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100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030039841AUTOSala de lo Contenciosos Administrativonull11001032400020180025200202028/02/2020AUTO_Sala de lo Contenciosos Administrativo__null_11001032400020180025200__2020_28/02/2020300398542020
Sentencias de Nulidad por InconstitucionalidadNACIÓN - PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA - MINISTERIO ' DE RELACIONES EXTERIORES MINISTERIO DE TRANSPORTE - MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO - MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMOJAIRO IBERO ORTEGAfalse28/02/2020Decreto 2229 del 27 de diciembre de 2017Identificadores10030226823true1341834original30199583Identificadores

Fecha Providencia

28/02/2020

Fecha de notificación

28/02/2020

Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Norma demandada:  Decreto 2229 del 27 de diciembre de 2017

Demandante:  JAIRO IBERO ORTEGA

Demandado:  NACIÓN - PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA - MINISTERIO ' DE RELACIONES EXTERIORES MINISTERIO DE TRANSPORTE - MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO - MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO


ANTECEDENTES

1.1. La demanda

1.1.1. El ciudadano Jairo Ibero Ortega, actuando en nombre propio y en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 135 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA1, acudió a esta

Corporación con el fin de obtener la declaratoria de nulidad por inconstitucionalidad de los numerales 3° y 7° y el parágrafo transitorio 1 del artículo 2.3.11.2.2 del Decreto 2229 de 2017 del Decreto 2229 del 27 de diciembre de 20172 , expedido por las mencionadas autoridades nacionales, por ser contrario a la Ley 207 de 9 de agosto de 1995 "Por medio de la cual se aprueba el "Acuerdo entre la República de Colombia y la República de Venezuela para la detección, recuperación y devolución de vehículos de transporte terrestre, aéreo y acuático'' suscrito en Caracas el 17 de marzo de 1993".

Es así como este Despacho, al revisar el libelo demandatorio, encontró que el actor no señaló como violadas disposiciones de rango constitucional; sin embargo si precisó que las disposiciones acusadas contravienen directamente lo establecido en los artículos 1º, 3°, 6°, 7°, 8° y 9° de la Ley 207 de 9 de agosto de 19953 y el artículo 251 de la Ley 1564 de 12 de julio de 20124 , fue por ello que, mediante auto de 18 de diciembre de 2018, el Despacho admitió la demanda como de nulidad5, es decir, como ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del mismo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo

1.2. Solicitud de medida cautelar

La parte actora, en cuaderno separado, presentó solicitud de suspensión provisional de las disposiciones acusadas, en los siguientes términos:

«[...] Con fundamento en lo expuesto en el libelo, lo cual evidencia la contradicción manifiesta y sin que halla (sic) necesidad de ninguna explicación adicional entre la norma demandada esto es el art. 2.3.11.2.2 , y especialmente sus numerales 3 y 7, y el parágrafo transitorio del mismo texto legal, respecto de la ley 207 de 1995, respetuosamente solicito al Despacho que con la admisión de la demanda, conjuntamente se produzca la suspensión provisional en defensa del ordenamiento jurídico, para evitar los efectos nocivos que en la práctica afectan al Estado Colombiano por situarlo en condición de incumplido y a los nacionales por las afectaciones que de todo orden repercuten en su integridad patrimonial y seguridad jurídica.

[.'"]

Con vista en los textos legales citados que son normas de carácter general y cuya prueba por esa razón exime el Código de Procedimiento, se evidencia que hay violación de las normas invocadas en la demanda y que ella surge de la confrontación de sus textos y del entendimiento directo que el juez establece sin dar lugar a análisis ni interpretaciones tal como lo ha estatuido la jurisprudencia del Consejo de Estado.

(...]»B.

En lo que hace referencia al escrito de demanda, los principales cargos que aduj9 el actor para solicitar la nulidad parcial del acto acusado, y a los cuales remite en I solicitud de medida cautelar, son los siguientes:

«[...] el decreto demandado en todos y cada uno de sus artículos contraviene en primer lugar la Constitución Polltica de Colombia, que como Estado social de derecho y parte del concierto de naciones que integran la organización de Estados Americanos OEA y la Organización de Naciones Unidas, está obligado a observar en efecto el acuerdo celebrado con Venezuela que fue incorporado a la legislación nacional como ley 207 de 1995 se encuentra vigente [...]»

