Fecha Providencia | 10/09/2020 |
Fecha de notificación | 10/09/2020 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Norma demandada: Artículo 5° del Decreto 2345 del 26 de junio de 2008.
Demandante: Mineral Corp. S A S
Demandado: Nación – Ministerio de Minas y Energía
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN A
Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ
Bogotá, D.C., diez (10) de septiembre de dos mil veinte (2020)
Expediente: 11001032600020130009200 (47.685)
Demandante: Mineral Corp. S A S
Demandado: Nación – Ministerio de Minas y Energía
Medio de control: Nulidad (Artículo 137 del CPACA)
Asunto: Sentencia de única instancia
Temas: Cosa Juzgada en nulidad simple / La no inclusión del nombre completo del Presidente de la República no constituye vicio de nulidad de sus actos.
Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado a decidir, en única instancia, el medio de control de nulidad promovida por la sociedad Mineral Corp. SAS, contra el literal g) del artículo 5° del Decreto 2345 del 26 de junio de 2008, expedido por el Gobierno Nacional, “porel cualse adoptan medidas para la presentación de propuestas de contratos de concesión a través de medios electrónicos”.
Fundamenta el demandante la ilegalidad de la disposición acusada, principalmente, en que la fijación del término de tres días hábiles para la entrega física de los documentos que soportan la oferta de contrato de concesión minera, cuando es radicada por medios electrónicos, representa un exceso en las potestades reglamentarias del Presidente, pues introduce términos y requisitos no previstos en el Código de Minas; además, considera que hubo irregularidades en su expedición.
ANTECEDENTES
1.1. El 5 de julio de 2013, la sociedad Mineral Corp. S. A. S., a través de apoderado judicial[1], presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 137 del CPACA, contra la Nación – Presidencia de la República y el Ministerio de Minas y Energía, con la finalidad de obtener la declaratoria de nulidad del literal g) del artículo 5° del Decreto 2345 del 26 de junio de 2008.
1.1.1. Como soporte fáctico de sus pretensiones, indicó el actor que mediante Decreto 2345 del 26 de junio de 2008, el Presidente de la República, en desarrollo de la facultad contenida en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y los artículos 270 y 296 del Código de Minas, procedió a reglamentar ese estatuto. Señaló que, al hacerlo, introdujo en el literal g) del artículo 5º del citado Decreto, una disposición que contraviene la Constitución y la ley, al disponer que los documentos que soportan las propuestas de contrato de concesión radicadas por medios electrónicos deberán remitirse a la autoridad minera correspondiente dentro de los tres días hábiles siguientes a su radicación por internet.
1.1.2. Sostuvo que la disposición demandada fue expedida por funcionario sin competencia, con falsa motivación al invocar disposiciones que no le otorgan facultades al Presidente, en forma irregular y con desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa, así como en contravía del principio de participación de los interesados en las decisiones que los afectan.
1.1.3. Precisó que el cargo de nulidad estaba dirigido al aparte de la norma resaltada con negrilla y subraya, así: “g) Los documentos que soportan las propuestas de contratos de concesión radicadas por medios electrónicos vía internet, deberán ser remitidos a la Autoridad Minera correspondiente, dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a su radicación por internet”.
1.1.4. Al sustentar los cargos de nulidad, el demandante señaló las normas violadas y el concepto de la violación, en los siguientes términos:
Adujo que con la norma demandada se violó el preámbulo y los artículos 1, 2, 4, 6, 29, 84, 113, 114, 123, 150-1-2-23, 189-11, 209 y 228 de la Constitución Política; así como los artículos 3, 4, 265, 270, 271, 273, 274, 275 y 323 de la Ley 685 de 2001, Código de Minas; el artículo 135 y 137 del CPACA; y el artículo 321 del Código de Régimen Político y Municipal.
Señaló que el literal g) del artículo 5 del Decreto 2345 de 2008 está viciado de nulidad por falsa motivación y falta de competencia, dado que en los considerandos del decreto, se invocaron como fundamentos jurídicos los artículos 1 y 6 de la ley 962 de 2005, y los artículos 270 y 296 de la Ley 685 de 2001, los cuales no le otorgaron al Presidente de la República las facultades que, con extralimitación, ejerció; señaló que por esta vía, se configuró un vicio de incompetencia, transgresor, además, de los artículos 6 y 123 de la Carta Política.
Indicó que el acto acusado vulneró el artículo 13 de la Constitución Política, pues el artículo 270 de la Ley 685 de 2001 no exige que dentro de los tres días siguientes a la radicación de las propuestas de contratos de concesión por medios electrónicos, se deban radicar en físico sus soportes, lo que, a su juicio, genera una discriminación frente a quienes presentan las propuestas directamente, por medio de apoderados, o a través de correo certificado, pues a ellos no se les exige esa carga en el término de los tres días señalados.
Añadió que, de esta manera, se estableció un término procesal no exigido en los artículos 270, 271, 273, 274 y 275 de la Ley 685 de 2001, el que, además, de no cumplirse, conduciría al rechazo de la propuesta –sin que el legislador lo hubiese previsto así– lo que se traduce, para el actor, en la creación de un requisito adicional no establecido en la ley, para la presentación de la propuesta.
