cuenta que al proceso no se han allegado los elementos fácticos y jurídicos que habiliten la suspensión provisional del Decreto 1500. Al respecto, señaló lo siguiente:

[…] si en el presente caso se asume una medida de dicha naturaleza al inicio del proceso, se puede incurrir en una suerte de coadministracion, que en la práctica haría que el Decreto 1500 de 16 de agosto de 2018 (…), no se materialice, perdiendo de vista que los actos administrativos se dictan para cumplir de manera plena las funciones que le han sido deferidas a quien ejecuta la ley.

En conclusión, en el presente caso considera el Ministerio del Interior, que no se encuentra acreditado el cumplimiento de los requisitos materiales de procedibilidad para que en este estadio jurídico se decrete la medida cautelar de suspensión provisional solicitada, toda vez que el accionante no logró demostrar la existencia de una violación a normas superiores con la expedición de la norma demandada, máxime, si se tiene presente que al proceso aún no se han allegado los elementos fácticos y jurídicos que permitan establecer la legalidad del acto administrativo demandado; en consecuencia, en este momento procesal resultaría prematuro decretar medida cautelar alguna, luego, se reitera que en el caso de autos se hace necesario, agotar todo el trámite procesal que sirva de fundamento para la respectiva decisión del Consejo del Estado […].

13. El apoderado judicial del Ministerio de Cultura manifestó que «no se evidencia, que el Decreto 1500 de 2018, vulnere normas superiores, como tampoco que se presenten los otros supuestos normativos señalados», pues lo cierto es que «propende por la protección de los territorios ancestrales de los pueblos de la Sierra Nevada de Santa Marta, y en especial darles la relevancia e Importancia a los sitios sagrados, con una redefinición de dichos territorios».

14. El apoderado judicial del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, luego de referirse a los requisitos para decretar la suspensión provisional del Decreto 1500, manifestó que «no hay certidumbre constitucional y/o legal que permita de manera fehaciente y cierta determinar que la Administración haya actuado bajo una falsa motivación o en vulneración de algún principio constitucional, mucho menos de manera ilegal, sumado ello a que de manera alguna la parte demandante demuestra, de manera siquiera sumaria, la necesidad de suspender el acto».

15. En adición a lo anterior, anotó que, «de hacer un juicio de ponderación de intereses en relación con que resulta más lesivo para el interés general (...), se encuentra que la falta de ejecución de este acto afectaría el principio de legalidad (...), lo cual sería abiertamente contraproducente en relación con la seguridad jurídica con que gozan este tipo de actos (...), máxime cuando las comunidades indígenas beneficiarías de la delimitación de la Línea Negra participaron activamente en la elaboración del Decreto 1500 de 2018».

16. El representante judicial del Presidente de la República guardó silencio en esta oportunidad procesal.

III. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO

III.1.- Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo

17. Sobre la finalidad[2] de las medidas cautelares la Corte Constitucional se ha pronunciado de la siguiente manera:

[…] Las medidas cautelares, son aquellos mecanismos con los cuales el ordenamiento protege, de manera provisional, y mientras dura el proceso, la integridad de un derecho que es controvertido en ese mismo proceso. De esa manera el ordenamiento protege preventivamente a quien acude a las autoridades judiciales a reclamar un derecho, con el fin de garantizar que la decisión adoptada sea materialmente ejecutada. Por ello, esta Corporación señaló, en casos anteriores, que estas medidas buscan asegurar el cumplimiento de la decisión que se adopte, porque los fallos serían ilusorios si la Ley no estableciera mecanismos para asegurar sus resultados, impidiendo la destrucción o afectación del derecho controvertido […][3].

18. En este sentido, la Constitución Política le reconoce a la jurisdicción contencioso administrativa la potestad de suspender, provisionalmente, los efectos de los actos administrativos susceptibles de impugnación por vía judicial, pero sólo por los motivos y con los requisitos que establezca la ley[4].

19. Cabe resaltar que uno de los motivos que inspiraron la expedición del nuevo del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA - Ley 1437 de 2011, está relacionado con el fortalecimiento de los poderes del juez. Fue así como el nuevo Código creó un moderno y amplio régimen de medidas cautelares, adicionales a la suspensión provisional de actos administrativos, y en su artículo 229 le da una amplia facultad al juez para que decrete las medidas cautelares que estime necesarias para «proteger y garantizar, temporalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia».

20. En esta última disposición (art. 229) se indica que las medidas cautelares proceden: i) en cualquier momento; ii) a petición de parte -debidamente sustentada; y iii) en todos los procesos declarativos promovidos ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

21. En cuanto al compendio de medidas cautelares que hace el CPACA en su artículo 230, es importante resaltar su clasificación como: i)preventivas (numeral. 4), cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; ii)conservativas (numeral 1 primera parte), si buscan mantener o salvaguardar un statu quo; iii) anticipativas (numerales 1 segunda parte, 2 y 3), de un perjuicio irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandante; y iv) de suspensión (numerales 2 y 3), que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de privación temporal de los efectos de una decisión administrativa.[5]

22. Los artículos 231 a 233 del mencionado estatuto procesal determinan los requisitos, la caución y el procedimiento para decretar las medidas cautelares; normas que son aplicables cuando se solicita la adopción de alguna de las cautelas enunciadas en el artículo 230.

23. En cuanto a los criterios de aplicación que debe seguir el juez para la adopción de una medida cautelar, como ya se anunció, éste cuenta con un amplio margen de discrecionalidad, si se atiende a la redacción de la norma que señala que «podrá decretar las que considere necesarias»[6]. No obstante lo anterior, a voces del artículo 229 del CPACA, su decisión estará sujeta a lo regulado en dicho Estatuto, previsión que apunta a un criterio de proporcionalidad, si se armoniza con lo dispuesto en el artículo 231 ibidem, según el cual para que la medida sea procedente el demandante debe presentar «documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, medianteunjuicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla» (Resaltado fuera del texto).

III.2.- La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto acusado

24. En el marco de las diversas medidas cautelares instauradas en el nuevo proceso contencioso administrativo[7], se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos prevista en el artículo 238 de la Constitución Política y desarrollada en los artículos 231 y siguientes del CPACA.

25. Siguiendo el artículo 229 de la Ley 1437, sobre la procedencia de las medidas cautelares en los procesos declarativos adelantados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el juez o magistrado ponente pueden decretar, a petición de parte y mediante providencia motivada, las medidas cautelares que estén debidamente sustentadas y que considere necesarias para proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, sin que la decisión que resuelva la medida cautelar implique prejuzgamiento; en efecto, esta norma dispone:

[…] Artículo 229. Procedencia de medidas cautelares. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.

La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento […] (Destacado fuera de texto).

26. A su turno, el artículo 231 de la misma norma, sobre los requisitos para decretar medidas cautelares, en especial, la de la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, se requiere lo siguiente:

[…] Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos […] (Destacado fuera de texto).

27. Esta Sala considera que, al hacerse una interpretación sistemática de las normas citadas, la suspensión provisional de los efectos de actos administrativos es una decisión que procede siempre que se evidencie la vulneración de normas jurídicas superiores.

28. Esta Corporación ha señalado en varias oportunidades que la Ley 1437 introdujo una reforma sustancial al regular la institución de la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo y precisó que en vigencia del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 2 de enero de 1984) este tipo de medida cautelar solo procedía cuando fuera evidente una «manifiesta infracción» de normas superiores por parte de la disposición demandada, mientras que con la Ley 1437, la exigencia de verificar la existencia de una infracción a las normas, no requiere ser manifiesta.

29. Del texto normativo transcrito se desprenden, para la procedencia de la medida cautelar, los siguientes requisitos: i) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud, y ii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados.

30. Esta Corporación señaló[8] que la Ley 1437 amplió el campo de análisis que debe adelantar el juez competente al resolver la solicitud de medida cautelar, lo cual implica el estudio de la presunta vulneración con la confrontación de las normas superiores invocadas junto con la interpretación y aplicación desarrollada jurisprudencialmente en sentencias proferidas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional.

IV. EL CASO CONCRETO

31. En el presente asunto, el ciudadano Yeferson Mauricio Dueñas Gómez solicitó la suspensión provisional del Decreto 1500 de 2018, que define nuevamente el territorio ancestral de los pueblos Arhuaco, Kogui, Wiwa y Kankuamo de la Sierra Nevada de Santa Marta, expresado en el sistema de espacios sagrados denominado «Línea Negra».

