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100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030040061SENTENCIASala de lo Contenciosos Administrativonull11001032700020180001800202008/10/2020SENTENCIA_Sala de lo Contenciosos Administrativo__null_11001032700020180001800__2020_08/10/2020300400752020CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., ocho (8) de octubre de dos mil veinte (2020) Referencia: NULIDAD Radicación : 11001-03-27-000-2018-00018-00 (23708) Demandante: MARÍA CAMILA DÍAZ MENCO Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Temas: Nulidad artículos 1. 7. 1 [2, Parágrafo 1] y 1. 7. 2. del Decreto Único Reglamentario 1625 de 2016. Reporte de Conciliación Fiscal. Sistema de Control.
Sentencias de NulidadStella Jeannette Carvajal BastoMINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICOMARÍA CAMILA DÍAZ MENCOfalse08/10/2020Artículos 1. 7. 1 [2, Parágrafo 1] y 1. 7. 2. del Decreto Único Reglamentario 1625 de 2016Identificadores10030230482true1346743original30202926Identificadores

Fecha Providencia

08/10/2020

Fecha de notificación

08/10/2020

Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Stella Jeannette Carvajal Basto

Norma demandada:  Artículos 1. 7. 1 [2, Parágrafo 1] y 1. 7. 2. del Decreto Único Reglamentario 1625 de 2016

Demandante:  MARÍA CAMILA DÍAZ MENCO

Demandado:  MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO


CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA


CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO


Bogotá D.C., ocho (8) de octubre de dos mil veinte (2020)


Referencia: NULIDAD


Radicación: 11001-03-27-000-2018-00018-00 (23708)


Demandante: MARÍA CAMILA DÍAZ MENCO


Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO


Temas: Nulidad artículos 1. 7. 1 [2, Parágrafo 1] y 1. 7. 2. del Decreto Único Reglamentario 1625 de 2016. Reporte de Conciliación Fiscal. Sistema de Control.

SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA


En ejercicio de la competencia atribuida por el numeral 1 del artículo 149 del CPACA, corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad de los artículos 1. 7. 1 (num. 2 y parágrafo 1) y 1. 7. 2. de la parte 7 - Libro Primero del Decreto 1625 de 2016 - Único Reglamentario en materia tributaria1, sustituida por el artículo 1 del Decreto 1998 de 2017, en los apartes que se subrayan a continuación:


“ARTÍCULO 1. Sustitúyase la Parte 7 del Libro Primero del Decreto 1625 de 2016, Único Reglamentario en Materia Tributaria, la cual quedará así: PARTE 7 - INTERRELACIÓN CONTABLE Y FISCAL Artículo 1.7.1. Conciliación fiscal. La conciliación fiscal constituye una obligación de carácter formal, que se define como el sistema de control o conciliación mediante el cual los contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios obligados a llevar contabilidad deben registrar las diferencias que surjan entre la aplicación de los marcos técnicos normativos contables y las disposiciones del Estatuto Tributario. La conciliación fiscal contendrá las bases contables y fiscales de los activos, pasivos, ingresos, costos, gastos (deducciones) y demás partidas y conceptos que deban ser declarados, así como las diferencias que surjan entre ellas. Las cifras fiscales reportadas en la conciliación fiscal corresponden a los valores que se consignarán en la Declaración del impuesto sobre la Renta y Complementario. La conciliación fiscal está compuesta por los siguientes elementos: 1. El control de detalle. Corresponde a una herramienta de control implementada de manera autónoma por el contribuyente, la cual contiene las diferencias que surgen entre los sistemas de reconocimiento y medición de la aplicación de los marcos técnicos normativos contables y las disposiciones del Estatuto Tributario y detalla las partidas conciliadas a que se refiere el numeral 2 de este artículo.