Afirmó que el acto acusado infringe los artículos 114 y 150 numerales 1, 2 y 23 de la Constitución Política, porque esas normas le atribuyen al Congreso de la República la función de hacer las leyes, expedir los códigos en todos los ramos y modificar sus disposiciones, y expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas; señala que, sin embargo, mediante la norma acusada el Presidente de la República se abrogó esas facultades, porque de manera directa reformó los artículos 270, 271, 273, 274 y 275 de la Ley 685 de 2001, estableciendo un requisito adicional para el trámite de la propuesta del contrato de concesión minera, desbordando así sus facultades reglamentarias.
Aseveró que el Presidente de la República no está facultado, constitucional ni legalmente, para establecer el término procesal de tres (3) días demandado, infringiendo así los artículos 114, 150-12-23, 189-11 del estatuto superior; el principio de legalidad contenido en los artículos 6 y 123 ibidem; y los artículos 270, 271, 273, 274, 275 de la ley 685 de 2001.
Manifestó, que el literal g) del artículo 5º del Decreto 2345 de 2008, vulneró el artículo 84 de la carta Política, así como los artículos 3, 4 y 265 de la Ley 685 de 2001, al crear allí, un requisito adicional que es contrario a dichas normas, pues ninguna autoridad puede establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para la procedencia de las propuestas o para la expedición, perfeccionamiento y ejercicio del título minero.
Sostuvo que, por esta vía, se infringió el Código de Minas, que ya contenía una regulación completa en la materia, pues al añadir el literal g) demandado, el ejecutivo disminuyó ostensiblemente el término de hasta treinta (30) días para corregir o subsanar la propuesta y para resolver sobre la misma según los artículos 273 y 275 del Código de Minas.
Alegó que la norma acusada, violó el artículo 29 constitucional relativo al debido proceso, porque sólo el Congreso de la República tiene la competencia para consagrar los términos procesales de las actuaciones judiciales y administrativas, lo cual tiene íntima conexión con el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la legalidad, a la seguridad jurídica y a la confianza legítima, por lo que el establecimiento del término procesal de tres días por el Presidente de la República, objeto de censura, vulnera también los artículos 4, 6, 29, 84, 123 y 229 de la Constitución, así como el artículo 113 ídem por invasión del Presidente de la República en la órbita de competencia del Legislativo.
Anotó que, en cumplimiento de lo ordenado en el preámbulo y en los artículos 1 y 2 de la Constitución, se debió facilitar la participación en la discusión y deliberación de los temas reglamentados, a quienes intervinieron en la presentación y trámite de propuestas de contratos de concesión minera, cuando se preparaba la expedición del Decreto 2345 de 2008, en especial, respecto del requisito adicional de la norma demandada, “que reformó los artículos 270, 271 y 274 de la Ley 685 de 2001”. Con esa omisión, se ignoró el principio democrático de la participación y deliberación de los interesados en una decisión que los afectaba y se desconoció uno de los fines esenciales del Estado.
Argumentó que el Decreto 1345 de 2008 fue firmado por el Presidente de la República y el Ministro de Minas y Energía, sin que, en el primer caso, se indicara el nombre completo del Presidente, de manera que, para el actor, se contraviene el artículo 321 del Régimen Político y Municipal, haciendo irregular su expedición.
1.2. Admitida la demanda[2] y surtida la etapa de notificaciones[3], la Nación – Departamento Administrativo de la Presidencia de la República interpuso recurso de reposición contra el auto admisorio, solicitando su desvinculación del proceso. Por asistir razón al recurrente, el despacho sustanciador dispuso excluir a dicho organismo como parte demandada[4], considerando que quien debe concurrir al proceso en representación de la Nación es únicamente el Ministro de Minas y Energía, conforme a la Constitución y la ley.
1.3. En la contestación de la demanda, el Ministerio de Minas y Energía esgrimió en su defensa, los siguientes planteamientos:
Señaló que el reproche formulado por el accionante se revela como una consideración subjetiva del actor, puesto que, el mismo artículo 270 de la Ley 685 de 2001 previó, en su inciso segundo, la admisibilidad de propuestas presentadas por medios electrónicos, sólo que, de manera condicional en el tiempo, pues dispuso que a ello habría lugar cuando la autoridad minera “disponga de los equipos y servicios requeridos para tal fin”.
Afirmó, en ese sentido, que el Gobierno Nacional ejerció sus competencias al proferir la norma demandada, pues conforme a la ley, era su obligación expedir la reglamentación atinente a la presentación de propuestas de contrato de concesión a través de medios electrónicos, lo que evidencia la carencia de sustento de los cargos por usurpación de funciones legislativas y falta de competencia, alegados por el actor.
Adicionalmente, sostuvo que el literal g) del artículo 5 del Decreto 2345 de 2008, no modificó ninguna de las condiciones fijadas en el artículo 274 de la Ley 685 de 2001, ni incorporó exigencias distintas o adicionales a las previstas en el artículo 271 ibidem. Así las cosas, cuando la presentación de la propuesta no se realizaba por medios electrónicos sino personalmente por el interesado o por su apoderado, al momento de radicarse, ésta debía venir acompañada de los soportes respectivos, so pena de rechazo; aclaró que, al desarrollar la forma de radicación por internet, lo único que se hizo fue señalar el plazo de tres (3) días como parte de la implementación del servicio, ya que documentos como planos, autorizaciones, conceptos de otras autoridades, capacidad económica y anexo técnico, no podían remitirse por medios electrónicos.
Adujo que la norma acusada, no modificó el término establecido por el artículo 273 y 275 del Código de Minas, comoquiera que el término de tres (3) días, se refiere al plazo otorgado para que se alleguen los documentos físicos de la propuesta, cuando esta fuera radicada electrónicamente; lo anterior, por cuanto, de ser presentada directamente por el interesado o su apoderado, o enviada por correo certificado, dichos documentos tendrían que haberse entregado al momento de radicación de aquella.