32. En los términos de la petición cautelar, le corresponde al Despacho determinar si la parte actora le asiste la razón en cuanto afirma que es necesario suspender dicho acto administrativo por encontrarse falsamente motivado, en la medida en que se fundamentó en dos documentos inexistentes, esto es, el «Documento Madre» y la cartografía (que permite definir aquel territorio espiritual y geográfico).

33. Adicionalmente, la parte actora estima que el Decreto 1500 transgrede el derecho fundamental a la consulta previa de esos cuatro pueblos indígenas y de los demás grupos étnicos allí ubicados, derecho este que se encuentra contemplado en los artículos 1°, 2°, 8°, 79 y 330 de la Constitución Política, 6° de la Ley 21 de 1991, 46 de la Ley 1437 de 2011 y 2.1.2.1.13 del Decreto 1081 de 2015.

34. En este orden de ideas, con el fin de resolver el problema jurídico planteado, esta autoridad judicial, por razones metodológicas, examinará los reproches del demandante siguiendo el orden en que el accionante esboza sus planteamientos.

IV.2.1. Del cargo de falsa motivación

35. Previamente se indicó que, en criterio de la parte actora, el Decreto 1500 no cuenta con una real y adecuada motivación por cuanto se fundamenta en documentos inexistentes como son el "Documento Madre" y la cartografía de los espacios sagrados elaborada por el IGAC, lo que hace indeterminable el espacio geográfico de la denominada Línea Negra.

36. Para abordar la procedencia de la solicitud, resulta necesario precisar, en primer lugar, que la motivación de los actos administrativos es un elemento necesario para su validez.

37. Con fundamento en la anterior premisa, se tiene que la falsa motivación, como causal de nulidad de los actos administrativos, guarda directa relación con el principio de legalidad de los actos y con el control de los hechos determinantes de la decisión administrativa. De manera que, para la prosperidad de la referida causal se requiere la demostración de una de dos circunstancias: i) o bien que los hechos que la Administración tuvo en cuenta como motivos determinantes de la decisión no estuvieron debidamente probados dentro de la actuación administrativa; o b) que la Administración omitió tener en cuenta hechos que sí estaban demostrados y que, de haber sido considerados, habrían conducido a una decisión sustancialmente diferente.

38. Sobre el particular, la Sala de Decisión de la Sección Primera de esta Corporación[9] ha manifestado lo siguiente:

[…] la validez del acto administrativo depende, entre otros elementos, de que los motivos por los cuales se expide sean ciertos, pertinentes y tengan el mérito suficiente para justificar la decisión que mediante el mismo se haya tomado, valga decir, que correspondan a los supuestos de hecho y de derecho jurídicamente necesarios para la toma de la decisión de que se trate, y que se den en condiciones tales que conduzcan a adoptar una y no otra determinación, por lo que se trata de un requisito material, en cuanto depende de la correspondencia de lo que se aduzca en el acto administrativo como motivo causa del mismo, con la realidad jurídica y/o fáctica del caso […] (Resaltado fuera de texto).

39. A manera de corolario, se incurre en falsa motivación cuando los hechos que tuvo en cuenta la Administración para adoptar la decisión no existieron o fueron apreciados en una dimensión equivocada, esto es, que la realidad no concuerda con el escenario fáctico que la Administración supuso que existía al tomar la decisión.

40. Recientemente esta Sección, en sentencia de 11 de julio de 2019[10], consideró lo siguiente:

[…] La motivación constituye, entonces, uno de los elementos esenciales o fundamentos de legalidad del acto administrativo, a tal punto que cuando se pretermite, o cuando se demuestra que las razones que sustentan la decisión no son reales, no existen o están distorsionadas, se presenta un vicio que lo invalida.

Ahora bien, teniendo en cuenta la presunción de legalidad de la cual goza el acto administrativo, concierne a quien pretende desvirtuarlo por la causal de falsa motivación demostrar el vicio en el elemento causal de la decisión, es decir, la inexistencia o el error de los antecedentes de hecho y derecho que facultan su expedición o, en otras palabras, que lo expresado en el acto administrativo no corresponde a la realidad […]”[11](Resaltado fuera de texto).

41. Nótese, entonces, que la solicitud de medida cautelar consistente en la suspensión provisional del Decreto 1500, resultaría procedente por la causal de falsa motivación, en el evento en que el demandante hubiese acreditado plenamente, en esta etapa inicial del proceso, que las autoridades demandadas omitieron elaborar el "Documento Madre" y la cartografía de los espacios sagrados.

42. Sin embargo, es claro que tales documentos sirvieron de presupuesto fáctico para la expedición del Decreto cuestionado, en tanto la parte motiva del Decreto 1500 señala lo siguiente:

[…] [E]n la Sentencia T-547 de 2010 (…) la Corte Constitucional ordenó, entre otras cosas, «[i]nstar al Gobierno Nacional, oficiando a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República para que a través de las dependencias competentes, inicie, de manera inmediata, las actividades tendientes a revisar, modificar, derogar o adicionar, según sea el caso, Resoluciones 837 de 1995 y 002 del 4 de enero de 1973 y demás normas complementarias, con miras a redefinir o actualizar la denominada línea negra, de conformidad con lo estimado en la parte motiva de esta providencia». (…)

Que en este marco y con fundamento en su derecho a la diversidad étnica y cultural, a la autonomía, como en los antecedentes, la jurisprudencia y las disposiciones normativas expuestas; los cuatro pueblos indígenas de la SNSM elaboraron un Documento Madre ­ Jaba Seshizha (Kogui), Shetana Zhiwa (Wiwa) y Seykutukunumaku (Arhuaco) que recoge los principios y fundamentos ancestrales de la Ley de Origen.

Que la representación y el conocimiento del territorio tradicional y ancestral que recoge el Documento Madre fue el resultado de un trabajo autónomo liderado por las autoridades de los cuatro pueblos indígenas de la SNSM a través de convenios celebrados con el Gobierno Nacional durante los años 2013-2014 en el marco del Plan Nacional de Desarrollo. Igualmente, el Auto 189 de 2013 expresa la voluntad política del Gobierno en el avance de los acuerdos de protección sobre el territorio. (…)

Que en este marco y con fundamento en su derecho a la diversidad étnica y cultural, a la autonomía, como en los antecedentes, la jurisprudencia y las disposiciones normativas expuestas; los cuatro pueblos la SNSM elaboraron un Documento Madre ­ Jaba Seshizha (Kogui), Shetana Zhiwa (Wiwa) y Seykutukunumaku (Arhuaco) que recoge los principios y fundamentos ancestrales de la Ley de Origen.

Que el Documento Madre del territorio ancestral de la Línea Negra tiene por propósito constituirse en puente de entendimiento y comprensión entre el mundo de pensamiento indígena de la Sierra Nevada de Santa Marta y la institucionalidad del Estado colombiano, a efectos de garantizar la protección de su territorio tradicional y ancestral, su autonomía e identidad cultural. Por esta razón, y en virtud del principio de la diversidad étnica y cultural, este documento se constituye en un fundamento de interpretación cultural en el marco de la Constitución Política.

Que a fin de corroborar y unificar los espacios visibles, terrestres, litorales y marinos que hacen parte de la Línea Negra, los cuatro pueblos indígenas de la SNSM acudieron a los mapas ancestrales codificados en espacios sagrados, los materiales de manejo ancestral, el conocimiento de sus autoridades tradicionales, así como a los resultados de los recorridos de campo que estos realizaron entre los años 2013 y 2014, con el acompañamiento del Ministerio del Interior y el Instituto Colombiano de Antropología e Historia (en adelante ICANH). […] (negrillas fuera de texto).

43. Significa lo anterior que en expediente obran medios de prueba que apuntan a ratificar la existencia de los referidos documentos. Por ello, antes de emitir un pronunciamiento definitivo sobre el fondo del asunto, esta autoridad judicial estima necesario agotar todo el trámite procesal, especialmente, la etapa probatoria, con miras a tener certeza de tal aspecto.

44. Nótese, en este mismo sentido, que las entidades demandadas expidieron el acto acusado en cumplimiento del ordinal 7° del Auto 189 de 2013, a través del cual la Corte Constitucional instó al Gobierno Nacional a “revisar, modificar, derogar o adicionar, según sea el caso, las resoluciones 837 de 1995 y 002 de enero 4 de 1973 y demás normas complementarias, con miras a redefinir o actualizar la denominada línea negra, de conformidad con lo estimado en la parte motiva de esta providencia”.

