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-- Seleccione --Roberto Augusto Serrato ValdésPRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA - MINISTERIO DE TRANSPORTE MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO • MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES PÚBLICO - MINISTERIO DE INDUSTRIA Y COMERCIOMARTÍN ALFONSO MARTÍNEZ VALEROfalse28/02/2020Decreto 2229 de 2017 Identificadores10030221506true1333976original30194710Identificadores

Fecha Providencia

28/02/2020

Fecha de notificación

28/02/2020

Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Roberto Augusto Serrato Valdés

Norma demandada:  Decreto 2229 de 2017

Demandante:  MARTÍN ALFONSO MARTÍNEZ VALERO

Demandado:  PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA - MINISTERIO DE TRANSPORTE MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO • MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES PÚBLICO - MINISTERIO DE INDUSTRIA Y COMERCIO


AUTO QUE RESUELVE SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL

El Despacho procede a resolver la solicitud de medida cautelar consistente en la suspensión provisional del parágrafo 2 0 del artículo 2.3.11.2.2., de un aparte del inciso segundo del artículo 2.3.11.2.3. y del artículo 2.3.11.2.4. del Decreto 2229 del 27 de diciembre de 2017 "Por el cual se adiciona un Título a la Parte 3 del Libro 2 del Decreto 1079 de 2015, en relación con las condiciones, términos, y requisitos para autorizar la internación temporal de vehículos, motocicletas y embarcaciones fluviales menores con matrícula del país vecino, a los residentes en las Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo", y del Decreto 1082 del 27 de junio de 2018 "Por el cual se modifica el Título 11 de la Parte 3 del Libro 2 del Decreto 1079 de 2015, en relación con el término para solicitar y renovar la autorización de internación temporal de vehículos motocicletas y embarcaciones fluviales menores con matrícula de un país vecino"; actos administrativos expedidos por el Presidente de la República, la Ministra de Relaciones Exteriores, el Ministro de Hacienda y Crédito Público, la Ministra de

Comercio, Industria y Turismo y el Ministro de Transporte.

l. ANTECEDENTES

1.1. La demanda

El ciudadano Martín Alfonso Martínez Valero, actuando en nombre propio y en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, acudió a esta Corporación con el fin de obtener las siguientes declaraciones y condenas:

«[...] La nulidad parcial que se alega en esta demanda es con relación al Decreto No.2229 de 27 de diciembre de 2017, "POR EL CUAL SE ADICIONA UN TITULO A LA PARTE 3 DE LIBRO 2 DEL DECRETO 1079 DE 2015, EN RELACIÓN CON LAS CONDICIONES, TÉRMINOS, Y REQUISITOS PARA AUTORIZAR LA INTERNACIÓN TEMPORAL DE' VEHICULOS, MOTOCICLETAS Y EMBARCACIONES FLUVIALES MENORES CON MATRICULA DEL PAIS VECINO, A LOS RESIDENTES EN LAS UNIDADES ESPECIALES DE DESARROLLO FRONTERIZO".

2.1. Los apartes demandados son:

l. Parágrafo 2 del artículo 2.3.11.2.2. que señala: "Parágrafo 2. La autorización de internación temporal se concederá solo por un (1) vehículo, motocicleta y embarcación fluvial menor, por residente, quien debe ser persona natural mayor de edad, residente en la Unidad Especial de Desarrollo Fronterizo".

ll. El aparte correspondiente del inciso segundo (2) del articulo 2.3.11.2.3, que señala: "...ni ser comercializados, donados, arrendados o entregados en comodato, su propiedad no podrá ser trasferida...

III. El artículo 2.3.11.2.4., cuyo texto es: "Termino de Autorización. El termino por el cual se concederé la autorización de la internación temporal de los vehículos, motocicletas y embarcaciones fluviales menores con matrícula de un país vecino, será hasta por cinco (5) años, prorrogados por una sola voz por un término de dos (2) años, de conformidad con las normas que rigen la materia".

1.2. Solicitud de medida cautelar

El demandante, los días 12 de octubre y 13 de noviembre de 20181, respectivamente, radicó dos memoriales, a través de los cuales solicitó como medida cautelar la suspensión provisional del Decreto 2229 de 2017 y su modificatorio, el Decreto 1082 de 2018, ambos dictados por el Gobierno Nacional.

1.2.1. El contenido del primer memorial es del siguiente tenor:

«(...) Como parte accionante dentro del presente medio de control que se adelante en el correspondiente despacho, respetuosamente me dirijo a usted, a fin de solicitar la suspensión o lo pertinente dentro del término estipulado por el decreto expedido por el Ministerio de Transporte N.2229 del 27 de diciembre de 2017 y el modificatorio N 1082 del 27 de junio de 2018, cuyo Objeto del presente trata requisitos para autorizar la internación temporal de vehículos. motocicletas v embarcaciones fluviales menores con matrícula del país vecino en la zona de frontera de Norte de Santander hasta que dentro del mismo exista un pronunciamiento de fondo.

