AUTO 11001032400020180036300 de 2020

100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030039569AUTOSala de lo Contenciosos Administrativonull11001032400020180036300202012/03/2020AUTO_Sala de lo Contenciosos Administrativo__null_11001032400020180036300__2020_12/03/2020300395802020

Sentencias de Nulidad por InconstitucionalidadCOMISI�N COLOMBIANA DE JURISTAS false12/03/2020Decreto n�m. 1167 de 11 de julio de 2018Identificadores10030222469true1335452original30195525Identificadores

TESIS: CONFIRMA EL AUTO SUPLICADO. LA FACULTAD REGLAMENTARIA NO PUEDE CONLLEVAR LA LIMITACI�N Y RESTRICCI�N DEL OBJETO Y FINALIDAD DE LA LEY RESPECTIVA.

La Sala decide el recurso ordinario de s�plica oportunamente interpuesto por el MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, contra el auto de 28 de noviembre de 2019, proferido por el Consejero OSWALDO GIRALDO L�PEZ, por medio del cual decret� la medida cautelar de suspensi�n provisional del Decreto n�m. 1167 de 11 de julio de 2018, expedido por el PRESIDENTE DE LA REP�BLICA, la cartera referida y el MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL, "Por el cual se modifica el art�culo 2.15.1.1.16 del Decreto 1071 de 2015, Decreto �nico Reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural, relacionado con las zonas microfocalizadas�.

El Consejero conductor del proceso, mediante auto de 28 de mayo de 2019, decret� la suspensi�n provisional del Decreto n�m. 1167 de 11 de julio de 2018[1], se�alando que esta norma establece un t�rmino perentorio de tres (3) meses, contado desde su vigencia, para que las v�ctimas de desplazamiento forzado presenten las solicitudes de inscripci�n en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente �RTDAF[2].

Destac� que bastaba con comparar el contenido de dicha norma con los art�culos 75 y 76 de la Ley 1448 de 10 de junio de 2011[3], para advertir la contradicci�n entre una y otra disposici�n, pues en esta �ltima el legislador no estableci� un t�rmino perentorio dentro del cual pod�an ser radicadas las solicitudes de inscripci�n en el RTDAF.

Resalt� que, por el contrario, el art�culo 75 de la Ley 1448 dispone que las personas despojadas de sus predios, como consecuencia directa o indirecta de los hechos descritos en el art�culo 3�[4] de la misma norma, pueden solicitar la restituci�n jur�dica y material de sus tierras hasta el t�rmino de vigencia de dicha norma, esto es, hasta el a�o 2021.

Advirti� que el t�rmino de tres (3) meses establecido en la norma acusada desconoce los principios de progresividad y gradualidad previstos en los art�culos 17 y 18 de la Ley 1448, dado que las v�ctimas que presenten sus solicitudes de inscripci�n en el RTDAF, habi�ndose vencido el plazo establecido en el decreto acusado, pero dentro de la vigencia de la ley aludida, no podr�an acogerse al procedimiento de restituci�n de tierras.

�[�] Por las razones antes expuestas el despacho acceder� a la medida de suspensi�n solicitada al estar reunidos los requisitos se�alados en el art�culo 231 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que, prima facie puede advertirse que de la confrontaci�n del acto acusado con los art�culos 75 y 76 de la Ley 1448 de 2011, el legislador no estableci� un t�rmino perentorio para que las v�ctimas presentaran la solicitud de registro de tierras despojadas y abandonadas, de manera que la medida all� prevista limita el derecho de acceso a la administraci�n de justicia as� como las garant�as de verdad, justicia, reparaci�n y no repetici�n [�]�.

El MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL adujo que el l�mite temporal, fijado por la norma cuestionada para la presentaci�n de las solicitudes de ingreso al registro de tierras presuntamente despojadas, no desconoce los preceptos de la Ley 1448, dado que el procedimiento respectivo debe observar las condiciones de los principios de gradualidad, progresividad y la densidad hist�rica del despojo.

Agreg� que el plazo de los tres (3) meses establecido en el decreto reprochado, busca aportar y definir la consolidaci�n de derechos y situaciones jur�dicas en las zonas donde se presentaron los presuntos hechos de despojo de tierras, as� como restituir todos los predios dentro de la vigencia de la Ley 1448, en concordancia con lo dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia T-679 de 2015, en la que adujo hab�rsele exhortado a elaborar y publicar un plan estrat�gico para tal efecto.

Concluy� que la medida cautelar debe ser revocada, porque la norma acusada fue expedida conforme con los postulados constitucionales y legales aplicables sobre la materia, adem�s, en raz�n a que, en su criterio, no est� produciendo ning�n da�o a sus destinatarios y, por el contrario, genera seguridad jur�dica y confianza a estos.

De conformidad con el art�culo 246 del CPACA, el recurso ordinario de s�plica procede en todas las instancias contra los autos interlocutorios proferidos por el ponente, que por su misma naturaleza ser�an apelables, de haberse dictado por el inferior.

En consecuencia, teniendo en cuenta que el auto que decreta una medida cautelar es susceptible del recurso de apelaci�n, seg�n lo dispone el art�culo 243, numeral 2�, ib�dem, tambi�n lo es del recurso de s�plica en esta instancia.

En el presente caso, el Consejero sustanciador del proceso, a solicitud de la accionante, decidi� suspender los efectos del acto administrativo cuestionado, por cuanto, a su juicio, el t�rmino perentorio que se establece en el mismo para la presentaci�n de las solicitudes de inscripci�n en el RTDAF contraviene los principios de la norma que desarrolla, esto es, la progresividad y la gradualidad establecidas en los art�culos 17 y 18 de la Ley 1448, adem�s de desconocer los art�culos 75 y 76 de la misma, que no prev�n t�rmino alguno para la inclusi�n en el referido registro.

El disenso del MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL radica en que, en su sentir, el t�rmino establecido en el acto cuestionado es razonable para poder priorizar los casos, optimizar esfuerzos y garantizar de forma organizada la restituci�n de los predios despojados.

En ese orden de ideas, la Sala resalta que conforme con el art�culo 231 del CPACA, cuando se pretende la nulidad de un acto administrativo, es procedente la suspensi�n de sus efectos por violaci�n de las disposiciones invocadas en la solicitud respectiva.

As�, el decreto de la medida cautelar de suspensi�n de los efectos de un acto administrativo demandado en nulidad surge como resultado de la confrontaci�n de esta con las normas superiores se�aladas por el interesado o, de ser el caso, del estudio de las pruebas allegadas por este.

Precisado lo anterior, corresponde a la Sala determinar si el Decreto n�m. 1167 de 11 de julio de 2018 contraviene las disposiciones superiores que fundamentan la suspensi�n decretada en la providencia recurrida y, en todo caso, si hay lugar o no a mantener dicha medida cautelar.

Ahora bien, la medida de suspensi�n impugnada fue decretada porque, a juicio del Consejero sustanciador, el acto acusado contraviene los art�culos 17, 18, 75 y 76 de la Ley 1448, normas que en efecto fueron invocadas por la parte actora.

