Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Norma demandada:  Decreto 2309 de 2002

Demandante:  NELLY SÁNCHEZ SALAZAR

Demandado:  MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá D. C., once (11) de junio de dos mil veinte (2020)

CONSEJERO PONENTE: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA

La Sala decide, en única instancia, la demanda que, en ejercicio de la acción de nulidad, promovió la ciudadana Nelly Sánchez Salazar a efectos de que se declare la nulidad de la expresión “[a] través de dicho formulario, se declarará el cumplimiento de las condiciones de habilitación contempladas en el presente decreto”, contenida en el artículo14; de los artículos 15, 16, 17, 18, 22, 24, 25, 28 y 52 y de las expresiones “entidades departamentales y distritales de salud” o “entidad distrital o municipal de salud correspondiente”, “municipales de salud, respectivamente”, contenidas en los artículos 8º, 11, 13, 14, 16, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 28 y 30del Decreto 2309 de 2002[1], expedido por el Presidente de la República con la firma del Ministro de Salud.

I.- ANTECEDENTES

I.1.- La demanda

La ciudadana Nelly Sánchez Salazar, en nombre propio, presentó demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 84 del CCA., con el fin de obtener la nulidad de la expresión “[a]través de dicho formulario, se declarará el cumplimiento de las condiciones de habilitación contempladas en el presente decreto”, contenida en el artículo14; de los artículos 15, 16, 17, 18, 22, 24, 25, 28 y 52, en su integridad, y de las expresiones “entidades departamentales y distritales de salud” o “entidad distrital o municipal de salud correspondiente” y “municipales de salud, respectivamente”, contenidas en los artículos 8º, 11, 13, 14, 16, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 28 y 30del Decreto 2309 de 2002, expedido por el Presidente de la República y el Ministro de Salud.

I.2.- Los fundamentos de derecho y el concepto de violación

1.2.1. Normas violadas

La demandante invocó como normas violadas los artículos 29 y 121 de la Constitución Política; el artículo 9° literales g) y h) de la Ley 10 de 1990; los artículos 153, 185, 227 y 230 de la Ley 100 de 1993; los artículos 4°, 5º, 20, 23 y 25 literal j) del Decreto Ley 1259 de 1994; los artículos 56 y 68 de la Ley 715 de 2001 y el artículo 69 del código contencioso administrativo.

1.2.2. Concepto de violación

En sustento de sus pretensiones, la demandante formuló los cargos que se sintetizan a continuación:

• Cargo Primero. Infracción del artículo 56 de la Ley 715 de 2001 y del artículo 29 de la Constitución Política

Disposiciones acusadas: La expresión “[a]través de dicho formulario, se declarará el cumplimiento de las condiciones de habilitación contempladas en el presente decreto”, contenida en el artículo 14, y los artículos 15, 16 y 17 del Decreto 2309 de 2002

Expuso que en virtud de la expresión “[a]través de dicho formulario, se declarará el cumplimiento de las condiciones de habilitación contempladas en el presente decreto” contenida en el artículo 14, y de los artículos 15, 16 y 17 del Decreto 2309 de 2002, en el entendido que los prestadores de servicios de salud, mediante un procedimiento de autoevaluación, constatan y declaran en un formulario de inscripción el cumplimiento de su capacidad tecnológica y científica, suficiencia patrimonial y capacidad técnico administrativa exigidos por la ley para prestar el servicio público de salud, quedando automáticamente autorizados o habilitados para prestarlo por el término de tres (3) años, sin previa verificación de los requisitos o condiciones legales por parte del Estado.

Sostuvo que, por lo tanto, tales disposiciones infringen el artículo 56 de la Ley 715 de 2001, norma según la cual, para obtener la inscripción en el registro especial de entidades de salud todos los prestadores de servicios de salud, cualquiera sea su naturaleza jurídica o nivel de complejidad, deben demostrar su capacidad tecnológica y científica, la suficiencia patrimonial y la capacidad administrativa, de tal forma que, dijo, la demostración y verificación de esos requisitos constituyen un requisito previo para que Ministerio o la entidad delegataria, de conformidad con las funciones específicas señaladas en los literales g) y h) del artículo 9° de la Ley 10 de 1990, conceda la autorización o habilitación respectiva.

Por lo demás, resaltó el contenido del parágrafo segundo del artículo 16 acusado, que señala que la inobservancia del deber presentar el formulario de inscripción en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud dará lugar a la aplicación de las sanciones establecidas en el artículo 577 de la Ley 9ª de 1979, en el artículo 49 de la Ley 10 de 1990 y en el artículo 5º del Decreto 1259 de 1994, y que el incumplimiento de las condiciones establecidas para los servicios prestados en forma esporádica dará lugar a su suspensión, de conformidad con el artículo 576 de la Ley 9ª de 1979.

Aseguró que los supuestos legales de las normas a las que se hace remisión no se adecúan a la conducta descrita en las disposiciones acusadas, lo cual, a su juicio, viola la garantía constitucional al debido proceso prevista en el artículo 29 de la Constitución Política, conforme a la cual nadie puede ser juzgado o sancionado sino con fundamento en las leyes preexistentes al acto que se imputa y ante autoridad competente.

Sobre ese particular, explicó que la Ley 9ª de 1979 contiene normas sanitarias que para el caso específico de los prestadores de servicios de salud se relacionan con la prevención y control de agentes biológicos, físicos y químicos que alteren las características del ambiente de las edificaciones o establecimientos donde funcionan; que la Ley 10 de 1990 reorganizó el Sistema Nacional de Salud, regulando la prestación de servicios de salud por personas privadas sin ánimo de lucro y, que por su parte, el Decreto Ley 1259 de 1994 contiene las normas por las cuales se reestructuró la Superintendencia Nacional de Salud, señalándole en el artículo 5° sus funciones y facultades.

• Cargo Segundo. Infracción de los artículos 69 del CCA y 121 de la Constitución Política

Norma acusada: artículo 18

Adujo que el artículo 18 del Decreto 2309 de 2002 infringe el artículo 69 del CCA, según el cual los actos administrativos solo pueden ser revocados, de oficio o a solicitud de parte, cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución o a la ley, cuando no estén conformes con el interés público o social o atenten contra él o cuando con ellos se cause un agravio injustificado a una persona, violación que en su entender se presenta cuando la norma autoriza la revocatoria de una inscripción obtenida solo con radicar un formulario de inscripción, es decir, sin la exteriorización de una decisión de la administración.

Aseveró que el precepto también viola el artículo 121 de la Constitución Política, según el cual ninguna autoridad del Estado puede ejercer funciones distintas a las que le atribuyen la Constitución y la ley, considerando que no existe disposición constitucional o legal que le asigne a las entidades departamentales o distritales de salud competencia o facultad para revocar la autorización o habilitación obtenida por ministerio de un reglamento.

• Cargo Tercero. Infracción de los artículos 230 de la Ley 100 de 1993; 4° numeral 5, 5º numeral 5º, 20, 23 y 25 literal j del Decreto Ley 1259 de 1994; 68 incisos 2° y último de la Ley 715 de 2001 y 29 de la Constitución Política.

Norma acusada: artículo 22

Indicó que según el artículo 22 del Decreto 2309 de 2002 las entidades departamentales y distritales de salud, en ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control, deben garantizar el cumplimiento permanente de las condiciones de habilitación, verificando la información contenida en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud y son las responsables de remitir a la Dirección General de Desarrollo de la Prestación de los Servicios de Salud, o a la dependencia que haga sus veces, la información sobre las novedades presentadas en dicho Registro, la cual debe incluir las sanciones impuestas, procesos de investigación en curso y archivados y medidas de seguridad impuestas y levantadas, de acuerdo con lo establecido en el artículo 576 de la Ley 9a de 1979.