«[...] A su turno el decreto 2229 de 27 de diciembre de 2017 dispone textualmente lo contrario, con el desconocimiento de la Constitución y de la ley lo cual implica una violación del principio de jerarquia normativa que informa el estado de derecho y el orden juridico [...]»7.

Sin embargo, el Decreto 2229 del 27 de diciembre de 2017 dispone, en forma unilateral y con violación flagrante del espíritu de la Ley 207 de 1995, que los nacionales colombianos pueden internar vehículos sin obtener la constancia internacional debidamente apostillada por los cónsules de Colombia en Venezuela acerca de las condiciones del vehículo, con lo cual entra en clara contradicción con la norma superior que es la ley y que, además, incorpora un tratado internacional al ordenamiento jurídico colombiano. 1º

Señala al respecto lo siguiente:

«[...] "Por lo visto y expuesto el decreto demandado y en concreto la norma señalada, en cuanto formula dos excepciones para los requisitos de internación, contraviene por desconocimiento directo de la literalidad de lo pactado, el acuerdo internacional y elevado a la ley de la república, que se encuentra vigente y que es de obligatorio cumplimiento para el Estado Colombiano y para garantía de los nacionales en cuanto no deberían resultar afectados en sus relaciones privadas referidas a bienes cuya internación se autoriza sin el cumplimiento de los requisitos fundamentales para el conocimiento de su legalidad y origen [...]» (Subrayas fuera de texto).

En tal sentido, argumenta que la exclusión de los requisitos consignados en los numerales 3° y 7° y en el parágrafo transitorio 1 del artículo 2.3.11.2.2 del Decreto 2229 de 2017 del Decreto 2229 de 2017, contravienen directamente los artículos 1°, 3°, 6°, 7°, 8° y 9°. de la Ley 207 de 1995, en relación con los requisitos para autorizar la internación temporal de vehículos, motocicletas y embarcaciones fluviales menores con matrícula del país vecino, a los residentes de la Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo. - UEDF.

Asimismo, aduce que en el análisis del subíndice, las circunstancias del cierre de la frontera originada en Venezuela que impide físicamente el traslado de los automotores para el cumplimiento de los requisitos como la certificación de la Policía Técnica Judicial de Venezuela, no habilita para que el Estado Colombiano se sustraiga unilateralmente de lo establecido en el tratado y en su propia ley, mediante la expedición de normas de inferior jerarquía juridica11.

De otra parte, el demandante expuso que el cumplimiento del requisito que se elimina con la norma demandada, deberá permanecer en el ordenamiento jurídico colombiano y observar lo previsto en el artículo 251 de la Ley 1564 de 12 de julio 2012 12

Finalmente, consideró que el plazo otorgado en el parágrafo 1 transitorio del artículo 2.3.11.2.2 del Decreto en mención, para el cumplimiento de los requisitos de internación temporal de vehículos no registrados, contraviene, igualmente, en la obligación que tienen todos los ciudadanos de solicitar la certificación y apostillarla, como trámite previo a la autorización de internación temporal de vehículos

El actor remata su escrito de demanda señalando que «[...] Puede entenderse entonces que se trata de una violación directa, paladina y flagrante de la norma por lo cual la norma demandada debe ser retirada del ordenamiento jurídico previa su declaratoria de nulidad tal como aquí se impetra [ ...]».

11.- TRASLADO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR

El Despacho" ordenó dar traslado de la solicitud de medida cautelar a las entidades demandadas, para que, en el término de (5) días, se pronunciaran sobre ella.

11.1. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (en adelante Mincomercio); mediante escrito presentado por la apoderada judicial14, se opuso al decreto de la

11 Folios 14 y 15. Cuaderno número 1. Solicitud de Medida Cautelar. “Ley 1564 de 2012 "' Por medio de la cual se expide el General del Proceso y se dictan otras disposiciones Articulo 251. Documentos en idioma extranjero y otorgado en el extranjero. Para que los documentos extendidos en idioma distinto del castellano puedan apreciarse como prueba se requiere que obren en el proceso con su correspondiente traducción efectuada por el Ministerio de Relaciones Exteriores, por un intérprete oficial o por traductor designado por el juez 1 En los dos primeros casos la traducción y su original podrán ser presentados directamente. En caso de presentarse controversia sobre el contenido de la traducción, el juez designará un traductor.

