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Sentencias de NulidadNación - Presidencia de la República y otrosAlejandro Londoño Jaramillofalse05/03/2020parágrafo del artículo 1 del Decreto 2516 de 2011Identificadores10030220679true1333074original30193921Identificadores

Fecha Providencia

05/03/2020

Fecha de notificación

05/03/2020

Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Norma demandada:  parágrafo del artículo 1 del Decreto 2516 de 2011

Demandante:  Alejandro Londoño Jaramillo

Demandado:  Nación - Presidencia de la República y otros


CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: Alberto Montaña Plata

Bogotá D.C., 5 de marzo de 2020

Radicación número: 11001-03-26-000-2011-00037-00 (41.619)

Actor: Alejandro Londoño Jaramillo

Demandado: Nación - Presidencia de la República y otros

Referencia: nulidad (Decreto 1 de 1984)

Temas: NULIDAD SIMPLE – Potestad reglamentaria – Principios de conservación del derecho y de interpretación conforme.

Decide la Sala, en única instancia, la demanda de nulidad interpuesta en contra del parágrafo del artículo 1 del Decreto 2516 de 2011, “por el cual se reglamenta la modalidad de selección de mínima cuantía”, expedido por el Presidente de la República.

Contenido: 1. Antecedentes - 2. Consideraciones – 3. Decisión

  1. ANTECEDENTES

Contenido: 1.1. La demanda y el concepto de la violación; 1.2. Trámite del proceso

  1. La demanda y el concepto de la violación

  1. El 9 de agosto de 2011, Alejandro Londoño Jaramillo, actuando en nombre propio, interpuso demanda en ejercicio de la acción de nulidad, en contra de la Nación – Presidencia de la República – Ministerio del Interior y de Justicia – Ministerio de Transporte –Departamento Administrativo Nacional de Planeación (DNP), para que se declarara la nulidad del parágrafo del artículo 1 del Decreto 2516 de 2011, por el cual se reglamentó la modalidad de selección de mínima cuantía, norma acusada cuyo contenido se trascribe a continuación:

“Parágrafo. Las previsiones del presente decreto no serán aplicables cuando la contratación se deba adelantar en aplicación de una causal de contratación directa, de conformidad con lo establecido en el numeral 4 del artículo 2° de la Ley 1150 de 2007”.

  1. Como concepto de la violación, en la demanda la parte actora sostuvo:

  1. 1) La Ley 1474 de 2011 adicionó el artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, “con un numeral que indica que la contratación cuyo valor no exceda del 10% de la menor cuantía, independientemente de su objeto, se efectuará conforme a las reglas establecidas en dicha disposición”. Asimismo, la citada norma señaló que la contratación de mínima cuantía se debía adelantar, exclusivamente, con los criterios establecidos en la reglamentación que, para el caso, expidiera el Gobierno Nacional.

  1. 2) En desarrollo de la anterior normativa, y con fundamento en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, el Gobierno profirió el Decreto Reglamentario 2516 de 12 de julio de 2011, en el cual estableció (parágrafo del artículo 1) que las previsiones de dicho Decreto no le serían aplicables a los procedimientos contractuales que tuvieran por objeto la contratación directa.

  1. 3) Dicha limitación, “claramente […] excede la facultad reglamentaria consagrada en la Ley 1474 de 2011, ya que se consagró en la Ley que sin importar el objeto de contrato, cuando la cuantía del mismo no exceda el 10% de la menor cuantía, deben aplicarse las reglas de la contratación por mínima cuantía”.

  1. 4) Sostuvo el demandante que la norma acusada excedió la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional, toda vez que la ley reglamentada había señalado que las reglas de los contratos que no excedieran el 10% de la menor cuantía, “independientemente de su objeto”, debían regirse por las disposiciones de dicha modalidad de selección, sin que la propia ley hubiera permitido la exclusión de contratos que tuvieran por objeto una causal de contratación directa, a las que se refiere la Ley 1150 de 2007.

  1. 5) Para el actor la norma acusada trasgredió el numeral 11 del artículo 189 constitucional, así como los artículos 94 de la Ley 1474 de 2011 y 84 del Código Contencioso Administrativo.