Afirmó que el precepto infringe el artículo 230 de la Ley 100 de 1993, el artículo 4º numeral 5º , el artículo 5° numeral 5º del Decreto Ley 1259 1994 y el artículo 68 de la Ley 715 de 2001, normas que asignan a la Superintendencia Nacional de Salud la función de ejercer la inspección vigilancia y control de las instituciones prestadoras de servicios de salud que integran los subsectores oficial y privado del sector salud en lo atinente a las normas técnicas, científicas y administrativas y financieras, así como el deber de velar porque los prestadores de servicios de salud cumplan con el Sistema Obligatorio de la Garantía de la Calidad de la atención en salud.

Agregó que el precepto viola además el “el artículo 26 (sic) de la Constitución Nacional, que consagra el debido proceso y específicamente el principio de legalidad de la sanción, por cuanto la conducta descrita en la disposición acusada no está incluida en ninguna de las disposiciones de la Ley 9 de 1.979, cuyo incumplimiento implique la aplicación de alguna de las medidas sanitarias de seguridad que están encaminadas a proteger la salud pública, más no a controlar la calidad de la atención en salud”.

• Cargo Cuarto. Infracción del artículo 56 de la Ley 715 de 2001

Normas acusadas: artículos 24, 25 y 26

Resaltó que los artículos 24, 25 y 26 del Decreto 2309 de 2002 disponen que las entidades departamentales y distritales de salud son responsables de verificar el cumplimiento de las condiciones de capacidad técnico administrativa, de suficiencia patrimonial y capacidad tecnológica y científica de los prestadores de servicios de salud, infringiendo el artículo 56 de la Ley 715 de 2001 según el cual, reiteró, la competencia para verificar el cumplimiento de las condiciones exigidas para la autorización o habilitación de la prestación de los servicios está radicada en el Ministerio de Salud, o la entidad que este delegue.

• Cargo Quinto. Infracción de los artículos 121 de la Constitución Política, 56 de la Ley 715 de 2001 y 9° literales g) y h) de la Ley 10 de 1990

Norma acusada: artículo 28

Subrayó que a la luz del artículo 28 del Decreto 2309 de 2002, corresponde a las entidades departamentales o distritales de salud verificar el cumplimiento de las condiciones aplicables al prestador de servicios de salud y certificar, a posteriori, el cumplimiento de las mismas, lo cual, a su juicio, infringe el artículo 121 de la Constitución Política, por cuanto no existe norma constitucional o legal alguna que le asigne a dichas entidades esas funciones de verificación y certificación.

Aludió que la disposición vulnera además el artículo 56 de la Ley 715 de 2001 el cual, insistió, asigna al Ministerio de Salud, o a la entidad que este delegue, la verificación del cumplimiento de las condiciones de capacidad tecnológica y científica, de suficiencia patrimonial y la capacidad técnico - administrativa para autorizar o habilitar la prestación del servicio público de salud en los diferentes niveles de atención o complejidad o para revocarla.

En el mismo sentido, estimó que la norma transgrede el artículo 9° de la Ley 10 de 1990, que en sus literales g) y h) asigna al Ministerio de Salud, hoy de la Protección Social, la atribución para autorizar o habilitar a las personas jurídicas privadas o públicas para prestar servicios de salud, así como modificar o revocar las autorizaciones previamente otorgadas.

• Cargo Sexto. Infracción de los artículos 121 de la Constitución Política, 153 numerales 5º y 9º, 185 y 227 de la Ley 100 de 1993

Norma acusada: artículo 52

Endilgó al artículo 52 del Decreto 2309 de 2002 la violación del artículo 121 de la Constitución Política, por cuanto, aseveró, el Presidente de la República, sin atribución constitucional o legal alguna, declara la pérdida de fuerza o validez de los registros de los prestadores que al entrar en vigencia dicho reglamento estaban prestando servicios de salud, sin previa revocatoria de la autorización o habilitación concedida por el Ministerio de Salud.

Alegó además que, en virtud de la norma, la continuidad de operaciones de los prestadores de servicios de salud solo queda supeditada a la presentación del formulario de inscripción por primera vez, más no a la persistencia de las condiciones que se tuvieron en cuenta para el otorgamiento de la autorización o habilitación o al cumplimiento de las nuevas condiciones o requisitos que establece el decreto mismo, y que deben cumplir todos los prestadores de servicios de salud cualquiera sea su naturaleza jurídica, esto es, públicos y privados, condiciones que antes de la vigencia de la Ley 715 de 2001 solo eran exigibles para los prestadores privados sin ánimo de lucro.

Añadió que la norma superior resulta vulnerada, además, porque, sin competencia alguna, el presidente autoriza y habilita la prestación del servicio público de salud de entidades privadas hospitalarias sin ánimo de lucro que, de conformidad con el artículo 21 de la Ley 10 de 1990, quedaron incursas en causal legal de disolución y liquidación por no haber acreditado los requisitos para que el Ministerio de Salud verificara las condiciones de calidad tecnológica y científica, de suficiencia patrimonial y de capacidad técnica administrativa para la atención médica, y que no estaban inscritas en el registro especial de prestadores de servicios de salud, pese a lo cual no se les había cancelado su personería jurídica.

Señaló que, igualmente, en virtud del precepto cuestionado las entidades hospitalarias de naturaleza jurídica indefinida que de conformidad con el artículo 35 de la Ley 60 de 1993, derogada por la Ley 715 de 2001, quedaron bajo la administración de las entidades territoriales sin estar clasificadas en ningún nivel de atención pueden continuar prestando servicios de salud como hospitales públicos, por el solo hecho de haber presentado el formulario de inscripción antes del 17 de abril del 2003.

Sostuvo que la norma cuestionada también infringe los artículo 153-9, 185 y 227 de la Ley 100 de 1993, conforme a los cuales la calidad es una regla del servicio público de salud, rectora del Sistema General de Seguridad Social en Salud y un mecanismo de control a los servicios de salud, como quiera que permite que, con la sola presentación del formulario de inscripción, las entidades hospitalarias privadas sin ánimo de lucro y de naturaleza jurídica indefinida que prestaban servicios de salud antes de la vigencia de la Ley 10 de 1990 continúen prestándolo como hospitales públicos, sin sujeción a las condiciones de autorización y habilitación que exige la ley a todos los prestadores públicos y privados de servicios de salud.

• Cargo Séptimo. Infracción del artículo 121 de la Constitución Nacional

Expresión acusada: “entidades departamentales y distritales de salud o entidad distrital o municipal de salud correspondiente y/o municipales de salud, respectivamente”, contenidas en los artículos 8°, 11,13, 14, 16, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25,26, 28 y 30.

Destacó que, en virtud de las expresiones “entidades departamentales y distritales de salud”, y “entidad departamental y distrital de salud correspondiente”, contenidas en los artículos 8°, 11, 13, 14, 16, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 28 y 30 del Decreto 2309 de 2002, a esa entidades, en desarrollo de sus propias competencias, les corresponde cumplir y hacer cumplir las disposiciones establecidas en el mismo decreto, tales como recibir el formulario de inscripción, verificar y certificar el cumplimiento de las condiciones de habilitación, suspender la prestación de servicios, revocar la habilitación obtenida mediante la inscripción en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud, administrar dicho registro y reportar sus novedades, ejercer funciones de inspección, vigilancia y control, entre otras.

En ese contexto, aseveró que las normas infringen el artículo 121 de la Constitución Política, por cuanto le atribuye a las entidades departamentales y distritales de salud funciones que la Leyes 10 de 1990, 100 de 1993 y 715 de 2001 asignaron al Ministerio de Salud y Protección Social, a la Superintendencia Nacional de Salud.

I.2.- Contestación de la demanda

El Ministerio de la Protección Social, hoy Ministerio de Salud y Protección Social, por conducto de apoderada, presentó memorial de contestación de la demanda[2] que se tuvo por no presentado por cuanto se radicó por fuera del término de fijación en lista.

II.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

II.1 El Ministerio de Salud y Protección Social, a través de apoderada judicial, allegó escrito de alegatos de conclusión solicitando que se denieguen las súplicas de la demanda[3].