Finalmente, desestimó el argumento del actor en relación con la supuesta irregularidad en la expedición del Decreto, pues el hecho de no encontrarse el nombre completo del Presidente de la República, no es causal de vicio alguno, comoquiera que tal calidad es de público y notorio conocimiento, haciendo innecesaria la mención nominal en el texto, de su nombre y apellidos.
1.4. Trabada la litis, y de conformidad con el artículo 180 del CPACA, se llevó a cabo la audiencia inicial el día 8 de mayo de 2014[5], la cual se desarrolló, en síntesis, así:
1.4.1. Saneamiento del Proceso. No se advirtieron por parte del Despacho ni sus intervinientes, irregularidades o vicios que afectaran la actuación surtida hasta ese momento, ni aspectos que pudieran conducir a una decisión inhibitoria.
Señaló el Despacho sustanciador, además, que la acción de simple nulidad es la idónea para controlar la legalidad de los actos administrativos de carácter general, como el objeto de este proceso, pues no se trata de un acto susceptible de ser controlado a través de la acción de nulidad por inconstitucionalidad prevista en el artículo 237.2 de la Constitución Política.
1.4.2. Excepciones previas. No se propusieron por la parte demandada excepciones previas, ni el Despacho observó alguna que, en ese momento, debiera declararse de oficio.
1.4.3. Fijación del litigio. Una vez saneado el trámite adelantado, se fijó el litigio en los siguientes términos: “determinar si el literal g) del artículo 5° del Decreto Reglamentario 2345 de junio 26 de 2008, proferido por el Gobierno Nacional, “Por medio del cual se adoptan medidas para la presentación de propuestas de contratos de concesión a través de medios electrónicos” se ajusta al ordenamiento jurídico o si, por el contrario, está viciado de nulidad por falsa motivación, por falta de competencia del funcionario que lo expidió o por expedición irregular, causales que, en sentir del demandante, se estructuran por la infracción de los artículos 1, 2, 4, 6, 29, 84, 113, 114, 123, 150 (numerales 1, 2 y 23), 189 (numeral 11), 209 y 228 de la Constitución Política y de los artículos 3, 4, 265, 270, 271, 273, 274, 275 y 323 de la Ley 685 de 2001(Código de Minas)”[6]
1.5. La Audiencia de pruebas fue fijada y llevada a cabo los días 5 de junio de 2014[7] –en la cual se hizo entrega por la entidad demandada de los antecedentes administrativos del Decreto 2345 de 2008– y 14 de agosto de 2014, sin que las partes hicieran manifestaciones respecto a los mismos. En dicha audiencia se corrió traslado a las partes y al Ministerio público por el término común de diez (10) días para presentar sus alegatos de conclusión por escrito.
1.6. En sus alegatos, la sociedad Mineral Corp. SAS en calidad de demandante[8] y el Ministerio de Minas y Energía como parte demandada[9], reiteraron sustancialmente los argumentos esgrimidos en la demanda y en la contestación de la demanda, respectivamente. El Ministerio Público guardó silencio.
CONSIDERACIONES
La Sala es competente para conocer en única instancia de la presente demanda de nulidad, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[10] y el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación[11]
Como se ha indicado, la demanda de nulidad se dirige contra el literal g) del artículo 5° del Decreto 2345 de 2008, únicamente en relación con el aparte subrayado y en negrilla, que se transcribe a continuación:
“DECRETO NUMERO 2345 DE 2008
(junio 26)
“Por el cual se adoptan medidas para la presentación de propuestas de contratos de concesión a través de medios electrónicos”.
El Presidente de la República de Colombia, en desarrollo de la facultad contenida en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y de los artículos 270 y 296 de la Ley 685 de 2001, y
CONSIDERANDO:
(…)
DECRETA:
(…)
Artículo 5º. El procedimiento para la radicación por medios electrónicos – vía internet de las propuestas de contrato de concesión minera, será el siguiente:
(…)
g) Los documentos que soportan las propuestas de contratos de concesión radicadas por medios electrónicos vía internet, deberán ser remitidos a la Autoridad Minera correspondiente, dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a su radicación por internet.(…)”
De conformidad con la fijación del litigio, corresponde a la Sala determinar si el literal g) del artículo 5° del Decreto Reglamentario 2345 del 26 de junio de 2008, en el fragmento objeto de reproche, se ajusta al ordenamiento jurídico, o si, como aduce el actor, se encuentra viciado de nulidad por falsa motivación, falta de competencia del funcionario que lo expidió, o por expedición irregular, causales que, en sentir del demandante, se estructuran por la infracción de los artículos 1, 2, 4, 6, 29, 84, 113, 114, 123, 150 (numerales 1, 2 y 23), 189 (numeral 11), 209 y 228 de la Constitución Política y de los artículos 3, 4, 265, 270, 271, 273, 274, 275 y 323 de la Ley 685 de 2001 – Código de Minas.
Para abordar el examen propuesto, la Sala analizará los cargos formulados por el actor, en dos capítulos principales, los cuales, a su turno, permiten anticipar que no se accederá a las pretensiones de nulidad de la demanda, motivado en: (i) la configuración del instituto de la cosa juzgada; y (ii) la inexistencia de irregularidades en la firma del Decreto 2345 de 2008.
