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200Corte ConstitucionalCorte Constitucional20030038820CC-SENTENCIAC49202012/02/2020CC-SENTENCIA_C_49__2020_12/02/2020300388252020Sentencia C-049/20 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD- Competencia de la Corte Constitucional COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL- Excepciones a la regla general COSA JUZGADA RELATIVA IMPLICITA- Alcance COSA JUZGADA APARENTE- Hipótesis para existencia COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL- Jurisprudencia constitucional COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL- Inexistencia La Sala analizó la Sentencia C-484 de 2000 y determinó que, aunque resolvió la exequibilidad del inciso primero del artículo 101 de la Ley 42 de 1993, se limitó a ejercer función jurisdiccional sobre una sola de las normas incluidas en tal disposición y, por tanto, sobre las demás reglas de derecho -entre las cuales se hallan las demandadas en este trámite- se configuró una cosa juzgada aparente. Si bien la Sentencia C-505 de 2002 descartó la anterior situación, la Sala explicó los argumentos que la llevan en esta ocasión a cambiar su jurisprudencia sobre este punto. Por último, estudió las Sentencias C-054 de 1997 y C-286 de 1997 y encontró que ambas tuvieron por objeto de control una norma distinta a las que cuestionan los accionantes en esta oportunidad. En estos términos, la Sala concluye que no existe cosa juzgada sobre las normas demandadas y entrará a analizar la aptitud de los cargos elevados contra estas. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD- Criterios para valorar la aptitud de la demanda y determinar su procedencia y alcance del juicio de constitucionalidad CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD- Jurisprudencia constitucional CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD- Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD- Aplicación del principio pro actione INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA- Incumplimiento de requisitos de certeza, pertinencia y suficiencia en los cargos Referencia: Expediente D-13367 Asunto: Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 101 (parcial) de la Ley 42 de 1993 Accionantes: Mauricio Pava Lugo y Luis Alejandro Ramírez Álvarez Magistrado Sustanciador: ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Bogotá, D.C., doce (12) de febrero de dos mil veinte (2020) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente sentencia.

Sentencia C-049/20

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Excepciones a la regla general

COSA JUZGADA RELATIVA IMPLICITA-Alcance

COSA JUZGADA APARENTE-Hipótesis para existencia

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia

La Sala analizó la Sentencia C-484 de 2000 y determinó que, aunque resolvió la exequibilidad del inciso primero del artículo 101 de la Ley 42 de 1993, se limitó a ejercer función jurisdiccional sobre una sola de las normas incluidas en tal disposición y, por tanto, sobre las demás reglas de derecho -entre las cuales se hallan las demandadas en este trámite- se configuró una cosa juzgada aparente. Si bien la Sentencia C-505 de 2002 descartó la anterior situación, la Sala explicó los argumentos que la llevan en esta ocasión a cambiar su jurisprudencia sobre este punto. Por último, estudió las Sentencias C-054 de 1997 y C-286 de 1997 y encontró que ambas tuvieron por objeto de control una norma distinta a las que cuestionan los accionantes en esta oportunidad. En estos términos, la Sala concluye que no existe cosa juzgada sobre las normas demandadas y entrará a analizar la aptitud de los cargos elevados contra estas.

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Criterios para valorar la aptitud de la demanda y determinar su procedencia y alcance del juicio de constitucionalidad

CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia constitucional

CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro actione

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de requisitos de certeza, pertinencia y suficiencia en los cargos

Referencia: Expediente D-13367

Asunto: Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 101 (parcial) de la Ley 42 de 1993

Accionantes: Mauricio Pava Lugo y Luis Alejandro Ramírez Álvarez

Magistrado Sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Bogotá, D.C., doce (12) de febrero de dos mil veinte (2020)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente sentencia.

Mauricio Pava Lugo y Luis Alejandro Ramírez ÁlvarezNULIDAD12/02/2020Antonio José Lizarazo OcampoLEY 42 DE 1993Identificadores20030210669true1322046original30184325Identificadores

Fecha Providencia

12/02/2020

Fecha de notificación

12/02/2020

Magistrado ponente:  Antonio José Lizarazo Ocampo

Norma demandada:  LEY 42 DE 1993


I.ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 40-6 de la Constitución, los ciudadanos Mauricio Pava Lugo y Luis Alejandro Ramírez Álvarez presentaron demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 101 (parcial) de la Ley 42 de 1993, “[s]obre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen”.

Mediante Auto de 2 de agosto de 2019, el magistrado sustanciador consideró que la demanda cumplía, prima facie, con los requisitos exigidos por el artículo 2 del Decreto Ley 2067 de 1991 y resolvió admitirla en aplicación del principio pro actione. En el mismo proveído dispuso (i) fijar en lista; (ii) comunicar el inicio del proceso al Procurador General de la Nación para lo de su competencia; (iii) comunicar el inicio del proceso al Presidente del Congreso y, con fundamento en el inciso segundo del artículo 11 del Decreto Ley 2067 de 1991, a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Justicia y del Derecho, y al Ministerio del Interior; y (iv) a efectos de rendir concepto, invitar a la Defensoría del Pueblo, a la Contraloría General de la República, a la Auditoría General de la República, a los decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades de Antioquia, del Rosario, de los Andes, del Norte, Externado de Colombia, de la Sabana, Nacional de Colombia e Industrial de Santander, a la Corporación Excelencia en la Justicia, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a la Academia Colombiana de Abogacía.

Concluido el procedimiento y recibido el concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a resolver la demanda en referencia.

II.TEXTO DE LAS NORMAS DEMANDADAS

A continuación se transcribe el texto del artículo 101 de la Ley 42 de 1993 conforme a su publicación en el Diario Oficial Nro. 40.732 de 27 de enero de 1993, y se subrayan y resaltan en negrilla los apartes demandados:

LEY 42 DE 1993

(enero 26)

Diario Oficial No. 40.732, de 27 de enero de 1993

Sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen.

EL CONGRESO DE COLOMBIA,

DECRETA: (…)

ARTÍCULO 101. Los contralores impondrán multas a los servidores públicos y particulares que manejen fondos o bienes del Estado,hasta por el valor de cinco (5) salarios devengados por el sancionado a quienes no comparezcan a las citaciones que en forma escrita les hagan las contralorías; no rindan las cuentas e informes exigidos o no lo hagan en la forma y oportunidad establecidos por ellas; incurrirán reiteradamente en errores u omitan la presentación de cuentas e informes; se les determinen glosas de forma en la revisión de sus cuentas; de cualquier manera entorpezcan o impidan el cabal, cumplimiento de las funciones asignadas a las contralorías o no les suministren oportunamente las informaciones solicitadas; teniendo bajo su responsabilidad asegurar fondos, valores o bienes no lo hicieren oportunamente o en la cuantía requerida; no adelanten las acciones tendientes a subsanar las deficiencias señaladas por las contralorías; no cumplan con las obligaciones fiscales y cuando a criterio de los contralores exista mérito suficiente para ello.” (negrilla y subrayas fuera del texto original)

III.LA DEMANDA

Los accionantes consideraron que la norma que fija el tope de la multa; la que señala como conducta que da lugar a la multa aquella de entorpecer o impedir, de cualquier manera, el cabal cumplimiento de las funciones asignadas a las contralorías; y la que también establece como conducta coercible la de no suministrar oportunamente a las contralorías las informaciones solicitadas, son contrarias a los artículos 1, 6, 15, 29, 74 y 124 superiores. Al efecto, solicitaron, de manera principal, que fueran declaradas inexequibles y, subsidiariamente, condicionar su exequibilidad a un entendimiento ajustado a la Constitución.