Resaltó que de conformidad con el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política corresponde al Presidente de la República, en su calidad de Suprema Autoridad Administrativa ejercer la potestad reglamentaria mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes, facultad que se encuentra sujeta a lo que previamente disponga el órgano legislativo, de forma que se trata de una cláusula general de competencia, mediante la cual el ejecutivo debe expedir reglamentos que hagan viable la eficacia de la ley.

Aseveró que, de conformidad con los artículos 154 y 156 la Ley 100 de 1993, al Estado le compete dirigir y reglamentar la prestación del servicio público de salud, precisando sus alcances y definiendo los aspectos que faciliten el logro de los cometidos constitucionales, con el objetivo de garantizar a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud.

Advirtió que el artículo 56 de la Ley 715 de 2001 no establece que la capacidad tecnológica y científica, la suficiencia patrimonial y la capacidad técnico - administrativa de los prestadores de servicios de salud deban ser demostradas mediante una verificación previa a la inscripción en el registro especial de prestadores de servicios de salud y añadió que esa norma fue debidamente desarrollada en el decreto acusado.

Precisó que, en lo referente al Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad, la denominación de entidades departamentales, distritales y municipales de salud se refiere a los entes de dirección de la salud a nivel territorial, cuya competencia tiene respaldo legal y corresponde con el concepto de descentralización, que permite a las autoridades territoriales atender asuntos dentro de su circunscripción territorial.

Finalmente, el ente ministerial guardó silencio sobre los demás cargos de violación endilgados por la parte actora.

II.2 El agente del Ministerio Público delegado ante la Sección Primera, mediante concepto No. 101 de 25 de septiembre de 2015[4], solicitó que se denieguen las pretensiones de la demanda, por cuanto, a su juicio, la parte actora no desvirtuó la presunción de legalidad de las normas acusadas.

En sustento de su posición, aseguró que de conformidad con los artículos 173, 180, 186 y 227 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 56 de la Ley 715 de 2001, el Gobierno Nacional está facultado para expedir las normas necesarias para definir los requisitos que deben cumplir las Entidades Promotoras de Salud e Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud para obtener la habilitación y acreditación, adoptando el respectivo Manual de Habilitación o conjunto de lineamientos o directrices, con el propósito de proporcionar seguridad a los usuarios frente a los riesgos inherentes al Sistema de Salud, condiciones que, precisó, comprenden un conjunto de requisitos atinentes a la capacidad tecnológica y científica, suficiencia patrimonial y financiera y capacidad técnico - administrativa.

En el mismo sentido, afirmó que el decreto parcialmente demandado se expidió en aras de la cumplida ejecución de la ley, de tal forma que no se desbordó el ejercicio de la potestad reglamentaria.

Destacó que el Decreto 2309 de 2002 establece las condiciones que deben cumplir los Prestadores de Servicios de Salud y define unas etapas que deben surtirse a fin de implementar las normas del sistema de habilitación, tales como la autoevaluación, la inscripción en el Registro Especial de Prestadores y la verificación por parte de las Direcciones Departamentales y Distritales de Salud y aseguró que, por su parte, el artículo 56 de la Ley 715 de 2001 no exige la verificación previa de la capacidad tecnológica y científica, suficiencia patrimonial y la capacidad técnico administrativa de los Prestadores de Salud, por lo que, en su criterio, no se configura la violación de esa norma.

II.3 La demandante guardó silencio en esta etapa procesal.

III.- CONSIDERACIONES DE LA SALA

III.1.- Competencia

Esta Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con el numeral 1º del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo[5], que atribuye al Consejo de Estado la competencia para conocer en única instancia de los procesos de nulidad de los actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional, norma que resulta armónica con el artículo 1° del Acuerdo No. 55 de 5 de agosto de 2003[6], que contiene las reglas de reparto entre las distintas secciones de la Corporación.

III.2.- Problema jurídico

Corresponde a la Sala determinar si la expresión “[a] través de dicho formulario, se declarará el cumplimiento de las condiciones de habilitación contempladas en el presente decreto” contenida en el artículo 14; los artículos 15, 16, 17, 18, 22, 24, 25, 26 y 28, en su integridad, y las expresiones “entidades departamentales y distritales de salud” y “entidad departamental o distrital de salud correspondiente” contenidas en los artículos 8°, 11, 13, 14, 16,19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 28 y 30 del Decreto 2309 de 2002[7], expedido por el Presidente de la República con la firma del Ministro de Salud, están viciados de nulidad por la infracción de normas de rango constitucional y legal y si el artículo 52 del mismo Decreto fue expedido por funcionario sin competencia.

III.3.- Solución al problema jurídico

Con el fin de abordar el problema jurídico planteado, la Sala examinará los cargos planteados en función de los argumentos que les son comunes, tal y como se observa a continuación:

1. Nulidad de la expresión “a través de dicho formulario, se declarará el cumplimiento de las condiciones de habilitación contempladas en el presente decreto” delartículo 14, y de losartículos 15, 16 y 17 del Decreto 2309 de 2002

La accionante resaltó que en virtud de la expresión “a través de dicho formulario, se declarará el cumplimiento de las condiciones de habilitación contempladas en el presente decreto” del artículo 14, y del contenido de los artículos 15, 16 y 17 del Decreto 2309 de 2002, los prestadores de servicios de salud, a través de un procedimiento de autoevaluación, constatan y declaran en un formulario de inscripción el cumplimiento de su capacidad tecnológica y científica, suficiencia patrimonial y capacidad técnico administrativa, quedando autorizados o habilitados para prestar el servicio de salud por el término de 3 años.

Tal disposición, a su juicio, infringe el artículo 56 de la Ley 715 de 2001 según el cual, afirmó, la demostración y verificación de las condiciones de habilitación para prestar el servicio de salud en el primer, segundo o tercer nivel de complejidad constituyen un requisito previo para obtener la inscripción en el registro especial de entidades de salud y para que el Ministerio de Salud conceda la autorización o habilitación para prestar el servicio.

Para resolver, la Sala analizará el contenido del artículo 56 de la Ley 715 de 2001[8], cuyo tenor literal es el siguiente:

Artículo 56.Todos los prestadores de salud, cualquiera que sea su naturaleza jurídica o nivel de complejidad deberán demostrar ante el Ministerio de Salud o ante quien éste delegue, la capacidad tecnológica y científica, la suficiencia patrimonial y la capacidad técnico-administrativa, para la prestación del servicio a su cargo (subraya fuera del texto).

De la lectura de la norma se advierte que, ciertamente, señala que los prestadores de servicios de salud deben demostrar su capacidad tecnológica y científica, la suficiencia patrimonial y la capacidad técnico - administrativa. Sin embargo, el precepto no determina que la demostración de esas condiciones ante el Ministerio de Salud o su delegatario constituya un requisito o deba hacerse previamente a la inscripción en el registro especial de entidades de salud, como lo pretende hacer valer la parte actora.

De hecho, si bien es cierto que se trata de un precepto que se encuentra en el acápite del registro especial de salud, también lo es que es un requisito que se debe acreditar precisamente en dentro del procedimiento de inscripción y registro y no en un trámite previo.

Lo anterior es corroborado precisamente de la lectura de las normas acusados, en tanto señalan que los prestadores de servicios de salud, a través de un procedimiento de autoevaluación, constatan y declaran en un formulario de inscripción el cumplimiento de su capacidad tecnológica y científica, suficiencia patrimonial y capacidad técnico - administrativa.

En esos términos, se puede concluir, sin mayores elucubraciones, que el artículo 56 de la Ley 715 de 2001 no tiene el alcance que le da la demandante, y que, en todo caso, las expresiones y los artículos acusados no contravienen esa disposición legal, sino que, por el contrario, le dan aplicación, de tal forma que el cargo no tiene vocación de prosperidad.