Los documentos públicos otorgados en país extranjero por funcionario de este o con su intervención, se aportarán apostillados de confinidad con lo establecido en los tratados internacionales ratificados por Colombia. En el evento de que el país extranjero no sea parte de dicho instrumento internacional, los mencionados documentos deberán presentarse debidamente autenticados por el cónsul o agente diplomático de la República de Colombia en dicho país, y en su defecto por el de una nación amiga. La firma del cónsul o agente diplomático se abonaré por el Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, y si se trata de agentes consulares de un país amigo, se autenticaría previamente por el funcionario competente del mismo y los de este por el cónsul colombiano.

Los documentos que cumplan con los anteriores requisitos se entenderán otorgados conforme a la ley del respectivo país.

La solicitud presentada no se ocupa de hacer la confrontación entre las disposiciones demandadas y las normas superiores que se consideran violadas, al no evidenciarse un sustento idóneo que soporte la supuesta ilegalidad que se predica, en apoyo de lo cual se refirió a las disposiciones que regulan la medida cautelar ante esta jurisdicción y citó la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la procedibilidad de la misma.

Refirió que la internación de vehículos es una medida de carácter temporal que culmina cuando vence la autorización o su prórroga, debiendo el automotor salir del territorio nacional u obtener un nuevo permiso, única y exclusivamente para la movilidad de los residentes de las unidades especiales de desarrollo fronterizo - UEDF, por lo que el acto demandado no podía contemplar prerrogativas adicionales.

Para arribar a dicha conclusión, la apoderada mencionó las consideraciones legales por las que el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2229 de 2017, esto es, con base en la facultad establecida en el artículo 24 de la Ley 191 de 23 de junio de que regula la autorización para permitir la internación temporal de vehículos, motocicletas y embarcaciones fluviales menores con matrícula del país vecino, según la cual los medios de transporte de los residentes de las UEDF sólo podrán transitar en las jurisdicciones de los departamentos fronterizos, entre ellos Norte de Santander, en tanto que para circular en el resto del territorio nacional;

Afirmó que, mediante Decreto 1079 de 2015, se expidió el Decreto Única Reglamentario del Sector Transporte, compilatorio de las normas de transporte, tránsito e infraestructura, que debió ser adicionado por el decreto demandado, para incluir el ámbito de aplicación de la solicitud de internación temporal que regulaba el derogado Decreto 400 de 2005.

Por lo expuesto, la apoderada judicial concluyó que no resulta viable ampliar el radio de acción de los vehículos internados temporalmente a zonas del país que na han sido previamente definidas por la ley como UEDF, y fue en tal sentido que el Ejecutivo ejerció la facultad reglamentaria, no siendo procedente que con base en la suspensión provisional solicitada se modifique lo establecido en la Ley 191 de 1995.

Además, manifestó, que el Decreto 2229 de 2017, que adicionó el parágrafo 1º, del artículo 2.3.11.2.2. del Decreto 1079 de 2015, se ajusta a la normativa constitucional y legal, en particular a lo establecido en las Leyes 488 de 1998 y 633 de 2000, según las cuales ''por cada vehículo internado temporalmente se deberán cancelar el impuesto sobre vehículos automotores, en la oportunidad y el monto contemplados en las mismas", con pago en la Secretaría de Hacienda del ente departamento donde se encuentre ubicada la UEDF que hubiere expedido la respectiva autorización.

11.3. En representación del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el apoderado judicial17 dicho organismo se opuso al decreto de la medida cautelar, en el entendido que la supuesta violación al principio de jerarquía normativa, que surgiría de la comparación de los apartes censurados del Decreto 2229 de 2017, con algunos artículos del Acuerdo Binacional, aprobado mediante la Ley 207 de 1995, promulgada por Decreto 207 de 1997, no se configura.

Inició por recordar que a través de la Ley 101 de 1995 [refiriéndose a la 191], se dictaron algunas disposiciones sobre Zonas de Frontera y que en su artículo 1º se previó que «[...] en desarrollo de los artículos 286, 289 y 337 de la Constitución Política, la presente Ley tiene por objeto establecer un régimen especial para las Zonas de Frontera, con el fin de promover y facilitar su desarrollo económico, social, científico, tecnológico y cultural [ ...]».