45. En esa providencia, el máximo Tribunal constitucional también ordenó a la Presidencia de la República remitir informes periódicos sobre el proceso de actualización, documentos que obran en el CD anexo en folio 18 del cuaderno de medidas cautelares.

46. Los referidos informes de 7 de noviembre de 2014 y 9 de noviembre de 2016 aluden a la elaboración y entrega del «Documento Madre» y de la respectiva cartografía. En esa medida, aun cuando las versiones finales de aquellos instrumentos no obran en el cuaderno de la solicitud cautelar, en esta etapa inicial del proceso, el Despacho no cuenta con la certeza probatoria suficiente para pronunciarse sobre la veracidad del reproche.

47. En este caso, el oficio A-944/2014 de 7 de noviembre de 2014[12], suscrito por el entonces Director de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías, Pedro Santiago Posada Arango, y por el Director de Consulta Previa, Álvaro Echeverry Londoño, denominado «informe de avances en aras de dar cumplimiento al Auto 189 de 2013», contiene la siguiente cita de las acciones previas que adelantó el Gobierno Nacional y las comunidades étnicas para la elaboración de la caracterización que sirve de fundamento al Documento Madre:

[…] 1. Aspectos generales (…)

2. Primera fase Plan Nacional de Desarrollo2010 – 2014

2.1. Antecedentes (…)

2.2. Metodología

La metodología de las caracterizaciones tuvo su fundamento de la investigación acción participativa y el principio de la buena fe con este método se buscó que fueran las mismas comunidades en cabeza de las autoridades tradicionales (mamos) quienes diseñaron la propuesta metodológica de caracterización y de cada una de las acciones a tener en cuenta lo largo del trabajo realizado. En este sentido, y al tratarse de una caracterización de sitios sagrados, el principio de la buena fe imperó sobre el trabajo realizado, pues éste tuvo su fundamento en la ley de origen (ley Sé o Shé), el ordenamiento territorial ancestral y los saberes tradicionales de los mamos; elementos que deben ser interpretados desde la cosmogonía y la cosmovisión de los pueblos.

Es así como, de las propuestas técnicas presentadas por cada uno de los pueblos se concertó la conformación y contratación de un equipo técnico autónomo en las que se incluyeron la participación de autoridades tradicionales, la realización de recorridos para llevar a cabo el ejercicio de caracterización y, como producto final, la entrega, por cada uno de los pueblos de los resultados obtenidos en un documento final con apoyo técnico del ministerio de interior (documento madre) […] (negrillas fuera de texto).

48. Por su parte, la entonces Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, doctora Cristina Pardo Schlesinger, comunicó a la Corte Constitucional, a través del oficio OFI16-00105841/JMSC 110200 de noviembre 9 de 2016, que los representantes de las autoridades ancestrales de los pueblos Arhuaco, Kogui, Wiwa y Kankuamo, con fecha 20 de octubre de 2015, allegaron a la mesa conjunta del Gobierno Nacional «un documento cultural desde la Ley de Origen de los cuatro pueblos de la Sierra Nevada, denominado "documento madre"» y «una cartografía unificada de los sitios sagrados de la Línea Negra, que incluye coordenadas y el sitio del polígono que la demarca» (negrillas fuera de texto).

49. Lo anterior se observa en el siguiente aparte del citado documento:

[…]

OFI16-00105841/JMSC 110200

Bogotá D.C., miércoles 9 de noviembre de 2016

Honorable Magistrado

Gabriel Eduardo Mendoza Martelo

Sala Cuarta de Revisión de Tutelas

Corte Constitucional

Asunto: informe de cumplimiento Auto 189 de 2013

Señor magistrado:

En cumplimiento de lo dispuesto en el auto 410 de 2015 y el desarrollo de los compromisos adquiridos en virtud de lo dispuesto en el auto 189 2013 ante su despacho me permito presentar el siguiente informe de avance en el cumplimiento de la orden prevista en el numeral séptimo de la parte resolutiva esa última provincia.

A. Antecedentes (…)

B. Recuento de las acciones realizadas (…)

El 25 de marzo de 2015 se reunieron en la Presidencia de la República las autoridades gubernamentales con el fin de presentar los avances del proceso de unificación. (…)

Los detalles de la consolidación del convenio se encuentran consignados en el informe que el director de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio del Interior, Pedro Santiago Posada Arango, presentaría el 31 de mayo de 2016 a la Procuraduría General de la Nación, y cuya copia se adjunta a este documento.

De ese informe importa resaltar (página 9) que el convenio suscrito obligaba la producción de tres productos por parte de las comunidades indígenas:

1. Un documento cultural desde la Ley de Origen de los cuatro pueblos de la Sierra Nevada, denominado "documento madre".

2. Una cartografía unificada de los sitios sagrados de la Línea Negra, que incluye coordenadas y el sitio del polígono que la demarca.

3. Una propuesta de instrumento jurídico contentivo de los aspectos culturales, cartográficos y jurídicos para la redefinición de la Línea Negra.

A partir de la fecha de suscripción del convenio, las autoridades gubernamentales y las autoridades indígenas se reunieron el 10 de junio de 2015 para instalar la mesa y abrir formalmente el proceso.

El 20 de octubre de 2015 tuvo lugar la reunión de presentación de los productos por parte de las autoridades tradicionales de la Sierra al Gobierno nacional. En cuanto a la propuesta concreta de decreto, los pueblos se comprometieron a entregarla en un lapso de dos semanas, así como los otros dos productos que se habían comprometido a entregar con la firma del convenio.

La propuesta de decreto de los pueblos indígenas fue remitida finalmente el 30 de noviembre del año 2015, a través de un correo electrónico, y retransmitida a las entidades del Estado por parte de la Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio del Interior […][13](negrillas fuera de texto).

50. En relación con la cartografía unificada de los sitios sagrados de la Línea Negra, cabe señalar que, en el cuaderno de la medida cautelar, obra el oficio 8002014EE14359-O1 de 11 de noviembre de 2014, suscrito por Diana Patricia Ríos García, en calidad de Secretaria General del IGAC, en el cual se indica lo siguiente:

[…]

Doctora

Cristina Pardo Schlesinger

Secretaria Jurídica

Presidencia de la República de Colombia

Asunto: Auto 189 de 2013- Línea Negra

En atención a lo ordenado mediante Auto 189 2013 de la honorable Corte Constitucional al Instituto Geográfico Agustín Codazzi en relación a las normas que precisan la Línea Negra. En donde el IGAC debe participar en la elaboración técnica de los mapas del caso y con la finalidad de apoyar técnicamente lo ordenado a la Secretaría jurídica de la Presidencia de la República (…) me permito adjuntar un CD con la siguiente información:

80 planchas en donde se identifican en la cartografía oficial de Colombia los puntos donde se encuentran ubicados los sitios sagrados de las comunidades indígenas.

4 archivos PDF con el listado de los sitios sagrados de las comunidades indígenas mencionadas anteriormente y que están directamente relacionadas con las 80 planchas para identificar el nombre de cada uno de los sitios sagrados.

La ficha técnica de la línea negra en donde hay una descripción general de la ubicación de las 80 planchas.

4 archivos tipo shape con la totalidad de los sitios sagrados para que se puedan editar en un programa especializado (…)

4 archivos tipo kmllos cuales se pueden visualizar mediante la herramienta denominada Google earth […].

51. De conformidad con lo expuesto, el Despacho observa que las versiones finales del “Documento Madre" y de la cartografía de los espacios sagrados elaborada por el IGAC, no reposan en el acervo en esta instancia inicial. Sin embargo, también es una realidad que las autoridades tradicionales elaboraron, socializaron y entregaron al Gobierno Nacional ambos instrumentos el 20 de octubre de 2015. Además, el 11 de noviembre de 2014 el IGAC remitió a la Presidencia la respectiva cartografía georreferenciada en diversos formatos.

52. En este orden de ideas, y tal y como lo ha sostenido este Despacho, en las providencias de 4 de marzo[14] y de 9 de julio de 2020[15], y la Sección Quinta de esta Corporación en los autos de 18 de septiembre de 2012[16], 17 de marzo de 2016[17] y 27 de junio de 2018[18], cuando se presentan dudas derivadas del análisis del material probatorio o de la existencia del mismo, como ocurre en el caso sub examine, el juzgador se encuentra impedido para pronunciarse de fondo sobre la procedencia de la solicitud cautelar.