2. Nulidad de los artículos 18, 22, 24, 25, 26 y 28 y de las expresiones “entidades departamentales y distritales de salud”, “entidad departamental y distrital de salud correspondiente”, contenidas en los artículos 8°, 11, 13, 14, 16, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 28 y 30 del Decreto 2309 de 2002.

La demandante aseguró que los artículos 24, 25, 26 y 28del Decreto 2309 de 2002, en cuanto disponen que las entidades departamentales y distritales de salud son responsables de verificar el cumplimiento de las condiciones de capacidad técnico - administrativa, de suficiencia patrimonial y capacidad tecnológica y científica de los prestadores de servicios de salud, infringen el artículo 56 de la Ley 715 de 2001, norma que asignó esa competencia en el Ministerio de Salud o su delegatario.

Asimismo, sostuvo que según las expresiones “entidades departamentales y distritales de salud” y “entidad departamental o distrital de salud correspondiente” contenidas en los artículos 8°, 11, 13, 14,16, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 28 y 30, a esas entidades les corresponde verificar las condiciones de habilitación, administrar el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud y reportar sus novedades, revocar la inscripción en dicho registro, entre otras, lo cual, en su criterio, contraviene las Leyes 10 de 1990, 100 de 1993 y 715 de 2001, que asignan esas funciones al Ministerio de Salud y a la Superintendencia Nacional de Salud.

Igualmente señala que se vulnera el artículo 121 de la C.P., que dispone que “[n]inguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley”,

Adujo, específicamente, que el artículo 28 del Decreto 2309 de 2002, que dispone que «[l]a entidad departamental o distrital de salud, una vez efectuada la verificación del cumplimiento de todas las condiciones de habilitación aplicables al Prestador de Servicios de Salud o el definido como tal, enviará en un plazo de 15 días hábiles contados a partir de la fecha de la visita, la “Certificación de Cumplimiento de las Condiciones para la Habilitación”», desconoce el artículo 9º de la Ley 10 de 1990, que en sus literales g) y h) asigna esas funciones al Ministerio de Salud.

De la misma forma, aseveró que el artículo 22, al disponer que, en ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control, las entidades departamentales y distritales de salud deben garantizar el cumplimiento permanente de las condiciones de habilitación, infringe el artículo 230 de la Ley 100 de 1993; los artículos 4º numeral 5º y 5° numeral 5º del Decreto Ley 1259 1994 y el artículo 68 incisos segundo y final de la Ley 715 de 2001, que asignan a la Superintendencia Nacional de Salud la función de ejercer la inspección vigilancia y control de las instituciones prestadoras de servicios de salud en relación con las normas técnicas, científicas, administrativas y financieras, así como el deber de velar porque los prestadores de servicios de salud cumplan con el Sistema Obligatorio de la Garantía de la Calidad de la atención en salud.

En síntesis, en criterio de la demandante, las expresiones y los artículos demandados le asignan a las entidades departamentales y distritales de salud atribuciones que el legislador le confirió al Ministerio de Salud, hoy de la Protección Social, y a la Superintendencia Nacional de Salud.

Al respecto, la Sala observa, en primer lugar, que, en efecto, el artículo 9º de la Ley 10 de 1990, en sus literales g) y h), asignó al Ministerio de Salud la función de autorizar la prestación de servicios de salud, así:

ARTICULO 9º. Funciones de la Dirección Nacional del Sistema de Salud. Corresponderá al Ministerio de Salud las siguientes funciones, específicas:

[…]

g) Autorizar la prestación de servicios de salud, en desarrollo de los principios de subsidiariedad o complementariedad, así´ como modificar o revocar las autorizaciones, previamente otorgadas, sin necesidad del consentimiento expreso y escrito de las respectivas personas;

h) Autorizar a las fundaciones o instituciones de utilidad común, o sin ánimo de lucro, a las corporaciones o asociaciones, sin ánimo de lucro y, en general, a las personas privadas jurídicas, la prestación de servicios de salud en determinados niveles de atención en salud y de complejidad, así´, como modificar o revocar las autorizaciones, previamente, otorgadas, sin necesidad del consentimiento expreso y escrito de las respectivas personas (resaltado fuera del texto);

Por su parte, el ya transcrito artículo 56 de la Ley 715 de 2001 dispone que los prestadores de salud, cualquiera sea su naturaleza jurídica o nivel de complejidad, deberán demostrar ante el Ministerio de Salud, o ante quien éste delegue, la capacidad tecnológica y científica, la suficiencia patrimonial y la capacidad técnico - administrativa para la prestación del servicio a su cargo. Así, el mismo precepto facultó a ese Ministerio para delegar la función de recibir la declaración de las condiciones de habilitación.

Es preciso anotar que la Corte Constitucional, en sentencia C-617 de 2002[9], declaró exequible la expresión “o ante quien éste delegue” del artículo 56 de la Ley 715 de 2001, bajo el entendido de que la designación recaiga en autoridades públicas o entidades públicas[10].

De conformidad con lo anterior y lo analizado el numeral anterior, la Sala considera que, antes que violar el artículo 56 de la Ley 715 de 2001 y el artículo 9º de la Ley 10 de 1990, los cuestionados preceptos del Decreto 2309 de 2002 le dan cabal desarrollo, en la medida en que el Gobierno Nacional delegó a las entidades departamentales y distritales de salud la facultad que también le fue conferida por el legislador al entonces Ministerio de Salud para inscribir y autorizar la prestación del servicio de salud además de verificar las condiciones de habilitación de los prestadores de servicios de salud, actuación que tiene como efecto la inscripción en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud. Así se desprende del artículo 13 del Decreto 2309, que dispone lo siguiente:

ARTÍCULO 13. REGISTRO ESPECIAL DE PRESTADORES DE SERVICIOS DE SALUD. Es la base de datos del Ministerio de Salud y las entidades departamentales y distritales de salud, en el cual se efectúa el registro de los prestadores de servicios de salud y los definidos como tales que se encuentran habilitados.

De conformidad con lo señalado por el artículo 56de la Ley 715 de 2001, las entidades departamentales y distritales de salud realizarán el proceso de inscripción en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud (resaltado fuera del texto).

[…]

Por lo demás, el legislador, mediante el artículo 43 de la Ley 715 de 2001, expresamente señala que a los departamentos les corresponde dirigir, coordinar y vigilar el sector salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud en su territorio, para lo cual les asigna, entre otras funciones, la de “[e]fectuar en su jurisdicción el registro de los prestadores públicos y privados de servicios de salud, recibir la declaración de requisitos esenciales para la prestación de los servicios y adelantar la vigilancia y el control correspondiente” (numeral 2.6), atribución que igualmente le fue otorgada a los distritos, como lo dispone el artículo 45 ibídem[11].

En segundo lugar, la Sala constata que, como lo aduce la demandante, el artículo 230 de la Ley 100 de 1993[12], el artículo 5º del Decreto Ley 1259 de 1994[13] y el artículo 68 de la Ley 715 de 2001[14] le asignan a la Superintendencia Nacional de Salud funciones de inspección, vigilancia y control sobre las normas técnicas, científicas, administrativas y financieras del sector salud y el sistema obligatorio de garantía de calidad de la atención en salud.

Sin embargo, la Sala pone de presente que la Ley 100 de 1993, en su artículo 176-4, también le asignó expresamente a las direcciones seccionales distritales de salud “[l]ainspección y vigilancia de la aplicación de las normas técnicas, científicas, administrativas y financieras que expida el Ministerio de Salud, sin perjuicio de las funciones de inspección y vigilancia atribuidas a las demás autoridades competentes” (el resaltado es de la Sala).