Con el objeto de resolver el problema jur�dico planteado, la Sala analizar� i) el contenido de la Ley 1448, en relaci�n con la garant�a de restituci�n de tierras despojadas en el marco del conflicto armado interno, en seguida ii) estudiar� lo relativo a la potestad reglamentaria y, finalmente iii) confrontar� lo dicho con el contenido del Decreto n�m. 1167 de 11 de julio de 2018, acto administrativo acusado.

Generalidades de la restituci�n de tierras despojadas en el marco de la Ley 1448

La Ley 1448, como respuesta para atender a las v�ctimas del conflicto armado interno, a partir de su art�culo 71, establece las disposiciones generales para garantizar la restituci�n de tierras despojadas desde el 1� de enero de 1991.

La norma referida prev� un procedimiento de naturaleza mixta para tal efecto, en la medida que el tr�mite est� compuesto por una primera etapa administrativa en la que el interesado debe lograr su inscripci�n en el RTDAF, como requisito de procedibilidad[5] para poder ejercer la acci�n de restituci�n en una segunda etapa de car�cter judicial.

En tal sentido, la inscripci�n en el referido registro es fundamental en el proceso de lograr la restituci�n de un bien que ha sido despojado en el marco del conflicto armado interno, en raz�n a que permite el acceso a la administraci�n de justicia para materializar la protecci�n al derecho a la propiedad.

En ese orden de ideas, los art�culos 75 y 76 de la Ley 1448, que fundamentan parte de la providencia recurrida y que fueron invocados en la demanda, prev�n:

�[�] ART�CULO 75. TITULARES DEL DERECHO A LA RESTITUCI�N. Las personas que fueran propietarias o poseedoras de predios, o explotadoras de bald�os cuya propiedad se pretenda adquirir por adjudicaci�n, que hayan sido despojadas de estas o que se hayan visto obligadas a abandonarlas como consecuencia directa e indirecta de los hechos que configuren las violaciones de que trata el art�culo 3o de la presente Ley, entre el 1o de enero de 1991 y el t�rmino de vigencia de la Ley, pueden solicitar la restituci�n jur�dica y material de las tierras despojadas o abandonadas forzadamente, en los t�rminos establecidos en este cap�tulo.

ART�CULO 76. REGISTRO DE TIERRAS PRESUNTAMENTE DESPOJADAS Y ABANDONADAS FORZOSAMENTE. Cr�ase el �Registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente� como instrumento para la restituci�n de tierras a que se refiere esta ley. En el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente se inscribir�n tambi�n las personas que fueron despojadas de sus tierras u obligadas a abandonarlas y su relaci�n jur�dica con estas, determinando con precisi�n los predios objeto de despojo, en forma preferente mediante georreferenciaci�n, as� como el per�odo durante el cual se ejerci� influencia armada en relaci�n con el predio.

El registro se implementar� en forma gradual y progresiva, de conformidad con el reglamento, teniendo en cuenta la situaci�n de seguridad, la densidad hist�rica del despojo y la existencia de condiciones para el retorno. La conformaci�n y administraci�n del registro estar� a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gesti�n de Restituci�n de Tierras Despojadas que se crea por esta Ley.

La inscripci�n en el registro proceder� de oficio, o por solicitud del interesado. En el registro se determinar� el predio objeto del despojo o abandono forzado, la persona y el n�cleo familiar del despojado o de quien abandon� el predio. Cuando resulten varios despojados de un mismo predio o m�ltiples abandonos, la Unidad los inscribir� individualmente en el registro. En este caso se tramitar�n todas las solicitudes de restituci�n y compensaci�n en el mismo proceso.

Una vez recibida la solicitud de inscripci�n de un predio en el registro por la parte interesada, o iniciado el tr�mite de oficio, la Unidad Administrativa Especial de Gesti�n de Restituci�n de Tierras Despojadas, comunicar� de dicho tr�mite al propietario, poseedor u ocupante que se encuentre en el predio objeto de registro, a fin de que pueda aportar las pruebas documentales que acrediten la propiedad, posesi�n u ocupaci�n de dicho predio de buena fe, conforme a la ley. Esta Unidad tiene un t�rmino de sesenta (60) d�as, contado a partir del momento en que acometa el estudio conforme con el inciso segundo de este art�culo, para decidir sobre su inclusi�n en el Registro. Este t�rmino podr� ser prorrogado hasta por treinta (30) d�as, cuando existan o sobrevengan circunstancias que lo justifiquen.

La inscripci�n de un predio en el registro de tierras despojadas ser� requisito de procedibilidad para iniciar la acci�n de restituci�n a que se refiere este Cap�tulo.

La Unidad Administrativa Especial de Gesti�n de Restituci�n de Tierras Despojadas tendr� acceso a todas las bases de datos sobre las v�ctimas de despojo o abandono forzado, del Instituto Geogr�fico Agust�n Codazzi y de los catastros descentralizados, de las notar�as, del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, de la Superintendencia de Notariado y Registro, de las oficinas de registro de instrumentos p�blicos, entre otros.

Para estos efectos, las entidades dispondr�n de servicios de intercambio de informaci�n en tiempo real con la Unidad Administrativa Especial de Gesti�n de Restituci�n de Tierras Despojadas, con base en los est�ndares de seguridad y pol�ticas definidas en el Decreto 1151 de 2008 sobre la estrategia de Gobierno en L�nea.

En los casos en que la infraestructura tecnol�gica no permita el intercambio de informaci�n en tiempo real, los servidores p�blicos de las entidades y organizaciones respectivas, deber�n entregar la informaci�n en el t�rmino m�ximo de diez (10) d�as, contados a partir de la solicitud. Los servidores p�blicos que obstruyan el acceso a la informaci�n o incumplan con esta obligaci�n incurrir�n en falta grav�sima, sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar.

PAR�GRAFO 1o. Las autoridades que reciban informaci�n acerca del abandono forzado y de despojo de tierras deben remitir a la Unidad Administrativa Especial de Gesti�n de Restituci�n de Tierras Despojadas, al d�a h�bil siguiente a su recibo, toda la informaci�n correspondiente con el objetivo de agilizar la inscripci�n en el registro y los procesos de restituci�n.

PAR�GRAFO 2o. La Unidad Administrativa Especial de Gesti�n de Restituci�n de Tierras Despojadas deber� permitir el acceso a la informaci�n por parte de la Unidad Administrativa Especial para la Atenci�n y Reparaci�n Integral a las V�ctimas, en aras de garantizar la integridad e interoperatividad de la Red Nacional de Informaci�n para la Atenci�n y Reparaci�n Integral a las V�ctimas[�]�.

Conforme con la norma en cita, las personas despojadas de los derechos sobre un predio, como consecuencia directa e indirecta del conflicto armado interno, pueden solicitar la restituci�n jur�dica y material de las tierras despojadas o abandonadas forzadamente, esto por hechos ocurridos entre el 1o. de enero de 1991 y el t�rmino de vigencia de dicha ley.