Lo anterior tiene su génesis, por cuanto a la fecha solo se tiene registro de 570 solicitudes de internación en solo una (1) de las ocho (8) Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo UEDF, que se encuentran autorizadas por ley, ya que debido al limbo jurídico que presenta el decreto, los entes territoriales temen proceder de conformidad a lo estipulado, de la misma forma se evidencia un gran descontento por parte de autoridades competentes y la comunidad con lo establecido, pues se desconoce derechos de las personas, aun, (sic) cuando se estima más de 80 mil vehículos entre carros y motocicletas con matricula venezolana que circulan en el territorio; en este orden de ideas, y, como quiera que surge la necesidad de preservar el orden público dentro del referido departamento por toda la crisis de migración, informalidad, desempleo, inseguridad, contrabando que estamos viviendo, se considera del caso hacer extensiva la medida de plazo establecida con el propósito de la internación vehicular, la cual estimo pertinente acotar que fue ampliada hasta el 27 de diciembre del presente, a través de una acción constitucional impetrada contra el mismo, en la cual se hizo énfasis que el precitado decreto es INCONSTITUCIONAL al no tener en cuenta 32 de los 40 municipios que conforman el Departamento de Norte de Santander, vulnerándose así, derechos fundamentales (igualdad, debido proceso) a las personas residentes en los municipios excluidos.

A título de colofón, se hace ostensible que el termino (sic) restante a fin de dar cabal cumplimiento a la medida regulada el pasado mes de junio por medio de la acción de tutela se encuentra próximo a cumplirse; por ello, es menester tomar medidas preventivas a fin de evitar perjuicios de índole, económico, social y de seguridad pública que pueda perturbar la tranquilidad de los habitantes norte santandereanos, ya que como quedo (sic) plasmado en el parágrafo anterior, en el actual momento existe un 99% de vehículos pendientes para solicitar trámites legales, considerando del caso señalar que si bien es cierto, se crean actos administrativos a fin de proveer el control entre los habitantes de una sociedad, no menos cierto es, que la finalidad de los mismos también va dirigida a lograr su cabal cumplimiento, empero sin menoscabar los derechos fundamentales de las personas sujetas a las medidas estipuladas [...]» 2(Subraya del texto).

1.2.2. En su segundo escrito y luego de transcribir los artículos 229, 230 y 231 del CPACA, el ciudadano demandante manifestó:

[…] En este sentido, tal como lo mencione (sic), a fin de evitar un PERJUICIO IRREMEDIABLE E IRREPARABLE que afecte directamente la seguridad y orden público, no solo de la capital nortesantandereana, si no (sic) también de aquellos municipios en los cuales no se tuvo en cuenta el alcance de la norma debatida, es menester allegar como medios probatorios material audio visual (videos de entrevistas realizadas a funcionarios públicos y habitantes del departamento, videos en los cuales se hace evidente el desacuerdo exteriorizado por la ciudadanía por la medida adoptada, artículos emitidos por prensa local y fotografías), en los cuales se ratifica que las razones expuestas con relación a la alteración de orden público no se basan en meras presunciones personales, expuestas con antelación por el suscrito, si no (sic), en situaciones reales que han ocurrido con frecuencia en nuestro departamento una vez fue dado a conocer el decreto objeto de la presenta (sic) acción.

En ese orden de ideas, con la experiencia por los diversos cargos públicos que he ostentado, en vista de lo dispuesto en el parágrafo 2 del artículo 2.3.11.2.2 que señala: "la autorización de internación temporal se concederá solo por un (1) vehículo, motocicleta y embarcación fluvial menor, por residente, quien debe ser persona natural mayor de edad, residente en la unidad especial de desarrollo fronterizo" (subrayado fuera de texto) de lo citado se colige que por el sentido excluyente de la norma toda vez, que se limitó a tener en cuenta ocho (8) Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo, de los cuarenta (40) municipios existentes en el departamento de Norte de Santander, ello podría conllevar a diversos escenarios delictivos en los cuales en primer lugar, incurrir en falsedad de documentos por la necesidad de pretender demostrar residencia dentro (sic) las áreas demarcadas por el acto administrativo (las ocho Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo), y, por otro lado, proceder a realizar actuaciones contrarias a la ley con el propósito de evitar el cumplimiento de las sanciones establecidas por el decreto; verbigracia, situaciones en las cuales los propietarios de los vehículos venezolanos realicen la comisión de actuaciones fuera de los lineamientos establecidos en la ley contra autoridades competentes, con el fin de no

permitir que los mismos sean decomisados en razón a que el registro pertinente sobre el bien mueble no se llevó a cabo […]».

«[…] Corolario de lo expuesto, las razones plasmadas me llevan a ratificar la medida anteriormente solicitada, toda vez que, la finalidad de las mismas, tal como lo han manifestado las altas cortes debe (sic) ser preventivas de situaciones en tas cuales se hace evidente la vulneración de derechos constitucionales de los ciudadanos, máxime teniendo en cuenta que en el caso que nos ocupa, se ven involucradas las garantías de una colectividad que de manera directa e inequívoca a su vez constituye (sic) en una amenaza para la preservación del orden público[…].