Como cuestión previa, alegaron que si bien esta Corporación se ha pronunciado sobre el artículo 101 de la Ley 42 de 1993 en las Sentencias C-054 de 1997, C-286 de 1997, C-484 de 2000, C-661 de 2000 y C-505 de 2002, no ha operado el fenómeno de cosa juzgada sobre las normas cuestionadas que impida adelantar un examen de constitucionalidad. A este propósito, formularon cinco cargos de inconstitucionalidad.

3.1. Primer cargo: Violación del derecho al debido proceso por conducta indeterminable

Los accionantes alegaron que la norma que establece como conducta coercible la de entorpecer o impedir de cualquier manera el cabal cumplimiento de las funciones asignadas a las contralorías, desatiende los requisitos de legalidad estricta, reserva de ley y tipicidad “en la medida en la que no es posible identificar con claridad en la ley la conducta que es objeto del reproche. De esta forma el caso que ahora se revisa presenta un problema de ambigüedad y generalidad que no resulta constitucionalmente admisible”[1]. En tales términos, estimaron que dicha norma vulnera el derecho al debido proceso administrativo consignado en los artículos 6, 29 y 124 superiores.

3.2. Segundo cargo: Violación del derecho a la intimidad y a la protección del secreto profesional

Manifestaron que la norma que define como conducta coercible la de no suministrar oportunamente las informaciones solicitadas por los contralores, genera “una coacción injustificada en cabeza del destinatario del requerimiento de la información que lo obliga a entregarla, aun cuando aquella se encuentre por fuera del marco de las funciones de la entidad”[2] y, por eso, es contraria a los derechos a la intimidad y a la inviolabilidad del secreto profesional consignados en los artículos 15 y 74 superiores respectivamente.

3.3. Tercer cargo: Violación del derecho al debido proceso por ausencia de criterios de graduación de la sanción

Arguyeron que la norma que fija el quantum de la multa “hasta por el valor de cinco (5) salarios devengados por el sancionado” no contempla “criterios de graduación de la sanción”[3] y deja la definición del valor “al absoluto arbitrio del Contralor que la impone”[4]. En consecuencia, hallaron que viola los requisitos constitucionales del debido proceso administrativo que se extraen del artículo 29 superior.

3.4. Cuarto cargo: Violación de la dignidad humana y del derecho al debido proceso

Sostuvieron que las normas que definen como conductas coercibles la de impedir o entorpecer de cualquier manera el cabal cumplimiento de las funciones asignadas a las contralorías y aquella de no suministrar oportunamente las informaciones solicitadas, configuran -conjuntamente- un régimen de responsabilidad objetiva. Dicho régimen, por un lado, contraría la dignidad humana reconocida en el artículo 1º superior por cuanto “cosifica a la persona al castigarla sin evaluar el contenido subjetivo de su conducta”[5]. Y, por el otro, viola el derecho al debido proceso consignado en el artículo 29 superior debido a que no cumple con los requisitos que la jurisprudencia de este Tribunal ha establecido para avalar la constitucionalidad de este tipo de regímenes de responsabilidad, en tanto “i) compromete el ejercicio de otros derechos como el de recibir salario y mínimo vital; ii) puede afectar a terceros dependientes del multado; iii) no puede ser entendido como meramente monetario dada la gravedad de la sanción; iv) no es de menor entidad respecto a la multiplicidad de conductas que puede terminar castigando; y v) no está consignado de manera expresa por la ley ya que se trata de un tipo abierto e imposible de determinar”[6].

3.5. Quinto cargo: Violación del derecho al debido proceso por indeterminación del procedimiento sancionatorio

Argumentaron que la norma que fija el quantum de la multa y aquellas que señalan las conductas coercibles, cuestionadas en los cargos primero, segundo y cuarto, admiten una interpretación que le permite a la Contraloría General de la República reglamentar el procedimiento para la imposición de la medida correccional. Lo anterior, a su juicio, vulnera el debido proceso administrativo estatuido en los artículos 6, 29 y 124 superiores por cuanto dicho procedimiento solo puede tener como fuente la ley. Agregaron que la Contraloría parece venir aplicando la lectura inconstitucional de dichas normas, por lo que corresponde a la Corte condicionarlas a un entendimiento ajustado al texto superior.

IV.INTERVENCIONES

4.1. Universidad del Rosario[7]

Solicitó: (i) declarar la exequibilidad de las normas demandadas a la luz de los cargos primero y cuarto; y (ii) declarar la inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda frente a los cargos segundo, tercero y quinto.

Compartió la posición de los accionantes frente a la inoperancia del fenómeno de la cosa juzgada absoluta frente a las normas demandadas debido a que en los pronunciamientos de la Corte Constitucional que han tenido por objeto el artículo 101 de la Ley 42 de 1993 “no se han abordado los problemas constitucionales específicos planteados en la demanda interpuesta (…)”[8].

Frente al primer cargo, sostuvo que no está llamado a prosperar puesto que “no hay una indeterminación de la conducta objeto de sanción porque tanto los verbos rectores como el bien jurídico afectado están determinados en la disposición demandada (…)”[9].

Manifestó que el segundo cargo es inepto en la medida en que “es evidente que la frase demandada hace parte de una causal en la cual se involucra de manera directa la referencia al ejercicio de las funciones de la entidad y en esa medida una interpretación ajustada a la Constitución, en lugar de la lectura forzada al absurdo que hace el actor, indica que podrá haber lugar a la imposición de la multa a quienes no suministren oportunamente las informaciones solicitadas que sean requeridas para el ejercicio de las funciones asignadas a las contralorías (…)”[10].

Respecto del tercer cargo, estimó que era igualmente inepto por cuanto “sí existen criterios legales para la graduación de la sanción”[11]. Puso de presente que, dada la ausencia de criterios especiales de graduación en la Ley 42 de 1993, hay que remitirse a lo dispuesto en el artículo 50 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en aplicación del artículo 2 de la misma normativa.