  1. 6) En conclusión, para el demandante el legislador no realizó distinción alguna de los tipos de contratos, ni de los objetos contractuales que se debían adelantar bajo la modalidad de selección de mínima cuantía, por lo que la limitación consagrada en el Decreto resultaba un ejercicio abusivo de la función reglamentaria.

  1. En escrito anexo a la demanda solicitó[1], como medida cautelar, la suspensión provisional de la disposición atacada, al considerar que resultaba evidente el exceso en la potestad reglamentaria que había tenido lugar en el caso en estudio.

  1. Trámite del proceso

  1. Por Auto de 12 de agosto de 2012 se admitió la demanda de nulidad[2] y se resolvió negar la solicitud de suspensión provisional, por no cumplir con el requisito de procedibilidad de ser “palmaria la trasgresión del ordenamiento jurídico”, habida cuenta de que “de la mera comparación del acto referido con las normas señaladas en la solicitud, no es posible advertir una ilegalidad evidente sino que por el contrario se debe realizar un análisis mayor”.

  1. En la contestación de la demanda el Ministerio de Transporte se opuso a las pretensiones[3]. En el escrito la entidad se limitó a señalar que, a pesar de que la norma demandada fue derogada por el Decreto 734 de 2012, durante su vigencia se ajustó a lo ordenado por el artículo 94 de la Ley 1474 de 2011, ya que “lo que se quiso por el legislador fue consagrar que todas las adquisiciones de bienes, servicios y obras cuyo valor no exceda del 10% de la menor cuantía de la entidad contratante, independientemente de su objeto, se rigieran por las reglas previstas en el artículo 94 de la Ley 1474 de 2011, excluyendo la posibilidad de aplicar dichas previsiones cuando la contratación se deba adelantar en aplicación de una causal de contratación directa”.

  1. Presentó las excepciones que tituló: 1) “no existencia de ilegalidad del acto acusado”; 2) “cumplimiento por parte del ejecutivo de las normas constitucionales, que hacen referencia a la facultad reglamentaria”; 3) “cumplimiento en conjunto de las normas referidas en la Ley 1474 de 2011” y 4) “las demás que se logren probar en el trascurso del proceso”.

  1. Por su parte, el DNP contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones[4]. Para la entidad no existió una oposición entre las normas acusadas y el régimen legal o constitucional, habida consideración de que las modalidades de selección del contratista se debían adecuar al objeto contractual.

  1. En la contestación de la demanda el Ministerio de Justicia y del Derecho[5] solicitó negar la pretensión de nulidad, en el entendido de que la norma impugnada “de manera alguna puede implicar una contradicción con la norma superior, si se tiene en cuenta que esta previsión resulta ser una excepción a la regla general de dicha modalidad de contratación, cuando se presenta concurrencia de dos modalidades de selección para un objeto contractual: la modalidad de selección de contratación directa y la de mínima cuantía, lo cual exige efectuar una aplicación y lectura integral de las normas de contratación para efecto de aplicar el procedimiento de contratación respectivo”. Por ello, ante la concurrencia de modalidades es preciso acudir a los principios que rigen el Estatuto de Contratación Estatal y a las reglas generales para dirimir conflictos de aplicación de normas. “Así, en el caso de la norma acusada, la aplicación de tales principios privilegia la modalidad de contratación directa porque ella permite lograr una mayor economía en el trámite del proceso de contratación, lo cual fue previsto legítimamente por el reglamento adoptado […]”.

  1. El Ministerio del Interior, en su respectiva contestación de la demanda[6], se circunscribió a señalar que la competencia para manifestarse de fondo sobre la constitucionalidad de la norma acusada se encontraba en cabeza de la Agencia Nacional de Contratación Pública-Colombia Compra Eficiente, organismo rector en gestión contractual pública.

  1. En la oportunidad para alegar de conclusión, el DNP[7], el Ministerio de Justicia y del Derecho[8], el Ministerio de Transporte[9], reprodujeron los argumentos expuestos en sus respectivas contestaciones a la demanda.