Respecto de la vigencia de la Ley 1448, el art�culo 208 de esta norma prev� lo siguiente:

�[�] ART�CULO 208. VIGENCIA Y DEROGATORIAS. La presente ley rige a partir de su promulgaci�n ~~y tendr� una vigencia de diez (10) a�os~~, y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, en particular los art�culos 50, 51, 52 y 53 de la Ley 975 de 2005 [�]�. (Aparte tachado declarado inexequible con efectos diferidos).

En tal sentido, conforme con los art�culos 75 y 208 de la Ley 1448, los procedimientos (administrativo y judicial) para el ejercicio de la acci�n de restituci�n de tierras despojadas, en principio eran procedentes por hechos ocurridos entre el 1� de enero de 1991 y el 10 de junio de 2021[6]; no obstante, el aparte tachado fue declarado inexequible con efecto diferido, por la Corte Constitucional en sentencia C-588 de 5 de diciembre de 2019[7], en el entendido de que antes de la fecha de expiraci�n de la vigencia de la norma referida, el Gobierno y el Congreso deben adoptar las decisiones que correspondan en relaci�n con su pr�rroga o con la adopci�n de otro r�gimen de protecci�n de las v�ctimas que garantice adecuadamente sus derechos.

Adem�s, la Corte se�al� que en caso de que el Gobierno y el Congreso no adoptaran decisiones sobre la pr�rroga de la Ley 1448, se entender� que la vigencia de esta ser� hasta el d�a 7 de agosto de 2030, fecha hasta la cual tendr� vigencia el Acto Legislativo 2 de 2017, �Por medio del cual se adiciona un art�culo transitorio a la Constituci�n con el prop�sito de dar estabilidad y seguridad jur�dica al acuerdo final para la terminaci�n del conflicto y la construcci�n de una paz estable y duradera�.

En efecto, la Corte Constitucional destac� la importancia de la Ley 1448 en el marco del acuerdo de paz, por lo cual concluy� que de producirse la desaparici�n de esta norma, sin f�rmula de reemplazo, conllevar�a graves consecuencias para los derechos de las v�ctimas, entre esas, la inexistencia de un r�gimen jur�dico para el desarrollo de las actividades de restituci�n de tierras como forma de reparaci�n.

Sobre este t�pico, en la sentencia referida, la Corte Constitucional precis�:

�[�] Las consideraciones precedentes evidencian que la Ley 1448 de 2011 se incorpor� en el proceso de implementaci�n del Acuerdo Final y constituye un componente de reparaci�n del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparaci�n y No Repetici�n. Es evidente su conexi�n no solo con el texto de dicho Acuerdo en tanto en el punto 6.1.10 se presupone la vigencia de la Ley 1448 de 2011, as� como su fortalecimiento participativo seg�n lo establece el punto 5.1.3.7. del Acuerdo, sino tambi�n con m�ltiples disposiciones que han tenido por objeto su ejecuci�n. Se integra de manera significativa, tal y como lo pone de presente el an�lisis realizado, con diferentes facetas o dimensiones de las normas que han sido adoptadas por el Congreso o por el Presidente de la Rep�blica, a fin de materializar la pol�tica de Estado en la que se erigi� el referido Acuerdo Final en virtud de lo establecido en el Acto Legislativo 02 de 2017.

55. La Corte ha constatado que, de producirse la desaparici�n de la Ley 1448 de 2011 sin f�rmula de reemplazo, graves consecuencias podr�an sobrevenir para los derechos de las v�ctimas. Entre ellas se encuentran (i) la afectaci�n de las condiciones de reparaci�n de las v�ctimas del conflicto y, en particular, aquellas cuyos victimarios fueron objeto de amnist�a, indulto o de renuncia a la persecuci�n penal seg�n lo establecido en los art�culo 18 y 26 transitorios del Acto legislativo 01 de 2017; (ii) la inexistencia de un r�gimen jur�dico para el desarrollo de las actividades de restituci�n de tierras como forma de reparaci�n; (iii) la eliminaci�n de un r�gimen institucional, administrativo y judicial, que ha venido gestionado la atenci�n de las v�ctimas y acumulando una experiencia significativa con ese prop�sito; (iv) una negativa incidencia en la b�squeda de la verdad debido a la desaparici�n del Centro de Memoria Hist�rica; (v) un impacto grave en las medidas que integran la reparaci�n integral y aquellas que se relacionan con la denominada reparaci�n transformadora; y (vi) la afectaci�n de las instancias y procedimientos de participaci�n de las v�ctimas, as� como el sistema de coordinaci�n entre la naci�n y las entidades territoriales para la ejecuci�n de la pol�tica de atenci�n.

57. Los efectos mencionados comportan un menoscabo significativo y evidente del deber de garant�a y respeto de los derechos fundamentales a la verdad, a la justicia y a la reparaci�n de las v�ctimas. La infracci�n de dicha obligaci�n debido a la regla de p�rdida de vigencia sin f�rmula de pr�rroga o reemplazo de la Ley 1448 de 2011, resulta incompatible con la Carta Pol�tica y los instrumentos internacionales que se integran al bloque de constitucionalidad.

A juicio de la Corte la norma demandada tiene la aptitud de desarticular grave y significativamente el sistema de protecci�n de los derechos de las v�ctimas construido a partir del conjunto normativo que ha quedado descrito en esta providencia dado (i) el contexto transicional en el que se inscribe el Acuerdo Final como parte del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparaci�n y No Repetici�n; (ii) la remisi�n que este realiza expl�citamente a la Ley 1448 de 2011 como punto de partida del sistema de protecci�n de v�ctimas; y (iii) las deficiencias en la garant�a de los derechos de las v�ctimas seg�n la evidencia actual disponible. Ello impone concluir que el art�culo 208, al prever la extinci�n de la Ley 1448 de 2011 desconoce los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparaci�n.

58. En atenci�n a que la Ley 1448 de 2011 por expresa disposici�n del Congreso y el Gobierno Nacional se ha integrado al proceso de implementaci�n y desarrollo del Acuerdo Final, la regla que prev� su p�rdida de vigencia se opone a las normas que con vocaci�n temporalmente extendida han remitido a dicha ley. Adem�s, los actos legislativos que desarrollan e implementan el Acuerdo Final, reenv�an a dicha legislaci�n como elemento fundamental para el reconocimiento y garant�a de los derechos de las v�ctimas, de modo que el t�rmino de vigencia establecido en el art�culo bajo examen desconoce el art�culo 1� del Acto Legislativo 02 de 2017 que estableci� como pol�tica de Estado el Acuerdo Final. En esa direcci�n, la sentencia C-630 de 2017 dispuso que los contenidos del Acuerdo Final constituyen referentes de desarrollo y validez de las normas de implementaci�n y, en consecuencia, los derechos de las v�ctimas imponen a los �rganos y autoridades del Estado su cumplimiento de buena fe, para lo cual, en el �mbito de sus competencias, gozan de un margen de apreciaci�n para elegir los medios m�s apropiados para ello, en el marco de lo convenido, bajo el principio de progresividad[115].