En relación con el cuarto cargo, consideró que debía ser rechazado habida cuenta del precedente jurisprudencial fijado en la Sentencia C-054 de 1997 que condicionó el aparte “cuando a criterio de los contralores exista mérito para ello”[12], contenido en el inciso primero del artículo 101 de la Ley 42 de 1993, bajo el entendido de que “cuando se trate de imponer sanciones por las faltas que aparecen descritas en la norma, deba existir mérito para ello a criterio de los contralores”[13]. Dicho condicionamiento, a criterio de la Universidad del Rosario, “supone analizar las circunstancias que dieron lugar a la comisión de la falta y el comportamiento desplegado por el agente (…) de manera que no existiría mérito suficiente para sancionar si se prueba la ocurrencia de un evento de fuerza mayor o caso fortuito o se acredita que a pesar de la diligencia empleada para cumplir con las obligaciones del ente de control no fue posible hacerlo en la forma o dentro de la oportunidad requerida para ello”[14].

Y, en lo atinente al quinto cargo, solicitó declarar la ineptitud porque el procedimiento aplicable para la imposición de las multas se encuentra establecido en los artículos 47 a 52 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

4.2. Contraloría General de la República[15]

Solicitó, de forma principal, declarar la existencia de la cosa juzgada absoluta frente a las normas demandadas y, en consecuencia, estarse a lo resuelto en la Sentencia C-484 de 2000. En dicho pronunciamiento, la Corte “analizó la integridad del artículo [101 de la Ley 42 de 1993], contrastándolo contra todas las disposiciones constitucionales, concluyendo la exequibilidad”[16]. Asimismo, puso de presente que en la Sentencia C-505 de 2002 esta Corporación reconoció que la Sentencia C-484 de 2000 había surtido el referido efecto frente a la totalidad del inciso primero del artículo 101 de la Ley 42 de 1993, a excepción de la expresión “cuando a criterio de los contralores exista mérito suficiente para ello”, la cual fue declarada condicionalmente exequible en la Sentencia C-054 de 1997.

En todo caso, sostuvo que los cargos elevados por los accionantes no cumplen con los requisitos de argumentación necesarios para habilitar un pronunciamiento de fondo.

4.3. Intervenciones extemporáneas

Vencido el término de fijación en lista, las Universidades Industrial de Santander[17] y Externado de Colombia[18] allegaron sus intervenciones.

V.CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

Mediante concepto Nro. 006659 de 26 de septiembre de 2019[19], el Ministerio Público solicitó que la Corte se estuviera a lo resuelto en la Sentencia C-484 de 2000, que declaró, entre otros, la exequibilidad del inciso primero del artículo 101 de la Ley 42 de 1993 salvo la expresión “cuando a criterio de los contralores exista mérito suficiente para ello”, declarada condicionalmente exequible en la Sentencia C-054 de 1997.

5.1. Constató que los cargos formulados por los accionantes eran “muy similares”[20] a los estudiados en la Sentencia C-484 de 2000, pues se sustentan en una violación al debido proceso. A ese fin, recordó que el problema jurídico planteado por la Corte en dicha providencia consistió en determinar “(…) si las sanciones previstas por las disposiciones acusadas implican o no una invasión de las funciones por parte de la Contraloría sobre las que ejerce la Procuraduría”[21] y que, para resolverlo, “realizó un análisis de las funciones de vigilancia fiscal de la Contraloría General de la República y de las medidas necesarias para el ejercicio correcto de las mismas (…)”[22].

En dicho análisis, resaltó que la Sentencia C-484 de 2000 se detuvo frente a las normas acusadas en el presente trámite y halló que “la multa prevista por el artículo 101 de la Ley 42 de 1993 tiene un carácter diferente a la multa sanción en el marco del proceso disciplinario”[23], por cuanto la primera es una “multa coercitiva de carácter pecuniario, que tiene la finalidad principal de garantizar el éxito del control fiscal”[24]. Asimismo, subrayó que la Corte, en dicha ocasión, “precisó que la facultad reglamentaria del Contralor no comprende la reglamentación del monto de la sanción fiscal, debido a que el artículo 124 [superior] establece expresamente que corresponde a la ley determinar la responsabilidad de los servidores públicos, razón por la cual reiteró que el principio de legalidad, en materia sancionatoria, exige que la ley establezca la infracción reprochable, la sanción y su monto, de forma determinada o determinable, y destacó que “es cierto que el principio de legalidad no excluye el reglamento en materia sancionadora (C.P. art. 123), pero sin embargo (sic), aquel no puede ser independiente y autónomo de la regulación legal””[25].

Afirmó que, de conformidad con la providencia citada, la multa censurada es una medida correccional justificada porque (i) persigue la finalidad constitucional de garantizar la vigilancia fiscal efectiva; y (ii) las conductas que la originan -incluidas las impugnadas por los accionantes-, así como su cuantía, encuentran su regulación en la Ley 42 de 1993 y “ambas son determinadas y determinables, pues su imposición es procedente únicamente ante la obstaculización del ejercicio de la función de control fiscal a cargo de los Contralores, preestablecida en la ley y la Constitución, y el procedimiento para imponerlas (aplicación) se encuentra sometido a la Constitución, la ley y el reglamento”[26].

5.2. Por otro lado, subrayó que en la Sentencia C-505 de 2002 la Corte declaró la cosa juzgada absoluta en relación con el inciso 1º del artículo 101 de la Ley 42 de 1993, contentivo de las normas demandadas, puesto que “en la Sentencia C-484 de 2000 la Corte no otorgó efectos de cosa juzgada relativa a la decisión, ni en la parte motiva, ni en la parte resolutiva”[27]. En concreto, afirmó que “en la parte resolutiva de la sentencia la Corte no relativizó el efecto de la cosa juzgada”[28] en razón a que “no circunscribió su análisis a ciertos cargos”[29]. Asimismo, señaló que la Corte descartó expresamente la configuración de la cosa juzgada aparente.

En ese sentido, concluyó que los accionantes no lograron probar la configuración de una cosa juzgada relativa implícita o aparente de la Sentencia C-484 de 2000 que declaró exequible con fuerza de cosa juzgada absoluta el inciso 1º del artículo 101 de la Ley 42 de 1993, salvo la expresión “cuando a criterio de los contralores exista mérito suficiente para ello”, declarada condicionalmente exequible en la Sentencia C-054 de 1997.

VI.CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

6.1. Competencia

De conformidad con lo establecido en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para conocer la demanda de inconstitucionalidad que motiva este trámite.

Se advierte que los cargos son todos ineptos sustantivamente. Con el fin de motivar la decisión, en primer lugar, descartará la existencia de cosa juzgada sobre las normas aquí demandadas (6.2.) y, posteriormente, expondrá las razones por las que los cargos no cumplen con los requisitos de argumentación necesarios para habilitar un estudio de fondo (6.3).