  1. El Ministerio Público, en su intervención, solicitó negar las pretensiones de la demanda[10], toda vez que, aunque la Ley 1150 de 2007 no había establecido “montos económicos para la procedencia de la contratación directa sino casos relacionados con urgencia manifiesta, acuerdos contractuales entre entidades públicas, prestación de servicios, entre otros, debe entenderse que la especificidad del tema a contratar debe tener prelación frente a la cuantía del valor a contratar y que, en dicho sentido, la exclusión del procedimiento de mínima cuantía para dichos eventos se considera lógica y justificada”. En este sentido, para la Procuraduría el parágrafo del artículo 1 del Decreto 2516 de 2011 no contraría lo previsto en el artículo 94 de la Ley 1474 de 2011, pues lo que hace es clarificar que en los eventos donde exista concurrencia de las modalidades, se debe preferir la contratación directa, “por ser la que corresponde con la necesidad que pretende satisfacerse, y que no cambia por el hecho de estar frente a un valor inferior a la mínima cuantía”.

  1. Mediante Auto de 20 de noviembre de 2019[11], se resolvió negar, por extemporánea, la solicitud de intervención como coadyuvante de las entidades demandadas, propuesta por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, habida cuenta de que, para el momento de su presentación, había vencido el término para alegar de conclusión, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 146 del CCA.

2. CONSIDERACIONES

Contenido: 2.1. Jurisdicción y competencia – 2.2. Cuestión previa – 2.3 Caso concreto – 2.4. Sobre la causal de nulidad y el concepto de violación del acto administrativo impugnado

2.1. Jurisdicción y competencia

  1. El presente asunto es de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo por tratarse de una acción de nulidad en contra de un acto administrativo expedido por el Presidente de la República, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo.

  1. El Consejo de Estado es competente para conocer, en única instancia, de los asuntos en los que se debata la nulidad de actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional, conforme a lo dispuesto por el numeral 1 del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 36 de la Ley 446 de 1998. En este mismo sentido, advierte la Sala que el conocimiento de la presente demanda corresponde a la Sección Tercera por tratarse de un proceso de nulidad simple de un acto administrativo que versa sobre asuntos contractuales, en observancia a lo dispuesto por el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019, por el cual se adoptó el Reglamento Interno del Consejo de Estado.

2.2. Cuestión previa

  1. Como primera medida, advierte la Sala que el Decreto 2516 de 2011, parcialmente demandado, fue derogado, en su integridad, por el Decreto 734 de 2012. Ante la derogatoria de la norma demandada, la Sala recuerda, como lo ha sostenido de manera reiterada esta Corporación[12], que esa situación no impide un pronunciamiento judicial sobre la validez de los actos demandados, ya que la derogatoria produce efectos hacia el futuro, mientras que el análisis de la legalidad produce efectos invalidantes desde su origen. Conclusión que reviste mayor importancia cuando se advierte que el contenido de la norma derogada, demandada en este proceso, fue reproducido, de manera literal, por el artículo 3.5.1. del Decreto 734 de 2012[13].

  1. El Consejo de Estado ha considerado que la presunción de legalidad de un acto administrativo solo puede ser desvirtuada mediante una sentencia judicial, esto, en el entendido de que la derogatoria de un acto administrativo no restablece, por sí mismo, el orden jurídico vulnerado. Por ello se ha entendido (se trascribe):

[…] que aún frente a su derogatoria, resulta procedente la decisión de las pretensiones esgrimidas en ejercicio de la acción de nulidad, con miras a establecer si los actos administrativos fueron expedidos con apego al ordenamiento jurídico que los rige y en esta forma preservar la legalidad objetivamente considerada, declarando la nulidad de las disposiciones que resulten violatorias de la normatividad superior aducida por la parte actora, decisión que sólo puede tomar el juez contencioso administrativo a través de una sentencia judicial cuyos efectos son ex tunc, pues se debe tener en cuenta que mientras estuvieron vigentes las normas demandadas, ellas pudieron afectar diversas situaciones jurídicas”[14].

  1. Con base en las anteriores consideraciones la Sala procederá al estudio de la norma demandada, no obstante haberse producido su derogatoria.