59. En suma, la declaratoria de inconstitucionalidad que adoptar� la Corte en esta oportunidad tiene como premisa el hecho de que la Ley 1448 de 2011, a pesar del contexto constitucional en el que se inscribe, no ha previsto f�rmula de pr�rroga o reemplazo en caso de que llegue el d�a en que se ha previsto la expiraci�n de su vigencia. Se ha constatado que, desde una perspectiva constitucional y en particular atendiendo el deber de protecci�n de las v�ctimas, no es admisible que se encuentre fijado normativamente un t�rmino de vigencia que no responda adecuadamente a las exigencias adscritas a las normas constitucionales relevantes.

70. El art�culo 2� Acto Legislativo 02 de 2017 previ� que la reforma transicional que en �l se reconoce rige hasta la finalizaci�n de los tres periodos presidenciales completos posteriores a la firma del Acuerdo Final, esto es, hasta el d�a 7 de agosto de 2030. Dicho momento constituye un referente constitucional inevitable a efectos de establecer el tiempo m�nimo de vigencia del r�gimen especial de protecci�n para las v�ctimas y, en consecuencia, como m�nimo hasta ese momento se encuentra constitucionalmente ordenada.

70.1. Teniendo en cuenta lo anterior y a fin de optimizar la competencia del legislador, la Corte declarar� la inconstitucionalidad de la expresi�n �y tendr� una vigencia de diez (10) a�os� pero diferir� los efectos de tal determinaci�n hasta el d�a 10 de junio de 2021. En ese sentido, durante este tiempo el legislador podr� adoptar las determinaciones que considere del caso, entre las cuales se encuentran prorrogar la vigencia de la Ley 1448 de 2011 o adoptar un r�gimen jur�dico diferente para la protecci�n de las v�ctimas, bajo estrictos criterios de no regresividad[123], guardando coherencia con los puntos 6.1.10. y 5.1.3.7. del Acuerdo Final y garantizando la reparaci�n seg�n lo previsto en el Acto Legislativo 01 de 2017, cuya vigencia no podr� ser inferior al t�rmino en que el Acuerdo Final rige como una pol�tica de Estado. En ese sentido la Corte lo exhortar� a que proceda en esa direcci�n.

70.2. Con el objetivo de asegurar la protecci�n de los derechos de las v�ctimas y la vigencia del Acto Legislativo 02 de 2017, la Corte dispondr� que en caso de que el legislador no adopte algunas de las determinaciones antes referidas, se integrar� al texto del art�culo 208 de la Ley 1448 de 2011 una regla en virtud de la cual dicha ley �tendr� una vigencia hasta el d�a 7 de agosto de 2030�. Cabe precisar que en el evento de que la integraci�n as� definida se produzca, el legislador no perder� su competencia para introducir las variaciones o modificaciones que estime del caso, siendo posible, en esa direcci�n, que expida un nuevo r�gimen, orientado a satisfacer de mejor manera los derechos de las v�ctimas.

La no regresividad se signa entre otras razones, en que el Acto Legislativo 01 de 2017 estipul� en el par�grafo del art�culo 1� del art�culo 12 transitorio que las normas que regir�n la Jurisdicci�n Especial de Paz han de satisfacer los derechos a la verdad, justicia y reparaci�n, as� como tambi�n �(�) deber�n garantizar los principios de tratamiento penal especial condicionado a la garant�a de los derechos de las v�ctimas, centralidad de las v�ctimas, integralidad, debido proceso, no regresividad en el reconocimiento de derechos y enfoque diferencial y de g�nero�. De lo contrario, esto es, si el Estado desmejora la reparaci�n en favor de las v�ctimas, la renuncia que �ste efect�a a la aplicaci�n ordinaria del poder punitivo, en el marco de una justicia transicional, perder�a sentido. Se tratar�a, en otra direcci�n, de una renuncia que no se justifica en la necesidad de darles una respuesta efectiva a las v�ctimas ante atrocidades masivas. Por ende, si el tratamiento penal especial est� condicionado a la garant�a de los derechos de las v�ctimas y el Estado asumi� una serie de obligaciones para el efecto, no puede una vez implementado un Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparaci�n y No repetici�n, desmejorar el grado de protecci�n al que hasta este momento se ha llegado con la Ley 1448 de 2011 y los dem�s decretos.

Primero. DECLARAR LA INEXEQUIBILIDAD CON EFECTOS DIFERIDOS y en los t�rminos y condiciones indicados en el numeral segundo de la parte resolutiva, de la expresi�n �y tendr� una vigencia de diez (10) a�os� contenida en el art�culo 208 de la Ley 1448 de 2011 as� como la expresi�n �tendr�n una vigencia de 10 a�os� contenida en los art�culos 194 del Decreto 4633 de 2011, 123 del Decreto 4634 de 2011 y 156 del Decreto 4635 de 2011.

Segundo. EXHORTAR al Gobierno y al Congreso de la Rep�blica, para que, en el marco de sus competencias, antes de la expiraci�n de la vigencia de la Ley 1448 de 2011 y de los Decretos 4633 de 2011, 4634 de 2011 y 4635 de 2011, adopten las decisiones que correspondan en relaci�n con su pr�rroga o con la adopci�n de un r�gimen de protecci�n de las v�ctimas que garantice adecuadamente sus derechos.

De no hacerlo, a partir del vencimiento de este t�rmino, se entender� que la Ley 1448 de 2011 as� como los Decretos 4633 de 2011, 4634 de 2011 y 4635 de 2011 tendr�n vigencia hasta el d�a 7 de agosto de 2030, sin perjuicio de lo dispuesto en el fundamento jur�dico 70[126] de esta providencia [�]�.

Lo anterior lleva a concluir que los titulares de las acciones de restituci�n de tierras no solo podr�an promover los procedimientos respectivos, en relaci�n con los hechos acaecidos hasta el 10 de junio de 2021, sino, incluso, hasta el 7 de agosto de 2030, esto en el evento de que el Gobierno y el Congreso no adopten decisiones sobre la pr�rroga de la vigencia de la Ley 1448 o el r�gimen que le remplace.

La Sala destaca que una de las diversas aproximaciones que subyacen en torno a la figura de la potestad reglamentaria indica que esta se contrae a �[...] la producci�n de un acto administrativo que hace real el enunciado abstracto de la ley para encauzarla hacia la operatividad efectiva en el plano de lo real [�]�[8].

Frente al alcance de la potestad reglamentaria esta Secci�n, en sentencia de 6 de junio de 2013[9], se�al�, lo siguiente:

�[�] Constitucionalmente la potestad reglamentaria pertenece al Presidente de la Rep�blica (Art�culo 189 (11) Superior), quien como Jefe de Gobierno la ejerce mediante la expedici�n de decretos, resoluciones y �rdenes; actos que, de acuerdo con lo previsto en el art�culo 115 Superior, revisten una forma especial, en la medida en que deben contar con la firma del Ministro o Director de Departamento Administrativo respectivo, quienes por ese hecho se hacen responsables.