Uno de los fundamentos que explica la razón de ser del poder judicial es, sin duda, el instituto de la cosa juzgada, en virtud del cual, los asociados, desde el seno de sus acuerdos políticos fundamentales, determinaron depositar la definición cierta y jurídica de sus controversias en un órgano representativo del poder público (artículo 116 de la Carta Política) con capacidad y poder para disponer el cierre definitivo del litigio.
De esta manera la cosa juzgada se constituye en uno de los ejes en que se fundamenta el Estado Social de Derecho, pues con ella se promueve, desde la órbita judicial, el aseguramiento de la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo[12] en tanto, a través de la función pública de administrar justicia, el Estado provee una solución definitiva e inmutable a los conflictos que, de otra manera, harían inagotable la pugnacidad social.
Así las cosas, el ejercicio de la función judicial, basada en el principio de representatividad que el conglomerado confiere a sus pronunciamientos, implica reconocer en sus decisiones, la definición de lo justo –con los inagotables matices de orden constitucional y legal inherentes a esta finalidad– función que, en términos sencillos, expresa que la declaración del juez, es la declaración del derecho.
En línea de principio, la cosa juzgada, cuando ella se configura, (i) opera como garantía de estabilidad jurídica para los asociados, quienes se encuentran subordinados a la definición de la controversia, bajo los preceptos del debido proceso; (ii) impide el caos que generaría en el ordenamiento jurídico, la posibilidad perenne de volver sobre el mismo objeto, sujetos y causa, ya fallados; (iii) promueve la convivencia, estabilidad y paz social; (iv) se erige en un límite razonable al ejercicio del derecho de acción y acceso a la administración de justicia; (v) se constituye, a su vez, en límite de la actividad judicial; (vi) es parte del núcleo esencial al debido proceso, ligado al principio fundamental del non bis in idem; y, (vii) propende por la estabilidad institucional de sus decisiones en tiempo y materia, pues, de una parte, reconoce la proyección y permanencia de sus efectos en el tiempo y, por otra, ambiciona el propósito de uniformidad sustancial de las decisiones judiciales, como regla general.
Esta sinopsis, por supuesto no taxativa, expresa el papel fundamental de la cosa juzgada en el ejercicio del control judicial, y a la vez conduce, en un segundo estadio de análisis, a identificar los elementos que llevan a su configuración. Sobre esto último, bien vale la pena acudir a los reiterados pronunciamientos de esta Corporación[13] que en la materia, han señalado lo siguiente:
«El fenómeno de la cosa juzgada opera cuando mediante decisión de fondo, debidamente ejecutoriada, la jurisdicción ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la causa petendi juzgada en proceso posterior. Como tal, dicha figura jurídica impide que se expidan pronunciamientos futuros sobre el mismo asunto, dada su previa definición o juzgamiento a través de providencias en firme, en clara salvaguarda de la seguridad jurídica.
(…)
La doctrina ha indicado que para que opere este fenómeno se requiere de la presencia de los siguientes elementos:
«[…] 1.- Que se adelante un nuevo proceso con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia dictada. Si en el primer proceso la sentencia no está ejecutoriada, no opera la excepción de cosa juzgada sino la de pleito pendiente, que es previa y cuyos requisitos son fundamentalmente los mismos de la excepción de cosa juzgada; sólo se diferencian en que el pleito pendiente supone la no terminación del primer proceso, en tanto que la cosa juzgada, al basarse en el fallo ejecutoriado, parte de la finalización de aquel (…)
2.- Que ese nuevo proceso sea entre unas mismas partes (…)
3.- Que el nuevo proceso verse sobre un mismo objeto (art. 332). Tal como lo dice con particular acierto la Corte, “el objeto de la demanda consiste en las prestaciones o declaraciones que se reclaman a la justicia”, que son precisamente los puntos sobre los cuales versa la parte resolutiva de la sentencia; Devis señala que el “objeto del proceso lo constituye el derecho reconocido, declarado o modificado por la sentencia, en relación con una cosa o varias cosas determinadas, o la relación jurídica declarada según el caso”.
(…)
4. Que el nuevo proceso se adelante por la misma causa que originó el anterior. La causa es la razón por la cual se demanda; los motivos que se tienen para pedir al Estado determinada sentencia. (…)”.
Al hilo de lo anterior, para que una sentencia quede dotada del valor y fuerza de la cosa juzgada, nuestro ordenamiento jurídico[14] exige la concurrencia de tres identidades que deben estar presentes entre un proceso y otro: identidad de objeto, identidad de causa petendi, e identidad jurídica de las partes –a excepción hecha de los casos en que, por mandato legal, se excluya el factor subjetivo como determinante en su configuración–.
Esta trilogía de elementos, adoptada de manera uniforme en nuestro sistema legal, tiene como punto de partida la necesaria existencia de una decisión de fondo debidamente ejecutoriada, de la cual emana una prohibición general de activar, conocer y resolver nuevamente un caso ya decidido. Así lo explica la H. Corte Constitucional, al afirmar lo siguiente:
“ (...) En primer lugar, los efectos de la cosa juzgada se imponen por mandamiento constitucional o legal derivado de la voluntad del Estado, impidiendo al juez su libre determinación y, en segundo lugar, el objeto de la cosa juzgada consiste en dotar de un valor definitivo e inmutable a las providencias que determine el ordenamiento jurídico. Es decir, se prohíbe a los funcionarios judiciales, a las partes y eventualmente a la comunidad, volver a entablar el mismo litigio. (…)”[15].