Como anexos de estos escritos, el demandante presentó como pruebas: (i) el recorte de periódico contentivo de la noticia publicada en septiembre 10 de 2018 por el diario “La Opinión de Cúcuta”4 en el cual se informó que los propietarios tenían plazo para cumplir con el trámite de internación de vehículos venezolanos, hasta el 27 de diciembre, pero que solamente 570 personas iniciaron el proceso a través de la página web de la Alcaldía; y (ii) CD con el rótulo de "material probatorio", en el que aparecen incorporadas cuatro (4) imágenes sobre una caravana de vehículos y motos, realizada en la ciudad de Cúcuta contra la medida, al igual que dos (2) videos que dan cuenta de una entrevista al abogado Jairo Ibero sobre el tema de la internación de vehículos, concedidas a 'Metro TV La televisión que quieres ved' y "TVCúcutacom", sobre el tema de la internación de vehículos.

II. TRASLADO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR

Este Despacho ordenó dar traslado de la solicitud de medida cautelar a las entidades demandadas5, para que, en el término de (5) días, se pronunciaran sobre ella.

11.1. El Ministerio de Transporte, mediante escritos presentados por apoderada judicia16, se opuso al decreto de la suspensión provisional solicitada, por las siguientes razones:

Para la apoderada del Ministerio, la solicitud carece del requisito asociado a la necesidad de confrontar las normas superiores invocadas como violadas con los decretos demandados, señalando que el autor se limitó a invocar la vulneración de los derechos fundamentales de igualdad y debido proceso, por cuanto el acto demandado no incluyó a 32 de los 40 municipios que conforman el departamento de Norte de Santander, se reitera sin citar las normas constitucionales y legales en que se fundamenta, ni cuál es el concepto de la violación.

Señala que, además de la anterior omisión, el actor tampoco allegó prueba idónea de la ilegalidad aducida y simplemente expuso consideraciones subjetivas en torno a la necesidad de decretar la cautela, no pudiendo colegirse la disconformidad entre el acto demandado con normas de orden superior, ni la existencia de perjuicios con ocasión de su expedición.

Aclaró que, mediante el Decreto 1079 de 2015, se expidió el Decreto Único Reglamentario del Sector Transpone, compilatorio de las normas de transporte, tránsito e infraestructura, que debió ser adicionado por los decretos demandados, para incluir el ámbito de. aplicación de la solicitud de internación temporal que regulaba el derogado Decreto 400 de 2005.

Respecto de la vulneración de los citados derechos fundamentales, la apoderada precisó que el espíritu de la internación temporal de vehículos ha sido el de facilitar y permitir a las personas que residen en las UEDF, definidas por el Gobierno Nacional, la adquisición y registro de un automotor matriculado en el vecino país, con miras a su movilización en la Unidad y en el departamento donde se encuentre dicha UEDF, porque esos bienes no se hallan sometidos al régimen normal de importación y, por tanto, no pueden tener el mismo trato que la ley contempla para las demás mercancías importadas definitivamente al país; presupuestos por los que en el Decreto 2229 de 2017 no se estableció que dichos bienes pudieran ser comercializados, donados, arrendados o entregados en comodato o transferida su propiedad o destinados a fines diferentes del objeto de internación en Colombia.

Ahora bien, sobre la entrada en vigencia del Decreto 2229 de 2017, aclaró que ello ocurrió el 27 de diciembre de 2017, fecha en que fue publicado en el Diario Oficial, y que contempló varias medidas que entrarían a regir seis (6) meses después, como las establecidas en el parágrafo transitorio 1 del artículo

2.3.11.2.2., parágrafo del artículo 2.3.11.2.4 y artículo 2.3.11.2.8 del Decreto 1079 de 2015, adicionado por el acto demandado, e informó que el Gobierno Nacional, con miras a garantizar que los propietarios de vehículos, motocicletas y embarcaciones fluviales menores, con matrícula del vecino país, residentes en las UEDF, puedan solicitar la internación temporal, venía tramitando un decreto mediante el cual ampliaría el término que fijó la norma para presentar la solicitud y renovar la autorización, indicando el link donde se hallaba dicho proyecto.

11.2. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante escrito presentado por apoderado judicia1, se opuso al decreto de la suspensión provisional solicitada, por las siguientes razones:

Adujo que en la demanda se solicitó la medida cautelar de la norma demandada (Decreto 2229 de 2017), en consideración a que podrían presentarse conflictos de orden público si no se ampliaba el término de implementación, sin argumentar la razón de su petición, ni fundamentar el carácter irremediable e inminente que se desprende de ella, más que generar un pánico infundado para buscar suspender una norma de la cual se presume su legalidad, impidiendo el libre funcionamiento de la administración [. . .] y promoviendo a la jurisdicción a desempeñar funciones de coadministrador de la cosa pública [...]», por lo que de entrada debe negarse al omitir el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 231 del CPACA.

Precisó que el demandante también omitió realizar el análisis de las normas objeto de demanda en confrontación con las disposiciones constitucionales supuestamente violadas, frente a lo cual dedujo ausencia de motivos de vulneración que sirvan de fundamento a la cautela deprecada.

Finalizó su defensa transcribiendo el artículo 85 de la Ley 633 de 2002, para concluir que son las Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo, las autoridades legalmente facultadas para exigir, recaudar y administrar el impuesto de vehículos automotores de que tratan las Leyes 191 de 1995 y 488 de 1998, por tanto, titulares del 100% de los recursos que se generen por concepto de internación.