El ejercicio de la potestad reglamentaria tiene por objeto dictar las normas complementarias necesarias para la cumplida ejecuci�n de una regulaci�n. Por ello, el acto reglamentario es un acto complementario de la regulaci�n y no una creaci�n originaria como �sta [�]�.

Tambi�n ilustra con suficiencia lo concerniente a la potestad reglamentaria la sentencia de 8 de febrero de 2000, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado[10], la cual, en uno de sus apartes, en lo pertinente, precis�:

�[�] El poder reglamentario lo otorga directamente la Constituci�n al Presidente de la Rep�blica como suprema autoridad administrativa, con la finalidad de que expida normas de car�cter general para la correcta ejecuci�n de la ley. Por ser una atribuci�n propia que le confiere la Carta Pol�tica, no requiere de una norma legal que expresamente la conceda y se caracteriza adem�s por ser atribuci�n inalienable, intransferible e inagotable, no tiene un plazo para su ejercicio y es irrenunciable, aunque no es un poder absoluto pues se halla limitado por la Constituci�n y la ley, ya que al ejercerla el Presidente de la Rep�blica no puede alterar o modificar la ley que reglamenta. (Resalta la sala).

Los l�mites de la potestad reglamentaria est�n se�alados en cada caso por la necesidad de que sea cumplida debidamente la ley de que se trate, de manera que si la ley suministra todos los elementos indispensables para su cumplimiento, nada habr� de agreg�rsele y, por consiguiente, no habr� oportunidad para el ejercicio de la potestad reglamentaria; pero si faltan en ella detalles necesarios para su correcta aplicaci�n habr� lugar a proveer a la regulaci�n de esos detalles, en ejercicio de la potestad reglamentaria. En otros t�rminos, tanta ser� la materia reglamentable cuanto determine la necesidad de dar cumplimiento a la ley [...]�. (Negrillas fuera de texto).

Como puede observarse, los apartes jurisprudenciales rese�ados dan cuenta que la potestad reglamentaria es una atribuci�n que no requiere de habilitaci�n espec�fica de la ley, pues basta con la existencia de una norma legal que deba ser ejecutada para que el Gobierno pueda ponerla en pr�ctica.

Se trata, adem�s, de una competencia permanente por cuanto mientras la ley subsista el Ejecutivo dispone de esa facultad.

De ah� que se afirme que la facultad de reglamentar la ley cuenta entre sus particularidades la de ser inalienable, intransferible e inagotable, pues no tiene plazo y puede ejercerse en cualquier tiempo, debido a que el Ejecutivo nunca puede renunciar a ella, en la medida en que constituye un instrumento indispensable para que la Administraci�n cumpla con su funci�n de proveer lo concerniente a la debida ejecuci�n del ordenamiento jur�dico positivo imperante.

Es as� como, en ejercicio de dicha atribuci�n, el Gobierno selecciona los medios necesarios para la ejecuci�n de la ley, desarrolla principios expresos o t�citos contenidos en ella y detalla requisitos, condiciones o exigencias que la misma establece, al igual que colma aparentes vac�os que impiden o dificultan su efectiva aplicaci�n, todo ello, siempre y cuando el reglamento se mantenga dentro del marco general de lo legal.

En ese entendido, la potestad reglamentaria tiene unos l�mites que la propia ley que desarrollar� le establece, pues no puede incluir disposiciones que desnaturalicen la materia objeto de reglamentaci�n o que impongan trabas o limitaciones injustificadas a la ejecuci�n de la misma.

El art�culo 189, ordinal 11, de la Constituci�n Pol�tica dispone que le corresponde al presidente de la Rep�blica ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedici�n de decretos, resoluciones y �rdenes necesarias para la ejecuci�n de las leyes.

La jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, se ha referido al ejercicio debido y a los l�mites de dicha atribuci�n. Al respecto, esta Secci�n se�al� que la funci�n que cumple el Gobierno con el ejercicio del poder reglamentario es la de complementar la ley, en la medida en que sea necesario para lograr su cumplida aplicaci�n, cuando se requiera por ejemplo, precisar definiciones o aclarar etapas del procedimiento previsto en aquella, con el prop�sito de permitir su ejecuci�n, pero ello no conlleva la interpretaci�n de los contenidos legislativos, como tampoco el modo de encuadrar las distintas situaciones jur�dicas en los supuestos que contiene.

Para el ejercicio de la atribuci�n en cuesti�n, el ejecutivo debe limitarse a desarrollar la ley y subordinarse a su contenido, en ese orden, no le est� dado introducir normas que no se desprendan natural y l�gicamente de sus disposiciones, ampliar o restringir el sentido de la ley, como tampoco puede suprimirla o modificarla ni reglamentar materias que est�n reservadas a ella, pues exceder�a sus competencias e invadir�a las asignadas por la Constituci�n al legislador. [�]�[11]. (Negrillas fuera del texto original).

Por lo dem�s, la facultad o potestad reglamentaria se otorga al Gobierno Nacional �para la cumplida ejecuci�n de las leyes� teniendo en cuenta que el decreto que se expida, en ejercicio de tal atribuci�n, debe limitarse a dar vida pr�ctica a la ley que tiende a desarrollar y que solo puede desenvolverse en el entorno que expl�cita o impl�citamente est� comprendido en ella.

La norma acusada modific� el art�culo 2.15.1.1.16 del Decreto 1071 de 36 de mayo 2015[12], disposici�n que integra el cap�tulo respectivo a la reglamentaci�n del RTDAF de que trata la Ley 1448.

Por el cual se modifica el art�culo 2.15.1.1.16 del Decreto n�mero 1071 de 2015, Decreto �nico Reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural, relacionado con las zonas microfocalizadas.

El Presidente de la Rep�blica de Colombia, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por el numeral 11 del art�culo 189 de la Constituci�n Pol�tica, en desarrollo de la Ley 1448 de 2011, y

Que los art�culos 9�, 17,18 y 19 de la Ley 1448 de 2011 establecen que los mecanismos de justicia transicional all� se�alados deber�n atender a los principios de gradualidad, progresividad y sostenibilidad;

Que de conformidad con los art�culos 76 y 83 de la Ley 1448 de 2011, el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente se ha venido implementando de manera gradual y progresiva, atendiendo a criterios de seguridad, densidad hist�rica del despojo y condiciones para el retorno en todo el territorio nacional;

Que de acuerdo con lo dispuesto en los art�culos 18 y 76 de la Ley 1448 de 2011, el procedimiento de inscripci�n en el Registro de Tierras se ejecutar� de acuerdo con la reglamentaci�n establecida por el Gobierno nacional, atendiendo las condiciones de gradualidad, lo que implica la responsabilidad estatal de dise�ar herramientas operativas de alcance definido en tiempo, espacio y recursos presupuestales que permitan la escalonada implementaci�n de los programas, planes y proyectos de atenci�n, asistencia y reparaci�n;

Que asimismo el numeral 5 del art�culo 73 y el art�culo 95 de la Ley 1448 de 2011 propenden por garantizar la seguridad jur�dica de la restituci�n y el esclarecimiento de la situaci�n de los predios objeto de esa acci�n, as� como a obtener una decisi�n jur�dica y material con criterios de integralidad y unificaci�n para el cierre y estabilidad de los fallos;