Ahora bien, los casos en que excepcionalmente el factor subjetivo es excluido como requisito de conformación de la cosa juzgada, tienen lugar, por regla general, cuando la litis no está encaminada a resolver sobre relaciones jurídicas interpartes. Esto se explica en los eventos en que, por ejemplo, el control judicial se dirige a la protección directa del ordenamiento jurídico, de manera que el elemento subjetivo, que se exige en materia de cosa juzgada, pierde relevancia y es reemplazado por la presencia del interés general, objeto del proceso.
Esta apremiante distinción, se proyecta directamente en los efectos que se desprenden de una sentencia ejecutoriada, aspecto que, en tratándose de la demanda de actos administrativos, encarna efectos erga omnes, tal como lo ha previsto, con literal expresión, el artículo 189 del CPACA que dispone lo siguiente:
“ARTÍCULO 189. EFECTOS DE LA SENTENCIA. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada. Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen. (…)”.
Bajo el anterior marco legal y constitucional, que inspira la actividad judicial confiada a esta Corporación, pasa la Sala a verificar la configuración del instituto de la cosa juzgada, en el presente caso.
El primer aspecto a destacar, impone señalar que la sociedad demandante Mineral Corp. SAS, a través de su apoderado el Dr. William Flórez Noriega, presentó bajo el sub lite cargos de nulidad –referenciados en el numeral 1.1.4 de este proveído– contra el literal g) del artículo 5 del Decreto 2345 de 2008, reclamando la expulsión del ordenamiento jurídico, del término de tres (3) días, demandado, para la entrega de los soportes de la propuesta de contrato de concesión radicada por medios electrónicos a la autoridad minera, por considerar, de diversas maneras, que ese plazo vulneraba el ordenamiento jurídico.
La Sala pudo constatar, que el mismo objeto y causa petendi, fue tramitado y llevado a sentencia por esta Subsección en el año 2018, dentro del proceso promovido por el ciudadano William Flórez Noriega, mediante demanda presentada el 21 de marzo de 2012, radicado 11001032600020120002800, donde el actor, en esa oportunidad a título personal, activó el medio de control judicial de nulidad simple contra el mismo aparte del literal g) del artículo 5° del Decreto 2345 de 2008, con iguales razonamientos a los pregonados bajo el sub lite.
Vistas las actuaciones desde una óptica estrictamente cronológica, la Sala observa que mientras en el primer proceso se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión el 22 de abril de 2013[16], casi simultáneamente –el 5 de julio de 2013– fue presentada la demanda que aquí se analiza, no habiéndose formulado en el sub lite la excepción de pleito pendiente[17], por lo que el proceso siguió su curso.
Pues bien, más allá de la sutil distinción subjetiva con la que se promovieron estas actuaciones, lo cierto es que al confrontar el objeto de la litis y la causa petendi que a ellos atañe, se evidencia la plena identidad de los elementos centrales de ambos procesos, habiendo sido resuelta la controversia, como ya se indicó, en sentencia del 27 de septiembre de 2018, proferida bajo el expediente 11001032600020120002800, en cuyo seno fueron negadas las pretensiones al actor.
Y es que para la Sala, no hay duda de la identidad sustancial en objeto y causa de ambos procesos, pues el acto acusado de ilegal corresponde exactamente al mismo fragmento contenido en el literal g) del artículo 5° del Decreto 2345 de 2008; y los fundamentos aducidos en el concepto de la violación del primero, se corresponden con los cargos centrales en que se fundaron las pretensiones de nulidad del sub examine –incluso, gran parte de los textos presentados son idénticos, lo que se explica al ser la misma persona quien razonó sobre ellos–.
Para demostrar este acierto, basta con efectuar el cotejo de ambas demandas, en conjunto con la sentencia ejecutoriada que declaró la legalidad del segmento acusado pues, del contenido de estos instrumentos –de acción y resolución– despunta la identidad exigida bajo el instituto de la cosa juzgada, como se pasa a explicar.
Al respecto, la Sala encuentra necesario señalar que, aun cuando la parte actora bajo el sub lite, presentó en su escrito de demanda una multiplicidad de argumentos de los que derivó diversas formas en las que, a su juicio, se expresaba la materialidad de la nulidad deprecada, lo cierto es que todos ellos confluyen, de una parte, a un reproche directo hacia el Ejecutivo de actuar sin competencia –ya sea por exceso en el ejercicio de sus potestades reglamentarias, al adicionar un requisito no previsto en la ley; o por arrogarse facultades atribuidas al Congreso de la República, al modificar normas de procedimiento que, bajo el principio de reserva legal, están excluidas de la órbita de su potestad reglamentaria–.
Con este punto fijo, el demandante señaló, desde diversas perspectivas, la forma en que, bajo su criterio, se produjo el desconocimiento de normas de orden legal y constitucional, mantenido, en todo caso, el centro del reproche.
De otra parte, construyó el actor cargos de nulidad relacionados con las facultades invocadas por el Ejecutivo para la expedición del acto, junto con irregularidades vinculadas a una supuesta omisión del principio democrático de participación y deliberación de los interesados en la discusión de los temas y materias objeto de reglamentación; en ambos casos, igualmente proyectó, bajo distintas hipótesis argumentativas, la vulneración de normas de orden legal y constitucional ofrecidas como sustento.