2.3. Caso concreto

  1. En consideración a los cargos de anulación presentados en la demanda, y a los conceptos de violación, la Sala deberá establecer si el parágrafo del artículo 1 del Decreto 2516 de 2011 es nulo por haber infringido las normas en las que se debía fundar y, en especial, por haber excedido el ejercicio de la potestad reglamentaria en materia contractual pública.

Norma acusada

Normas invocadas como violadas

Decreto 2516 de 2011

Artículo 1. Objeto y ámbito de aplicación. El presente decreto reglamenta las adquisiciones de bienes, servicios y obras cuyo valor no exceda del diez por ciento (10%) de la menor cuantía de la entidad contratante, independientemente de su objeto, cuyas reglas se determinan exclusivamente en el artículo 94 de la Ley 1474 de 2011 y en el presente decreto, el cual constituye el procedimiento aplicable a las adquisiciones que no superen el valor enunciado.

Parágrafo. Las previsiones del presente decreto no serán aplicables cuando la contratación se deba adelantar en aplicación de una causal de contratación directa, de conformidad con lo establecido en el numeral 4 del artículo 2° de la Ley 1150 de 2007.

Constitución Política

Artículo 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:

[…]

11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes.

Ley 1474 de 2011

Artículo 94. Adiciónese al artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 el siguiente numeral.

La contratación cuyo valor no excede del 10 por ciento de la menor cuantía de la entidad independientemente de su objeto, se efectuará de conformidad con las siguientes reglas:

a) Se publicará una invitación, por un término no inferior a un día hábil, en la cual se señalará el objeto a contratar, el presupuesto destinado para tal fin, así como las condiciones técnicas exigidas;

b) El término previsto en la invitación para presentar la oferta no podrá ser inferior a un día hábil;

c) La entidad seleccionará, mediante comunicación de aceptación de la oferta, la propuesta con el menor precio, siempre y cuando cumpla con las condiciones exigidas;

d) La comunicación de aceptación junto con la oferta constituyen para todos los efectos el contrato celebrado, con base en lo cual se efectuará el respectivo registro presupuestal.

Parágrafo 1. Las particularidades del procedimiento aquí previsto, así como la posibilidad que tengan las entidades de realizar estas adquisiciones en establecimientos que correspondan a la definición de “gran almacén” señalada por la Superintendencia de Industria y Comercio, se determinarán en el reglamento que para el efecto expida el Gobierno Nacional.

Parágrafo 2. La contratación a que se refiere el presente artículo se realizará exclusivamente con las reglas en él contempladas y en su reglamentación. En particular no se aplicará lo previsto en la Ley 816 de 2003, ni en el artículo 12 de la Ley 1150 de 2007.

2.4. Sobre la causal de nulidad y el concepto de violación del acto administrativo impugnado

  1. El cargo elevado en contra del parágrafo del artículo 1 del Decreto 2516 de 2011 se centró en identificar un supuesto exceso en la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional, quien habría trasgredido el artículo 189 de la Constitución Política y, en particular, el artículo 94 de la Ley 1474 de 2011, norma que estableció que la contratación que no excediera el 10% de la menor cuantía se debía adelantar bajo las particularidades descritas en la propia ley y en el procedimiento reglamentario que para el efecto expidiera el Gobierno Nacional, con independencia del objeto de la contratación.

  1. Previo al análisis particularizado del cargo de anulación, dirigido a identificar un supuesto desbordamiento del ejercicio de la potestad reglamentaria, se debe recodar que dicha potestad se identifica con la facultad, en cabeza del Gobierno Nacional, para la expedición de disposiciones que gozan de un valor normativo, cuyo objeto es el de servir de instrumento y complemento de la norma superior que fundamenta su existencia. En esa línea esta Corporación ha señalado que dicha potestad se concreta en una facultad (se trascribe):