Que el art�culo 208 de la Ley 1448 de 2011 establece que esta tendr� una vigencia de diez (10) a�os;

Que el Documento Conpes 3712 de 2012, en consonancia con el art�culo 18 de la Ley 1448 de 2011, determina que el Plan de Financiaci�n para la Sostenibilidad de la pol�tica de restituci�n de tierras se basa en el principio de gradualidad, lo que, �implica la responsabilidad del Gobierno de dise�ar la pol�tica bajo un marco temporal, espacial y de recursos definidos, de tal forma que pueda ser implementada de manera escalonada en todo el pa�s y respetando el principio de igualdad�. Del mismo modo, se�ala que el ejercicio de las medidas establecidas en dicha ley se enmarca en el principio de sostenibilidad �toda vez que se deben consultar las metas fiscales de mediano plazo con el fin de garantizar su viabilidad y as� asegurar la continuidad y efectivo cumplimiento de las medidas contempladas en la ley, sin perjuicio de la sostenibilidad de las finanzas p�blicas y la estabilidad macroecon�mica�;

Que de acuerdo con lo dispuesto en el art�culo 105 de la Ley 1448 de 2011, la naturaleza y objetivos de la Unidad Administrativa Especial de Gesti�n de Restituci�n de Tierras Despojadas consisten en la gesti�n de la restituci�n de tierras como medida preferente de reparaci�n a las v�ctimas del conflicto armado, correspondiendo a dicha Unidad dise�ar, administrar y conservar el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente;

Que el art�culo 2.15.1.1.16 del Decreto n�mero 1071 de 2015, adicionado por el art�culo 4� del Decreto n�mero 440 de 2016, dispuso que en desarrollo de los principios de seguridad jur�dica, gradualidad y progresividad, la Unidad Administrativa Especial de Gesti�n de Restituci�n de Tierras Despojadas podr� decidir mediante acto administrativo sobre el cierre de las microfocalizaciones de zonas en las que se haya implementado el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente, y que a ra�z de su intervenci�n la densidad del despojo o abandono forzoso sea m�nima o inexistente;

Que en el marco de temporalidad de la Ley 1448 de 2011 la restituci�n de tierras se ha venido implementando de manera progresiva en todo el pa�s, y se cuenta con una capacidad institucional instalada significativa que permite al Estado colombiano tramitar las solicitudes de las v�ctimas de manera eficaz, r�pida, oportuna y creciente;

Que actualmente se cuenta con un aumento gradual, progresivo y sostenido en el tiempo de los casos tramitados y resueltos por la Unidad Administrativa Especial de Gesti�n de Restituci�n de Tierras, situaci�n que ha sido entendida por la Corte Constitucional como un cumplimiento alto de los indicadores de goce de derechos de la poblaci�n desplazada en lo referente a la restituci�n de tierras. As� lo indica el Auto n�mero 373 de 23 de agosto de 2016: �En materia de restituci�n de tierras, en el marco de la Ley 1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios, el Gobierno nacional (...) incorpor� un procedimiento de restituci�n completo, coherente y racionalmente orientado a la satisfacci�n del derecho a la restituci�n de tierras. El aumento gradual y progresivo de las solicitudes de restituci�n que empezaron el tr�mite administrativo al encontrarse en zonas microfocalizadas as� lo atestigua, al pasar de 19% en junio de 2013, a 35% en junio/octubre de 2014, hasta alcanzar un 51% en lo que va corrido del 2016. Con ello el Gobierno ha evidenciado progresos y avances reales y tangibles en el goce efectivo del derecho e indicios claros de que as� se replicar�n, tal como consta con el n�mero de beneficiarios de sentencias de restituci�n. (...), el aumento gradual y progresivo deja constancia de que los avances se replicar�n con el paso del tiempo. Estas actuaciones, por lo tanto, ameritan el reconocimiento de un nivel de cumplimiento alto (...)�;

Que como consecuencia de la suscripci�n del Acuerdo Final para la Terminaci�n del Conflicto y la Construcci�n de una Paz Estable y Duradera el pa�s evidencia un desescalamiento del conflicto armado en muchas zonas, lo que sin duda ha mejorado las condiciones para que las v�ctimas puedan presentar solicitudes de inscripci�n al Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente ante la Unidad Administrativa Especial de Gesti�n de Restituci�n de Tierras;

Que resulta imprescindible adecuar la presentaci�n de las solicitudes de inscripci�n al Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente, para dar cumplimiento a los principios de progresividad y gradualidad de la acci�n restitutiva, que implican que esta se implemente en terreno, de manera ordenada, secuencial y sostenible en todo el pa�s, salvaguardando, la seguridad jur�dica de la zona intervenida teniendo en cuenta la temporalidad de la Ley 1448 de 2011;

Que para garantizar el derecho de las v�ctimas de despojo y abandono forzado de tierras a la certeza, estabilidad, seguridad jur�dica y las garant�as inherentes a la no repetici�n de actos violentos, se requiere lograr una consolidaci�n de las acciones adelantadas en cada caso concreto, as� como el cumplimiento de las finalidades sociales y econ�micas trazadas por la Ley 1448 de 2011;

Art�culo 1�. Modif�case el art�culo 2.15.1.1.16 del Decreto n�mero 1071 de 2015, Decreto �nico Reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural, el cual quedar� as�:

�Art�culo 2.15.1.1.16. Gradualidad, progresividad y cierre de microzonas. Las personas que pretendan ser incluidas en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente contar�n con tres (3) meses para presentar su solicitud, contados a partir de la vigencia de la presente modificaci�n al art�culo 2.15.1.1.16 del Decreto n�mero 1071 de 2015, en las zonas en las que ya se encuentre la microfocalizaci�n en curso por parte de la Unidad Administrativa Especial de Gesti�n de Restituci�n de Tierras, o a partir de la publicaci�n del acto de microfocalizaci�n donde a�n no se ha iniciado esta labor.

Ante situaciones de fuerza mayor o caso fortuito, el tiempo se contar� desde el momento en que hayan cesado los hechos que impidieron la presentaci�n de la solicitud.

No obstante, la Unidad Administrativa Especial de Gesti�n de Restituci�n de Tierras podr� prorrogar, hasta por dos (2) periodos, de hasta tres (3) meses cada uno, el tiempo para presentar las solicitudes, cuando las circunstancias f�cticas excepcionales del territorio impidan a los reclamantes hacerlo oportunamente. Lo anterior sin perjuicio de lo previsto en el par�grafo del art�culo 2.15.1.2.4 de la Parte 15 del Decreto n�mero 1071 de 2015.

En las zonas en las que actualmente se encuentre en curso la microfocalizaci�n, se surtir� la publicaci�n de lo dispuesto en el presente art�culo de conformidad con lo se�alado en el art�culo 65 de la Ley 1437 de 2011 o la norma que la sustituya�.