Resulta, entonces, que (i) ante la identidad de pretensiones (nulidad) dirigida en ambos casos a desvirtuar la presunción de legalidad del literal g) del artículo 5° del Decreto 2345 de 2008; y, (ii) al fundamentar las razones de tal reproche en planteamientos sustancialmente iguales, tal como se observa en el concepto de la violación que ambos casos comparten, la sentencia proferida por esta Subsección el 27 de septiembre de 2018, tiene efecto de cosa juzgada erga omnes, comoquiera que en ella, puntualmente, se proveyó sobre tales cargos, de cara a una identidad en los términos que se pasa a indicar.
Se analizó a plenitud, en dicha providencia, la potestad reglamentaria del Presidente en los diferentes aspectos en que se produjo el ataque del demandante, concluyendo que fue en ejercicio de esa facultad reglamentaria que se expidió el Decreto 2345 de 2008, parcialmente demandado, cuya finalidad fue precisamente reglamentar la Ley 685 de 2001 –Código de Minas– en relación con la presentación de propuestas de contratos de concesión a través de medios electrónicos, facultad que provino directamente del artículo 270 de la referida ley.
Refirió, en este sentido, que el Código de Minas estableció la posibilidad de adelantar actividades y gestiones a través de medios y sistemas electrónicos de información, pero, como no estableció en forma concreta la manera de utilización de tales medios, se requería la intervención del Presidente de la República, en ejercicio de su competencia reglamentaria, para desarrollar y hacer aplicable la referida norma, en aras de garantizar el correcto cumplimiento de la ley.
Añadió que, el artículo 296 de la Ley 685 de 2001, en armonía con la Ley 527 de 1999, también sirvió de fundamento para la expedición de la norma acusada, en tanto allí se estableció la posibilidad para las entidades públicas de adelantar actividades y gestiones a través de medios y sistemas electrónicos de información, e incentivar su uso.
Analizó los artículos 270, 271, 273, 274 y 275 del Código de Minas, y aclaró que el legislador estableció que, si la propuesta se entrega personalmente, es en ese momento cuando deben allegarse los documentos que la deben acompañar, y de la misma manera, si la propuesta se presenta por correo certificado, allí mismo deben incluirse los documentos exigidos y que hacen parte de ella.
Explicó, en lo que se refiere a la propuesta que es enviada por medios electrónicos, que si bien la ley autorizó tal envío, no estableció la forma de hacer llegar los documentos que la deben acompañar, razón por la cual le correspondía al reglamento la disposición del modo como esos requisitos se debían cumplir, lo cual hizo al fijar un plazo de 3 días hábiles, a partir de la radicación de la propuesta vía internet, para hacer la entrega material de los documentos que sirvieran de soporte a la misma, y que son los que constituyen el requisito legal exigido en el artículo 271 del Código de Minas, cuya ausencia puede dar lugar a correcciones o adiciones y al rechazo de la propuesta en caso de ser omitidos, tal y como lo disponen los referidos artículos 273 y 274.
Afirmó que, a juicio de la Sala, ese plazo que fijó el reglamento no constituye un requerimiento adicional a los exigidos por la ley, sino que corresponde a la implementación del procedimiento necesario para dar cumplimiento a los requisitos legales, en caso de que la propuesta sea presentada por un medio electrónico, como lo es el envío a través de internet. Con ello, indicó, que simplemente se está garantizando a los interesados la posibilidad de utilizar dicho medio, sin sacrificar el cumplimiento de las exigencias establecidas por el legislador para la solicitud de celebración del contrato de concesión minera.
Señaló, por otra parte, que no es admisible la interpretación del actor, según la cual, habría que llegar a la conclusión de que quienes presentan las propuestas personalmente o por correo certificado, tienen que cumplir en ese mismo momento con la entrega de toda la documentación que la soporta, mientras que, quienes envían la propuesta vía internet, pueden hacerlo en cualquier tiempo, puesto que la ley no dispuso la forma y el plazo para ello, y añadió que eso sí constituiría una violación al derecho constitucional a la igualdad, al propiciar un tratamiento diferente y preferencial a los proponentes que actúan vía internet –art. 13 de la Constitución Política–.
Reiteró, en sus diferentes análisis, que mediante la norma demandada –literal g) del artículo 5º del Decreto 2345 de 2008– el Presidente de la República no desbordó su facultad reglamentaria, ni creó un requisito adicional para la presentación de la propuesta de contrato de concesión minera, y por esta vía, tampoco se modificó el Código de Minas, y por lo tanto, no se vulneraron normas constitucionales sobre las competencias legislativas.
Sostuvo que no hubo usurpación del ejecutivo en la competencia del legislador para establecer procedimientos administrativos, pues el Presidente sólo ejerció una potestad reglamentaria, prevista y autorizada por el mismo artículo 270 del Código de Minas.
Concluyó que tampoco había vulneración de los artículos 84 de la Constitución Política[28] y 4[29], 16[30] y 265[31] de la Ley 685 de 2001, en los términos afirmados en la demanda, es decir, porque se hubiera agregado a través del acto acusado, un requisito adicional, consistente en que “los documentos que soportan las propuestas de contratos de concesión radicadas por medios electrónicos vía internet, deberán ser remitidos a la Autoridad Minera correspondiente, dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a su radicación por internet”, toda vez que mediante esta disposición, no se creó exigencia adicional alguna a las establecidas como necesarias para el estudio y decisión de la propuesta de contrato de concesión minera definidas en el artículo 271 del Código de Minas.