Asimismo, la pluricitada Ley 715 de 2001, en su artículo 43 numeral 1.5, le fijó a los departamentos la competencia para dirigir, coordinar y vigilar el sector salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud en sus respectivas circunscripciones territoriales, señalando que con ese propósito pueden “[v]igilar y controlar el cumplimiento de las políticas y normas técnicas, científicas y administrativas que expida el Ministerio de Salud,así como las actividades que desarrollan los municipios de su jurisdicción, para garantizar el logro de las metas del sector salud y del Sistema General de Seguridad Social en Salud”, atribución que el legislador igualmente le asignó a los distritos en el artículo 45 ibídem.

En igual sentido, y como ya se refirió líneas atrás, la Ley 715 de 2001 facultó a los departamentos y distritos para ejercer la vigilancia y el control sobre los requisitos esenciales exigidos para la prestación de los servicios de salud (numeral 2.6, en concordancia con el artículo 45 ibídem).

De conformidad con lo anterior, las competencias asignadas por el Gobierno Nacional a las entidades departamentales y distritales para la verificación de las condiciones de habilitación de servicios de salud, así como la inspección, vigilancia y control de las normas técnicas, científicas, administrativas y financieras del sector, entre otras relacionadas con el sistema obligatorio de garantía de calidad de la atención en salud, tienen respaldo legal y no interfieren con las funciones que en la misma materia le corresponden al hoy Ministerio de Salud y Protección Social y a la Superintendencia Nacional de Salud.

Tales atribuciones, además, se acompasan con el principio de coordinación y colaboración, en virtud del cual las autoridades administrativas deben garantizar la armonía en el ejercicio de sus respectivas funciones con el fin de lograr los fines y cometidos estatales[15], al tiempo que comportan un deber de sujeción a las condiciones y pautas que fije el Ministerio de Salud y Protección Social. Así se desprende de los artículos 8°, 10° y 21 del Decreto parcialmente acusado:

ARTÍCULO 8°. RESPONSABILIDADES DEL MINISTERIO DE SALUD, LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Y LAS ENTIDADES DEPARTAMENTALES, DISTRITALES Y MUNICIPALES DE SALUD EN EL SISTEMA OBLIGATORIO DE GARANTÍA DE CALIDAD DE LA ATENCIÓN DE SALUD DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD.El Ministerio de Salud desarrollará las normas de calidad, expedirá la reglamentación necesaria para la aplicación del presente decreto, velará por su permanente actualización y por su aplicación para el beneficio de los usuarios, y prestará asistencia técnica a los integrantes del sistema con el propósito de orientarlos en el cumplimiento de sus responsabilidades.

La Superintendencia Nacional de Salud ejercerá las funciones de vigilancia, inspección y control dentro del Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad de la Atención de Salud del Sistema General de Seguridad Social en Salud y aplicará las sanciones de su competencia.

A las entidades departamentales y distritales de salud, en desarrollo de sus propias competencias, les corresponde cumplir y hacer cumplir en sus respectivas jurisdicciones, las disposiciones establecidas en el presente Decreto y en la reglamentación que para el efecto expida el Ministerio de Salud, divulgar las disposiciones contenidas en esta norma y brindar asistencia a los Prestadores de Servicios de Salud y los definidos como tales para el cabal cumplimiento de las normas relativas a la habilitación de las mismas (resaltado por la Sala).

[…]

ARTÍCULO 10. CONDICIONES DE CAPACIDAD TECNOLÓGICA Y CIENTÍFICA.Son requisitos básicos de estructura y proceso que deben cumplir los Prestadores de Servicios de Salud y los definidos como tales por cada uno de los servicios que prestan y que se consideran suficientes y necesarios para reducir los principales riesgos que amenazan la vida o la salud de los usuarios en el marco de la prestación del servicio de salud. Las condiciones de capacidad tecnológica y científica del Sistema único de Habilitación para Prestadores de Servicios de Salud y los definidos como tales serán los Requisitos Esenciales que establezca el Ministerio de Salud.

Las entidades departamentales y distritales de salud podrán someter a consideración del Ministerio de Salud, propuestas para la aplicación en sus correspondientes jurisdicciones de condiciones de capacidad tecnológica y científica superiores a las que se establezcan para el ámbito nacional. En todo caso, la aplicación de estas exigencias deberá contar con la aprobación previa del Ministerio de Salud (negritas de la Sala).

[…]

ARTÍCULO 21. ADMINISTRACIÓN DEL REGISTRO ESPECIAL DE PRESTADORES DE SERVICIOS DE SALUD.De conformidad con las disposiciones consagradas en este decreto y de acuerdo con las pautas que imparta el Ministerio de Salud, las entidades departamentales y distritales de salud, en sus respectivas jurisdicciones, serán responsables por la administración de la base de datos que contenga el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud (resaltado fuera del texto).

También es pertinente destacar que, de conformidad con el principio de descentralización administrativa previsto en el artículo 7° de la Ley 489 de 1998[16], el Gobierno Nacional debe desarrollar disposiciones y normas que profundicen en la distribución de competencias entre los diversos niveles de la administración, siguiendo en lo posible el criterio según el cual la prestación de los servicios corresponde a los municipios, el control sobre dicha prestación a los departamentos y la definición de planes, políticas y estrategias a la Nación.

Por otra parte, la accionante aseguró que el artículo 18 del Decreto 2309 de 2002, al señalar que “[l]a entidad departamental o distrital de salud podrá revocar la habilitación obtenida mediante la inscripción en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud cuando se incumpla cualquiera de las condiciones o requisitos previstos para su otorgamiento […]”, infringe el artículo 121 de la Constitución Política, pues, a su juicio, no existe disposición constitucional o legal que le asigne a esas entidades competencia para revocar la autorización o habilitación obtenida por los prestadores de servicios de salud solo con radicar un formulario de inscripción, es decir, sin la exteriorización de una decisión de la administración, y vulnera además el artículo 69 del CCA, que dispone que los actos administrativos solo pueden ser revocados, de oficio o a solicitud de parte, por el funcionario que los haya expedido o por sus inmediatos superiores.

Sobre el particular, la Sala precisa que de conformidad con el artículo 16 del acusado Decreto 2309 de 2002, el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud es el procedimiento mediante el cual el Prestador de Servicios de Salud o el definido como tal, luego de efectuar la autoevaluación y habiendo constatado el cumplimiento de las condiciones para la habilitación, radica ante la entidad departamental o distrital de salud correspondiente el formulario de inscripción y los soportes que establezca el Ministerio de Salud, para efectos de su incorporación en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud.

El precepto señala, además, que la entidad departamental o distrital de salud efectuará el trámite de inscripción de manera inmediata, previa revisión del diligenciamiento del formulario de inscripción, y que a partir de dicha inscripción el prestador de servicios de salud o el definido como tal se considera habilitado para ofrecer y prestar los servicios declarados, lo cual resulta suficiente para determinar que la actuación sí contiene una manifestación de voluntad de la administración, cuyos efectos son inmediatos, y que, por ende, es susceptible de revocatoria directa.

Por lo demás, se reitera que los departamentos y distritos están facultados expresamente por el artículo 43 de la Ley 715 de 2001 para efectuar la inscripción en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud.

Aunado a lo anterior y como ya se precisó, en virtud del artículo 56 de la Ley 715 de 2001 el Ministerio de Salud y Protección Social puede delegar en las entidades departamentales y distritales de salud la función de efectuar el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud, de la misma manera puede delegarles la atribución que le asigna el artículo 9 literal h) de la Ley 10 de 1990 para revocar los registros que esas mismas entidades realizan[17], tal y como ocurrió en el sub lite.

Nótese, entonces, que se cumple con el requisito de que la revocatoria del acto administrativo sea decretada por el mismo funcionario que lo expidió, como lo puso de presente la parte actora, en tanto que la Ley 715 de 2001 habilitó a las entidades departamentales y distritales de salud la función de efectuar el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud.

Las consideraciones expuestas resultan suficientes para desestimar los argumentos según los cuales las expresiones y normas acusadas asignan a las entidades departamentales y distritales de salud funciones que no les ha asignado la ley, así como la violación de las normas de rango constitucional y legal invocadas.