Art�culo 2�. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicaci�n y deroga las normas que le sean contrarias

Conforme con la norma en cita, las personas que pretendan su inscripci�n el RTDAF cuentan con el t�rmino de tres (3) meses para radicar la solicitud, contados desde la vigencia de ese decreto, en las zonas que ya se encuentren microfocalizadas, o a partir de la publicaci�n del acto de microfocalizaci�n donde a�n no se ha iniciado esta labor. En todo caso, la disposici�n censurada prev� algunas situaciones en las que el referido plazo puede ser prorrogado.

Al respecto, es de aclarar que la microfocalizaci�n es el procedimiento mediante el cual son definidas las �reas geogr�ficas de menor extensi�n, como municipios y veredas, en las cuales, la administraci�n estima que es posible iniciar con la etapa administrativa, esto es, las zonas respecto de las cuales ser�n recibidas para su estudio las solicitudes de inscripci�n en el RTDAF.

Al respecto los art�culos 2.15.1.2.3 y subsiguientes del Decreto 1071 de 2015 se�alan:

�[�.] Art�culo 2.15.1.2.3. De la focalizaci�n para el Registro de Tierras despojadas y abandonadas forzosamente. Con el prop�sito de implementar el Registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente atendiendo los principios de progresividad y gradualidad, se adelantar� un proceso de macro y micro focalizaci�n, mediante el cual se definir�n las �reas geogr�ficas en las cuales se realizar� el estudio de las solicitudes recibidas.

Art�culo 2.15.1.2.4.Mecanismos para la definici�n de �reas. La macrofocalizaci�n para la implementaci�n del Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente ser� definida de manera conjunta por el Ministro de Defensa Nacional y el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural o sus delegados. Con tal finalidad, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural contar� con el acompa�amiento del Director General de la Unidad Administrativa Especial de Gesti�n de Restituci�n de Tierras Despojadas o el delegado de este �ltimo.

Para la toma de decisiones se tendr� en cuenta el concepto de seguridad suministrado por el Centro Integrado de Inteligencia para la Restituci�n de Tierras (CI2RT).

Par�grafo. La microfocalizaci�n para definir las �reas geogr�ficas (municipios, veredas, corregimientos, sectores o predios) donde se adelantar� el procedimiento administrativo especial de inscripci�n de los predios en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente ser� asumida por la Unidad Administrativa Especial de Gesti�n de Restituci�n de Tierras Despojadas, para lo cual de manera previa convocar� al Comit� Operativo Local de Restituci�n y Formalizaci�n de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente (COLR) [�]�.

En ese orden de ideas, mientras la Ley 1448 estableci� el procedimiento para la restituci�n de tierras despojadas en el marco del conflicto armado interno, por hechos ocurridos entre el 1o. de enero de 1991 y el t�rmino de vigencia de dicha norma (10 de junio de 2021 o 7 de agosto de 2030), sin prever un tiempo perentorio para solicitar la inscripci�n en el RTDAF, el decreto cuestionado introdujo una limitaci�n temporal para tal efecto.

Al respecto la Sala reitera que la inscripci�n en el RTDAF es fundamental en el proceso de restituci�n de tierras despojadas, en la medida que constituye un requisito para poder ejercer la acci�n judicial que culminar� con el tr�mite de protecci�n a la propiedad de las v�ctimas del conflicto armado interno.

Dicho lo anterior, la Sala advierte que el acto administrativo acusado limita el objeto y finalidad de la Ley 1448, en lo relativo al proceso de restituci�n de predios despojados a las v�ctimas del conflicto armado, en la medida que introduce un t�rmino temporal restrictivo para elevar la solicitud de inscripci�n en el RTDAF.

Ahora, el MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL pretende justificar el t�rmino temporal introducido por el decreto censurado, trayendo a colaci�n los principios de progresividad y gradualidad y la densidad hist�rica del despojo.

Sobre este aspecto, la Sala se�ala que los principios de progresividad y gradualidad est�n definidos en los art�culos 17 y 18 de la Ley 1448, as�:

�[�] ART�CULO 17. PROGRESIVIDAD. El principio de progresividad supone el compromiso de iniciar procesos que conlleven al goce efectivo de los Derechos Humanos, obligaci�n que se suma al reconocimiento de unos contenidos m�nimos o esenciales de satisfacci�n de esos derechos que el Estado debe garantizar a todas las personas, e ir acrecent�ndolos paulatinamente.

ART�CULO 18. GRADUALIDAD. El principio de gradualidad implica la responsabilidad Estatal de dise�ar herramientas operativas de alcance definido en tiempo, espacio y recursos presupuestales que permitan la escalonada implementaci�n de los programas, planes y proyectos de atenci�n, asistencia y reparaci�n, sin desconocer la obligaci�n de implementarlos en todo el pa�s en un lapso determinado, respetando el principio constitucional de igualdad [�]�.

De acuerdo con las normas en cita, los principios de progresividad y gradualidad, en el marco de la implementaci�n del r�gimen de atenci�n, asistencia y reparaci�n integral a las v�ctimas del conflicto interno, hacen referencia a que las pol�ticas p�blicas respectivas deben ser implementadas paulatinamente de forma que el restablecimiento de los derechos debe ir aumentando a medida que transcurra el tiempo.

Lo anterior, para nada implica que los procesos de restituci�n de tierras despojadas, en los t�rminos de la Ley 1448, puedan ser limitados �nicamente para quienes presenten las solicitudes de inscripci�n en el RTDAF, en el plazo de los tres (3) meses de que trata el decreto cuestionado, pues dicho t�rmino no conlleva la implementaci�n paulatina de una medida de restablecimiento, sino la limitaci�n temporal de un procedimiento previsto por el legislador para proteger el derecho de la propiedad de las v�ctimas del conflicto armado interno.

Adem�s, puede haber hechos constitutivos de despojo que acaezcan con posterioridad al t�rmino establecido en el decreto censurado, que en todo caso pueden ser sometidos al r�gimen de la Ley 1448, por ocurrir durante la vigencia de esta, bajo las precisiones efectuadas por la Corte Constitucional en sentencia C-588 de 2019.

Respecto de la progresividad y la gradualidad en la implementaci�n del procedimiento de restituci�n de tierras, en sentencia T-679-15, con ponencia del magistrado Luis Ernesto Vargas Silva, la Corte Construccional se�al�:

�[�] 5.2.4. Ahora bien, el derecho a la restituci�n de tierras no opera de manera autom�tica. En efecto, la Ley 1448 de 2011 incorpor� en el tr�mite de reparaci�n dos principios: gradualidad y progresividad, que orientan las actuaciones del gobierno y de los jueces. As�, el art�culo 76 de la mencionada norma, en concordancia con los art�culos 17 y 73, establece que la restituci�n no se har� inmediatamente, sino que, por el contrario, �se implementar� en forma gradual y progresiva, de conformidad con el reglamento, teniendo en cuenta la situaci�n de seguridad, la densidad hist�rica del despojo y la existencia de condiciones para el retorno�. Como se puede apreciar, la restituci�n de tierras requiere de la implementaci�n de una pol�tica p�blica gradual y progresiva que atienda a criterios de priorizaci�n de casos, para as� optimizar esfuerzos y garantizar, organizadamente, la restituci�n de todos los predios despojados.