“para expedir un conjunto de disposiciones jurídicas de carácter general y abstracto para la debida ejecución de la ley, a través de las cuales desarrolla las reglas y principios en ella fijados […] El reglamento, como expresión de esta facultad originaria del Ejecutivo es, pues, un acto administrativo de carácter general que constituye una norma de inferior categoría y complementaria de la ley; su sumisión jerárquica a ésta en la escala normativa (principio de jerarquía normativa piramidal) es indiscutible y absoluta, toda vez que se produce en los ámbitos y espacios que la ley le deja y respecto de aquello que resulte necesario para su cumplida ejecución, sin que pueda suprimir los efectos de los preceptos constitucionales o legales ni contradecirlos […] El poder reglamentario se encuentra limitado en función a la necesidad de la cumplida ejecución de la ley y, como lo ha manifestado la jurisprudencia, la extensión de esta competencia es inversamente proporcional a la extensión de la ley, es decir, cuanto mayor sea el campo disciplinado por la ley, menor será el que corresponde al decreto reglamentario y, al contrario, si ella sólo regula aspectos o reglas generales para su aplicación, más amplio será el campo de desarrollo del reglamento, acorde con las exigencias requeridas para su cumplimiento.”[15]

  1. En punto a la modalidad de selección que originó la presente controversia, la mínima cuantía ha sido objeto de numerosas reglamentaciones por parte del Gobierno Nacional, así como de distintas demandas y de pronunciamientos en sede de lo contencioso administrativo, en especial, en ejercicio de la acción de nulidad, luego de que se evidenciara un reiterado exceso en la potestad reglamentaria del Presidente de la República al haber pretendido reglamentar, en diversos actos administrativos, un procedimiento de selección que no había sido contemplado por el propio legislador, luego de que fuera expedida la Ley 1150 de 2007.

  1. Así, en Sentencia de 14 de abril de 2010[16], esta Corporación declaró la nulidad del artículo 46 del Decreto 2474 de 2008 y del artículo 3 del Decreto 2025 de 2009, habida cuenta de que, respectivamente, se había introducido una modalidad de selección que carecía de fundamento legal, y se había reproducido, en esencia, el contenido de una norma que había sido suspendida provisionalmente por el Consejo de Estado[17].

  1. Con posterioridad, en Sentencia de 29 de agosto de 2012[18], se anularon los artículos 1 y 2 del Decreto 3576 de 2009, “por el cual se modifica parcialmente el Decreto 2474 de 2008 y el Decreto 2025 de 2009”, pues allí se había reglado, de igual manera, la contratación de mínima cuantía, modalidad de selección que no había sido consagrada, originalmente, por la Ley 1150 de 2007.

  1. En el mismo sentido, en Sentencia de 29 de abril de 2015, se declaró la cosa juzgada en relación con el cargo elevado en contra del artículo 3 del Decreto 2025 de 2009, que había pretendido reglamentar, una vez más, la mínima cuantía[19].

  1. Finalmente, el Congreso de la República restituyó, en la Ley 1450 de 2011 (artículo 274 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo), la contratación de mínima cuantía, modificación que fue retomada por la Ley 1474 de 2011, disposición legal que permitió superar la falta de consagración normativa de la modalidad de selección de mínima cuantía y que dio paso a la expedición del Decreto 2516 de 2011, en el cual se reglamentó, integralmente, esa modalidad.

  1. En efecto, la norma demandada, que dio origen al presente pronunciamiento, es el resultado de la reglamentación del artículo 94 de la Ley 1474 de 2011, solo que, en esta ocasión, el alegado exceso en la potestad reglamentaria no se fundamentó en la falta de consagración legal del procedimiento de selección, sino en la contradicción que ocasionaría el acto administrativo reglamentario al haber excluido de su ámbito de aplicación la contratación adelantada en aplicación de una causal de contratación directa, cuando la Ley había señalado que debía ser, precisamente, la mínima cuantía el procedimiento a observar, independientemente del objeto de la contratación.

  1. Al respecto, la Sala considera que una primera lectura comparativa de la norma demandada y de la ley que reglamenta podría conducir a la eventual anulación de la regla allí establecida, ya que, en efecto, en principio parecería haberse producido una contradicción entre una ley que se limitó a señalar que la modalidad de selección de mínima cuantía tendría lugar para la contratación cuyo valor no excediera del 10% de la menor cuantía de la entidad, independientemente de su objeto, y un decreto reglamentario que excluyó de su propio ámbito de aplicación a la contratación que se deba adelantar en observancia de una causal de contratación directa; no obstante, un análisis detallado y una interpretación sistemática de la disposición cuestionada, y de las demás normas contractuales que reglamenta, permiten arribar a una conclusión diferente.