3. Violación del principio de legalidad de la sanción

La actora aseguró que los artículos 16 y 22 del Decreto 2309 de 2002 violan la garantía constitucional al debido proceso prevista en el artículo 29 de la Constitución Política, según la cual nadie puede ser juzgado o sancionado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se imputa y ante autoridad competente. Tal infracción la atribuye a la remisión a medidas sanitarias y sanciones establecidas en los artículos 576 y 577 de la Ley 9ª de 1979, en el artículo 49 de la Ley 10 de 1990 y en el artículo 5º del Decreto Ley 1259 de 1994, normas cuyos supuestos, afirmó, no se adecúan a las conductas descritas en los preceptos acusados.

El principio de legalidad de las faltas y las sanciones en materia administrativa está comprendido en el derecho fundamental al debido proceso previsto en el artículo 29 Constitución Política, de la siguiente forma:

ARTICULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.

Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentesal acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.

[…].

En esos términos, el principio constitucional de legalidad alude a que una norma con fuerza material de ley establezca la descripción de las conductas sancionables, así como las clases y cuantías de las sanciones a ser impuestas.[18]

En el caso concreto, el artículo 16 del Decreto 2309 de 2002, que contiene la exigencia de declarar mediante el diligenciamiento de un formulario los servicios de salud para su inscripción en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud, dispuso el reenvío o remisión a normas mediante las cuales el legislador delimitó el contenido de unas sanciones, de tal forma que se cumple con la exigencia de la predeterminación legal de las sanciones administrativas. Así se advierte de la lectura del parágrafo 2º del artículo 16 demandado:

ARTÍCULO 16. INSCRIPCIÓN EN EL REGISTRO ESPECIAL DE PRESTADORES DE SERVICIOS DE SALUD.[…]

PARÁGRAFO 2o. El prestador de servicios de salud o el definido como tal deberá declarar en el formulario de inscripción en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud los servicios que se presten en forma permanente. La inobservancia de esta disposición se considera equivalente a la prestación de servicios no declarados en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud y, dará lugar a la aplicación de las sanciones establecidas en el artículo 577 de la Ley 9a. de 1979, el artículo 49 de la Ley 10 de 1990 y el artículo 5o. del Decreto 1259 de 1994.

Para el caso de los servicios prestados en forma esporádica, el Prestador de Servicios de Salud o el definido como tal deberá informar de esta situación a la entidad departamental o distrital de salud correspondiente, la cual realizará visitas con el fin de verificar el cumplimiento de las condiciones establecidas para dichos servicios, ordenando su suspensión si los mismos no cumplen con los estándares establecidos, de conformidad con el artículo 576 de la Ley 9ª de 1979 (negrillas de la Sala).

De la lectura del precepto se observa que la conducta, o, mejor, la omisión que da lugar a sanción es la inobservancia del deber de declarar los servicios de salud en el formulario de inscripción en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud, deber que, sin duda, se relaciona con el sistema obligatorio de garantía de calidad.

De hecho, mediante el demandado Decreto 2309 de 2002, el Gobierno Nacional, en uso de la facultad que le otorgó el legislador en el artículo 227 de la Ley 100 de 1993, entre otras disposiciones, define el Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad de la Atención de Salud del Sistema General de Seguridad Social en Salud, el cual de conformidad con su artículo 7º, tiene como componentes: i) el Sistema Único de Habilitación; ii) la auditoría para el Mejoramiento de la Calidad de la Atención de Salud; iii) el Sistema único de Acreditación y iv) el Sistema de Información para la Calidad.

El artículo 5º del Decreto Ley 1259 de 1994, al que se remite el transcrito parágrafo 2º del artículo 16 del Decreto 2309 de 2002, se refiere la facultad que le asiste a la Superintendencia Nacional de Salud de sancionar a las instituciones respecto de las cuales tenga funciones de inspección y vigilancia por el incumplimiento, específicamente, de los deberes relacionados con el sistema obligatorio de garantía de calidad de la atención en salud que expida el Gobierno Nacional. Así lo dispone la norma en su numeral 25 literal j):

Artículo 5º. Funciones y facultades de la Superintendencia Nacional de Salud. Los objetivos antes señalados los desarrollará la Superintendencia Nacional de Salud mediante el ejercicio y desarrollo de las siguientes funciones y facultades:

[…]

25. Sancionar con multas sucesivas hasta de mil (1.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes a favor de la subcuenta de Solidaridad del Fondo de Solidaridad y Garantía:

[…]

j) A las entidades que no acaten el sistema obligatorio de garantía de calidad de la atención en salud que expida el Gobierno Nacional (negritas de la Sala).

De acuerdo con lo anterior, la omisión de que trata el artículo 16 del Decreto 2309 de 2002 sí se adecúa a las previsiones del artículo 5º del Decreto 1259 de 2994, al cual se remite la disposición, considerando que este sanciona el incumplimiento de cualquiera de los deberes implementados dentro del Sistema Obligatorio de la Garantía de la Calidad de la Atención en Salud.

Por su parte, la Ley 9ª de 1997, mediante la cual el legislador dictó medidas sanitarias, contiene en su artículo 576 medidas de seguridad encaminadas a proteger la salud pública, mientras que en su artículo 577 se refiere al régimen sancionatorio por violación al régimen sanitario.

Es importante anotar que en su artículo 156, la referida Ley 9ª de 1979 clasifica las edificaciones para efectos sanitarios, incluyendo en su literal i) a los establecimientos hospitalarios y similares, razón por la cual para esta Sala estima que las medidas sanitarias previstas en esa normativa no son ajenas a los servicios de salud y, por ende, al Sistema Obligatorio de Garantía de la Calidad de la Atención en Salud

De hecho, el Ministerio de Salud expidió la Resolución 4445 de 1996, “por la cual se dictan normas para el cumplimiento del contenido del Título IV de la Ley 09 de 1979, en lo referente a las condiciones sanitarias que deben cumplir los establecimientos hospitalarios y similares”, en cuya parte considerativa invocó las facultades que le confieren los numerales 2º y 3º del artículo 173 de la Ley 100 de 1993 para dictar y expedir las normas científicas y administrativas que regulen la calidad de los servicios y el control de los factores de riesgo, que son de obligatorio cumplimiento por las empresas promotoras de servicios de salud (E.P.S.) y las instituciones prestadoras de servicios de salud ( I.P.S.) del sistema general de seguridad social.

El artículo 49 de la Ley 10 de 1990, al cual también se remitió la norma en estudio, señala que, en desarrollo de las funciones de inspección y vigilancia, y según la naturaleza y gravedad de la infracción de cualquiera de las normas previstas en la misma ley, las autoridades competentes podrán imponer sanciones de multa, intervención de la gestión administrativa o técnica de las entidades que presten servicios de salud, suspensión o pérdida definitiva de la personería jurídica de las personas privadas que presten servicios de salud y suspensión o pérdida de la autorización para prestar servicios de salud.

La referida Ley, “[p]or la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones”, en sus artículos 1º y 9º dispone lo siguiente:

ARTICULO 1°. Servicio pu´blico de salud. La prestacio´n de los servicios de salud, en todos los niveles, es un servicio pu´blico a cargo de la Nacio´n, gratuito en los servicios ba´sicos para todos los habitantes del territorio nacional y administrado en asocio de las entidades territoriales, de sus entes descentralizados y de las personas privadas autorizadas, para el efecto, en los te´rminos que establece la presente ley. El Estado intervendra´ en el servicio pu´blico de salud conforme a lo dispuesto en el arti´culo 32 de la Constitucio´n Poli´tica, con el fin de:

[…]

h) Establecer un sistema de fijacio´n de normas de calidad de los servicios de salud y los mecanismos para controlar y vigilar su cumplimiento;

[…]

ARTICUL0 9º. Funciones de la Direccio´n Nacional del Sistema de Salud. La Direccio´n Nacional del Sistema de Salud, correspondera´ al Ministerio de Salud, que cumplira´ las siguientes funciones, especi´ficas:

[…]

f) Vigilar el cumplimiento de las poli´ticas, planes, programas y proyectos y las normas te´cnicas, administrativas y de calidad del servicio, adoptados para el sector salud, e imponer, si es el caso, las sanciones a que hubiere lugar;

[…]

En esos términos, la Sala considera que, contrario a lo señalado por la actora, las situaciones o conductas reguladas en las Leyes 9ª de 1979, y 10a de 1990 también se relacionan con la obligación de los prestadores de servicios de salud de declarar en el formulario de inscripción en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud los servicios que prestan, previa autoevaluación y constatación del cumplimiento de las condiciones para la habilitación.