Sobre la supuesta omisión al principio democrático de participación y deliberación de los interesados en las decisiones que los afectan, sostuvo la sentencia, que no puede afirmarse, como lo expresó el demandante, la vulneración de las normas constitucionales invocadas, toda vez que ese no es un procedimiento que el Código de Minas o alguna otra norma legal aducida como vulnerada en la demanda, hubiera dispuesto para esta clase de actos administrativos; por lo que, en definitiva, no prosperó ninguno de los cargos de nulidad formulados.
Así las cosas, (i) conforme a la verificación del alcance del citado proveído y teniendo en cuenta que el Estado ya cumplió su función de ejercer el control judicial de la norma acusada mediante sentencia de fondo proferida en el proceso 11001032600020120002800, por cuya virtud se negaron las pretensiones de nulidad de la demanda; y (ii) probada la identidad del objeto y causa petendi entre aquella y este proceso; encuentra la Sala que se ha configurado el instituto procesal de la cosa juzgada, en los términos previstos en el artículo 189 del CPACA., por lo que así será declarado.
Pasa la Sala a analizar, de forma individual, el cargo por expedición irregular del Decreto 2345 de 2008, comoquiera que este reproche no estuvo contenido en el primer proceso y, por lo mismo, no ha sido aún definido en sede judicial.
Aduce el actor como fundamento de censura, que el Decreto 2345 de 2008 fue firmado por el Presidente de la República sin indicar el nombre completo del primer mandatario, lo que, a su juicio, vicia de nulidad la expedición del citado acto administrativo, por cuanto de esa manera se contravino el artículo 321 de la Ley 4 de 1913. La citada norma establece:
“ARTICULO 321. Todo empleado público debe firmar poniendo con todas sus letras el nombre y apellido. Sólo es permitido poner con las iniciales los segundos nombres y apellidos que se usen para distinguirse de otros individuos”.
Al respecto, la Sala destaca dos aspectos que, en su conjunto, conducen a declarar impróspero el cargo planteado, y en consecuencia llevarán a negar la configuración del vicio de nulidad deprecado.
En primer lugar, es relevante para la Sala aludir brevemente al contexto en el que fue promulgada la ley 4 de 1913 pues, sin cuestionar la vigencia del artículo 321 de la ley 4 de 1913, es ilustrativo resaltar las notas distintivas a las que se vinculó su expedición, y la escena política que marcó el rumbo de sus disposiciones, para llegar a su entendimiento y aplicación en nuestro sistema legal.
Hay que señalar que, en sus orígenes, la Ley 4ª de 1913 estuvo orientada a acopiar normas que, en la época anterior a su expedición, venían afirmando los cambios en el modelo de organización política y de gobierno de finales del siglo XIX y principios del XX. Esta nueva estructura, se focalizó en definir las bases de actuación de los municipios y sus relaciones con las demás entidades territoriales de la época, tal como lo ilustra el informe para segundo debate en Senado del proyecto de ley sobre régimen político y municipal, de fecha 23 de agosto de 1912, donde se indicó:
“(…) porque sentadas las bases fundamentales de la organización constitucional de un país, se ha creído siempre la más apremiante de las necesidades la de organizar el Municipio, base de la República, y las Provincias y Departamentos, ruedas intermedias en el mecanismo administrativo del país, y establecer los principios generales que regulan las diferentes relaciones entre las autoridades de las ramas política y administrativa”[18]
Al analizar las bases de la Ley 4 de 1913, estudiosos y compiladores en esta materia[19] han podido establecer, que esta norma fue receptora de las disposiciones que traía la Ley 149 de 1888, la que, a su turno, había recogido en gran medida, las normas provenientes de los códigos de los estados federados, principalmente el de Cundinamarca[20].
De manera que la vigencia y aplicación de estas particulares disposiciones, entre ellas, la citada por el actor, debe articularse al modelo político adoptado en la Constitución de 1991 y a las normas que en la actualidad permiten definir con mayor precisión las materias que subsisten de dicho cuerpo, de cara a su contenido histórico normativo, bajo el entendido que las mismas, estaban orientadas principalmente a fijar reglas en el orden municipal y local que se estaba afianzando, sin perjuicio de otras más que vinculaban a éstas con el orden central.
En segundo lugar, pero entrelazado al anterior, es de anotar que la Carta Política vigente, en el artículo 189.11 estableció como facultad del Presidente, entre otras, “[e]jercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes”, los cuales deben estar acompañados de la firma del primer mandatario, sin que la inclusión de su nombre y apellidos “con todas sus letras” constituya un vicio invalidante en la expedición de sus actos.
La anterior afirmación, tiene lugar, en la medida que la autoridad del Presidente de la República, en el aspecto formal, se materializa con la firma de sus actos, junto con la rúbrica del Ministro del ramo o del director del Departamento Administrativo que corresponda –siendo exigible frente a estos últimos la inclusión de su nombre completo, como en efecto fue cumplido en el Decreto 2345 de 2008–. Así, a diferencia de lo que el actor plantea como una irregularidad que tiñe de nulidad sus actos, ha de entenderse que la finalidad del artículo 321 de la ley 4 de 1913 no se ve insatisfecha en el caso concreto, pues su contenido está dirigido a identificar, en un universo de funcionarios públicos de diferentes entidades y niveles, aquellos que con su nombre completo, e incluso con “las iniciales [de] los segundos nombres y apellidos” permitan la identificación personal de la autoridad que los emite.