53. Así las cosas, razón le asiste al apoderado judicial del Ministerio del Interior cuando señaló que «al proceso aún no se han allegado los elementos fácticos y jurídicos que permitan establecer la legalidad del acto administrativo demandado; en consecuencia, en este momento procesal resultaría prematuro decretar medida cautelar alguna, luego, se reitera que en el caso de autos se hace necesario, agotar todo el trámite procesal que sirva de fundamento para la respectiva decisión del Consejo del Estado».

IV.2.2. Del desconocimiento de los artículos 1°, 2°, 8°, 79 y 330 de la Constitución; 6° de la Ley 21 de 1991; 46 de la Ley 1437 de 2011 y 2.1.2.1.13 del Decreto 1081 de 2015.

54. La parte actora también sostiene que el Decreto 1500 desconoce el derecho fundamental a la consulta previa a que aluden los artículos 1°, 2°, 8°, 79 y 330 de la Constitución, 6° de la Ley 21 de 1991[19], 46 de la Ley 1437 de 2011[20] y 2.1.2.1.13 del Decreto 1081 de 2015[21], reconocido a los pueblos Arhuaco, Kogui, Wiwa y Kankuamo y a las demás comunidades indígenas y afrocolombianas asentadas en el territorio del polígono de la Línea Negra.

55. Este derecho a la consulta previa, que el demandante considera conculcado, tiene fundamento en los artículos 1º, 7º, 70, 171, 176, 246, 286, 329 y 330 de la Constitución Política, en el Convenio 169 de la OIT “Sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes”, en la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas adoptada en el 2007, y en otras normas e instrumentos de orden interno y supranacional.

56. Precisamente, el artículo 7° superior enuncia que «El Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana». Y el inciso 2º del artículo 13 ibidem agrega que es su deber promover condiciones de igualdad para favorecer a los grupos más desprotegidos.

57. Este reconocimiento de la diversidad étnica y cultural de la Nación fomenta la materialización de los derechos fundamentales de los grupos étnicos en condiciones equitativas de las demás personas que pertenecen al conglomerado social, en cuyo marco se le prohíbe a la sociedad mayoritaria adoptar decisiones que tengan incidencia en la existencia de las comunidades indígenas[22] y de los pueblos tribales[23], sin contar con su participación, para que ellos definan, en forma libre y autónoma, las medidas más convenientes para su supervivencia y desarrollo.

58. Ahora bien, con el propósito de delimitar los asuntos que son susceptibles de consulta la Corte Constitucional desarrolló el concepto de «afectación directa» como un mecanismo tendiente a materializar esa prerrogativa, evitando así el abuso de la figura.

59. En las sentencias C-418 de 2002[24], C-891 de 2002[25], C-208 de 2007[26], C-030 de 2008[27], C-461 de 2008[28], C-175 de 2009[29], C-615 de 2009[30], C-702 de 2010[31], C-196 de 2012, C-389 de 2016 y C-007 de 2018, el máximo Tribunal constitucional explicó que tal afectación refiere al evento en que el grupo étnico sea objeto de una intromisión intolerable en sus dinámicas sociales, económicas y culturales.

60. Sobre el particular, la Sala de Consulta y Servicio Civil, mediante concepto de 20 de junio de 2017, efectuó la siguiente recopilación jurisprudencial que resulta pertinente para el abordaje del caso concreto:

[…] Ante el carácter amplio y complejo del término “afectación directa”, la jurisprudencia nacional ha identificado una serie de criterios, no taxativos[32], que deben tomarse en cuenta para establecer la ocurrencia de esta. Así, en la sentencia C-1051 de 2012 se señalaron los siguientes[33]:

i) La regulación de materias contenidas en el Convenio 169 de la OIT[34] da lugar a una afectación directa. En este sentido, se ha indicado que sería necesario realizar la consulta previa cuando se trate de medidas relacionadas con: a) la prospección o explotación de los recursos existentes en los territorios de los pueblos indígenas o tribales, b) el traslado o reubicación de estos de las tierras que ocupan, c) la capacidad de enajenar sus tierras o de transmitir sus derechos sobre estas por fuera de la comunidad, d) la organización y funcionamiento de programas especiales de formación profesional, e) las condiciones para crear instituciones de educación y autogobierno, y f) la enseñanza y conservación de la lengua[35].

Sin embargo, la jurisprudencia también ha indicado que la sola mención de estas materias no es suficiente para dar lugar a la afectación directa:

“En esta misma medida, un parámetro importante para determinar la afectación directa es si la materia del proyecto se relaciona con las materias reguladas por el Convenio 169 de la OIT. Sin embargo, la simple referencia temática a estos asuntos no es suficiente por sí misma para establecer una afectación directa; se requiere analizar en cada caso el alcance y contenido específico de cada medida como tal, para efectos de establecer su impacto y su nivel de afectación sobre el derecho, o los derechos, relevante(s) en cada caso”.

ii) Debe tenerse en cuenta el significado que para las comunidades tengan los bienes o prácticas sociales afectadas con la medida.

iii) Asimismo debe revisarse si la medida afecta los intereses de las comunidades:

“La gravedad de la afectación de la medida legislativa debe igualmente evaluarse, teniendo en cuenta “aquellas políticas que en razón de su contenido o implicaciones interfieran directamente con los intereses de las comunidades diferenciadas”.

iv) Puede existir una afectación directa cuando la medida tiene como propósito principal regular una o varias comunidades étnicas o tiene mayores efectos en estas que en el resto de la población.

v) Se presenta una afectación directa si la medida legislativa regula materias sobre las cuales los pueblos indígenas tienen derechos constitucionales específicos.

vi) Puede existir también una afectación directa cuando se trata de asuntos relacionados con los territorios de los grupos étnicos, tales como el territorio en sí mismo, el aprovechamiento de la tierra rural y forestal o la explotación de recursos naturales en las zonas en que se asientan las comunidades.

vii) Para determinar la afectación directa de una medida legislativa debe tomarse en consideración si esta es de aplicación directa, o si por el contrario consagra un marco normativo general que tiene que ser desarrollado posteriormente a través de otros actos jurídicos, como leyes y actos administrativos.

viii) Finalmente, la ocurrencia de una afectación directa puede establecerse teniendo en cuenta los antecedentes históricos de la medida.

Ahora bien, también es importante destacar la importancia que tiene en el estudio del requisito de la afectación directa la materia objeto de la medida, especialmente cuando se trata de medidas de naturaleza general no dirigidas de forma particular o concreta a las comunidades étnicas […]” (negrillas fuera de texto).

61. Con base en lo anteriormente expuesto, y de acuerdo con el texto del acto administrativo acusado, el Decreto 1500 tenía que ser consultado a los grupos étnicos, impactados positiva o negativamente por la medida en sus condiciones sociales, económicas, ambientales o culturales[36].

62. Pues bien, con el objeto de delimitar a tales grupos, el artículo 1° del acto acusado dispuso lo siguiente:

[…] Artículo 1. Objeto. El presente decreto tiene por objeto redefinir el territorio ancestral de los pueblos Arhuaco, Kogui, Wiwa y Kankuamo de la Sierra Nevada de Santa Marta, expresado en el sistema de espacios sagrados de la "Línea Negra -Sheshiza", como ámbito tradicional, de especial protección, valor espiritual, cultural y ambiental, así como establecer medidas y garantías para su efectiva protección, conforme los principios y fundamentos de la Ley de Origen de estos pueblos, en desarrollo de la Ley 21 de 1991 y atendiendo lo dispuesto en el Auto 189 de 2013 de la Corte Constitucional […] (negrillas fuera de texto).

63. En ese mismo sentido, el concepto de Línea Negra que incluye el mencionado decreto es del siguiente tenor:

[…] Artículo 4. Definiciones. Para los fines del reconocimiento y protección contemplados en Decreto, se establecen las siguientes definiciones: […]

b) Línea Negra. La base del territorio ancestral y se traduce en Jaba Seshizha (kogui), Shetana Zhiwa (wiwa) y Seykutukunumaku (arhuaco). La partícula "Shi" (kogui) quiere decir hilo o conexión y se refiere a las conexiones espirituales o energéticas que unen los espacios sagrados de tierra, litorales yaguas continentales y marinas del territorio y todo aspecto de la naturaleza y las personas. "Shi" (kogui) son las venas o "zhiwa" (wiwa) - agua, que interconectan las diferentes dimensiones del territorio ancestral, como las venas en el cuerpo. "Se" (kogui), "She" (Wiwa) y "Sey" (arhuaco) es el mundo espiritual en Aluna, el espacio negro de principios antes del amanecer. En este sentido, la Línea Negra es la conexión mundo material con los principios del origen de la vida. Es el tejido sagrado del territorio y garantiza el sostenimiento de interrelaciones del territorio, la cultura y la naturaleza que es la base de la vida.