11.3. El Ministerio de Relaciones Exteriores por conducto de apoderado judicial8, se opuso a la declaratoria de la medida cautelar, así:

Precisó que del memorial que contiene la solicitud, se deducía que la petición estaba sustentada en vías de hecho, argumento ajeno a lo establecido en el artículo 229 del CPACA para su procedibilidad, según el cual la solicitud respectiva debe fundamentarse jurídicamente y estar alejada de mecanismos de presión.

Enfatizó que el Decreto 2229 de 2017 fue proferido en desarrollo del principio de legalidad, debiendo valorarse de fondo la totalidad de las manifestaciones presentadas por las partes de la acción, máxime teniendo en cuenta que la decisión tendría efectos en sectores económicos como el de compra y venta de automóviles, incidiendo no sólo en la población fronteriza, sino en la territorio nacional.

En relación con el desconocimiento de los derechos a la igualdad y al debido proceso, respecto de la eventualidad de un perjuicio irremediable, señaló que, según el argumento del actor, también se vulneraría el principio de igualdad a los colombianos residentes en zona de frontera que han adquirido vehículos con placa colombiana, por los efectos tributarios de éstos en relación con los automotores venezolanos; además, indicó que, previamente a la adquisición de un carro no nacional, los colombianos deben conocer los trámites dispuestos para ello, no siendo de recibo que tiempo después aduzcan que la medida es desproporcionada y, en cuanto al supuesto daño, destacó que el actor sólo transcribió sentencia de tutela, sin relacionarla con objeto de debate ni con el test constitucional allí contenido.

Por último, advirtió que ni a la demanda ni a la solicitud de la cautela, se acompañó sustento estadístico de lo afirmado, siendo conjeturas sin respaldo probatorio, insistiendo en denegar la suspensión peticionada.

II.4. La Presidencia de la República y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, guardaron silencio en esta etapa procesal.

III. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO

III.1. Cuestión previa

El Despacho advierte que el ciudadano Martínez Valero en su escrito de demanda, solicita la nulidad: (i) del parágrafo 20 del artículo 2.3.11.2.2.; (ii) de un aparte del inciso segundo del artículo 2.3.11.2.3.; y (iii) del artículo 2.3.11.2.4. del Decreto 2229 de 27 de diciembre de 2017; sin embargo, en los memoriales contentivos de la solicitud de medida cautelar, el demandante adiciona su petición al solicitar que también se suspenda provisionalmente el Decreto No. 1082 del 27 de junio de 2018 (modificatorio del Decreto 2229 de 2017). En tal sentido, el Despacho se abstendrá de pronunciarse frente a solicitud presentada en relación con el Decreto No. 1082 de 2018, por cuanto dicho acto administrativo no fue objeto de la demanda presentada.

El accionante únicamente hace alusión a la violación de los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso con ocasión de la expedición del Decreto 2229 de 2017, sin que precise cuáles son las disposiciones del Decreto 2229 del 27 de diciembre de 2017, "Por el cual se adiciona un Título a la Parte 3 del Libro 2 del Decreto 1079 de 2015, en relación con las condiciones, términos, y requisitos para autorizar la internación temporal de vehículos, motocicletas y embarcaciones fluviales menores con matrícula del país vecino, a los residentes en las Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo", frente a las cuales solicita la medida de suspensión provisional.

III.2. Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo

III.2.1. Sobre la finalidad9 de las medidas cautelares, la Corte Constitucional se ha pronunciado de la siguiente manera:

«[ ..] Las medidas cautelares, son aquellos mecanismos con los cuales el ordenamiento protege, de manera provisional, y mientras dura el proceso, la integridad de un derecho que es controvertido en ese mismo proceso. De esa manera el ordenamiento protege preventivamente a quien acude a las autoridades judiciales a reclamar un derecho, con el fin de garantizar que la decisión adoptada sea materialmente ejecutada. Por ello, esta Corporación señaló, en casos anteriores, que estas medidas buscan asegurar el cumplimiento de la decisión que se adopte, porque los fallos serían ilusorios si la Ley no estableciera mecanismos para asegurar sus resultados, impidiendo la destrucción o afectación del derecho controvertido.

III.2.2. En este sentido, la Constitución Política le reconoce a la jurisdicción contencioso administrativa la potestad de suspender, provisionalmente, los efectos de los actos administrativos susceptibles de impugnación por vía judicial, pero sólo por los motivos y con los requisitos que establezca la leyll.

III.2.3. Cabe resaltar que uno de los motivos que inspiraron la expedición del nuevo del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA - Ley 1437 de 2011, está relacionado con el fortalecimiento de los poderes del juez. Fue así como el nuevo Código creó un moderno y amplio régimen de medidas cautelares, adicionales a la suspensión provisional de actos administrativos, y en su artículo 229 le da una amplia facultad al juez para que decrete las medidas cautelares que estime necesarias para «[...] proteger y garantizar, temporalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia [...]».

III.2.4. En esta última disposición (art. 229) se indica que las medidas cautelares proceden: i) en cualquier momento; ii) a petición de parte -debidamente sustentada; y iii) en todos los procesos declarativos promovidos ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

III.2.5. En cuanto al compendio de medidas cautelares que hace en el CPACA en su artículo 230, es importante resaltar su clasificación como: i) preventivas (numeral. 4), cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; W) conservativas (numeral 1 primera parte), si buscan mantener o salvaguardar un statu quo; iii) anticipativas (numerales 1 segunda parte, 2 y 3), de un perjuicio irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandante; y iv) de suspensión (numerales 2 y 3), que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de privación temporal de los efectos de una decisión administrativa. 12

111.2.6. Los artículos 231 a 233 del mencionado estatuto procesal determinan los requisitos, la caución y el procedimiento para decretar las medidas cautelares; normas que son aplicables cuando se solicita la adopción de alguna de las cautelas enunciadas en el artículo 230.