El control de detalle deberá contener como mínimo: a) Su diligenciamiento, deberá reflejar de manera consistente el tratamiento fiscal de las transacciones o hechos económicos que generen diferencias de reconocimiento y medición entre lo contable y fiscal. b) Deberá garantizar la identificación y detalle de las diferencias, a que se refiere el inciso 1 de este artículo; así como el registro o registros contables a los cuales se encuentra asociadas. c) Registrar las transacciones en pesos colombianos de conformidad con lo establecido en el artículo 868-2 del Estatuto Tributario. 2. Reporte de conciliación fiscal. Corresponde al informe consolidado de los saldos contables y fiscales, en donde se consolidan y explican las diferencias que surjan entre la aplicación de los marcos técnicos normativos contables y las disposiciones del Estatuto Tributario. Este reporte constituye un anexo de la declaración del impuesto sobre la renta y complementario y hará parte integral de la misma, debiendo ser presentado a través del servicio informático electrónico, que para tal efecto establezca la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN. Parágrafo 1. Cuando el contribuyente corrija la declaración del impuesto de renta y complementario, también deberá corregir el reporte de conciliación fiscal y el control de detalle si a ello hubiere lugar. Parágrafo 2. Cuando las diferencias no corresponden a los sistemas de reconocimiento y medición de los marcos técnicos normativos contables y las disposiciones del Estatuto Tributario, no será necesario llevar la herramienta de control de detalle a que se refiere el numeral 1 de este artículo. Cuando existan diferencias y estas se pueden explicar e identificar a través del reporte de conciliación fiscal, no será necesario llevar el control de detalle. Parágrafo 3. El control de detalle también puede ser utilizado por los contribuyentes para controlar las diferencias que surjan entre el reconocimiento y medición contable y fiscal de otros tipos de impuestos. Cuando una norma de carácter fiscal determine un reconocimiento y/o registro con efectos contables y estos tengan un tratamiento diferente a lo preceptuado en los marcos normativos contables y el marco conceptual, este se realizará a través del control de detalle. Artículo 1.7.2. Sujetos obligados a presentar el reporte de la conciliación fiscal. Se encuentran obligados a presentar el reporte de la conciliación fiscal, los contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios obligados a llevar contabilidad o aquellos que de manera voluntaria decidan llevarla. No estarán obligados a presentar a través de los servicios informáticos electrónicos el reporte de conciliación fiscal, los contribuyentes que en el año gravable objeto de conciliación, hayan obtenido ingresos brutos fiscales inferiores a 45.000 Unidades de Valor Tributario (UVT). Sin perjuicio de lo anterior, el reporte de conciliación fiscal deberá estar debidamente diligenciado en el formato que se prescriba para tal fin y encontrase a disposición de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN- cuando esta lo requiera. Parágrafo 1. Los obligados a llevar contabilidad o quienes decidan llevarla de manera voluntaria, deberán actualizar el RUT con el grupo contable al cual pertenecen, so pena de hacerse acreedor de las sanciones de que trata el artículo 658-3 del Estatuto Tributario. Parágrafo 2. El contenido, las especificaciones técnicas, plazos de presentación del reporte de conciliación fiscal serán prescritas por el Director General de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN.

Así mismo, el Director General de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN podrá determinar los contribuyentes que deban presentar el reporte de conciliación fiscal como anexo a la declaración del impuesto sobre la renta y complementario, independientemente de los que cumplan el presupuesto establecido en el inciso segundo de este artículo. Parágrafo 3. No se encuentran obligados a la conciliación fiscal de que tratan los artículos 1.7.1. y 1.7.2. de este Decreto los no contribuyentes del impuesto de renta y complementarios, salvo que por disposición especial se encuentren gravados con el impuesto sobre la renta y complementario por alguna de las operaciones o actividades que realicen.” (Negrilla y subrayas fuera del texto original)


DEMANDA


María Camila Díaz Menco demandó la nulidad del numeral 2 y el parágrafo 1 del artículo 1.7.1. y del artículo 1.7.2 de la parte 7, Libro Primero del DUR 1625 de 2016, por exceder la facultad reglamentaria respecto del artículo 772-1 del ET, en cuanto establecieron la obligación de presentar un reporte de conciliación fiscal como anexo de la declaración del impuesto sobre la renta y complementarios y determinar los sujetos obligados a esa presentación2.


Estimó como normas violadas los artículos 150 [12] y 189 [11] de la Constitución Política; y 772-1 del Estatuto Tributario3. Sobre el concepto de violación expuso, en síntesis, lo siguiente:


Señaló que las disposiciones acusadas exceden la potestad reglamentaria y vulneran el principio de reserva de ley, en cuanto sobrepasan el espíritu de la norma legal que reglamentan, pues mientras esta se limitó a disponer la conciliación fiscal como un sistema de control constitutivo de obligación formal, expresa y permanente para los contribuyentes obligados a llevar contabilidad, los artículos demandados previeron la presentación del reporte de dicha conciliación como anexo y parte integral de la declaración de renta.


Anotó que la potestad reglamentaria no puede usurpar la atribución legal de establecer los elementos esenciales de los tributos, de disponer las obligaciones formales para garantizar el cumplimiento de las obligaciones sustanciales y de fijar sanciones para castigar la infracción o desatención de las mismas.