La Línea Negra ha formado parte del territorio ancestral de los cuatro pueblos desde su origen. Por eso, el ordenamiento del territorio de los pueblos Arhuaco, Kogui, Wiwa y Kankuamo se expresa a traves del Shi, el hilo infinito que nace en el cerro Kabusankwa, envuelve la Sierra desde arriba hasta abajo siendo Seshizha (Kogui), Shetana Zhiwa (Wwiwa) y Seykutukunumaku (Arhuaco) o lo que se ha denominado la Linea Negra el último círculo al pie de los cerros finales de la Sierra Nevada de Santa Marta, con sus espacios costeros y marinos. En este segundo sentido, la Línea Negra es el último anillo de espacios sagrados que delimita el territorio ancestral de los cuatro pueblos indígenas de la SNSM como principio de protección […] (negrillas fuera de texto).

64. Se tiene, entonces, que la Línea Negra es la base del territorio ancestral que conecta el mundo material con los principios espirituales del origen de la vida de los Pueblos Indígenas de la Sierra Nevada de Santa Marta.

65. Por eso, en principio, el Decreto 1500 afecta el ejercicio de los derechos de los Arhuacos, Koguis, Wiwas y Kankuamos, como lo señala su artículo 2°.

[…] Artículo 2. Ámbito de aplicación. Los principios y las disposiciones de este decreto serán aplicables al territorio tradicional y ancestral de los pueblos Arhuaco, Kogui, Wiwa y Kankuamo de la Sierra Nevada de Santa Marta, expresado en la Línea Negra - Sheshiza, de acuerdo con la delimitación y fundamentación reconocidas en este decreto […] (negrillas fuera de texto).

66. En este contexto, y contrario a lo señalado por la parte actora, en el expediente obra prueba indiciaria del trámite de consulta surtido con las citadas autoridades tradicionales.

67. De los «informes de avances en aras de dar cumplimiento al Auto 189 de 2013», elaborados por la Presidencia y dirigidos a la Corte Constitucional, se desprende que el Ministerio del Interior lideró el proceso consultivo, el cual tardó un periodo de cuatro años bajo la metodología propuesta por las cuatro comunidades[37].

68. Al respecto, el informe de 7 de noviembre de 2014, previamente citado, señala lo siguiente:

[…] Durante los días 22 al 26 de julio de 2014, se desplazó una comisión con contratistas de la Dirección de Consulta Previa y la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior a las ciudades de Santa Marta y Valledupar, en donde se llevaron a cabo reuniones con delegados de los pueblos Kogui, Arhuaco, Kankuamo y Wiwa, con el ánimo de realizar las observaciones cartográficas y antropológicas pertinentes a la caracterización de sitios sagrados de Línea Negra que vienen adelantando los pueblos de la SNSM. En dichas reuniones se sugirió por parte de la Dirección de Consulta Previa, describir la metodología y relacionar los instrumentos utilizados para la recolección de información de los lugares sagrados, incluyendo las coordenadas geográficas en grados, minutos y segundos- con DATUM MAGNA SIRGAS ORIGEN BOGOTÁ.

También se sugirió que cada pueblo entregara un mapa general con todos los puntos georreferenciados durante el ejercicio de caracterización previamente realizado, a escala 1:100.000 ó 1:200.000 en pliego, con el fin de tener una mejor especialización de as áreas sagradas caracterizadas, respecto a la denominada Línea Negra. (…)

El día 13 de agosto de 2014 se llevó a cabo en la oficina de la Secretaría Jurídica de Presidencia de la República, el primer encuentro entre instituciones convocadas para dar cumplimiento al numeral séptimo del Auto 189 de 2013 y representantes de los pueblos indígenas de la SNSM en cabeza de los cabildos gobernadores José de los Santos Sauna y Jaime Arias del pueblo Kogui y Kankuamo,

El día 10 de septiembre de 2014 se llevó a cabo en la ciudad de Santa Marta, una reunión a la que asistieron delegados de las instituciones concernidas en el fallo y voceros de los pueblos con el ánimo de concertar la propuesta metodológica de la fase de unificación y el presupuesto de la misma, con base en lo planteado por los pueblos. (…)

En este espacio también quedaron otros compromisos y acuerdos por parte, y entre, las instituciones y los pueblos. Como compromisos se destacan el desarrollo de un cronograma de trabajo para la elaboración de la cartografía por parte del IGAC; el desarrollo de un cronograma por parte de los pueblos para dar cumplimiento a la ruta metodológica concertada para la fase de unificación, y la creación de un comité técnico mixto de instituciones y delegados de los pueblos para crear espacios de articulación y de comportamiento en el trabajo a realizar […].

69. Aunado a lo anterior, se tiene que la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior celebró los siguientes convenios con las comunidades Arhuaco, Kogui, Wiwa y Kankuamo para el diseño metodológico de la Línea Negra:

• Convenio M-1076 del 16 de diciembre de 2013, celebrado con la Organización Wiwa Yuguamiun kunkuanarua Tayrona
• Convenio M-1078 del 16 de diciembre de 2013, celebrado con la Cabildo Indígena del Resguardo Kankuamo
• Convenio M-633 del 30 de septiembre de 2013, celebrado con el Cabildo del Resguardo Arhuaco.
• Convenio M-1112 de 2013 del 18 de diciembre de 2013, Cabildo del Resguardo Kogui - Malayo.

70. A su turno, el informe de noviembre 9 de 2016 explica lo siguiente:

[…] Las actividades se reanudaron en 2015 con una visita al sitio sagrado llamado tiqóa Tañiwaskaka, municipio de Dibulla, departamento de La Guajira, los días 23 y 24 de febrero, con el fin de definir los roles institucionales y la metodología de acción de esta etapa.

A la reunión asistieron el Instituto Colombiano de Antropología e Historia -ICANH, el Ministerio de Cultura, las Direcciones de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías y de Consulta Previa del Ministerio del Interior y las delegaciones de los cuatro pueblos de las Sierra Nevada de Santa Marta, en cabeza de sus Cabildos Gobernadores y autoridades tradicionales.

Esta reunión permitió acordar la presentación y entrega de la ruta de trabajo para celebrar el convenio que permitió unificar los trabajos de caracterización de los sitios sagrados.

El 25 de marzo de 2015 se reunieron en la Presidencia de la República las autoridades gubernamentales con el fin de presentar los avances del proceso de unificación. (…)

Los detalles de la consolidación del convenio se encuentran consignados en el informe que el director de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio del Interior, Pedro Santiago Posada Arango, presentaría el 31 de mayo de 2016 a la Procuraduría General de la Nación, y cuya copia se adjunta a este documento.

De ese informe importa resaltar (página 9) que el convenio suscrito obligaba la producción de tres productos por parte de las comunidades indígenas:

1. Un documento cultural desde la Ley de Origen de los cuatro pueblos de la Sierra Nevada, denominado "documento madre".

2. Una cartografía unificada de los sitios sagrados de la Línea Negra, que incluye coordenadas y el si tape del polígono que la demarca.

3. Una propuesta de instrumento jurídico contentivo de tos aspectos» culturales, cartográficos y jurídicos para la redefinición de la Línea Negra.

A partir de la fecha de suscripción del convenio, las autoridades gubernamentales y las autoridades indígenas se reunieron el 10 de junio de 2015 para instalar la mesa y abrir formalmente el proceso.

El 20 de octubre de 2015 tuvo lugar la reunión de presentación de los productos por parte de las autoridades tradicionales de la Sierra al Gobierno nacional. En cuanto a la propuesta concreta de decreto, los pueblos se comprometieron a entregarla en un lapso de dos semanas, así como los otros dos productos que se habían comprometido a entregar con la firma del convenio.

La propuesta de decreto de los pueblos indígenas fue remitida finalmente el 30 de noviembre del año 2015, a través de un correo electrónico, y retransmitida a las entidades del Estado por parte de la Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio del Interior.