Es del caso precisar que el artículo 22 acusado no hace propiamente una remisión a las sanciones previstas la Ley 9ª de 1979, sino que dispone que la información sobre las novedades presentadas en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud que las entidades departamentales y distritales de salud deben enviar a la Dirección General de Desarrollo de la Prestación de Servicios de Salud del Ministerio de Salud deberá incluir la relación de las sanciones impuestas de conformidad con las normas legales vigentes y medidas de seguridad impuestas y levantadas, de acuerdo con lo establecido en el artículo 576ibídem.

Bajo los anteriores supuestos, la Sala estima que la remisión normativa contenida en el parágrafo 2º del artículo 16, así como la referencia contenida en el parágrafo del artículo 22 del Decreto 2309 de 2002, no vulneran el principio de legalidad de las sanciones.

4. Falta de competencia

A juicio de la demandante, el artículo 52 del Decreto 2309 de 2002 viola el artículo 121 de la Constitución Política por cuanto el Presidente de la República, sin atribución constitucional o legal alguna: i) declara la pérdida de fuerza o validez de los registros anteriores de los prestadores que al entrar en vigencia dicho reglamento estaban prestando servicios de salud; ii) supedita la continuidad de operaciones de los prestadores de servicios de salud a la presentación del formulario de inscripción por primera vez y iii) autoriza y habilita la prestación del servicio público de salud de entidades privadas hospitalarias sin ánimo de lucro que, de conformidad con el artículo 21 de la Ley 10 de 1990, quedaron incursas en causal legal de disolución y liquidación.

Para el análisis del cargo, es preciso resaltar que la Constitución Política, en su artículo 189 numeral 11, confiere al Presidente de la República facultad para expedir normas de carácter general destinadas reglamentar las leyes para su debida ejecución, así:

ARTÍCULO 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:

[…]

11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes.

[…]

Esta Sección ha señalado que “la norma transcrita faculta al Presidente de la República, en su condición de suprema autoridad administrativa para dictar normas necesariamente orientadas a la correcta ejecución de la ley sin necesidad de disposición expresa que la conceda y que la potestad comentada es inversamente proporcional a la extensión de la ley; esto es, que ante menos cantidad de materia regulada en la ley, existe un mayor campo de acción para el ejercicio de la potestad reglamentaria, y viceversa. De hecho, el alcance de la potestad reglamentaria depende de la valoración política que el Legislador haga de la materia que desarrolla pues puede regular íntegramente una materia sin dejar margen alguna a la reglamentación, o abstenerse de reglar algunos aspectos, que el Presidente la reglamente para su debida aplicación.

La potestad en estudio no es absoluta porque tiene como límite y radio de acción a la Constitución y la ley, y no puede ejercerse para alterar o modificar el contenido y espíritu de la ley”[19].

También la jurisprudencia de la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la figura, expresando que el ejercicio de la potestad reglamentaria se amplía o restringe en la medida en que el Congreso de la República utilice en mayor o menor grado sus poderes jurídicos[20]. En este sentido, el alto tribunal ha expresado lo siguiente:

[L]a doctrina y la práctica han demostrado que la potestad reglamentaria del ejecutivo es inversamente proporcional a la extensión de la ley. De suerte que, ante menos cantidad de materia regulada en la ley, existe un mayor campo de acción para el ejercicio de la potestad reglamentaria, y viceversa.

¿Qué factores determinan que ello ocurra

En esencia, la mayoría de las veces, el ejercicio íntegro o precario de la potestad de configuración normativa depende de la voluntad del legislador, es decir, ante la valoración política de la materia a desarrollar, el Congreso de la República bien puede determinar que regula una materia en su integridad, sin dejar margen alguna a la reglamentación o, por el contrario, abstenerse de reglar explícitamente algunos aspectos, permitiendo el desenvolvimiento posterior de las atribuciones presidenciales de reglamentación para que la norma pueda ser debidamente aplicada.

No obstante, esta capacidad del Congreso para determinar la extensión de la regulación de una institución, tiene distintos límites que vienen dados por las especificidades de las materias objeto de dicha regulación. Así, por ejemplo, el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, somete a estricta reserva legal, entre otras, la regulación de materias tales como impuestos o leyes estatutarias. Para esta Corporación, es claro que la regulación de los elementos esenciales de materias sometidas a reserva de ley y que recaigan sobre asuntos administrativos, no son susceptibles de ser regulados a través del ejercicio de la potestad reglamentaria, salvo en cuestiones accesorias y de detalle, so pena de contrariar disposiciones imperativas de raigambre Superior (C.P. arts. 152 y 338)[21].

La Corte Constitucional ha señalado, además, que el desarrollo de la potestad reglamentaria por el Gobierno exige que la ley haya previamente configurado una regulación básica o materialidad legislativa, a partir de la cual el Gobierno pueda ejercer la función de reglamentar la ley, con miras a su debida aplicación, de tal suerte que si el legislador no define ese presupuesto normativo básico estaría delegando en el Gobierno lo que la Constitución ha querido que no sea materia de reglamento sino de ley, pues el requisito fundamental que supone la potestad reglamentaria es la existencia previa de un contenido legal por reglamentar[22].

En el caso concreto, tal y como lo refirieron la entidad demandada y el Agente del Ministerio Público, al expedir el Decreto 2309 de 2002 el Presidente de la República invocó la potestad reglamentaria conferida por el referido y transcrito artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política y, entre otras, las facultades asignadas por el legislador en los artículos 227 y 232 de la Ley 100 de 1993, normas que cuyo tenor es el siguiente:

ARTÍCULO 227. CONTROL Y EVALUACIÓN DE LA CALIDAD DEL SERVICIO DE SALUD. Es facultad del Gobierno Nacional expedir las normas relativas a la organización de un sistema obligatorio de garantía de calidad de la atención de salud, incluyendo la auditoría médica, de obligatorio desarrollo en las Entidades Promotoras de Salud, con el objeto de garantizar la adecuada calidad en la prestación de los servicios. La información producida será de conocimiento público (negrillas de la Sala).

ARTÍCULO 232. OBLIGACIONES DE LAS INSTITUCIONES PRESTADORAS DE SERVICIOS DE SALUD. A las Instituciones prestadoras de servicios de Salud se les aplicarán las disposiciones contenidas en los artículos 225, 227 y 228 de que trata la presente Ley, de acuerdo con la reglamentación que se expida para el efecto. El Ministerio de Salud definirá los casos excepcionales en donde no se exigirá la revisoría fiscal (negrillas de la Sala).

El presidente invocó, además, el artículo 42 de la Ley 715 de 2001, según el cual le corresponde a la Nación definir “…el Sistema Único de Habilitación, el Sistema de Garantía de la Calidad y el Sistema Único de Acreditación de Instituciones Prestadoras de Salud, Entidades Promotoras de Salud y otras Instituciones que manejan recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud” (numeral 10).