Estimó que el reglamento no desarrolló el artículo 772-1 del ET, sino que alteró su sentido original, porque “llevar” un sistema de control no implica “presentar” un reporte. Así que el eventual incumplimiento de esa presentación conllevaría sanciones por irregularidades en la contabilidad (art. 655 ib.), por extemporaneidad e incluso por no enviar información o enviarla por errores (arts. 641 y 651 ejusdem).


Arguyó que, si bien la taxatividad de las sanciones impedía que los artículos demandados mencionaran el efecto de incumplir la obligación de “presentar” el reporte, las normas tributarias contemplan el supuesto de extemporaneidad en función del incumplimiento de la obligación de “presentar”, de modo que los artículos acusados harían más gravosa la situación del sujeto pasivo obligado a llevar contabilidad.


En capítulo aparte de la demanda, solicitó la suspensión provisional de las normas demandadas4, la cual fue negada por Auto del 3 de diciembre de 20185.


COADYUVANTES DE LA DEMANDA


María Paula Corrales, aceptada como coadyuvante de la parte actora de acuerdo con la solicitud que en tal sentido presentó6, adujo que la presentación del reporte de conciliación fiscal constituye la fuente de una nueva obligación formal que desborda los límites constitucionales, legales y jurisprudenciales de la potestad reglamentaria respecto del artículo 772-1 del ET.


Destacó que, habiéndose previsto el reporte como un anexo de la declaración, la no presentación del mismo dentro del término establecido por la DIAN a través de la resolución que fijó las especificaciones técnicas, plazos y condiciones para tal efecto, implicaría sanciones por extemporaneidad, corrección y no envío de información.


OPOSICIÓN


El Ministerio de Hacienda7 se opuso a las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones:


Destacó que las normas acusadas concretaron la aplicación del artículo 772-1 del ET que estableció de manera general la obligación de llevar un control fiscal y dispuso que el gobierno reglamentaría la materia, para así encauzar la ley hacia su operatividad y aplicación efectiva, extendiendo la voluntad general a todos los campos a los cuales se dirige.


Dijo que el deber de reportar la información consolidada se deriva de la obligación legal general de implementar un sistema de control sobre las diferencias contables y fiscales, y se limita a desarrollar las obligaciones tributarias existentes para realizar sus enunciados abstractos. Señaló que esa obligación legal es necesaria para garantizar la correcta determinación del impuesto y que el ejercicio del control respectivo requiere que la Administración pueda acceder a la información sobre las diferencias fiscales y contables existentes, máxime cuando las facultades de fiscalización le permiten solicitar esa información.


Precisó que, tratándose de potestad impositiva, el legislador no tiene que desarrollar integralmente la materia, sino delimitar el tema y permitir que los reglamentos lo desarrollen. Y que frente a obligaciones formales necesarias para hacer efectiva la obligación tributaria sustancial no existe reserva legal, de modo que el gobierno puede reglamentarla con criterio amplio, determinando los aspectos necesarios para cumplirla, incluido el deber de reportar la conciliación fiscal.

Estimó que las normas demandadas no establecen una obligación formal adicional para los contribuyentes obligados a llevar contabilidad, sino que desarrollan la potestad reglamentaria para concretar una obligación previamente establecida en la ley, materializando la facultad de control con una medida dirigida a establecer la verdadera capacidad contributiva de los contribuyentes, a realizar cruces de información y a detectar los casos de evasión, a través de una conciliación fiscal para todos los eventos en que existan diferencias técnicas entre lo contable y lo fiscal, y que debe conservarse y ponerse a disposición de la autoridad tributaria cuando esta la requiera. El análisis de la potestad reglamentaria no puede reducirse al examen puramente gramatical entre los verbos “llevar y “presentar”.


Precisó que la ley establece las obligaciones tributarias y el director de la DIAN, en desarrollo de las facultades de fiscalización, dispone los plazos para cumplirlas, con el fin de que aquellas puedan verificarse; que el reglamento no creó sujetos obligados a presentar información, porque de eso se ocupó el artículo 631 del ET, en concordancia con el artículo 684 ib. y que las sanciones derivadas del contenido, condiciones técnicas o entrega de la información devienen de la ley, no del reglamento.