El 2 de febrero de 2016 se reunieron en la Presidencia de la República las entidades involucradas en dar cumplimiento al Auto 189 de 2013, con el fin de analizar la propuesta de decreto enviada por los pueblos de la Sierra, tras lo cual se fijó el 25 de febrero como fecha para la presentación de la contrapropuesta a los pueblos indígenas.

El 25 de febrero de 2016 tuvo lugar la reunión de las autoridades del gobierno Nacional con las autoridades indígenas en la sede Casa La Giralda, del Ministerio del Interior. Los pueblos expusieron formalmente la propuesta y el Gobierno, tras presentar sus observaciones y comentarios a la iniciativa indígena, se comprometió a enviar un proyecto de decreto que sirviera de contrapropuesta a la presentada por los pueblos de la Sierra. También se incluye copia del acta de la reunión (anexo 3).

El 26 de mayo de 2016 los pueblos de la Sierra Nevada notificaron a la DAIRM la "recepción del decreto y solicitaron abrir un espacio para adelantar la fase de construcción fiel instrumento jurídico para redefinir la Línea Negra.

Las autoridades gubernamentales se han reunido a partir de esa fecha en repetidas ocasiones con el fin de discutir los temas planteados en las distintas propuestas y analizar los diseños cartográficos, así como el concepto del ICANH sobre la caracterización de los sitios sagrados.

El 15 de septiembre, en la reunión de las autoridades de Gobierno involucradas en el cumplimiento del auto de la Línea Negra, se informó que la reunión para la discusión del texto y las observaciones de las comunidades de la Sierra se haría el 20 de octubre en la ciudad de Santa Marta. Dos días antes, el 18 de octubre, las mismas autoridades se reunieron en la oficina de la Secretaria Jurídica de Presidencia para discutir y pulir los detalles de la reunión de Santa Martha.

El 20 de octubre de 2016 se reunieron las delegaciones del Gobierno y las “comunidades de la Sierra Nevada en el Hotel Mercure Emilie, de Santa Martha, con el fin de «Llevar a cabo la mesa de instalación, en el marco de la Consulta Previa de concertación del instrumento jurídico que pretende redefinir la Línea Negra, en el marco del cumplimiento al numeral séptimo del Auto 189 de 2013, de los acuerdos estipulados en-el Plan Nacional de Desarrollo 2014 -2018 y los acuerdos de la instancia de Consejo Territorial de Cabildos -CTC- y Gobierno Nacional».

La jornada de trabajo, que se prolongó hasta el 21 de octubre, culminó con la asunción de ciertos compromisos por parte de los pueblos de la Sierra y del Gobierno nacional. Principalmente, los pueblos se comprometieron a consultar con sus mamos las modificaciones que pretenden hacérsele a su propuesta de decreto, y el Gobierno se comprometió a reunirse con ellos del 15 al 16 de noviembre en mesas de trabajo técnicas, con el fin de revisar la redacción de la propuesta. […][38](negrillas fuera de texto).

71. Por su parte, el informe de 20 de diciembre de 2017, elaborado por las autoridades tradicionales de los pueblos Arhuaco, Kogui, Wiwa y Kankuamo, representadas por los señores Jaime Enrique Arias Arias, Jose Maria Aroyo, José de los Santos Sauna y José Luis Chimoquero Gil, y dirigido a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República y al Ministerio del Interior, indica en su último acápite lo siguiente:

[…] Referencia: informe sobre el estado actual del proceso de construcción conjunta entre los pueblos Arhuaco, Kogui, Wiwa y KankuamoDe la Sierra Nevada de Santa Marta y el Gobierno nacional del decreto que redefine, actualiza i am para la integridad del territorio tradicional y ancestral de la línea negra

(…)

La última actividad reportada en el informe del 9 de noviembre de 2016 fue la reunión que sostuvieron la comisión de Gobierno y de los pueblos de la Sierra el 20 y 21 de octubre de ese año en el Hotel Mercare Emilie, de Santa Marta, que terminó con la programación de una mesa de trabajo técnica para el 15 y 16 de noviembre con el fin de evaluar el contenido del decreto proyectado para redefinir la Línea Negra.

En cumplimiento de lo previsto en la cita de Santa Marta, los representantes del Gobierno y los pueblos de la Sierra se reunieron en la sede del Ministerio del Interior el día 17 de noviembre, con el fin de discutir puntos controversiales del proyecto de decreto.

Terminado el debate, se acordó conformar una mesa técnica destinada a analizar artículo por artículo el proyecto de decreto, con el fin de concertar los puntos en disputa y afinar la redacción de las normas.

La primera reunión de la mesa técnica se realizó el día siguiente, 18 de noviembre, en las instalaciones del Palacio de Nariño. Asistieron los equipos jurídicos de los pueblos y de las entidades de Gobierno. La mesa se dedicó a revisar la redacción de las disposiciones del proyecto.

La mesa técnica de revisión del proyecto continuó sus labores los días 29 y 30 de noviembre y 1 y 2 de diciembre en el Hotel Bogotá de esta ciudad.

Finalmente, el proceso de revisión de la normativa concluyó en la ciudad de Santa Marta los días 14 y 15 de diciembre, sesiones que tuvieron lugar en el Hotel Medellín, de El Rodadero.

El resultado de la mesa técnica fue la producción de un texto preliminar de decreto que resalta los puntos de acuerdo entre los equipos de Gobierno y los pueblos de la Sierra, y la asignación de ciertos compromisos por parte de los grupos de trabajo con el fin de intentar conciliar los puntos en los que no ha sido posible llegar a un acuerdo.

El Ministerio del Interior ha convocado a una nueva mesa técnica de revisión, que pretende realizarse el próximo 20 de Febrero […][39].

72. Igualmente, los debates entre los representantes de la Presidencia de la República, del Ministerio del Interior, del IGAC y de las comunidades indígenas, sobre la redacción del texto objeto de posterior aprobación, reposan en las actas de reunión de 22 y 23 de marzo de 2018, 13 y 14 de abril de 2018[40].

73. Por todo lo anterior, el Despacho considera que el decreto impugnado efectivamente afectaba directamente a los pueblos Arhuaco, Kogui, Wiwa y Kankuamo de la Sierra Nevada de Santa Marta y, por lo tanto, el Gobierno Nacional surtió con ellos un proceso previo de consulta.

74. Ahora bien, en cuanto al presunto desconocimiento del derecho a la consulta de las comunidades indígenas Wayúu y Chimila y de los Consejos Comunitarios de las comunidades negras de Los Palenques de Juan y Medio, Los Moreneros, El Negro Robles, Nelvis Aragón, Valentina Ospinto, Las Américas, Las Balsas, La Guayabita de Mongui, Axe para los Negros, Afrourranga, Antonia Solano, FECECN, Puerto Colombia, La Nueva Esperanza de los Negros, Predio El Carmen, Los Trece Cruces de la Raya del Totumo, José Prudencio Padilla y Cascajalito, considera el Despacho que existe una duda razonable sobre el particular, la cual debe resolverse luego del recaudo probatorio y al momento de definirse el conflicto en la sentencia definitiva.

75. Nótese que el Decreto 1500 delimita materialmente un espacio geográfico que en ciertos sectores se acompasa con el territorio colectivo de los mencionados pueblos.

76. Sin embargo, también es una realidad que el artículo 2° del mismo acto, contempla un límite para el ejercicio de los derechos de los pueblos Arhuaco, Kogui, Wiwa y Kankuamo, conforme al cual la delimitación de la línea negra debe coexistir con los «derechos adquiridos, de terceros y de otras comunidades, conforme a la Constitución y la ley».

77. Es necesario recordar que el Decreto 1500 se expidió como resultado de la orden impartida por la Corte Constitucional mediante Auto 189 de 2013, en la que instó al Gobierno Nacional a revisar, modificar, derogar o adicionar las resoluciones 002 de 1973 y 837 de 1995, en cumplimiento de la Sentencia T-547 de 2010.

78. El acto cuestionado modificó las normas que regularon esa zona sagrada, ampliando su envergadura a 348 lugares interconectados. En un principio, la Resolución 02 del 1973 había contemplado 39 hitos periféricos que, posteriormente, fueron incrementados a 54 sitios sagrados delimitados en la Resolución 837 de 1995. Así fue como el acto demandado amplió la influencia territorial de los pueblos Arhuaco, Kogui, Wiwa y Kankuamo a un territorio que cobija los departamentos de La Guajira, Magdalena, Cesar y Bolívar, y que, por lo tanto, tendría que coexistir y garantizar los derechos de otros pobladores, habitantes de las referidas zonas y demás comunidades.