6.2. Ausencia de cosa juzgada

6.2.1. Efectos de cosa juzgada aparente de la Sentencia C-484 de 2000

La Sentencia C-484 de 2000 resolvió una demanda en la que se alegó que los artículos 99, 100, 101 y 102 de la Ley 42 de 1993 vulneraban los artículos 113, 118, 119, 121, 267, 268 y 277 superiores. La Corte, en dicha ocasión, estudió dos cargos de inconstitucionalidad. El primero dirigido a sostener que “las sanciones de amonestación, solicitud de remoción y suspensión del cargo o de los contratos de los funcionarios públicos y de los particulares que administran bienes y fondos públicos, desbordan los límites del control fiscal y desconocen el principio de separación de poderes que la Constitución consagra”. El segundo señaló que “las normas acusadas también vulneran el principio de non bis in ídem, como quiera que si el mismo hecho origina responsabilidad fiscal y a la vez constituye una falta disciplinaria, es posible que la Contraloría y la Procuraduría impongan dos sanciones idénticas derivadas de una misma conducta”.

La Sentencia C-484 de 2000 declaró la exequibilidad del inciso primero del artículo 101 de la Ley 42 de 1993 -en donde se ubican las normas demandadas en el presente trámite- al considerar que la multa (i) es una medida de carácter coercitivo fundamentada en el poder correccional del Estado, cuya finalidad principal “se dirige a vencer los obstáculos para el éxito del control fiscal” y, por consiguiente, puede ser impuesta directamente por los contralores en ejercicio del control fiscal; y (ii) no tiene la misma naturaleza que la multa disciplinaria debido a que esta última se impone como consecuencia del incumplimiento de los deberes propios del servidor público, por lo que no vulnera el principio de non bis in ídem ni el artículo 29 superior.

En relación con el parágrafo del artículo 101 de la Ley 42 de 1993, la Corte declaró inexequible la facultad del contralor de reglamentar el monto de la sanción para infractores que no devengaren sueldo, al encontrar que contrariaba (i) el artículo 124 superior, el cual “expresamente dispone que corresponde a la ley determinar la responsabilidad de los servidores públicos”; y (ii) el principio de legalidad consagrado en el artículo 29 superior, que por regla general exige -en materia sancionadora-, que “la ley señale no sólo la infracción que reprocha sino también la sanción y su monto, ya sea determinado o determinable”, y que si bien dicho principio no excluye el reglamento en materia sancionadora -artículo 123 superior- “aquel no puede ser independiente y autónomo de la regulación legal”. Frente a este estudio en particular, la Corte puso de presente que el entonces accionante, pese haber demandado la totalidad del artículo 101, “no expuso ningún cargo contra el parágrafopor lo que podría pensarse que la Corte sólo debe entrar a conocer de esa disposición por las razones invocadas de la demanda”. No obstante, este Tribunal señaló que el control constitucional que ejerce es “es integral y no puede limitarse a la causa petendi, como quiera que el principio de unidad de la Carta impone el deber de confrontar la disposición acusada con toda la Constitución (artículos 46 de la Ley 270 de 1996 y 22 del Decreto 2067 de 1991)” por lo cual “debe comparar las normas impugnadas frente a la totalidad de los preceptos superiores, y no únicamente en relación con las disposiciones constitucionales señaladas por el actor”.

En consecuencia, la Sentencia C-484 de 2000 resolvió lo siguiente frente al artículo 101:

Segundo. - Declarar EXEQUIBLE el artículo 101 de la Ley 42 de 1993, con excepción de la expresión “cuando a criterio de los contralores exista mérito suficiente para ello”, como quiera que esa disposición ya fue objeto de estudio por esta Corporación en la sentencia C-054 de 1997 y, del parágrafo que se declara INEXEQUIBLE”.

Debido a que las normas demandadas en el presente trámite todas hacen parte del inciso primero del artículo 101 de la Ley 42 de 1993, la Sala se dará a la tarea de identificar los efectos de la Sentencia C-484 de 2000 frente a dicha disposición, declarada exequible -sin más- en la parte resolutiva de la providencia en comento. Lo anterior llevará a concluir que, frente a las reglas de derecho cuestionadas en este caso, operó una cosa juzgada aparente.

Este Tribunal ha determinado como regla general que, cuando desarrolla el estudio constitucional de fondo de una disposición y resuelve declarar su exequibilidad sin hacer explícitos los efectos relativos de su pronunciamiento, este último pasa a ser cosa juzgada absoluta. Esta regla, no obstante, tiene dos excepciones: la cosa juzgada relativa implícita y la cosa juzgada aparente[30].

La primera excepción -cosa juzgada relativa implícita- ocurre cuando “se puede desprender que la Corte limitó su juicio a determinados cargos en la parte motiva”[31]. Este no fue el caso de la Sentencia C-484 de 2000 respecto del inciso primero del artículo 101 de la Ley 42 de 1993, y por tanto la Sala no se detendrá en este punto.

La segunda excepción -cosa juzgada aparente- tiene lugar en dos hipótesis. La primera ocurre cuando la Corte resuelve declarar exequible una disposición, pero en la parte motiva de la sentencia omite totalmente el estudio de constitucionalidad de aquella. Lo anterior implica que la disposición no fue objeto de función jurisdiccional alguna, por lo cual es posible adelantar frente a ésta un estudio de constitucionalidad en una nueva ocasión.

La segunda hipótesis tiene lugar cuando la Corte resuelve declarar exequible una disposición, pero en la parte motiva del fallo aborda el estudio de solo una de las normas contenidas en aquella[32]. En este caso, las normas que carecieron de pronunciamiento jurisdiccional pueden ser objeto de un estudio de constitucionalidad en una nueva ocasión. Para esta segunda hipótesis es útil la distinción entre los conceptos de disposición y norma, reconocida reiteradamente por la jurisprudencia constitucional[33]. La disposición es el texto jurídico que se organiza formalmente como artículo, inciso, parágrafo, ordinal, literal o numeral, entre otros. La norma es la regla de derecho -es decir, el presupuesto fáctico que conlleva una consecuencia jurídica- incluida dentro de la disposición y que se desprende de la misma por vía de aplicación o interpretación. En ese sentido, una disposición puede contener una o varias normas, así como una misma norma puede replicarse en diversas disposiciones.

En el presente caso, la Sala se halla frente a la segunda hipótesis de cosa juzgada aparente. Y como dicha comprobación es contraria a lo expresamente resuelto en la Sentencia C-505 de 2002, la Sala motivará el cambio jurisprudencial que aquí se impone.

En la Sentencia C-505 de 2002, la Corte consideró que la Sentencia C-484 de 2000 tiene efectos de cosa juzgada absoluta frente a la declaración de exequibilidad del inciso primero del artículo 101 de la Ley 42 de 1993. Esto porque “[e]n dicha oportunidad, la Corte no otorgó efectos de cosa juzgada relativa a su decisión, ni en la parte resolutiva, ni lo hizo en la parte motiva. Por otra parte, tampoco observa la Corte que haya existido una cosa juzgada aparente, pues no observa que haya una total ausencia de pronunciamiento en torno al contenido normativo del texto demandado. Al contrario, la Corte tuvo oportunidad de analizar nuevamente dicha disposición en la Sentencia C-661/00, y se abstuvo de proferir un pronunciamiento de fondo, estándose a lo resuelto en la C-484/00”.