Indicó que, según el concepto técnico de la Dirección de impuestos y Aduanas Nacionales sobre el tema discutido, la interpretación sistemática de los artículos 772-1 y 684 del ET dota de legalidad al reporte de conciliación fiscal. Asimismo y a la luz de las normas tributarias, la contabilidad y los documentos que la integran obran como prueba de las investigaciones adelantadas para el control de obligaciones sustanciales y formales; la autoridad fiscal puede solicitar toda la información contable y fiscal que requiera para ese control; y los contribuyentes están obligados a exhibirla.


AUDIENCIA INICIAL


El 11 de septiembre de 2019 se llevó a cabo la audiencia inicial de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 20118. En dicha diligencia se advirtió la improcedencia de la conciliación en razón del medio de control público ejercido y la inexistencia de excepciones previas o medidas cautelares que debieran resolverse.


Asimismo, el litigio se fijó respecto del estudio de legalidad de las disposiciones demandadas y, concretamente, en determinar si desbordan la potestad reglamentaria y desconocen los principios de legalidad y reserva de ley, por exceder el artículo 772-1 del ET.


Igualmente, se ordenó tener como pruebas las aportadas con la demanda y el escrito de contestación a la misma y se ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión.


ALEGATOS DE CONCLUSIÓN


El demandado9 reiteró los argumentos de su escrito de contestación, insistiendo en que las normas acusadas se limitaron a concretar la obligación abstracta establecida por el artículo 772-1 del ET, con miras a darle operatividad real sin violar los principios de legalidad y reserva de ley, porque estos refieren a la potestad de crear tributos y no a las medidas necesarias para hacer efectiva la obligación sustancial.


La demandante no alegó de conclusión.


El Ministerio Público10 solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda, aduciendo que el examen de legalidad no puede limitarse a la simple observación gramatical y los efectos de las acciones de “presentar” el reporte de conciliación de que tratan las normas demandadas, y “llevar” el sistema de control al que alude el artículo 772-1 del ET; y que el hecho de que el deber formal de declarar se limite a presentar la declaración en el formulario correspondiente, no impide que el gobierno pueda ordenar la presentación del reporte junto con la declaración de renta, precisamente por la finalidad de aquel.


De acuerdo con los fines de la Ley 1314 de 2009, evocada en el citado artículo 772-1, y el Decreto 1998 de 2017, que incorporó las normas acusadas al DUR 1625 de 2016, destacó el interés gubernamental en asegurar la información contable por el impacto que puede tener sobre el recaudo tributario del impuesto sobre la renta. En esa medida, consideró pertinente y necesario el reporte de la conciliación fiscal para poder ejercer el control sobre las finanzas públicas.

CONSIDERACIONES DE LA SALA


Se demanda la legalidad del numeral 2 y el parágrafo 1 del artículo 1.7.1. y del artículo 1.7.2, de la parte 7, Libro Primero del DUR 1625 de 2016, en cuanto ordenan presentar un reporte de conciliación fiscal a los contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios que llevan contabilidad, al que le dan la connotación de anexo y parte integral de la declaración correspondiente a dicho impuesto.


En los términos de la fijación del litigio, corresponde establecer si el mandato mencionado excede la potestad reglamentaria respecto del artículo 772-1 del ET y si quebranta el principio de legalidad tributaria, de cara al tipo de obligación que establece y al alcance sancionatorio que le sea propio.


Según la demandante, la “presentación” del reporte dispuesto por las disposiciones acusadas es una exigencia formal que altera el sentido de la norma reglamentada, y que acarrea sanciones adicionales a las que esta prevé.


El demandado, por su parte, señaló que el reglamento no adicionó una obligación formal a los contribuyentes de renta, sino que se limitó a desarrollar el mandato general tributario de llevar un sistema de control o de conciliación de diferencias contables y fiscales, mediante la disposición de un medio material para aplicarlo efectivamente.


El análisis del problema jurídico así planteado, se abordará en el siguiente orden:

El artículo 772-1 del ET dispuso que “Los contribuyentes obligados a llevar contabilidad deberán llevar un sistema de control o de conciliaciones de las diferencias que surjan entre la aplicación de los nuevos marcos técnicos normativos contables y las disposiciones de este Estatuto. El Gobierno nacional reglamentará la materia. El incumplimiento de esta obligación se considera para efectos sancionatorios como una irregularidad en la contabilidad.”