111.2.7. En cuanto a los criterios de aplicación que debe seguir el juez para la adopción de una medida cautelar, como ya se anunció, éste cuenta con un amplio margen de discrecionalidad, si se atiende a la redacción de la norma que señala que "podrá decretar las que considere necesarias"13 No obstante lo anterior, a voces del artículo 229 del CPACA, su decisión estará sujeta a lo regulado en dicho Estatuto, previsión que apunta a un criterio de proporcionalidad, si se armoniza con lo dispuesto en el artículo 231 ídem, según el cual para que la medida sea procedente el demandante debe presentar «[ .. ] documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla » (Resaltado fuera del texto).

111.2.8. Sobre este asunto, en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente núm. 2014-03799, Consejera ponente: doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez), señaló:

«[...] La doctrina también se ha ocupado de estudiar, en general, los criterios que deben tenerse en cuenta para el decreto de medidas cautelares, los cuales se sintetizan en el fumus boni iuris y periculum in mora. El primero, o apariencia de buen derecho, se configura cuando el Juez encuentra, luego de una apreciación provisional con base en un conocimiento sumario y juicios de verosimilitud o probabilidad, la posible existencia de un derecho. El segundo, o perjuicio de la mora, exige la comprobación de un daño ante el transcurso del tiempo y la no satisfacción de un derecho (Negrillas fuera del texto).

111.2.9. Por su parte, la Sección Tercera, mediante auto de 13 de mayo de 2015 (Expediente núm. 2015-00022, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa), sostuvo lo siguiente:

[ .. ] Lo anterior quiere significar que el marco de discrecionalidad del Juez no debe entenderse como de arbitrariedad, razón por la cual le es exigible a éste la adopción de una decisión judicial suficientemente motivada, conforme a los materiales jurídicos vigentes y de acuerdo a la realidad fáctica que la hagan comprensible intersubjetivamente para cualquiera de los sujetos protagonistas del proceso y, además, que en ella se refleje la pretensión de justicia, razón por la cual es dable entender que en el escenario de las medidas cautelares, el Juez se enfrenta a la exposición de un razonamiento en donde, además de verificar los elementos tradicionales de procedencia de toda cautela, es decir el fumus boni luris y el periculum in mora, debe proceder a un estudio de ponderación y sus sub principios integradores de idoneidad, necesidad y proporcionalidad stricto sensu, ya que se trata, antes que nada, de un ejercicio de razonabilidad […]Negrillas no son del texto).

111.2.10. Así pues, en el examen de procedibilidad de la medida solicitada, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, deberá verificarse la concurrencia de los elementos tradicionales que ameritan la imposición de la cautela, a saber: (i) el fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho y (ñ) el periculum in mora, o perjuicio de la mora.

111.3. La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto acusado

111.3.1. En el marco de las diversas medidas cautelares instauradas en el nuevo proceso contencioso administrativo16 , se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos prevista en el artículo 238 de la Constitución Política y desarrollada en los artículos 231 17 y siguientes del CPACA.

111.3.2. Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad, en el proceso ordinario en el que se hubiere decretado tal medida. Es por ello que su finalidad está dirigida a «[…] evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un

juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho[…].

III.3.3. De otra parte, es preciso resaltar que el anterior Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), se tiene que la suspensión provisional de 10$ efectos de los actos administrativos se supeditaba a la "manifiesta infracción de la norma invocada", indicándose que en acciones distintas a la objetiva de legalidad, se requería demostrar, aunque fuera sumariamente, el perjuicio con la ejecución del acto. Por ello, la innovación más relevante de la Ley 1437 de 2011 consiste en, referirse expresamente a la confrontación de legalidad que debe efectuar el Juez de la medida; es decir, ese análisis inicial de legalidad del acto acusado, de cara a las normas que se estiman infringidas 19

111.3.4. Acerca de la forma en la que el Juez debe abordar este análisis inicial, la citada providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente núm. 2014-03799), sostuvo:

«[...] Para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas. o con las pruebas alleqadas 'unto a la solicitud. Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria. propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final [...]» (Resaltado fuera del texto).