En esta ocasión, la Sala se aparta de ese razonamiento pues considera, por una parte, que la Sentencia C-484 de 2000 no se pronunció sobre la exequibilidad de la totalidad de las normas insertas en el inciso primero del artículo 101 de la Ley 42 de 1993. En efecto, la mencionada disposición contiene varias normas, de las cuales la Sala destaca cuatro a efectos de resolver el presente trámite. La primera, de orden competencial, faculta a los contralores a imponer una multa a los servidores públicos y a los particulares que manejen fondos o bienes del Estado. La segunda fija el tope de tal multa “hasta por el valor de cinco (5) salarios devengados por el sancionado”. La tercera señala como conducta que da lugar a la multa aquella de entorpecer o impedir, de cualquier manera, el cabal cumplimiento de las funciones asignadas a las contralorías. Y la cuarta incluye como conducta coercible la de no suministrar oportunamente las informaciones solicitadas a las contralorías. La primera de las normas arriba identificadas (la de orden competencial) es la única que fue objeto de control en la Sentencia C-484 de 2000 cuando la Corte limitó su análisis a determinar que la multa, como medida correccional y no sancionatoria, podía ser impuesta por los contralores sin desconocer el principio de non bis in ídem, pues su carácter y finalidad son distintos de aquellos de las sanciones disciplinarias de competencia de la Procuraduría General de la Nación. Las otras normas insertas en la disposición declarada constitucional en la referida decisión no fueron objeto de consideración alguna en dicha ocasión.

Por otra parte, la Sala también difiere de la afirmación contenida en la Sentencia C-505 de 2002 con base en la cual, la Sentencia C-661 de 2000 analizó “nuevamente” el contenido del inciso primero del artículo 101 de la Ley 42 de 1993, pues en esa ocasión no abordó el fondo del asunto porque:

los cargos presentados por la actora en la demanda que ocupa la atención de la Corte, en contra de los artículos 99, 100, 101 y 102 de la Ley 42 de 1993 (Expediente D-2675), por vulneración del ordenamiento constitucional en los artículos 121, 268 y 277, presentan identidad con los ya dilucidados en la Sentencia C-484 del 4 de mayo de 2000, en la medida en que la demandante sostiene que las sanciones contenidas en esas normas escapan al ejercicio de las función de control fiscal, toda vez que no presentan un carácter patrimonial sino disciplinario y, por lo tanto, son, exclusivamente, aplicables por el Ministerio Público en ejercicio de la potestad disciplinaria.” (negrilla fuera del texto original)

Así, contrario a lo considerado en la Sentencia C-505 de 2002, en ningún momento la Sentencia C-661 de 2000 estudió alguna otra regla de derecho de del inciso primero del artículo 101 de la Ley 42 de 1993 y tampoco manifestó que la Sentencia C-484 de 2000 hubiera otorgado efectos de cosa juzgada absoluta a su pronunciamiento de exequibilidad respecto del inciso mencionado. Lo anterior, por cuanto en la Sentencia C-661 de 2000 la Corte se limitó a reconocer la identidad de cargos entre la demanda que tramitó con aquellos resueltos en la Sentencia C-484 de 2000 y, a efectos de concluir que se estaba a lo resuelto en esta última, no entró a calificar el tipo de cosa juzgada que operó frente al inciso primero en comento.

Así las cosas, la Sala concluye que de la Sentencia C-484 de 2000 se derivan efectos de cosa juzgada aparente frente a todas las reglas de derecho incluidas en el inciso primero del artículo 101 de la Ley 42 de 1993 distintas a la de resorte competencial que faculta a los contralores a imponer una multa a los servidores públicos y a los particulares que manejen fondos o bienes del Estado. Por tanto, la norma que fija el tope de la multa y las que señalan las conductas que dan lugar a la misma no fueron objeto de función jurisdiccional en las Sentencias C-484 de 2000, ni tampoco en las Sentencias C-661 de 2000 y C-505 de 2002 que se estuvieron a lo resuelto en la primera providencia. Sin embargo, en la medida en que los aquí accionantes demandaron la norma que fija el tope de la multa; la que señala como conducta que da lugar a la multa aquella de entorpecer o impedir, de cualquier manera, el cabal cumplimiento de las funciones asignadas a las contralorías; y la que establece como conducta coercible la de no suministrar oportunamente a las contralorías las informaciones solicitadas, la Sala pasará a estudiar si los demás pronunciamientos de esta Corporación sobre el inciso primero del artículo 101 de la Ley 43 de 1993 impiden el estudio de fondo por configurar cosa juzgada.

6.2.2. Efectos de cosa juzgada derivados de las Sentencias C-054 de 1997 y C-286 de 1997

En relación con el inciso primero del artículo 101 de la Ley 42 de 1993, la Sentencia C-054 de 1997 versó sobre el aparte “y cuando a criterio de los contralores exista mérito suficiente para ello", del que no se deriva una norma que faculta a los contralores “para imponer multas por conductas que no se encuentran descritas o tipificadas en la ley”, sino “una regla a seguir cuando se trate de aplicar sanciones por la comisión de las faltas que expresamente tipifica la norma”. En ese sentido, declaró la exequibilidad bajo el entendido de que “siempre que se trate de imponer sanciones por las faltas que aparecen descritas en la norma, a criterios de los contralores debe existir suficiente mérito para ello”. Por su parte, la Sentencia C-286 de 1997 tramitó una demanda presentada contra la misma norma y resolvió estarse a lo resuelto en la Sentencia C-054 de 1997 “por existir sentencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada constitucional”.

A este tenor, la Sala observa que ambos fallos versaron sobre una norma diferente a las que ahora se cuestionan por lo que descarta la configuración de cosa juzgada en lo que interesa a este proceso.

6.2.3. Conclusión sobre ausencia de cosa juzgada

La Sala analizó la Sentencia C-484 de 2000 y determinó que, aunque resolvió la exequibilidad del inciso primero del artículo 101 de la Ley 42 de 1993, se limitó a ejercer función jurisdiccional sobre una sola de las normas incluidas en tal disposición y, por tanto, sobre las demás reglas de derecho -entre las cuales se hallan las demandadas en este trámite- se configuró una cosa juzgada aparente. Si bien la Sentencia C-505 de 2002 descartó la anterior situación, la Sala explicó los argumentos que la llevan en esta ocasión a cambiar su jurisprudencia sobre este punto. Por último, estudió las Sentencias C-054 de 1997 y C-286 de 1997 y encontró que ambas tuvieron por objeto de control una norma distinta a las que cuestionan los accionantes en esta oportunidad. En estos términos, la Sala concluye que no existe cosa juzgada sobre las normas demandadas y entrará a analizar la aptitud de los cargos elevados contra estas.

6.3. Sobre la aptitud de los cargos formulados: la demanda es inepta

Con base en los cuestionamientos planteados por la Universidad del Rosario y la Contraloría General de la República, la Corte pasa a examinar la aptitud de los cargos de inconstitucionalidad elevados por los accionantes.