En estos términos, el artículo 137 de la reforma dispuesta por la Ley 1819 de 201611 previó las conciliaciones de las diferencias que surjan entre la aplicación de los nuevos marcos técnicos normativos contables y las disposiciones del Estatuto tributario, como un “sistema de control fiscal”, dada la interacción entre la normativa contable y fiscal para la determinación de la base gravable del impuesto sobre la renta a las utilidades de las empresas, teniendo en cuenta la remisión general a las normas internacionales de información financiera – NIIF12, por cuenta de la transición propiciada por la Ley 1314 de 2009, en orden a que nuestro país adoptara los estándares internacionales de contabilidad financiera y los pusiera en marcha para efectos tributarios.


Para establecer el “sistema de control”, la norma utilizó el verbo transitivo “llevar” que, en el contexto de la misma, corresponde a la acción de “tener”13, con un titular específico: los obligados a llevar contabilidad.


En esos términos, el artículo 772-1 del ET incluyó un verdadero mandato general para el grupo de obligados que se acaban de mencionar, en el marco de una forma de control administrativo que hace efectivo el poder fiscalizador estatal, fortalece los mecanismos de lucha contra la evasión y la elusión, y garantiza una función recaudatoria acorde con la debida distribución de las cargas públicas y correspondiente con la verdadera capacidad contributiva de los contribuyentes, en términos de justicia y equidad, procurando de esa manera los cometidos esenciales que persiguió la reforma estructural .


De allí que los artículos 130 y 275 de la propia Ley 1819 de 2016 adicionaran las facultades de fiscalización e investigación otorgadas a la Administración Tributaria con el genuino propósito de asegurar el efectivo cumplimiento de las normas sustanciales, para indicar que la DIAN podía revisar y fiscalizar los estados financieros tomados como base para la determinación de tributos, así como sus elementos, sistemas de reconocimiento y medición, y soportes; e igualmente previeran que, en desarrollo de tales facultades, podía solicitar la transmisión electrónica de dichos estados y de la contabilidad y demás documentos e informes, según las especificaciones técnicas, informáticas y de seguridad de la información, establecidas por el director general de la DIAN, para constituir pruebas en los procesos de investigación y control de las obligaciones sustanciales y formales.


Desde esa perspectiva, el artículo 772-1 del ET advirtió que el incumplimiento de la obligación de “llevar el sistema de control o de conciliaciones de las diferencias” se consideraba una irregularidad en la contabilidad, delimitando así los efectos sancionatorios de una omisión en ese sentido.

De igual forma y teniendo en claro el carácter general y abstracto de la obligación que estableció, la citada norma legal delegó en el gobierno nacional la reglamentación de la materia.


En ejercicio de esa atribución, el Decreto 1998 de 2017 refirió la “conciliación fiscal” del artículo 772-1 del ET, como una obligación tributaria formal que impone el registro de las diferencias surgidas entre la aplicación de los marcos técnicos normativos contables y las disposiciones del Estatuto Tributario, con la presentación de las bases contables y fiscales de los activos, pasivos, ingresos, costos, gastos (deducciones) y demás partidas y conceptos declarables, y de las diferencias surgidas entre ellos, en el cual se incluye un reporte de conciliación fiscal y, si el contribuyente lo quiere, un control de detalle de las partidas conciliadas, en los casos y la forma expresamente prevista por el reglamento.


Sobre el reporte, la norma reglamentaria precisó que se trataba de un informe consolidado de los saldos contables y fiscales, en el que se explicaban las diferencias surgidas entre la aplicación de los marcos técnicos normativos contables y las disposiciones del Estatuto Tributario; y que constituía un anexo de la declaración del impuesto sobre la renta y complementarios, que hacía parte integral de la misma, que debe presentarse a través del servicio informático electrónico y que era pasible de corrección cuando la declaración de renta fuera objeto de la misma.
A partir de ese alcance jurídico, el reporte opera como una de las herramientas materiales implementadas por el ejecutivo para hacer efectiva en cada situación tributaria particular la obligación formal prevista en abstracto por el art. 772-1 del ET, concretando así el mandato de llevar un sistema de control de las diferencias en la aplicación de los nuevos marcos técnicos normativos contables y las disposiciones del Estatuto Tributario.


Desde esa perspectiva, las disposiciones demandadas son solo normas instrumentales que viabilizan la aplicación concreta de la norma legal que reglamentan, y sin las cuales el control fiscal por el que esta propende quedaría desprovisto de efectos prácticos.