III.3.5. Como lo refiere la providencia transcrita, es importante la prevención efectuada por el legislador al advertir que, la decisión sobre la medida cautelar, de ningún modo implica prejuzgamiento, teniendo en cuenta que, como lo ha precisado la Jurisprudencia de esta Sala, se trata de «[...] mecanismos meramente cautelares, que en nada afectan ni influyen en la decisión final del fondo del asunto[…]

111.3.6. Dicho lo anterior, es menester indicar que la Sección Tercera de esta Corporación, en el auto de 13 de mayo de 201521 citado anteriormente, ha señalado que:

«[...] la suspensión provisional. como toda medida cautelar. debe estar siempre debidamente sustentada en los dos pilares fundamentales sobre los cuales se edifica todo sistema cautelar a saber: los principios del periculum in mora y del fumus boni juris en virtud de los cuales siempre se tendrá que acreditar en el proceso el peligro que representa el no adoptar la medida y la apariencia del buen derecho respecto del cual se persigue un pronunciamiento definitivo en la sentencia que ponga fin al litigio (Subrayado y resaltado fuera de texto)

111.3.7. Asimismo, en auto de 6 de septiembre de 201822 la Sección Segunda del Consejo de Estado, en relación con los citados requisitos, indicó:

El primer punto a examinar es el relacionado con la confrontación del acto administrativo con las normas superiores invocadas como violadas, lo cual, en cierta medida, pone en tela de juicio la presunción de legalidad y ejecutividad del acto administrativo. Ahora bien, a la luz del CPACA se trata de una confrontación integral o plena, sin el matiz que contemplaba el antiguo Código Contencioso Administrativo el cual autorizaba la medida cautelar si se trataba de una «manifiesta infracción»"

argumento que fue recurrente en las decisiones de aquel entonces y que sirvió de fundamento para negar la mayoría de las medidas cautelares solicitadas.

Veamos la nueva redacción del artículo 231:

Según el artículo 231 del CPACA, cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la confrontación con las normas superiores invocadas ha de entenderse como el análisis integral que debe hacer el juez, lo cual implica dilucidar, entre otros, los siguientes problemas hermenéuticos: (i) vigencia de las normas; (ü) examen de posibles juicios de constitucionalidad o de legalidad de las normas supuestamente infringidas; (iii) jerarquía normativa; (iv) posibles antinomias; (iv) ambigüedad normativa; (v) sentencias de unificación, doctrina probable, jurisprudencia sugestiva, etc.-; integración normativa; (vii) criterios y postulados de interpretación; (viii) jerarquía de los criterios y postulados de interpretación, etc.

Ahora bien, prima facie, la apariencia de buen derecho o fumus boni iuris que describen los ordinales 1.V 2.del artículo 231 del CPACA. es un requisito más propicio de las medidas cautelares positivas: no obstante. cuando se trata de medidas cautelares negativas -suspensión de los efectos del acto demandado resulta pertinente, pero en sentido inverso. esto es. no como apariencia de buen derecho. sino como apariencia de ilegalidad. lo cual justifica la tutela cautelar temprana siguiendo la doctrina italiana. según la cual. ante la imposibilidad de una respuesta definitiva en un plazo razonable. es pertinente una respuesta provisional en un tiempo justo. El sentido de apariencia de ilegalidad lo precisa Chinchilla Marín así:

«[...] de la misma forma que la intensidad con la que el interés general reclama la ejecución de un acto es tenida en cuenta por los tribunales para determinar la intensidad del perjuicio que se exige para adoptar la medida cautelar, la intensidad con que se manifieste la apariencia de buen derecho, que es tanto como decir la apariencia de ilegalidad del acto administrativo, debe también tomarse en consideración para determinar la medida del daño que cabe exigir para apreciar la existencia del periculum in mora necesario para otorgar la medida cautelar solicitada.[...]»(subrayado y resaltado fuera de texto)

111.3.8. Ahora bien, la visión anterior ha sido compartida por esta Sección, que en el auto de 27 de agosto de 2015 subrayó lo siguiente:

«[...] En esta providencia no se está adoptando decisión de fondo, pues lo que se resuelve es la solicitud de suspensión provisional, la cual se niega mediante auto interlocutorio, entre otras razones, porque no se configuran los requisitos que la Jurisprudencia V la Doctrina denominan Fumus bonis iuris (apariencia de buen derecho) y periculum in mora (necesidad de urgencia de la medida cautelar) [...](Subrayado y resaltado fuera de texto)

111.3.9. En igual sentido, en el auto de 6 de septiembre de 201927 , se indicó lo siguiente:

«[...] A su turno. el artículo 231 del CPACA.. definió que. para decretar una medida cautelar. incluida la suspensión provisional. se deben 18unlr los siguientes requisitos. a saber: (i) fumus boni luris. o apariencia de buen derecho. (ii) periculum in mora. o perjuicio de la mora. V. (III) la ponderación de Intereses.

111.3.10. Por su parte, la doctrina se ha pronunciado en relación con los requisitos para adoptar las medidas cautelares, en la siguiente forma:

«[...] 2380. Lo anterior quiere significar que el marco de discrecionalidad del juez no debe entenderse como de arbitrariedad, razón por la cual le es exigible la adopción de una decisión judicial suficientemente motivada, conforme a los materiales jurídicos vigentes y de acuerdo con la realidad fáctica que la hagan comprensible intersubjetivamente para cualquiera de los sujetos protagonistas del proceso y, además, que en ella se refleje la pretensión de justicia, por lo que es sable entender que en el escenario de las medidas cautelares el juez se enfrenta a la exposición de un razonamiento en donde, además de las medidas cautelares el juez se enfrenta a la exposición de un razonamiento en donde, además de verificar los elementos tradicionales de procedencia de toda cautela, es decir el fumus boni luris y el periculum in mora, debe proceder a un estudio de ponderación y sus subprincipios integradores de idoneidad, necesidad y proporcionalidad stricto sensu, ya que se trata, antes que nada, de un ejercicio de razonabilidad […]. (subrayado y resaltado fuera de texto.