En el caso del Presidente de la República, como única autoridad que puede ostentar esta dignidad en un periodo determinado, no asiste un requisito de identificación como el exigido en el citado artículo 321 precitado, pues la prueba de su identidad no pende de la inserción de su nombre completo en el texto de la norma, sino que basta con señalar que se trata de un acto emanado del Presidente –como se observa en el encabezado y epígrafe del decreto 2345 de 2008– para que se conozca, conforme a su fecha de expedición y firma, la identidad de quien fungió en determinado periodo constitucional, en tan alta dignidad; circunstancia que se configura en un hecho notorio, comoquiera que este evento se reviste de la característica de corresponder a aquellos “cuya existencia puede invocarse sin necesidad de prueba alguna, por ser conocido directamente por cualquiera que se halle en capacidad de observarlo”[21].
De manera que la finalidad que exhibe la norma citada por el demandante, no se encuentra infringida, pues su tenor evidencia que las letras que expresan el nombre completo del funcionario público tienen por finalidad “distinguirse de otros individuos”; ya no en función de imponer la expresión manuscrita, legible y con el nombre completo que hiciera prueba del funcionario que emitió el acto, conforme a las condiciones tipográficas de la época; sino que, hoy en día, su alcance se dirige a particularizar, en una generalidad de funcionarios, aquel que, entre otros, ha actuado en ejercicio del poder público; lo cual no es aplicable, stricto sensu, a la figura del Presidente de la República.
De conformidad con lo anterior, y por cumplirse las características propias del hecho notorio en la identidad de la figura del Presidente, de cara a las exigencias y finalidades del artículo 321 de la ley 4ª de 1913, la Sala considera que el cargo esgrimido contra el acto administrativo, parcialmente demandado, es infundado; razón por la cual, las pretensiones no están llamadas a prosperar y, en consecuencia, serán denegadas.
IV. PARTE RESOLUTIVA
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA:
PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de cosa juzgada respecto de la causa petendi del asunto, con el alcance y por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ESTARSE a lo resuelto en la sentencia proferida el 27 de septiembre de 2018, proferida por la Sección Tercera, Subsección A, de esta Corporación, radicación 11001032600020120002800, Consejera Ponente Dra. María Adriana Marín, respecto del literal g) del artículo 5° del Decreto 2345 de 2008, de conformidad con el numeral anterior.
TERCERO: NEGAR la pretensión de nulidad por el cargo de expedición irregular del decreto 2345 de 2008, por las razones indicadas en el numeral 2.3.2. de esta providencia.
CUARTO: ABSTENERSE de condenar en costas.
QUINTO: Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMINÍQUESE Y CÚMPLASE,
FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE
MARÍA ADRIANA MARÍN MARTHA NUBIA VELÁSQUEZ RICO
FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE
JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ
[1] Folio 26, c. 1. Poder conferido por la sociedad demandante al abogado William Flórez Noriega.
[2] Fl. 41 a 43, c.1. Mediante auto del 21 de agosto de 2013.
[3] Fl. 44 a 51, c.1.
[4] Fl. 111- 112. c. 1 Mediante auto del 2 de abril de 2014.
[5] Fl. 115 a 120 c. 1. Incluido un CD con la grabación de la audiencia inicial.
[6] Fl. 118, c. 1
[7] Fl. 121 a 123 A, incluido un CD con la grabación de la audiencia.
[8] Fl. 171 a 178, c. 1
[9] Fl. 179 a 194, c. 1
[10]“ARTÍCULO 149. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA.
El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus Secciones, Subsecciones o Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos:
1. De los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden”.
[11]ARTÍCULO 13.- DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…)
Sección Tercera: 1. Los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos agrarios, contractuales, mineros y petroleros (…)”
[12] Constitución Política. “Artículo 2o. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. (…)”
[13] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 7 de diciembre de 2017. Exp. 05001-23-33-000-2015-02253-01.
[14] El Código General del Proceso, en su artículo 303 señala:
“ARTÍCULO 303. COSA JUZGADA. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes”.
[15] Corte Constitucional, Sentencia C-100 del 6 de marzo de 2019
[16] Según da cuenta la sentencia proferida el 27 de septiembre de 2018 por esta Corporación, a través de la Sección Tercera, Subsección A. Consejera Ponente Dra. María Adriana Marín. Expediente con radicación 11001032600020120002800.
[17] De conformidad con el artículo 180-6 del CPACA, y 100-8 del Código General del Proceso, por remisión expresa del artículo 306 del CAPACA
[18] Pág. 16 del estudio titulado “La ley 4ª de 1913, Código de Régimen Político y Municipal, Con jurisprudencia y estudio sobre sus antecedentes, derogatorias y vigencia”. Gaceta del Congreso Edición Extraordinaria. Bogotá, 2013. https://www.cvc.gov.co/sites/default/files/Sistema_Gestion_de_Calidad/Procesos%20y%20procedimientos%20Vigente/Normatividad_Gnl/Ley%204%20de%201913.pdf
[19] Ibidem. Publicación realizada entre el Senado de la República y de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. Imprenta Nacional, 2013.
[20] Pág. 29 ibidem. Se registra que en la exposición de motivos de esta Ley, se consigna que el proyecto “no constituye una nueva obra innovadora de las instituciones jurídicas vigentes”, pues se limita a ser “una obra de codificación de las muchas leyes relativas a ese ramo de la legislación nacional que andan dispersas, que no armonizan unas con otras, que corresponden, unas a la época en que aún no se había hecho reforma constitucional alguna (…)”
[21] Corte Constitucional, Auto 035 de 1997. Ver también Consejo de Estado, Sección Primera, providencia del 14 de abril de 2016, Exp. 25000232400020050143801
[22] Nota: Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
ECB