79. Para garantizar tal confluencia de derechos y de actores, el literal h) del artículo 3° del Decreto 1500 contempla lo siguiente:

[…] Artículo 3. Principios. La interpretación, el reconocimiento y la comprensión del territorio tradicional y ancestral delimitado en el presente decreto, tendrán como fundamento los siguientes principios:

h) Respeto de los derechos adquiridos, de terceros y de comunidades. La propiedad privada, los derechos adquiridos, de terceros con justo título y aquellos de otras comunidades, serán reconocidos y respetados con arraigo a la Constitución Política y la ley […] (negrillas fuera de texto).

80. Por eso, el acto demandado fijó en el último inciso del artículo 6° que:

[…] Artículo 6. Efectos jurídicos de la delimitación de la Línea Negra. La línea negra establece el marco del ejercicio de los derechos reconocidos en la Constitución, la ley y la jurisprudencia a los cuatro pueblos indígenas de la SNSM, en relación con el territorio, el medio ambiente y su participación tanto en las decisiones que puedan afectarlos, como su participación en el uso, administración y conservación de los recursos naturales. Lo anterior en atención a sus valores, prácticas, instituciones, derecho consuetudinario y de conformidad con la relación jurídica que estos pueblos tienen con los diferentes ámbitos del territorio tradicional y ancestral la Línea Negra.

Las autoridades públicas propias los cuatro pueblos de la SNSM ejercen sus funciones y competencias en el territorio de la Línea Negra, de conformidad con sus normas y procedimientos, y con sujeción a la Constitución y las leyes de la República. En caso de confluencia con otros regímenes jurídicos y autoridades con jurisdicción en el territorio tradicional y ancestral la Línea Negra, se aplicarán los principios establecidos en el artículo 3° del presente decreto […] (negrillas fuera de texto).

81. En esta medida, el principio a que alude el literal h) del artículo 3° del Decreto 1500, podría llegar a significar que los derechos territoriales de estos cuatro pueblos no pueden sobrepasar los límites que les reconoce el ordenamiento jurídico a los demás grupos étnicos o particulares residentes en esa zona.

82. Razón le asiste, entonces, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible cuando afirma que «no hay certidumbre constitucional y/o legal que permita de manera fehaciente y cierta determinar que la Administración haya actuado (…) en vulneración de algún principio constitucional».

83. Entonces, el Despacho no observa prima facie la vulneración alegada por el demandante, aun cuando advierte que deberá efectuar un análisis jurídico y probatorio que le permita adoptar una decisión definitiva que garantice los derechos de todas las comunidades concernidas, el cual no es propio de esta instancia inicial.

84. En efecto, la Sala de Decisión deberá analizar y verificar, entre otros aspectos: i) la ubicación de los grupos étnicos asentados en el territorio; ii) las afectaciones que deriva el acto acusado en sus lugares ancestrales; iii) comparar las cartografías oficiales y los documentos soporte de las mismas, y iv) hacer un análisis sistemático de los artículos 3º y 6º del decreto acusado junto con las normas superiores citadas como transgredidas, para esclarecer cuáles comunidades debían ser consultadas de conformidad con el ordenamiento jurídico vigente.

En mérito de lo expuesto, la Sala Unitaria de la Sección Primera de lo Contencioso Administrativo,

R E S U E L V E:

NEGAR la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos del Decreto 1500 de 6 de agosto de 2018, «Por el cual se redefine el territorio ancestral de los pueblos Arhuaco, Kogui, Wiwa y Kankuamo de la Sierra Nevada de Santa Marta, expresado en el sistema de espacios sagrados de la 'Línea Negra', como ámbito tradicional, de especial protección, valor espiritual, cultural y ambiental, conforme los principios y fundamentos de la Ley de Origen, y la Ley 21 de 1991, y se dictan otras disposiciones», por las razones expuestas en este proveído.

Afectaciones realizadas: [Mostrar]

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Consejero de Estado

[1] A folio 20 del cuaderno medida cautelar.

[2] Sobre la finalidad de las medidas cautelares, consultar también la providencia de 13 de mayo de 2015 (Expediente núm. 2015-00022, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa), en la que se aseveró: «[…] se busca evitar que la duración del proceso afecte a quien acude a la Jurisdicción, a tal punto que para el momento de obtener una decisión favorable se torne en ilusorio el ejercicio del derecho reconocido, pues al decir de Chiovenda ‘la necesidad de servirse del proceso para conseguir la razón no debe convertirse en daño para quien tiene la razón.»

[3] Corte Constitucional, Sentencia C-834/13. Referencia: Expediente D -9509. Demandante: Martín Bermúdez Muñoz. Acción de inconstitucionalidad contra el artículo 613 (parcial) de la Ley 1564 de 2012 «Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso». Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos. Bogotá, D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil trece (2013).

[4] Constitución Política, artículo 238.

[5] Artículo 230 del CPACA

[6] Artículo 229 del CPACA

[7] El artículo 230 del CPACA. señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, “una o varias de las siguientes” cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta “vulnerante o amenazante”, cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisión, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos; (numeral 5) Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer.

[8] Ver entre otros: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, providencia de 28 de agosto de 201, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación 110010327000-2014-0003-00 ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, providencia de 30 de abril de 2014, C.P. Carlos Alberto Zambrano, número único de radicación 110010326000-2013-00090-00.

[9] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 11 de julio de 2019. Radicación 25000-23-24-000-2012-00509-01. C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés.

[10]Ibidem.

[11] Cfr. Cita ibídem.

[12] Oficio OFI14-000041553DAI-220. Cd. Folio 18 del cuaderno de medida cautelar. Carpeta “punto n.4”, documento denominado “F371 -471”.

[13] Cd. Folio 18 del cuaderno de medida cautelar. Carpeta “punto n.3”, documento denominado “F138 -176”.

[14] Radicación: 11001032400020180047000, demandantes: UCB PHARMA S.A. Y LABORATORIOS BIOPAS S.A.

[15] Expediente: 11001032400020180028900, Actor: JUAN CARLOS SALAZAR TORRES Y GUIDO ALEJANDRO MACHADO PELÁEZ

[16] CONSEJO DE ESTADO, SECCION QUINTA, Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO, sentencia de 18 de septiembre de 2012, Radicación número: 11001-03-28-000-2012-00049-00

[17] CONSEJO DE ESTADO, SECCION QUINTA, Consejero ponente: LUCY JEANNETTE BERMUDEZ BERMUDEZ, sentencia de 17 de marzo de 2016, Radicación número: 76001-23-33-000-2015-01577-01

[18]CONSEJO DE ESTADO, SECCION QUINTA, Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO, sentencia de 18 de septiembre de 2012, Radicación número: 11001-03-28-000-2012-00049-00

[19] “ARTICULO 6° 1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:

a). Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente;

b). Establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan;

c). Establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin.

2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas”.

[20] ARTÍCULO 46. CONSULTA OBLIGATORIA. Cuando la Constitución o la ley ordenen la realización de una consulta previa a la adopción de una decisión administrativa, dicha consulta deberá realizarse dentro de los términos señalados en las normas respectivas, so pena de nulidad de la decisión que se llegare a adoptar.

[21] Artículo 2.1.2.1.13. Deber de consultar. Cuando la Constitución y la ley así lo ordenen, deberán realizarse las consultas en ellas señaladas, caso en el cual a la memoria justificativa deberá anexarse la constancia que acredite que se ha cumplido dicho trámite.

[22] Entendidas como aquellas que desciendan «de poblaciones que habitaban en el país o en una región geográfica a la que pertenece el país en la época de la conquista o colonización o del establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situación jurídica, conservan todas sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas».

[23] Son aquellos “cuyas condiciones sociales, culturales y económicas les distingan de otros sectores de la colectividad nacional, y que estén regidos total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por una legislación especial”; por tanto conviene precisar que las comunidades negras encuadran dentro del concepto de “pueblos tribales” , por cuanto se enmarcan en los elementos objetivos y subjetivos previstos en el Convenio para su aplicación.