«[...] 5. REQUISITOS PARA EL DECRETO DE MEDIDAS CAUTELARES [...] En el estudio de los requisitos para decretarlas, inicia el artículo 231 que cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, procede la suspensión provisional de los efectos del mismo, por violación de las disposiciones invocadas en la demanda, o en la solicitud separada, cuando la violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Con esta redacción desaparece la violación directa o manifiesta y se le da al juez la posibilidad de elucubración, para que utilice la fórmula universal del uso del buen derecho. mucho más cuando se trate de un (sic) acción de nulidad V restablecimiento del derecho, ya que, en este evento, además, el juez tendrá que exigir al menos sumariamente la prueba del perjuicio ocasionado con la expedición del acto administrativo cuestionado, pero igualmente con el principio fumus boni iurls tomará la decisión de suspender o no los efectos de dicho acto […].

III.3.11. De acuerdo con lo anterior, no puede señalarse que unos son los requisitos para decretar la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos y otros que corresponden a las demás cautelas.

III.3.12. Al respecto, es posible afirmar que el legislador estableció, para el caso de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, el requisito de la apariencia de buen derecho — fumus boni iuris — que corresponde a la acreditación — preliminar — de la violación de las disposiciones invocadas — en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado — surgida de su confrontación con los actos administrativos enjuiciados o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud — apariencia de ilegalidad.

111.3.13. Ahora bien, resulta inherente a la cautela de suspensión provisional el requisito del perjuicio de la mora — periculum in mora — en tanto que no puede permitirse y resulta perjudicial para el interés general y el Estado de Derecho, que un acto administrativo catalogado — inicialmente — como contrario al ordenamiento jurídico, siga surtiendo sus efectos mientras se decide en forma definitiva el proceso en el cual está siendo enjuiciado, lo cual hace pertinente una decisión provisional en tiempo justo.

IV.EL CASO CONCRETO

'V.I. El ciudadano Martín Alfonso Martínez Valero solicita la suspensión provisional de los efectos jurídicos de las siguientes disposiciones: (l) del parágrafo 2 0 del artículo 2.3.11.2.2.; Vi) de un aparte del inciso segundo del artículo 2.3.11.2.3, y (iii) del artículo 2.3.11.2.4. del Decreto 2229 del 27 de diciembre de 2017 "Por el

cual se adiciona un Título a la Parte 3 del Libro 2 del Decreto 1079 de 2015, en relación con las condiciones, términos, y requisitos para autorizar la internación temporal de vehículos, motocicletas y embarcaciones fluviales menores con matrícula del país vecino, a los residentes en las Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo", acto administrativo expedido por el Presidente de la República y por la Ministra de Relaciones Exteriores, por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, por la Ministra de Comercio, Industria y Turismo y por el Ministro de Transporte.

Para sustentar el decreto de la cautela el accionante adujo que el acto administrativo acusado vulnera los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, al excluir a 32 de los 40 municipios que integran el departamento de Norte de Santander, de la aplicación de la medida asociada a la internación temporal de vehículos automotores, motocicletas y embarcaciones fluviales menores del país vecino (Venezuela).

Además, el actor explica que, a la fecha solo se tiene registro de 570 solicitudes de internación en una sola de las ocho (8) Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo — UEDF - que se encuentran autorizadas por ley, dado que frente a la falta de claridad del decreto, los entes territoriales no saben cómo proceder; lo cual genera descontento en las autoridades concernidas y en la comunidad en general.

Señala que «[...] surge la necesidad de preservar el orden público dentro del referido departamento por toda la crisis de migración, informalidad, desempleo, inseguridad, contrabando que estamos viviendo, se considera del caso hacer extensiva la medida de plazo establecida con el propósito de la internación vehicular, la cual estime pertinente acotar que fue ampliada hasta el día 27 de diciembre presente, a través de una acción constitucional impetrada contra el mismo[…].

Anota que con la expedición de las disposiciones acusadas se genera un caos económico y social para las personas propietarias de vehículos con matrículas venezolanas en tales municipios, causando con ello, en su criterio, un perjuicio irremediable e irreparable que afecta la seguridad y el orden público de la región.

IV.2. El Despacho comienza por advertir que se amplió el plazo para presentar la solicitud y la renovación de la autorización para la internación temporal de vehículos del país vecino no registrados; es decir, de vehículos de distinto tipo que ingresan y circulan especialmente en zonas fronterizas, por cuanto el acto administrativo demandado fue modificado por el Decreto 2453 del 28 de diciembre de 2018, mediante el cual el Gobierno Nacional amplió el plazo fijado en la disposición enjuiciada, extendiéndolo hasta el 27 de junio de 2020, y, es por ello, que dicha disposición en cuanto al plazo se refiere no está, vigente

IV.3. Sumado a lo anterior, y antes de entrar a resolver la otra solicitud presentada por el actor, cabe resaltar que la medida de internación temporal de vehículos de que tratan las disposiciones demandadas, es considerada por el actor como inconstitucional por al no tener en cuenta 32 de los 40 municipios que conforman el Departamento de Norte de Santander, vulnerándose así los derechos fundamentales (igualdad, debido proceso) de las personas residentes en los municipios excluidos.