Por su parte, en el artículo 4° se definieron conceptos de: (i) Zonas de Frontera, los municipios, corregimientos especiales de los departamentos fronterizos, colindantes con los límites de la República de Colombia, y aquéllos en cuyas actividades económicas y sociales se advierte la influencia directa del fenómeno fronterizo), (ii) Unidades especiales de desarrollo fronterizo, los municipios, corregimientos especiales y áreas metropolitanas pertenecientes a las zonas de frontera, en los que se hace indispensable crear condiciones especiales para el desarrollo Económico y social mediante la facilitación de la integración con las comunidades fronterizas de los países vecinos, el establecimiento de las actividades productivas, el intercambio de bienes y servicios, y la libre circulación de personas y vehículos y (iii) por convenio con los países vecinos, las Zonas de Integración Fronteriza.

Adujo que, en su artículo 24, se facultó al Gobierno Nacional para autorizar la internación temporal de vehículos, motocicletas y embarcaciones fluviales menores con matrícula del país vecino, a los residentes en las UEDF, cuando fuera solicitada por éstos, previa comprobación de su domicilio en la respectiva Unidad; al igual que para reglamentar las condiciones, términos y requisitos a cumplir para el otorgamiento del correspondiente permiso.

Luego precisó que mediante Decreto 1079 de 2015, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Único Reglamentario del Sector Transporte (compilando las normas reglamentarias preexistentes en dicho sector), disposición adicionada por el Decreto 2229 de 2017, de conformidad con lo establecido en el artículo 24 ibídem.

Transcrita la citada adición normativa, resaltó los apartes censurados por el demandante, reprodujo las consideraciones y articulado de la Ley 207 de 1995 y de¡ Decreto 209 de 1997, para colegir que la materia del decreto difiere del acuerdo pactado entre Colombia y Venezuela, puesto que mientras en la ley se formaliza los compromisos frente a delitos de hurto y secuestro de vehículos, aplicable en dichas situaciones y entre esos países, el Decreto demandado se refiere al registro ante las autoridades municipales correspondientes y al pago de un impuesto especial de rodamiento que, en condiciones normales, se daría frente a la internación temporal de automotores terrestres, aéreos y marítimos que, en todo caso, deben acreditar su procedencia lícita, motivo por el cual la solicitud de cautela no procede.

Para finalizar destacó que mediante Decreto 2453 del 28 de diciembre de 2018, el Gobierno Nacional modificó el plazo fijado en la disposición enjuiciada extendiéndolo hasta el 27 de junio de 2020.

11.4. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público (en adelante Minhacienda), mediante escrito presentado por apoderado judicia118, se opuso al decreto de la suspensión provisional solicitada, por incumplimiento de los requisitos exigidos en el sistema jurídico colombiano para la procedencia de la medida cautelar, tesis en apoyo de la cual transcribió el artículo 231 del CPACA y apartes de sentencia de esta Corporación19, para colegir que la falta de sustento conduce a que se deniegue la petición, si por otra parte no se identifica juicio de ponderación ni prueba o demostración del perjuicio irremediable que se causarla de no accederse a ella, ya que está basado en afirmaciones subjetivas del actor.

En ese orden, advirtió que al analizar las impugnaciones de la demanda, atribuidas al acto demandado, resultaban indeterminadas y genéricas, lo que impide un pronunciamiento preciso frente al texto de las normas que se censuran, al omitirse puntualizar el contenido que transgrede la legislación colombiana, quedando en incertidumbre la garantía del derecho de defensa que le asiste como entidad demandada y conocerse los elementos concretos de inconformidad.

11.5. El Ministerio de Relaciones Exteriores (en adelanta Minrelaciones), mediante apoderado judicial 2º, se opuso a la declaratoria de la medida cautelar, por las siguientes razones:

La solicitud reitera los argumentos de la demanda y, por tanto, adolece de argumento constitucional, debiendo negarse y resolverse el problema jurídico en la sentencia.

El Decreto 2229 de 2017 fue proferido bajo el principio de legalidad, debiendo valorarse de fondo la totalidad de las manifestaciones presentadas por las partes de la acción, máxime teniendo en cuenta que la decisión tendría efectos en sectores económicos como el de compra y venta de automóviles, incidiendo no sólo en la población fronteriza, sino en el territorio nacional.