Al efecto, cabe recordar que el artículo 241 de la Constitución Política establece que a la Corte Constitucional se le confía la guarda de su integridad y supremacía y, en los numerales 4 y 5, le atribuye la función de decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley.

Esta Corporación, con fundamento en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha indicado que los cargos de inconstitucionalidad contra una ley se someten a exigencias de tipo formal y material, destinadas a la consolidación de un verdadero problema de constitucionalidad que permita adelantar una discusión a partir de la confrontación del contenido verificable de una norma legal con el enunciado de un mandato superior.

En ese contexto, en reiterada jurisprudencia constitucional se ha señalado que la competencia para ejercer control de constitucionalidad sobre leyes demandadas está atada al cumplimiento de dos presupuestos básicos e insustituibles: (i) que la demanda ciudadana reúna los requisitos mínimos señalados en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991[34]; y (ii) que las normas sometidas a control estén vigentes o que, si no lo están, produzcan efectos o tengan vocación de producirlos[35].

En consecuencia, para que exista aptitud sustantiva, la demanda debe señalar: (i) las normas acusadas como inconstitucionales; (ii) las normas constitucionales que se consideren infringidas; (iii) las razones por las cuales dichos textos han sido violados; (iv) en caso de que lo que se discuta sea el quebrantamiento del correcto trámite legislativo, se debe señalar cuál es el trámite que debió haberse observado; y (v) la razón por la cual la Corte es competente.

Particularmente, respecto del requisito consistente en expresar las razones por las cuales la disposición demandada se considera inconstitucional, esta Corte ha dicho que supone elaborar correctamente el concepto de la violación. Según la jurisprudencia constitucional el concepto de la violación es formulado adecuadamente cuando, además de (i) identificar las normas que se demandan como inconstitucionales (transcripción literal o inclusión por cualquier medio) y (ii) determinar las disposiciones constitucionales que se alegan como vulneradas, (iii) se formula por lo menos un cargo de inconstitucionalidad con la exposición de las razones o motivos por los cuales se considera que dichos textos constitucionales han sido infringidos.

En relación con este último requisito, la jurisprudencia ha expresado que se le impone al ciudadano “una carga de contenido material y no simplemente formal”, en el sentido de que no basta que el cargo formulado contra las normas legales se estructure a partir de cualquier tipo de razones o motivos, sino que se requiere que las razones invocadas sean “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”[36]. Únicamente con el cumplimiento de estas exigencias le será posible al juez constitucional realizar la confrontación de las normas impugnadas con el texto superior.

Este Tribunal ha definido el alcance de los mínimos argumentativos requeridos en los siguientes términos: claridad, cuando existe un hilo conductor de la argumentación que permite comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las cuales se soporta; certeza, cuando la demanda recae sobre una proposición jurídica real y existente y no en una que el actor deduce de manera subjetiva, valga decir, cuando existe una verdadera confrontación entre la norma legal y la norma constitucional; especificidad, cuando se define o se muestra cómo la norma demandada vulnera la Carta Política; pertinencia, cuando se emplean argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no de estirpe legal, doctrinal o de mera conveniencia; y suficiencia, cuando la demanda tiene alcance persuasivo, esto es, cuando es capaz de despertar siquiera una duda mínima sobre la exequibilidad de la norma demandada[37].

Si las demandas incumplen los requisitos antes mencionados, la Corte deberá declararse inhibida, de manera que se deje abierta la posibilidad de que se vuelva a cuestionar la correspondencia entre las normas acusadas y la Constitución.

Como ya se dijo, en el presente caso la demanda fue admitida en aplicación del principio pro actione, con base en el cual, “cuando se presente duda en relación con el cumplimiento [de los requisitos de la demanda] se resuelva a favor del accionante”[38] de manera que, en análisis posterior, se decida sobre el cumplimiento de los mismos. Al respecto, la Sala encuentra que ninguno de los cargos cumple con los requisitos exigidos para que la demanda sea apta, como pasa a explicarse.

6.3.1. Ineptitud del primer cargo de inconstitucionalidad

La Sala encuentra que el primer cargo -elevado contra la norma que señala como conducta coercible la de entorpecer o impedir de cualquier manera el cabal cumplimiento de las funciones asignadas a las contralorías por infringir el derecho al debido proceso administrativo- cumple con el requisito de claridad pues sigue un curso de exposición comprensible y presenta un razonamiento inteligible. Asimismo, reconoce que el cargo muestra cómo, a juicio de los accionantes, la norma demandada vulnera la Constitución Política y, en ese entendido, cumple con el requerimiento de especificidad. No obstante, la Sala no halla cumplidos los requisitos mínimos de certeza, pertinencia y suficiencia, tal como se pasa a explicar.

El cargo no cumple el requisito de certeza porque ofrece una lectura de la norma que dista de una interpretación objetiva de la misma. Los accionantes afirman que incumple los requisitos de legalidad estricta, reserva de ley y tipicidad porque, primero, no es posible identificar “las acciones que están prohibidas”[39] y, segundo, remite de forma imprecisa a las funciones de las contralorías, las cuales están dispersas “en un amplio cuerpo normativo compuesto, al menos, por los artículos 267 y siguientes de la Constitución, la Ley 42 de 1993, la Ley 610 de 2000, la Ley 951 de 2005, la Ley 1530 de 2012, el Estatuto Orgánico de Presupuesto, el Decreto ley 267 de 200 y las resoluciones orgánicas expedidas por la propia entidad”[40]. La Sala estima que dicha interpretación es subjetiva. Por un lado, el texto de la norma es claro al definir los verbos rectores que enmarcan la conducta coercible, siendo estos los de entorpecer o impedir de cualquier manera el cumplimiento cabal de las funciones asignadas a las contralorías. Por otro lado, la supuesta dispersión normativa en la cual se encuentran dichas funciones no implica, en ninguna extensión, que las mismas sean imposibles de determinar, como tampoco conlleva que las conductas que entorpezcan o impidan su cabal cumplimiento no sean identificables.

Tampoco se desarrollaron argumentos pertinentes pues, de la supuesta indeterminación de la conducta coercible, los demandantes derivaron que se “deja librada la imposición de la multa a criterios subjetivos de los contralores”. Así, se limitaron a controvertir eventuales efectos de la aplicación de la norma suponiendo un actuar arbitrario de los contralores, situación que desborda la competencia de la Sala.

Finalmente, el cargo no es suficiente porque, si bien hizo referencia a lo considerado en la Sentencia C-054 de 1997 para argumentar que sería inconstitucional facultar a los contralores para imponer multas por conductas que no se encuentran descritas o tipificadas en la ley, desestimó lo resuelto en la misma providencia que conmina a los contralores a que siempre que se trate de imponer multas por las faltas que aparecen descritas en la norma -incluida, por supuesto, aquella de entorpecer o impedir de cualquier manera el cabal cumplimiento de las funciones asignadas a las contralorías- debe existir para ello suficiente mérito a su criterio. Esto traduce que en cabeza de dichos funcionarios radica la obligación de motivar la decisión de imponer la multa, lo cual, restringe su margen de discrecionalidad. En este entendido, el primer cargo no suscita una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma atacada y la Corte se declarará inhibida para estudiarlo de fondo por su ineptitud sustantiva.