Se trata pues, de disposiciones ajustadas al espíritu del artículo 772-1 del ET y que, lejos de exceder su contenido, integran válidamente la regulación sistemática del deber formal que contempla para la óptima y debida fiscalización, con elementos dotados de esa misma naturaleza formal, necesarios para hacer efectiva la obligación tributaria principal y, en esa medida, ajenos al ámbito de reserva “estricta” del principio de legalidad de los tributos, propio de la determinación política de sus elementos sustanciales, pues, como lo indica la sentencia C-690 de 2003, «aunque la ley debe establecer la base de las obligaciones formales en materia tributaria, cabe, con criterio amplio, la regulación administrativa de las mismas, dentro de los parámetros que hayan sido fijados en la ley en materias tales como el recaudo o los deberes de información.»14


Sin perjuicio de lo anterior, es de observar que desde antes del Decreto 1998 de 2017 que adicionó el DUR 1625 de 2016, los contribuyentes estaban obligados a conservar informaciones y pruebas durante el término establecido en el artículo 632 del ET15, de modo que, en estricto sentido, el reporte de conciliación fiscal no involucraría una obligación novedosa porque, en todo caso, contiene la consolidación de saldos contables y fiscales extraídos de documentación preexistente y relacionada con información que, en virtud del deber formal de conservación, el contribuyente debía tener en su poder para ponerla a disposición de la Administración de Impuestos cuando esta la requiriera.


Normas como la anterior y el literal o) del artículo 631 de ET16, adicionado por el artículo 131 de la Ley 1819 de 2016, muestran que el ordenamiento tributario alude indistintamente a las amplísimas potestades de la Administración Tributaria para solicitar todo tipo de información necesaria a la hora de realizar los estudios y cruces requeridos para el debido control de los tributos. Concomitantemente, el legislador resalta la obligatoriedad de exhibir la información contable solicitada, hasta el punto de reprochar y castigar el incumplimiento de esa obligación, con la configuración de indicios graves contra el contribuyente e incidentes en el mérito probatorio de la información, y la tipificación de irregularidades constitutivas de la sanción establecida en el artículo 655 ib.


Esa perspectiva legal, puesta a la luz del artículo 684 del ET y de la naturaleza formal de la obligación establecida en el artículo 772-1 ib., permitía al reglamento disponer el alcance jurídico del reporte de conciliación como anexo de la declaración de renta y parte integral de la misma, en aras de garantizar su entrega a la DIAN cuando esta la requiriera, acto institucional implícito en la resolución que dispone las especificaciones técnicas, plazos y condiciones de presentación del reporte.


Adicionalmente, los artículos 1.7.4 del Decreto 1625 de 201617 y 6 [12] del Decreto 4048 de 200818, todos vigentes y obligatorios, permiten reconocer en la DIAN legítimas atribuciones para adoptar tales disposiciones.


Más allá de ello, la connotación de “anexo” de la declaración de renta que el reglamento dispuso para el reporte, no puede entenderse con alcance distinto al que impone el contexto de la norma legal reglamentada, es decir, al de constituir una fuente de información para hacer efectivo el sistema de control o conciliación fiscal y que, por lo mismo, debe presentarse ante la autoridad tributaria para satisfacer los fines de fiscalización; sin podérsele adjudicar cometidos distintos ni atributos o consecuencias exclusivamente previstas para la declaración misma, como serían las sanciones a las que alude la demandante.


El artículo 772-1 del ET dispuso categóricamente que el incumplimiento de llevar el sistema de control “se considera para efectos sancionatorios como una irregularidad en la contabilidad”, es decir, castigada con la sanción prevista en el artículo 655 del ET, entendiéndose que esta comprende todas las situaciones de incumplimiento a la obligación de “llevar” el sistema de control o de conciliaciones, incluyendo la directamente asociada a la “presentación” del reporte, como de hecho lo previno el artículo 6 de la Resolución 000020 del 28 de marzo de 201819, que fijó las especificaciones y plazos para la presentación del reporte correspondiente a ese año.


Así pues, frente a la claridad y contundencia de la norma legal reglamentada y el principio de legalidad de las sanciones, el predicado de coexistencia de sanciones con las aplicables a la declaración queda desprovisto de sustento jurídico y se reduce a un comentario en cuanto los apartes acusados no establecen sanción alguna.


En este orden de ideas, dichos apartes conservan la presunción de legalidad que los ampara y las pretensiones de la demanda deben negarse.
No se condenará en costas, en virtud de lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.


En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA


1. NEGAR las pretensiones de la demanda.


2. Sin condena en costas, en virtud de lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.


Afectaciones realizadas: [Mostrar]


Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. La presente providencia se aprobó en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente)
STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Presidenta de la Sección


(Firmado electrónicamente)

MILTON CHAVES GARCÍA

(Firmado electrónicamente)
JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