IV.4. Visto lo anterior, el Despacho procede a analizar si los escritos de solicitud de la medida cautelar cumplen con los requisitos exigidos por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo — CPACA, para efectos de examinarla.

Al respecto se reitera que el artículo 229 del CPACA determina que la parte que solicite una medida tiene la carga de sustentar debidamente la misma, exigencia que en el caso de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos debe ser armonizada con el contenido del artículo 231 ibídem, norma que le indica al peticionario el deber de invocar las disposiciones que considera violadas, para que el juez, con base en las mismas, pueda realizar el análisis de procedencia de la medida. Al respecto la Sala Plena del Consejo de Estado, en auto de 17 de marzo de 2015 indicó:

«[...] En este escenario, corresponde al operador judicial en cada caso concreto abordar de manera ponderada y cuidadosa su estudio, analizando inicial o preliminarmente el sometimiento de la decisión administrativa al parámetro normativo invocado, prosperando la medida en aquellos eventos en los que de ese estudio surja del quebrantamiento invoca, recayendo sobre él la carga de

motivar su decisión, exponiendo las razones que le permitieron acoger o negar la suspensión[…].

En este orden de ideas, el Despacho resalta que, de conformidad con el artículo 231 del CPACA, la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo procede cuando del análisis del mismo y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas surja la violación alegada, o ésta se infiera del estudio de las pruebas allegadas al proceso.

IV.5. En el caso sub examine, el Despacho advierte que el demandante no precisó frente a cuáles disposiciones del Decreto No. 2229 de 201734 se solicita la medida de suspensión provisional, omisión a la que se suma el hecho de no haber indicado la normativa de orden superior que considera trasgredida, requisito indispensable que se explica no solo por la naturaleza propia de esta instancia sino porque el estudio judicial constituye, en sí mismo, una excepción al principio de legalidad de los actos administrativos y al carácter ejecutorio de los mismos.

Por otro lado, la solicitud de suspensión provisional carece de una carga argumentativa mínima, pues si bien el actor señaló que los términos en que se adoptó la medida de internación temporal de vehículos en la zona fronteriza con Venezuela violan los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso de personas propietarias de vehículos con matrícula de dicho país, y que debe suspenderse su vigencia para evitar un perjuicio irremediable, lo cierto es que en el escrito petitorio de la medida no se ocupó de sustentar tales afirmaciones.

IV.6. En el mismo sentido, la Sala reitera que ha sido característica de esta jurisdicción que las pretensiones formuladas dentro de los asuntos sometidos a su conocimiento deben regirse por la "rogatio" o rogación 35 y que existe una estrecha e ineludible relación entre ésta y el principio dispositivo36 , de manera que el actor dentro del proceso contencioso administrativo debe cumplir con la carga de orientar el ámbito de acción dentro del cual considera que el juez deba pronunciarse, aludiendo a los fundamentos de hecho y de derecho que sustentan sus pretensiones. 37

IV.7. En lo que hace relación propiamente a las medidas cautelares, el principio de la justicia rogada de la jurisdicción resulta aplicable en virtud de lo establecido en d artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, que a la letra dice: «[...] En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso a petición de parte debidamente sustentada podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias[…] de forma tal que la petición de parte y la sustentación de la misma fijan el marco de lo que se pretende y el juez podrá analizar si surge una violación del acto demandado luego de su confrontación con normas superiores que se hayan invocado como violadas y a la luz de los argumentos al respecto expuestos por el solicitante de la medida.

IV.8 Sumado a lo anterior, y como se señala en el numeral III.3.9. de está providencia, en tratándose de la suspensión de actos administrativos se requiere que el juez, además de verificar los elementos tradicionales de procedencia de toda cautela, es decir el fumus boni iuris y el periculum in mora, debe proceder a un estudio de ponderación y sus sub principios integradores de idoneidad, necesidad y proporcionalidad stricto sensu, ya que se trata, antes que nada, de un ejercicio de razonabilidad.

IV.9. Por lo anteriormente expuesto, el despacho considera que debe negarse la medida cautelar de suspensión provisional deprecada, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva del presente proveído.

En mertio de lo expuesto, el consejero de estado de la sección primera de sala de lo contencioso adminsitrativo,

RESUELVE

Primero: NEGAR la solicitud de suspensión provisional del parágrafo 2 del artículo 2.3.11.2.2, de un aparte del inciso segundo del artículo 2.3.11.2.3 y del artículo 2.3.11.2.4 del decreto 2229 del 27 de diciembre de 2017, "por el cual se adiciona un titulo a la parte 3 del libro 2 del decreto 1079 de 2015, en relación con las condiciones, términos y requisitos para autorizar la internación temporal de vehículos, motocicletas y embarcaciones fluviales menores con matrículas del país vecino, a los residentes en las unidades epeciales de desarrollo fronterizo", acto administrativo expedido por el presiente de la republica, la ministra de relaciones exteriores, el ministro de hacienda y crédito público, la minsitra de comercio, industria y turismo y el minsitro de transporte, conforme a los expuesto en la parte motiva de esta providencia.

Segundo: Efectuar las anotaciones secretariales de rigor.

Notifíquese y cúmplase,

Roberto Augusto Serrato Valdés.

Consejero de Estado.