  1. El criterio sistemático, como método de interpretación normativa, apunta a determinar si el sentido de una disposición jurídica puede encontrarse en armonía con otras normas o principios del ordenamiento jurídico, de manera que se eviten contradicciones, incompatibilidades o incongruencias entre elementos que componen un conjunto normativo. “Apela a encontrar el sentido de las disposiciones a partir de la comparación con otras normas que pertenecen al orden jurídico legal y que guardan relación con aquella”[20].

  1. Entender el ordenamiento jurídico (o una sección de él) como un sistema, lleva a que se propenda por su coherencia y unidad, lo que, a su vez, conduce hacia la configuración de una interpretación que se adecúe y que precise el entendimiento de la norma de conformidad con su efecto útil y con los principios de conservación del derecho y de interpretación conforme[21]; metodología de interpretación que se adoptará en la presente Providencia.

  1. En lo relativo a este método, la Corte Constitucional ha señalado, en virtud del principio de conservación del derecho, que “no [se] puede excluir una norma legal del ordenamiento jurídico, por vía de la declaración de inexequibilidad, cuando existe, por lo menos, una interpretación de la misma que se aviene con el texto constitucional”[22]. En este mismo sentido, en otra oportunidad concluyó: “el principio de la interpretación de la ley conforme a la Constitución impide a la Corte excluir del ordenamiento una norma cuando existe por lo menos una interpretación de la misma que se concilia con el texto constitucional. Este principio maximiza la eficacia de la actuación estatal y consagra una presunción a favor de la legalidad democrática. El costo social e institucional de declarar la inexequibilidad de una norma jurídica infraconstitucional debe ser evitado en la medida en que mediante una adecuada interpretación de la misma se respeten los postulados de la Constitución”[23].

  1. Como se viene de señalar, la lectura textual de las normas en estudio podría llevar a su eventual anulación, toda vez que, de su mera literalidad, parecería desprenderse una contradicción; no obstante, cuando se estudian otras disposiciones normativas del propio Estatuto Contractual se observa que dicha conclusión no solo no es necesaria, sino que tendría efectos indeseados e incongruentes con la armonía de nuestro ordenamiento jurídico. De hecho, de anularse el parágrafo 1 del artículo 2516 de 2011, se llegaría a la inadmisible conclusión de que todos los procedimientos de selección que cumplieran con el requisito porcentual de la mínima cuantía, sin importar aquello que se contrate o la situación de la contratación, deberían adelantarse por esa modalidad de selección de contratistas, cuando, un solo ejemplo sería necesario para evidenciar lo problemático de esta conclusión.

  1. Dentro de las causales de contratación directa se encuentra la urgencia manifiesta (la primera en haber sido consagrada por el legislador), desarrollada, a su vez, por el artículo 42 del propio Estatuto General de la Contratación Pública, disposición en la que se señaló (se trascribe):

existe urgencia manifiesta cuando la continuidad del servicio exige el suministro de bienes, o la prestación de servicios, o la ejecución de obras en el inmediato futuro; cuando se presenten situaciones relacionadas con los estados de excepción; cuando se trate de conjurar situaciones excepcionales relacionadas con hechos de calamidad o constitutivos de fuerza mayor o desastre que demanden actuaciones inmediatas y, en general, cuando se trate de situaciones similares que imposibiliten acudir a los procedimientos de selección públicos”[24].

  1. La urgencia manifiesta se presenta, entonces, cuando las circunstancias particulares “imposibiliten acudira los procedimientos de selección” que fueron consagrados por el legislador. De manera que, en el caso en el que llegaren a concurrir estos dos procedimientos contractuales (mínima cuantía y contratación directa por la causal de urgencia manifiesta), no tendría sentido alguno que la entidad estatal debiera adelantar un procedimiento concursal de selección de contratistas, por expedito que este pudiera llegar a ser, cuando fue el propio legislador, en una acertada anticipación de las posibilidades y necesidades que debían ser atendidas, quien excluyó esa posibilidad.