El actor solicita valorar el derecho a la igualdad sobre los vehículos automotores colombianos, a los cuales se les exige el pago de impuestos y gravámenes de importación, lo cual no acontece con los de placa venezolana, por lo que la protección de este postulado constitucional impide la declaratoria de la cautela solicitada.

Por último, advirtió que ni a la demanda ni a la solicitud de la cautela, se acompañó sustento estadístico de lo afirmado, siendo conjeturas sin respaldo probatorio, insistiendo en denegar la suspensión peticionada.

CONSIDERACIONES DEL DESPACHO

111.1. Normas acusadas

Los apartes del artículo 2.3.11.2.2 del Decreto 2229 de 2017 frente a los cuales s solicita la suspensión provisional, son los siguientes:

DECRETO 2229 DE 2017

(Diciembre 27)

Por el cual se adiciona un Título a la Parte 3 del Libro 2 del Decreto 1079 de 2015, en relación con las condiciones, términos, y requisitos para autorizar la internación temporal de vehículos, motocicletas y embarcaciones fluviales menores con matrícula del país vecino, a los residentes en las Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo.

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,

En ejercicio de las facultades constltuclonales y legales, en especial de las consagradas en los articulas 189, numeral 11. de la Constitución Política y 24 de la Ley 191 de 1995.

[...]

DECRETA:

Articulo 1º. Adición del Decreto número 1079 de 2015. Adiciónese el TItulo 11 a la Parte 3 del Libro 2 del Decreto 1079 de 2015, el cual quedará así:

«TITULO 11

CONDICIONES, TÉRMINOS, Y REQUISITOS PARA AUTORIZAR LA INTERNACIÓN TEMPORAL DE VEH[CULOS, MOTOCICLETAS Y EMBARCACIONES FLUVIALES MENORES CON MATRICULA DEL PAÍS VECINO

[...] CAPITULO 11

PROCEDIMIENTO PARA LA INTERNACIÓN TEMPORAL DE VEHÍCULOS AUTOMOTORES, MOTOCICLETAS Y EMBARCACIONES FLUVIALES MENORES

Artículo 2.3.11.2.2. Solicitud de internación temporal. El propietario del vehículo, motocicleta o embarcación fluvial menor con matrícula del país vecino, interesado en obtener la autorización para la internación temporal, deberá antes del ingreso al territorio nacional presentar solicitud ante el alcalde de la Unidad Especial de Desarrollo Fronterizo, anexando los siguientes documentos:

[...] 7. Cuando se trate de vehículos, certificación expedida por autoridad competente del país vecino, en la que conste que el vehículo no tiene alterados sus sistemas de identificación y que las características del mismo corresponden a la marca, modelo y que el vehículo no se encuentra reportado como hurtado en sus bases de datos [...].

[...] Parágrafo transitorio 1 º. Los vehículos motocicletas o embarcaciones fluviales menores que correspondan a modelos matriculados hasta el día 19 de agosto de 2015.

111.2. Normas violadas

De la Constitución Política:

El demandante aduce que las disposiciones acusadas violan la Constitución Política, sin especificar cuáles son los artículos infringidos por el acto administrativo acusado. La única referencia al orden constitucional la enuncia en el sentido de que la Constitución Política establece para el Estado colombiano, la obligación de respetar los tratados internacionales y, en el sub examine, el actor considera que con la expedición de las disposiciones enjuiciadas se incumple el acuerdo suscrito con la República de Venezuela en cuanto al control y regularización de la permanencia de los vehículos extranjeros, en los dos las reglas para la autorización de la internación temporal de vehículos procedentes de dicho pais.

111.3. Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo

111.3.6. Los artículos 231 a 233 del mencionado estatuto procesal determinan los requisitos, la caución y el procedimiento para decretar las medidas cautelares; normas que son aplicables cuando se solicita la adopción de alguna de las cautelas enunciadas en el artículo 230.

111.3.2. En este sentido, la Constitución Política le reconoce a la jurisdicción contencioso administrativa la potestad de suspender, provisionalmente, los efectos de los actos administrativos susceptibles de impugnación por vía judicial, pero sólo por los motivos y con los requisitos que establezca la ley 25.