6.3.2. Ineptitud del segundo cargo de inconstitucionalidad

Por los mismos argumentos expuestos en el numeral anterior, la Sala estima que el segundo cargo -que afirma que la norma que establece como conducta coercible la de no suministrar oportunamente las informaciones solicitadas a las contralorías es contraria a los derechos a la intimidad y a la inviolabilidad del secreto profesional- es claro y específico. Sin embargo, encuentra que carece de la certeza, pertinencia y suficiencia necesarias para habilitar un estudio de fondo.

El requisito de certeza no se cumple porque los accionantes leyeron la norma de forma aislada y alejada de la interpretación sistemática necesaria para establecer el alcance de la regla de derecho, la cual “no se define de manera exclusiva a partir del texto específico de la misma sino, adicionalmente, debe ser interpretada en su contexto normativo”[41]. En efecto, al indicar que la norma habilita de manera irrestricta a los controlares para requerir a los servidores públicos y a los particulares que manejen fondos o bienes del Estado cualquier tipo de información, incluyendo la protegida por el derecho a la intimidad y por la prohibición de violar el secreto profesional, los accionantes desatendieron, primero, que los contralores son funcionarios públicos y, por tanto, cualquier requerimiento que exceda las funciones a ellos asignadas violaría el principio de legalidad, máxime cuando en la Sentencia C-484 de 2000 se determinó que la finalidad de la multa “se dirige a vencer los obstáculos para el éxito del control fiscal”. Segundo, que existe especial protección constitucional y legal que recae sobre las informaciones que, a su juicio, la norma habilita a los contralores a requerir.

Los argumentos desarrollados en la demanda también carecen de pertinencia debido a que están dirigidos únicamente a cuestionar aplicaciones hipotéticas de la norma que en nada se compadecen de su sentido objetivo. De lo anterior son ejemplo las múltiples eventualidades a las que acuden los accionantes, entre ellas, “el caso de una EPS que administra recursos públicos a la que se le exige la entrega de copias de historias clínicas. De la misma forma, uno donde la Contraloría le pide a la Unidad Nacional de Protección información que involucre datos de los esquemas de seguridad de las personas protegidas. Y otro donde a un funcionario se le exija la entrega de fotografías contenidas en sus dispositivos personales o donde se le pidan las comunicaciones que tiene con su abogado para confirmar la ocurrencia de un hecho. Finalmente, aquel en donde a una empresa de servicios públicos se le solicite información que nada tenga que ver con los aportes, actos y contratos celebrados por el accionista o socio estatal”[42]. Para la Sala, los anteriores argumentos sugieren adelantar un análisis de la norma ya no confrontándola con la constitución, sino con una serie de situaciones fácticas que desbordan la competencia de la Sala por impertinentes.

En consecuencia, el cargo tampoco es suficiente en tanto no logra despertar una duda mínima capaz de iniciar un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara toda norma legal y haga necesario un pronunciamiento por parte de esta Corporación. En estos términos, la Sala pasará a declararse inhibida para pronunciarse en razón de la ineptitud del segundo cargo.

6.3.3. Ineptitud del tercer cargo de inconstitucionalidad

El tercer cargo se dirige a cuestionar la norma que fija el quantum de la multa “hasta por el valor de cinco (5) salarios devengados por el sancionado”, pues al no contemplar “criterios de graduación de la sanción”[43], viola los requisitos constitucionales del debido proceso administrativo porque deja la graduación de la medida correccional “al absoluto arbitrio del Contralor que la impone”. En línea de lo analizado frente a los cargos primero y segundo, la Sala encuentra que este cargo es claro y específico[44]. La constatación de los requisitos mínimos de argumentación, no obstante, no se extiende a la certeza,pertinencia y suficiencia requeridas para avalar un escrutinio constitucional.

En efecto, las razones expuestas en la demanda carecen de certeza habida consideración de que extraen de la norma demandada contenido y consecuencias que no se desprenden de esta desde un punto de vista objetivo, sin siquiera advertir que de una interpretación sistemática se derivan criterios de graduación que le son aplicables. En virtud del artículo 2[45] del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, dicha normativa es aplicable a las contralorías. Y el artículo 50[46] dispone criterios de graduación de la sanción que deben observarse en caso de que sean aplicables y que no estén previstos en la ley especial.

La Sala tampoco encuentra que el cargo sea pertinente por cuanto supone que los contralores pueden actuar con completa discrecionalidad a la hora de definir el valor de la multa. Como se expuso ad supra, dicha asunción hipotética, a juicio de la Sala, no puede tenerse como un parámetro de confrontación objetivo a efectos de analizar una posible vulneración del debido proceso pues revierte a problemas de aplicación que en nada se compadecen de un razonamiento objetivo.

Y, en la misma línea, el cargo no aporta argumentos suficientes que logren demostrar que la norma demandada carezca absolutamente de graduación, o que la misma habilite a los contralores a actuar a su solo parecer al determinar el quantum de la medida correccional y que, por tanto, sugieran que dicha regla de derecho deba ser extraída del ordenamiento por inconstitucional. Por todo lo anterior, la Sala se declarará inhibida para pronunciarse sobre el tercer cargo en razón a su ineptitud sustantiva.

6.3.4. Ineptitud del cuarto cargo de inconstitucionalidad

El cuarto cargo con base en el cual las normas que definen como conductas coercibles la de impedir o entorpecer de cualquier manera el cabal cumplimiento de las funciones asignadas a las contralorías, y aquella de no suministrar oportunamente las informaciones solicitadas, constituyen un régimen de responsabilidad objetiva constitucionalmente inadmisible, es claro y específico. Sin embargo, descarta la Sala el cumplimiento de los requisitos de certeza, pertinencia y suficiencia.

El cargo no cumple con el requisito de certeza porque desatiende el carácter y la finalidad de la multa. La Sentencia C-484 de 2000 fue clara al determinar que, por un lado, es una medida correccional de carácter coercitivo que no busca sancionar a sus destinatarios y mucho menos persigue el propósito de resarcir daños de los cuales estos últimos sean responsables; y por el otro, tiene la finalidad de facilitar el control fiscal y, por lo tanto, considerar esta medida como una fuente de responsabilidad que requiere de un factor de atribución para configurarse, traduce un entendimiento alejado del tenor objetivo de las normas cuestionadas. Tampoco se trata de un cargo pertinente dado que alega la supuesta violación de la dignidad humana y del derecho al debido proceso aludiendo a la configuración de una responsabilidad objetiva, pero ello no se verifica en tanto la norma no designa como responsable al infractor sino que lo conmina a cumplir con el control fiscal del cual es objeto. En consecuencia, no hay elementos suficientes por las mismas razones expuestas en los numerales anteriores.