  1. Precisamente, frente a la concurrencia de procedimientos de selección, el ente rector de la contratación pública (Agencia Nacional de Contratación Pública-Colombia Compra Eficiente), en su “Manual de Modalidad de Selección de Mínima Cuantía”, tras identificar la posibilidad de que confluyeran diversos modalidades de selección con la mínima cuantía, concluyó, para el caso de la contratación directa, que sería esta última la que debía adelantarse “dado que las causales de contratación directa son especiales y expresas frente a otras modalidades de selección y que la contratación directa permite obtener una mayor economía en el trámite del Proceso de Contratación[25]. De esta manera, si bien el decreto reglamentario de la contratación estatal vigente no reprodujo la disposición demandada objeto del presente proceso, en la actualidad se ha identificado que la concurrencia de procedimientos puede llegarse a presentar, y ha sido precisado por la entidad encargada de “desarrollar, implementar y difundir las políticas públicas, planes, programas, normas, instrumentos y herramientas que faciliten las compras y contratación pública del Estado”[26] (tal y como lo advirtió el Ministerio de Justicia y del Derecho en su contestación de la demanda), que el principio de economía podría ser el elemento que permitiría solucionar, para el caso, la concurrencia de modalidades de selección.

  1. De manera entonces que, al tiempo que se declarará la legalidad de la norma demandada y se negarán las pretensiones de la demanda, se deberá tener en cuenta que el objeto a contratar o la circunstancia de la contratación hacen indiscutible que el mensaje del legislador en la Ley 1474 de 2011, sobre la procedencia de la modalidad de selección de mínima cuantía, “independientemente del objeto”, deberá ser siempre interpretado de la mano de las otras normas que rigen la contratación pública.

3. DECISIÓN

  1. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda.

ARCHÍVESE el proceso de la referencia, una vez en firme esta providencia.


Afectaciones realizadas: [Mostrar]


NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ RAMIRO PAZOS GUERRERO

ALBERTO MONTAÑA PLATA


[1] Folio 6 y 7 del cuaderno del Consejo de Estado.

[2] Folios 10 -15 del cuaderno del Consejo de Estado.

[3] Folios 27 – 45 del cuaderno del Consejo de Estado.

[4] Folios 62-64A del cuaderno del Consejo de Estado.

[5] Folios 67-71 del cuaderno del Consejo de Estado.

[6] Folios 79-85 del cuaderno del Consejo de Estado.

[7] Folios 114-117 del cuaderno del Consejo de Estado.

[8] Folios 118 y 119 del cuaderno del Consejo de Estado.

[9] Folios 120-127 del cuaderno del Consejo de Estado.

[10] Folios 130-134 del cuaderno del Consejo de Estado.

[11] Folios 175 y 176 del cuaderno del Consejo de Estado.

[12] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 14 de enero de 1991, exp. S-157. Reiterada, entre otras, en Sentencia de 14 de abril de 2010 de la Sección Tercera, exp. 36.054.

[13] Decreto que fue luego derogado por el Decreto 1510 de 2013.

[14] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 29 de abril de 2015, exp. 37.083.

[15] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 3 de diciembre de 2007, exp. 24.715.

[16] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 14 de abril de 2010, exp. 36.054.

[17] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Auto de 27 de mayo de 2009, exp. 36.054.

[18] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 29 de agosto de 2012, exp. 37.785.

[19] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 29 de abril de 2015, exp. 37.083.

[20] Corte Constitucional, Sentencia C-054 de 2016.

[21] Corte Constitucional, Sentencia C-038 de 2006.

[22] Corte Constitucional, Sentencia C-499 de 1998.

[23] Corte Constitucional, Sentencia C-070 de 1996.

[24] Artículo 42 de la Ley 80 de 1993.

[25] Colombia Compra Eficiente, “Manual de la modalidad de selección de mínima cuantía”, en: https://www.colombiacompra.gov.co/sites/cce_public/files/cce_documents/cce_manual_minima_cuantia.pdf

[26] Decreto 4170 de 2011, “por el cual se crea la Agencia Nacional de Contratación Pública- Colombia Compra Eficiente-, se determinan sus objetivos y estructura”