111.3.3. Cabe resaltar que uno de los motivos que inspiraron la expedición del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA

111.3.1. Sobre la finalidad23 de las medidas cautelares, la Corte Constitucional se ha pronunciado de la siguiente manera:

111.3.7. En cuanto a los criterios de aplicación que debe seguir el juez para la adopción de una medida cautelar, como ya se anunció, éste cuenta con un amplio margen de discrecionalidad, si se atiende a la redacción de la norma que señala que "podrá decretar las que considere necesarias"27 . No obstante lo anterior, a voces del artículo 229 del CPACA, su decisión estará sujeta a lo regulado en dicho Estatuto, previsión que apunta a un criterio de proporcional i dad, si se armoniza con lo dispuesto en el artículo 231 ídem, según el cual para que la medida sea procedente el demandante debe presentar «(...] documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla [ . ..)» (Resaltado fuera del texto).

111.4. La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto acusado

111.4.1. En el marco de las diversas medidas cautelares instauradas en el nuevo proceso contencioso administrativo29 , se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos prevista en el artículo 238 ele la Constitución Política y desarrollada en los artículos 23130 y siguientes del CPACA.

111.4.2. Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar. temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo u constitucionalidad o legalidad, en el proceso ordinario en el que se hubieran decretado tal medida. Es por ello que su finalidad está dirigida transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de 1''n juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado ele derecho [ . ..]».31

111.4.3. De otra parte, es preciso resaltar que el anterior Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), se tiene que la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos se supeditaba a la "manifiesta infracción de la norma invocada'', indicándose que en acciones distintas a la objetiva de legalidad, se requería demostrar, aunque fuera sumariamente, el perjuicio con la ejecución del acto. Por ello, la innovación más relevante de la Ley 1437 de 2011 consiste en, referirse expresamente a la confrontación de l egali dad que debe efectuar el Juez de la medida; es decir, ese análisis inicial de legalidad del acto acusado, de cara a las normas que se estiman infringidas32.

111.4.4. Acerca de la forma en la que el Juez debe abordar este análisis inicial, la citada providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente núm. 2014-03799), sostuvo:

«[...] Para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas o con las pruebas allegadas junto a la solicitud. Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumarla propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2° del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que asl lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final [...]» (Resaltado fuera del texto).

111.4.5. Como lo refiere la providencia transcrita, es importante la prevención efectuada por el legislador al advertir que, la decisión sobre la medida cautelar, de ningún modo implica prejuzgamiento, teniendo en cuenta que, como lo ha precisado la Jurisprudencia de esta Sala, se trata de «[...) mecanismos meramente cautelares, que en nada afectan ni influyen en la decisión final del fondo del asunto [...]»33•

111.4.6. Dicho lo anterior, es menester indicar que la Sección Tercera de esta Corporación, en el auto de 13 de mayo de 201534, citado anteriormente, ha señalado que:

111.4.7. Asimismo, en auto de 6 de septiembre de 201835, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en relación con los citados requisitos, indicó:

«[...] El primer punto a examinar es el relacionado con la confrontación del acto administrativo con las normas superiores invocadas como violadas, lo cual, en cierta medida, pone en tela de juicio la presunción de legalidad y ejecutividad del acto administrativo. Ahora bien, a la luz del CPACA se trata de una confrontación integral o plena, sin el matiz que contemplaba el antiguo Código Contencioso Administrativo el cual autorizaba la medida cautelar si se trataba de una «manifiesta infracción», 36 argumento que fue recurrente en las decisiones de aquel entonces y que sirvió de fundamento para negar la mayoría de las medidas cautelares solicitadas.

Según el articulo 231 del CPACA, cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la confrontación con las normas superiores invocadas ha de entenderse como el análisis integral que debe hacer el juez, lo cual implica dilucidar, entre otros, los siguientes problemas hermenéuticos: (i) vigencia de las normas; (ii) examen de posibles juicios de constitucionalidad o de legalidad de las normas supuestamente infringidas;

(iii) jerarqula normativa; (iv) posibles antinomias; (iv) ambigüedad normativa; (v) sentencias de unificación, doctrina probable, jurisprudencia sugestiva, etc.-; (vi) integración normativa; (vii) criterios y postulados de interpretación; (viii) jerarqula de los criterios y postulados de interpretación, etc.