6.3.5. Ineptitud del quinto cargo de inconstitucionalidad

El quinto cargo alega que la norma que fija el quantum de la multa y aquellas que señalan las mismas conductas coercibles estudiadas en los cargos anteriores admiten una interpretación que le permite a la Contraloría General de la República reglamentar el procedimiento para la imposición de la medida correccional y, por tanto, vulneran el debido proceso administrativo. La Sala encuentra que el cargo se funda en argumentos claros y específicos, pero incumple los requisitos de certeza, pertinencia y suficiencia.

Los accionantes interpretan las normas de una manera que dista de su tenor, pues consideran que habilitan a que el procedimiento para imponer la multa se fije por vía reglamentaria. La lectura que atacan “consiste en que la entidad pueda ella misma crear un procedimiento para imponer la medida. Una lectura como esta provendría de las facultades reglamentarias con las que cuenta la Contraloría y es la que parece haber sido aplicada por la entidad según se desprende de la Resolución Orgánica 5554 de 2004 que regula el procedimiento administrativo sancionatorio en la Contraloría General de la República”[47]. Sin embargo, lo sostenido en la demanda carece de certeza en tanto las normas reprochadas no hacen mención alguna al procedimiento que debe seguirse para imponer la multa a la que hace referencia, pues el mismo se encuentra consignado, por vía de remisión dado el vacío normativo, en los artículos 47 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Las normas en cuestión se limitan a fijar el valor máximo de la multa y a establecer ciertas conductas coercibles.

Sumado a lo anterior, la Sala encuentra que el cargo se dirige a evidenciar que las normas atacadas “ha[n] sido aplicada[s] en su forma más inconstitucional, como lo es la regulación del procedimiento por una norma distinta a la ley”[48], por lo que se echa de menos la confrontación de las normas, en su sentido objetivo, y los preceptos superiores que se estiman violados, y en esos términos no puede considerarse cumplido el requisito de pertinencia.

En últimas, la Sala considera que este cargo carece de argumentos suficientes a efectos de suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de las normas y, en ese sentido, se declarará inhibida para pronunciarse debido a la ineptitud sustantiva del quinta cargo.

VII.SÍNTESIS DE LA DECISIÓN

La Corte Constitucional determinó que aun cuando no existe cosa juzgada sobre las normas demandadas en el presente trámite, no hay mérito para estudiar de fondo los cargos elevados por los accionantes por incumplir los requisitos de certeza, pertinencia y suficiencia. En consecuencia, la Corte se declara inhibida para adoptar un pronunciamiento de fondo sobre estos cargos por ineptitud sustantiva de la demanda.

VIII.DECISIÓN

La Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

Decisión


INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo en relación con los cargos formulados contra el artículo 101 (parcial) de la Ley 42 de 1993, “Sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen”, por ineptitud sustantiva de la demanda.


Afectaciones realizadas: [Mostrar]


Notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.

ALBERTO ROJAS RÍOS

Presidente

CARLOS BERNAL PULIDO

Magistrado

Ausente con excusa

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General


[1] Folio 24.

[2] Folio 47.

[3] Folio 48.

[4] Folio 48.

[5] Folio 48.

[6] Folio 48.

[7] Folios 77 y ss. Intervención radicada el 29 de agosto de 2019 y suscrita por Manuel Alberto Restrepo Medina en calidad de profesor titular de la Facultad de Jurisprudencia.

[8] Folio 78.

[9] Folio 79.

[10] Folio 80.

[11] Folio 81.

[12] Folio 81.

[13] Folio 82.

[14] Folio 82.

[15] Folios 84 y ss. Intervención radicada el 29 de agosto de 2019 suscrita por Julián Mauricio Ruíz Rodríguez en calidad de director de la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República.

[16] Folio 87.

[17] Folios 91 y ss. Intervención radicada el 3 de septiembre de 2019 suscrita por Clara Inés Tapias Padilla en calidad de directora del Consultorio Jurídico.

[18] Folios 108 y ss. Intervención radicada el 30 de septiembre de 2019 elaborada por el Grupo de Investigación en Derecho Administrativo.

[19] Folios 102 y ss. Concepto radicado el 26 de septiembre de 2019.

[20] Folio 102.

[21] Folio 102.

[22] Folio 102.

[23] Folio 102.

[24] Folio 103.

[25] Folio 103.

[26] Folio 103.

[27] Folio 103.

[28] Folios 103 y 104.

[29] Folio 104.

[30] Corte Constitucional, Sentencia C-505 de 2002.

[31] Corte Constitucional, Sentencia C-007 de 2016.

[32] Corte Constitucional, Sentencias C-397 de 1995, C-700 de 1999, C-925 de 2000 y C-157 de 2002.

[33] Corte Constitucional, Sentencias C-1046 de 2001, C-073 de 2014 y C-007 de 2016.

[34] Ver entre otras, Corte Constitucional, Sentencias C-055 de 2010 y C-634 de 1996.

[35] Ver entre otras, Corte Constitucional, Sentencia C-699 de 2016.

[36] Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001.

[37] Corte Constitucional, Sentencias C-1052 de 2001, C-856 de 2005 y C-220 de 2019.

[38] Corte Constitucional, Sentencia C-048 de 2004.

[39] Folio 24.

[40] Folio 24.

[41] Corte Constitucional, Sentencia C-607 de 2012.

[42] Folio 30.

[43] Folio 48.

[44] Folio 48.

[45] El artículo en comento dispone lo siguiente: “ARTÍCULO 2o. ÁMBITO DE APLICACIÓN.Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades.

Las disposiciones de esta Parte Primera no se aplicarán en los procedimientos militares o de policía que por su naturaleza requieran decisiones de aplicación inmediata, para evitar o remediar perturbaciones de orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad, y circulación de personas y cosas. Tampoco se aplicarán para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción.

Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código.”

[46] El artículo en comento dispone lo siguiente:ARTÍCULO 50. GRADUACIÓN DE LAS SANCIONES. Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la gravedad de las faltas y el rigor de las sanciones por infracciones administrativas se graduarán atendiendo a los siguientes criterios, en cuanto resultaren aplicables:

1. Daño o peligro generado a los intereses jurídicos tutelados.

2. Beneficio económico obtenido por el infractor para sí o a favor de un tercero.

3. Reincidencia en la comisión de la infracción.

4. Resistencia, negativa u obstrucción a la acción investigadora o de supervisión.

5. Utilización de medios fraudulentos o utilización de persona interpuesta para ocultar la infracción u ocultar sus efectos.

6. Grado de prudencia y diligencia con que se hayan atendido los deberes o se hayan aplicado las normas legales pertinentes.

7. Renuencia o desacato en el cumplimiento de las órdenes impartidas por la autoridad competente.

8. Reconocimiento o aceptación expresa de la infracción antes del decreto de pruebas.”

[47] Folio 45.

[48] Folio 46.