5.2.5. El art�culo 17 de la Ley 1448 de 2011 establece que el principio de progresividad supone el compromiso de �iniciar procesos que conlleven al goce efectivo de los Derechos Humanos, obligaci�n que se suma al reconocimiento de unos contenidos m�nimos o esenciales de satisfacci�n de esos derechos que el Estado debe garantizar a todas las personas, e ir acrecent�ndolos paulatinamente�. En otros t�rminos, la progresividad en la restituci�n consiste en que dicho restablecimiento de derechos debe ir aumentando a medida que transcurra el tiempo. El gobierno no cumple con ese principio si luego de pasado un tiempo razonable los resultados son m�nimos o nulos.

Por su parte, el principio de gradualidad �implica la responsabilidad Estatal de dise�ar herramientas operativas de alcance definido en tiempo, espacio y recursos presupuestales que permitan la escalonada implementaci�n de los programas, planes y proyectos de atenci�n, asistencia y reparaci�n, sin desconocer la obligaci�n de implementarlos en todo el pa�s en un lapso determinado, respetando el principio constitucional de igualdad�. A diferencia de la progresividad, este mandato constitucional obliga al Estado a dise�ar planes y estrategias para que la restituci�n efectivamente pueda llevarse a cabo en el tiempo previsto por la ley 1448 de 2011; esto es, 10 a�os.

5.2.6. Estos principios constitucionales han sido desarrollados por la Corte en varias decisiones. Para esta Corporaci�n, el hecho de que una garant�a requiera de medidas graduales y progresivas, no es raz�n suficiente para justificar la inactividad del Estado. En efecto, existe un �deber m�nimo� en cabeza de las autoridades, de manera que la implementaci�n gradual y progresiva de una pol�tica se convierta en una excusa para no proteger derechos de contenido prestacional. Precisamente, sobre eso es en lo que la Corte ha centrado su mayor esfuerzo.

En ese orden, la jurisprudencia constitucional ha indicado que ese m�nimo de garant�a constitucional se materializa con la adopci�n de un plan estrat�gico que d� cuenta de c�mo y cu�ndo se va a satisfacer, en su totalidad, la faceta positiva de un derecho. Este Tribunal ha entendido que si bien muchos derechos requieren medidas graduales y progresivas, de ah� no se sigue que, en abstracto, no exista un contenido m�nimo que deba ser protegido.

5.2.7. Una de las primeras decisiones que se refiri� al tema fue la sentencia T-595 de 2002. En aquella ocasi�n, la Corte manifest� que todos los derechos, en abstracto, tienen una faceta negativa y positiva. Cuando se trata de obligaciones positivas, existen deberes particulares en cabeza del Estado, dependiendo de cada caso, que debe cumplir. Una de esas obligaciones es, precisamente, la elaboraci�n de un plan estrat�gico que garantice que las medidas progresivas que se van a implementar por parte del Estado, por una parte, se cumplan, y, por otra, otorgue certeza jur�dica y constitucional al principio de progresividad y gradualidad [�]�.

En este estado de cosas, la Sala encuentra pertinente precisar que la sentencia en cita fue tra�da a colaci�n por el MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL para fundamentar su posici�n; no obstante, lo cierto es que en esa providencia la Corte Constitucional reproch� al Gobierno por la carencia de un �plan estrat�gico de restituci�n de tierras�, pues si bien este deb�a implementarse de forma paulatina, la inactividad prolongada en el tiempo sobre este aspecto no era justificable bajo los principios de progresividad y gradualidad.

Aun as�, el hecho de que el decreto en cuesti�n sea parte del plan de restituci�n de tierras no es raz�n suficiente para que limite el objeto de la Ley 1448 que pretende reglamentar, as� como tampoco lo es el criterio de densidad hist�rica del despojo al que se alude en el escrito del recurso de s�plica.

En virtud de lo anterior, la Sala confirmar� el auto de 28 de noviembre de 2019, por medio del cual fue decretada la medida cautelar de suspensi�n provisional del Decreto n�m. 1167 de 11 de julio de 2018, expedido por el PRESIDENTE DE LA REP�BLICA, el MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL y el MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL, "Por el cual se modifica el art�culo 2.15.1.1.16 del Decreto 1071 de 2015, Decreto �nico Reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural, relacionado con las zonas microfocalizadas�.

En m�rito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci�n Primera,

PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 28 de noviembre de 2019, por medio del cual fue decretada la medida cautelar de suspensi�n provisional de los efectos del Decreto n�m. 1167 de 11 de julio de 2018, expedido por el PRESIDENTE DE LA REP�BLICA, el MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL y el MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL, "Por el cual se modifica el art�culo 2.15.1.1.16 del Decreto 1071 de 2015, Decreto �nico Reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural, relacionado con las zonas microfocalizadas�.

SEGUNDO: En firme esta decisi�n, DEVU�LVASE el expediente al Despacho de origen.

Confirma el auto recurrido��(el auto de 28 de noviembre de 2019, por medio del cual fue decretada la medida cautelar de suspensi�n provisional de los efectos del Decreto n�m. 1167 de 11 de julio de 2018 )�DECRETO_1167_2018_11/07/2018

Se deja constancia que la anterior providencia fue le�da, discutida y aprobada por la Sala en la sesi�n del d�a 12 de marzo de 2020.

[1] "Por el cual se modifica el art�culo 2.15.1.1.16 del Decreto 1071 de 2015, Decreto �nico Reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural, relacionado con las zonas microfocalizadas"

[3] �Por la cual se dictan medidas de atenci�n, asistencia y reparaci�n integral a las v�ctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones.�

[4] �[�] ART�CULO 3o. V�CTIMAS. Se consideran v�ctimas, para los efectos de esta ley, aquellas personas que individual o colectivamente hayan sufrido un da�o por hechos ocurridos a partir del 1o de enero de 1985, como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasi�n del conflicto armado interno [�]�.

[5] Es de anotar, en sentencia C-715 de 13 de septiembre de 2012, con ponencia del magistrado Luis Ernesto Vargas Silva, la Corte Constitucional declar� exequible el inciso 5 del art�culo 76 de la Ley 1448, que establece la inscripci�n del predio en el registro de tierras despojadas como requisito previo para iniciar la acci�n de restituci�n.

[8] Corte Constitucional. Sentencia C-228 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, recogida en la Sentencia C-350 de 1997.

[9] Consejo de Estado, Secci�n Primera, Cp. Mar�a Claudia Rojas Lasso, n�mero �nico de radicaci�n 11001-03-24-000-2006-00284-00.

[11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci�n Segunda, sentencia de 6 de julio de 2017. Expediente 2008-00390-00(0585-09) Consejero ponente: William Hern�ndez G�mez.

[12] �por medio del cual se expide el Decreto �nico Reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural.�

Fecha Providencia	12/03/2020
Fecha de notificaci�n	12/03/2020