«[...] de la misma forma que la intensidad con la que el interés general reclama la ejecución de un acto es tenida en cuenta por los tribunales para determinar la intensidad del perjuicio que se exige para adoptar la medida cautelar, la intensidad con que se manifieste la apariencia de buen derecho, que es tanto como decir la apariencia de ilegalidad del acto administrativo, debe también tomarse en consideración para determinar la medida del dallo que cabe exigir para apreciar la existencia del peliculón en mora necesario para otorgar la medida cautelar solicitada.[...]».3ª (...]» (subrayado y resaltado fuera de texto).

111.4.8. Ahora bien, la visión anterior ha sido compartida por esta Sección, que en el auto de 27 de agosto de 201539, subrayó lo siguiente:

111.4.12. Al respecto, es posible afirmar que el legislador estableció, para el caso de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, el requisito de la apariencia de buen derecho - fumus boni iuris - que corresponde a la acreditación - preliminar - de la violación de las disposiciones invocadas - en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado - surgida de su confrontación con los actos administrativos enjuiciados o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud - apariencia de ilegalidad -.

111.4.13. Ahora bien, resulta inherente a la cautela de suspensión provisional el • requisito del perjuicio de la mora - periculum in mora - en tanto que no puede permitirse y resulta perjudicial para el interés general y el Estado de Derecho, que un acto administrativo catalogado - inicialmente - como contrario al ordenamiento jurídico, siga surtiendo sus efectos mientras se decide en forma definitiva el proceso en el cual está siendo enjuiciado, lo cual hace pertinente una decisión provisional en tiempo justo.

IV. EL CASO CONCRETO

IV.I. El ciudadano Jairo Ibero Ortega solicita la suspensión provisional de los numerales 3º y 7° y del parágrafo transitorio 1 del artículo 2.3.11.2.2. Decreto 2229 del 27 de diciembre de 2017, " Por el cual se adiciona un Título a la Parte 3 del Libro 2 del Decreto 1079 de 2015, en relación con las condiciones, términos, y requisitos para autorizar la internación temporal de vehículos, motocicletas y embarcaciones fluviales menores con matrícula del país vecino, a los residentes en las Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo'', acto administrativo expedido por el Presidente de la República, la Ministra de Relaciones Exteriores, el Ministro de Hacienda y Crédito Público, la Ministra de Comercio, Industria y Turismo y el Ministro de Transporte.

El accionante adujo que las disposiciones acusadas del Decreto 2229, admiten, en forma unilateral, la internación temporal de vehículos extranjeros a las zonas Unidad Especial de Desarrollo Fronterizo - UEDF -, con el simple aporte de una certificación de legalidad de los bienes, situación que favorece a los ciudadanos para evadir el requisito de apostillamiento del documento expedido por el país de origen donde conste la legalidad del origen del vehículo a internar, cuestia.n esencial para controlar el flujo de bienes robados e ilegales a través de la frontera.

Finalmente, consideró que el plazo otorgado en el parágrafo transitorio 1° dfl artículo 2.3.11.2.2 del Decreto en mención, para el cumplimiento de los requisit9s de internación de vehículos no registrados, contraviene, igualmente, la obligaci9n que tienen todos los ciudadanos de solicitar la certificación y apostillarla, corno trámite previo a la autorización de internación temporal de vehículos.

RESUELVE

PRIMERO. NEGAR la solicitud de suspensión provisional de los numerales 3º y 7° y del parágrafo transitorio 1° del artículo 2.3.11.2.2.del Decreto 2229 del 27 de diciembre de 2017, "Por el cual se adiciona un Título a la Parte 3 del Libro 2 del Decreto 1079 de 2015, en relación con las condiciones, términos, y requisitos para autorizar la internación temporal de vehículos, motocicletas y embarcaciones fluviales menores con matrícula del país vecino, a los residentes en las Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo", acto administrativo expedido por el Presidente de la República, la Ministra de Relaciones Exteriores, el Ministro de Hacienda y Crédito Público, la Ministra de Comercio, Industria y Turismo y el Ministro de Transporte, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Efectuar las anotaciones secretariales de rigor.

Notifíquese y cúmplase,

Roberto Augusto Serrato Valdés

Consejero de Estado