[24] La Corte resolvió declarar la exequibilidad condicionada de la disposición demandada, “[…] bajo el entendido que en el procedimiento de señalamiento y delimitación de las zonas mineras indígenas se deberá dar cumplimiento al parágrafo del Artículo 330 de la Constitución y al Artículo 15 del Convenio 169 de la OIT, aprobado por la Ley 21 de 1991 […]”

[25] La Corte señaló que el principio participativo consagrado en el artículo 2° de la Constitución Política adquiere matices más intensos en relación con las comunidades indígenas y se concreta en el derecho de consulta que se desprende del artículo 330 de la Constitución y que corresponde a las previsiones del Convenio 169 de la OIT, en particular, a lo que sobre la materia se dispone en su artículo 6º.

[26] El máximo tribunal constitucional precisó que la consulta previa, al consagrar expresamente en su artículo 27 que “[…]Los programas y los servicios de educación destinados a los pueblos interesados deben desarrollarse y aplicarse en cooperación con éstos, a fin de responder a sus necesidades particulares, y deberán abarcar su historia, sus conocimientos y técnicas, sus sistemas de valores y todas las demás aspiraciones sociales, económicas y culturales […]”. Expresó la Corte que “[…] [e]n esa medida, no cabe duda que la consulta previa para la adopción del sistema especial de educación de los grupos étnicos es un derecho fundamental de éstos y, por tanto, debe estar presente en cualquier medida de naturaleza legislativa o administrativa que pretenda tomar el Estado en la materia; medidas que, además, deben adoptarse teniendo en cuenta las particulares condiciones de los distintos grupos étnicos, de manera que se les garantice y asegure la preservación y continuidad de sus tradiciones e historia […]”

[27] En dicha oportunidad se declaróinexequible la Ley Forestal, puesto que “[…] el deber de consulta no surge frente a toda medida legislativa que sea susceptible de afectar a las comunidades indígenas, sino únicamente frente a aquellas que puedan afectarlas directamente, evento en el cual, a la luz de lo expresado por la Corte en la Sentencia C-169 de 2001, la consulta contemplada en el artículo 6º del Convenio 169 de la OIT deberá surtirse en los términos previstos en la Constitución y en la ley […]”.

[28] La Corte declaró la exequibilidad de la Ley 1151 de 2007, “[…] en el entendido de que se suspenderá la ejecución de cada uno de los proyectos, programas o presupuestos plurianuales incluidos en la misma que tengan la potencialidad de incidir directa y específicamente sobre pueblos indígenas o comunidades étnicas afrodescendientes, hasta tanto se realice en forma integral y completa la consulta previa específica exigida por el bloque de constitucionalidad, de conformidad con las pautas trazadas para ello por la jurisprudencia constitucional […]”

[29] Al respecto la Corte precisó que: “[…] la obligación que, prosiguió, se refuerza por la existencia de materias específicas que cumplen con el requisito previsto en el artículo 6º del Convenio 169 de la OIT, según el cual deben someterse al procedimiento de consulta previa aquellas medidas legislativas que afecten directamente a los pueblos indígenas y afrodescendientes, en cuanto que versan, entre otros aspectos, sobre la determinación del régimen jurídico predicable de los resguardos indígenas y los territorios de propiedad colectiva de las comunidades afrodescendientes. Para la Corte, por consiguiente, no existía duda alguna acerca de la exigibilidad de la consulta previa a los pueblos indígenas y tribales para el caso del EDR […]”.

[30] La Corte declaró la inexequibilidad de la Ley 1214 de 2008, por el incumplimiento del requisito de la consulta previa a las comunidades indígenas en lo que atañe a leyes aprobatorias de tratados internacionales

[31] la sentencia C-702 de 2010,[38] la Corte declaró inexequible el inciso 8º del artículo 2º del Acto Legislativo N° 01 de 2009 extendiendo el deber de consulta a los actos reformatorios de la Constitución.

[32] “Ni el Convenio 169 de la OIT ni la jurisprudencia constitucional, han definido taxativamente las causales de procedencia de la consulta. Eso se explica en tanto la consulta previa no es un trámite rígido, sino que depende y varía según las circunstancias de cada caso y las condiciones particulares de los pueblos. Entre más restricciones a la consulta, mayores serán las implicaciones negativas para los pueblos. No obstante, tanto el Convenio como esta Corporación, han señalado una serie de criterios tendientes a verificar la procedencia o ámbito de aplicación de la consulta. El concepto relevante en ese análisis es el de “afectación directa”. Corte Constitucional. Sentencia del 13 de diciembre de 2016, T-704/16.

[33] “5.4.2. La jurisprudencia aplicable a los elementos que coadyuvan a identificar los casos de afectación directa, se encuentra contenida principalmente en las Sentencias C-030 de 2008, C-175 de 2009, C-063 de 2010 y C-366 de 2011, donde la Corte, en su orden, llevó a cabo el control de constitucionalidad de la llamada Ley General Forestal (Ley 1021 de 2006), del Estatuto de Desarrollo Rural (Ley 1152 de 2007), de la ley modificatoria del Sistema de Seguridad Social en Salud (Ley 1122 de 2007), y de la ley reformatoria del Código de Minas (Ley 1382 de 2010). A su vez, los precedentes fijados en los citados fallos, han sido aplicados por la Corte, tratándose de leyes aprobatorias de tratados internacionales, en los siguientes pronunciamientos: en la Sentencia C-615 de 2009, C-608 de 2010, C-915 de 2010, C-941 de 2010, C-027 de 2011, C-187 de 2011, C-620 de 2011, C-196 de 2012, C-293 de 2012, C-767 de 2012 y C-822 de 2012, en los cuales la Corporación, dada la naturaleza y contenido del tratado, se ha visto en la necesidad de llevar a cabo la evaluación sobre la exigencia o no de la consulta previa. 5.4.3. En las Sentencias citadas, a título meramente enunciativo, la Corte ha venido construyendo la dogmática en torno a la delimitación de los criterios que ayudan a identificar los casos en que hay lugar a la consulta previa”. Corte Constitucional. Sentencia del 5 de diciembre de 2012, C-1051/12. Véase igualmente Corte Constitucional. Sentencia del 14 de marzo de 2012, C-196/12.

[34] “Inicialmente, la Corte precisó que la especificidad que se requiere de una medida legislativa para hacer exigible el deber de consulta, se deriva de que la misma regule una de las materias contenidas en el Convenio 169 de la OIT, o de que, habiendo sido concebida con efectos generales, tenga en realidad una repercusión directa y concreta sobre los grupos étnicos. Se aclaró al respecto en el mencionado fallo, que, en cada caso concreto sería necesario establecer si opera el deber de consulta, bien sea porque se esté ante la perspectiva de adoptar una medida legislativa que de manera directa y específica regula situaciones que repercuten en las comunidades indígenas y tribales, o porque del contenido material de la medida se desprende una posible afectación de tales comunidades en ámbitos que les son propios”. Corte Constitucional. Sentencia del 5 de diciembre de 2012, C-1051/12.

[35] “El mismo Convenio puntualizó algunas hipótesis en las que ineludiblemente los Estados se comprometieron a realizar la consulta. Así, es obligación de realizarla sobre (i) aquellas medidas que involucren la prospección o explotación de los recursos existentes en las tierras de los pueblos indígenas o tribales; (ii) las medidas que impliquen trasladar o reubicar a esas colectividades de las tierras que ocupan; (iii) las decisiones relativas a su capacidad de enajenar sus tierras o de transmitir, de otra forma, sus derechos sobre estas fuera de su comunidad; (iv) las medidas relacionadas organización y al funcionamiento de programas especiales de formación profesional; (v) la determinación de las condiciones mínimas para crear instituciones de educación y autogobierno y (vi) las medidas relacionadas con la enseñanza y la conservación de su lengua. En algunos casos se requerirá, además, el consentimiento previo, libre e informado. Sobre el punto se volverá más adelante”. Corte Constitucional. Sentencia del 13 de diciembre de 2016, T-704/16.

[36]Ibidem.

[37] Ver sentencias T-737 de 2005, C-030 de 2008, C-461 de 2008, T-1253 de 2008, T-154 de 2009, C-175 de 2009, T-691 de 2009, T-129 de 2011, C-641 de 2012, T-376 de 2012 y C-194 de 2013, entre muchas otras.

[38] Cd. Folio 18 del cuaderno de medida cautelar. Carpeta “punto n.4”, documento denominado “F138 -176”.

[39] Cd. Folio 18. Carpeta “punto n.4”, documento denominado “f 88-91”.

[40] Cd. Folio 18. Carpeta “punto n.4”, documento denominado “F1-34”.