De conformidad con las normas transcritas, el legislador autorizó al Presidente de la República para definir el Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad de la Atención de Salud del Sistema General de Seguridad Social en Salud, aplicable a los prestadores de servicios de salud, entre otros, lo cual constituye el objeto del Decreto 2309 de 2002 parcialmente demandado, cuyo artículo 52, que es materia de análisis, señala lo siguiente:

ARTÍCULO 52. TRANSICIÓN. Todos los Prestadores de Servicios de Salud y los definidos como tales que al momento de entrar en vigencia la presente norma estén prestando servicios de salud, tendrán un plazo máximo de seis (6) meses, contados a partir de la entrada en vigor del presente decreto, para presentar por primera vez el Formulario de Inscripción en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud ante la autoridad competente, fecha a partir de la cual caducarán los registros anteriores. Si vencido el término señalado, no se ha efectuado la inscripción el prestador no podrá continuar la operación.

De acuerdo con su titulación y contenido, se trata de una norma de transición, que otorga a los prestadores de servicios de salud un plazo para dar cumplimiento a las disposiciones del reglamento y define los efectos del incumplimiento de ese deber, lo cual se enmarca dentro de la facultad otorgada por el constituyente y el legislador al Presidente de la República, en los términos definidos, de tal forma que no se advierte la configuración del vicio de nulidad aducido por la demandante, valga decir, la falta de competencia.

En todo caso, de la lectura de dicha disposición no se advierte y tampoco desprende las interpretación que le dio la parte actora en cuanto que el mismo permite la declaración de la pérdida de fuerza o validez de los registros anteriores, la continuidad de operaciones de los prestadores de servicios de salud a la presentación del formulario de inscripción por primera vez y la autorización y habilitación de la prestación del servicio público de salud de entidades privadas hospitalarias sin ánimo de lucro que quedaron incursas en causal legal de disolución y liquidación.

Finalmente, la accionante aseveró que el artículo 52 del Decreto 2309 de 2002 viola los artículo 153-9, 185 y 227 de la Ley 100 de 1993, conforme a los cuales, dijo, la calidad es una regla del servicio público de salud, rectora del Sistema General de Seguridad Social en Salud y un mecanismo de control a los servicios de salud, como quiera que permite que con la sola presentación del formulario de inscripción las entidades hospitalarias privadas sin ánimo de lucro y de naturaleza jurídica indefinida que prestaban servicios de salud antes de la vigencia de la Ley 10 de 1990 continúen prestándolo, sin sujeción a las condiciones de suficiencia patrimonial y financiera, capacidad técnico administrativa y tecnológica y científica que exige la ley a todos los prestadores públicos y privados de servicios de salud para su autorización o habilitación.

Al respecto, resultan aplicables in integrum las argumentaciones tenidas en cuenta para resolver los cargos anteriores.

En consecuencia, la Sala negará la nulidad de las expresiones y artículos demandados.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A :

PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, esto es, la nulidad de la expresión “[a] través de dicho formulario, se declarará el cumplimiento de las condiciones de habilitación contempladas en el presente decreto” contenida en el artículo 14; de los artículos 15, 16, 17 y 18, 22, 24, 25, 26, 28 y 52 y de las expresiones “entidades departamentales y distritales de salud” y “entidad departamental o distrital de salud correspondiente” contenidas en los artículos 8°, 11,13, 14,16, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 28 y 30 del Decreto 2309 de 2002, “[p]or el cual se define el Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad de la Atención de Salud del Sistema General de Seguridad Social en Salud”, expedido por el Presidente de la República, de conformidad con las consideraciones consignadas en esta providencia.

SEGUNDO: Una vez quede en firme la presente sentencia, procédase por Secretaría al archivo del expediente, dejando las constancias a que hubiere lugar.

Afectaciones realizadas: [Mostrar]

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZON OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Presidenta Consejero de Estado

Consejera de Estado

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Consejero de Estado Consejero de Estado

[1]“Por el cual se define el Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad de la Atención de Salud del Sistema General de Seguridad Social en Salud”.

[2] Folios 56 a 60.

[3] Folios 135 a 146.

[4] Folios 148 a 163.

[5]ARTICULO 128. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN UNICA INSTANCIA. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: 1. De los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las pesonas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden.

[…].

[6] Establece que la Sección Primera del Consejo de Estado tiene a su cargo conocer los procesos de nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos no asignados expresamente a otras secciones.

[7]Por el cual se define el Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad de la Atención de Salud del Sistema General de Seguridad Social en Salud”. Decreto derogado por el artículo 57 del Decreto 1011 de 2006, publicaco en el Diario Oficial 46.230 de 3 de abril de 2006, “Por el cual se establece el Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad de la Atención de Salud del Sistema General de Seguridad Social en Salud.”

[8]Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151,288, 356 y357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.

[9] Corte Constitucional. Sentencia C-617 de 8 de agosto de 2002. Expediente D-3898. M.P.: Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño.

[10]Octavo: Declarar exequibles los artículos 30 y 56 de la Ley 715 de 2001, por los cargos presentados, bajo el entendido que la designación y la delegación que ellos contemplan, recaiga en autoridades públicas o en entidades públicas.

[11]ARTÍCULO 45. COMPETENCIAS EN SALUD POR PARTE DE LOS DISTRITOS. Los distritos tendrán las mismas competencias que los municipios y departamentos, excepto aquellas que correspondan a la función de intermediación entre los municipios y la Nación.

[…]

[12]ARTÍCULO 230. RÉGIMEN SANCIONATORIO.La Superintendencia Nacional de Salud, previa solicitud de explicaciones, podrá imponer, en caso de violación a las normas contenidas en los artículos 161, 168, 178, 182, 183, 188, 204, 210, 225y 227, por una sola vez, o en forma sucesiva, multas en cuantía hasta de 1.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes a favor de la subcuenta de Solidaridad del Fondo de solidaridad y Garantía.

[…]

[13]Artículo 5º. Funciones y facultades de la Superintendencia Nacional de Salud. Los objetivos antes señalados los desarrollará la Superintendencia Nacional de Salud mediante el ejercicio y desarrollo de las siguientes funciones y facultades:

[…]

5. Velar porque las entidades promotoras y prestadoras de servicios cumplan con el sistema obligatorio de garantía de calidad de la atención en salud, incluyendo la auditoría médica.

[...]

[14]Artículo 68. Inspección y vigilancia. La Superintendencia Nacional de Salud tendrá como competencia realizar la inspección, vigilancia y control del cumplimiento de las normas constitucionales y legales del sector salud y de los recursos del mismo.

[…]

La Superintendencia Nacional de Salud ejercerá funciones de inspección, vigilancia y control sobre las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud IPS, en relación con el cumplimiento de las normas técnicas, científicas, administrativas y financieras del sector salud. […]

[15] Ley 489 de 1998. Artículo 6º.-Principio de coordinación. En virtud del principio de coordinación y colaboración, las autoridades administrativas deben garantizar la armonía en el ejercicio de sus respectivas funciones con el fin de lograr los fines y cometidos estatales.

[16]Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15y 16del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones

[17] h) Autorizar a las fundaciones o instituciones de utilidad común, o sin ánimo de lucro, a las corporaciones o asociaciones, sin ánimo de lucro y, en general, a las personas privadas jurídicas, la prestación de servicios de salud en determinados niveles de atención en salud y de complejidad, así´, como modificar o revocar las autorizaciones, previamente, otorgadas, sin necesidad del consentimiento expreso y escrito de las respectivas personas”.

[18] Corte Constitucional. Sentencia C- 699 de 18 de noviembre de 215. expediente D-10610. M.P.: Alberto Rojas Ríos.

[19] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Radicación: 11001-03-24-000-2005-00064-01, 05 de mayo de 2011. M. P.: María Claudia Rojas Lasso. Actor: Jorge Alberto Guerrero Lozano.

[20] Corte Constitucional. Sentencia C-372 de 2009, expediente D-7473. M. P.: Nilson Pinilla Pinilla.

[21] Corte Constitucional. Sentencia C-432 de 2004, expediente D-4882. M. P. Rodrigo Escobar Gil.

[22] Corte Constitucional C-474 de 2003, expediente D-4342, M. P. Eduardo Montealegre Lynett.