Fecha Providencia | 29/01/2020 |
Fecha de notificación | 29/01/2020 |
Magistrado ponente: José Fernando Reyes
Norma demandada: artículo 159 (parcial) de la Ley 1801 de 2016, “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia.”
Sentencia C-025/20
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargas argumentativas que debe asumir el ciudadano
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA CODIGO NACIONAL DE POLICIA-Inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda
Referencia: Expediente D-13323
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 159 (parcial) de la Ley 1801 de 2016, “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia.”
Accionante: Juan Camilo Quiroz Corredor
Magistrado Ponente:
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Bogotá, D.C., veintinueve (29) de enero de dos mil veinte (2020)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241.4 de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto ley 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, se presentaron dos demandas contra el artículo 159 (parcial) de la Ley 1801 de 2016, “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia” las cuales fueron acumuladas[1].
2. Por medio del auto del 27 de junio de 2019[2] el Magistrado Sustanciador dispuso la inadmisión y posterior rechazo[3] de la demanda radicada con el número D-13295 por no cumplirse los requisitos de certeza, especificidad y suficiencia. Con relación a la demanda D-13323, se consideró que, en principio, satisfacía los requisitos para ser admitida, por lo que ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación con el fin de que rindiera el concepto de que trata el artículo 278.5 de la Constitución Política y comunicó el inicio del proceso al presidente del Congreso de la República, y a los Ministerios de Justicia y del Derecho, del Interior y de Defensa Nacional.
3. En la misma decisión se invitó a participar a las Facultades de Derecho de las Universidades de Los Andes, de Antioquia, Libre de Colombia, Pontificia Universidad Javeriana, Externado de Colombia, Nacional de Colombia, Militar Nueva Granada y de Caldas; a la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad de Rosario; al Instituto Colombiano de Derecho Procesal; a la Academia Colombiana de Jurisprudencia; y a la Dirección General de la Policía, para que intervinieran dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de recibo de la comunicación respectiva, explicando las razones que sustentan la exequibilidad o inexequibilidad de las disposiciones acusadas.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, la Corte decidirá sobre la demanda admitida.
1. El texto demandado se resalta a continuación:
“LEY 1801 DE 2016
(julio 29)
Diario Oficial No. 49.949 de 29 de julio de 2016
Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
ARTÍCULO 159. REGISTRO A PERSONA. El personal uniformado de la Policía Nacional podrá registrar personas y los bienes que posee, en los siguientes casos:
1. Para establecer la identidad de una persona cuando la persona se resista a aportar la documentación o cuando exista duda sobre la fiabilidad de la identidad.
2. Para establecer si la persona porta armas, municiones, explosivos, elementos cortantes, punzantes, contundentes o sus combinaciones, que amenacen o causen riesgo a la convivencia.
3. Para establecer si la persona tiene en su poder un bien hurtado o extraviado, o verificar que sea el propietario de un bien que posee, existiendo dudas al respecto.
4. Para establecer que la persona no lleve drogas o sustancias prohibidas, de carácter ilícito, contrarios a la ley.
5. Para prevenir la comisión de una conducta punible o un comportamiento contrario a la convivencia.
6. Para garantizar la seguridad de los asistentes a una actividad compleja o no compleja o la identidad de una persona que desea ingresar a un lugar.
PARÁGRAFO 1o. El registro de personas y sus bienes podrá realizarse en las vías públicas, en los espacios públicos, en establecimientos de comercio o de otra naturaleza abiertos al público, en espacios privados con acceso o con servicios al público, y en las zonas comunes de inmuebles de propiedad horizontal o similares, o dentro de domicilio privado si el propietario, poseedor o inquilino, así lo autoriza.
PARÁGRAFO 2o. El registro de personas y sus bienes podrá incluir el contacto físico de acuerdo a los protocolos que para tal fin establezca la Policía Nacional. El registro deberá ser realizado por persona del mismo sexo. Si la persona se resiste al registro o al contacto físico, podrá ser conducido a una unidad de Policía, donde se le realizará el registro, aunque oponga resistencia, cumpliendo las disposiciones señaladas para la conducción.
PARÁGRAFO 3o. El registro de personas por parte de las empresas de servicios de vigilancia y seguridad privada no se realizarán mediante contacto físico, salvo que se trate del registro de ingreso a espectáculos o eventos de conformidad con la reglamentación que para tal efecto establezca el Gobierno nacional, o salvo que el personal uniformado de la Policía Nacional lo solicite, en apoyo a su labor policial.
PARÁGRAFO 4o. El personal uniformado de la Policía Nacional y el personal de las empresas de vigilancia y seguridad privada, podrán utilizar medios técnicos o tecnológicos para el registro de personas y bienes tales como detector de metales, escáner de cuerpo entero, sensores especiales y caninos entrenados para tal fin. El Gobierno nacional reglamentará el uso de ese tipo de medios y sus protocolos.”
2. El ciudadano Juan Camilo Quiroz Corredor presentó demanda de inconstitucionalidad en contra del parágrafo 2º (parcial) del artículo 159 de la Ley 1801 de 2016, al estimar conculcados los artículos 15 y 29 de la C. Pol.
Primer cargo. Aseguró que se desconoce la intimidad personal y familiar por cuanto “al ser conducido a una unidad de policía por rehusarse al registro físico, se presenta, una investigación ilegítima de los hechos de su propia vida. A la vez que se vulnera la libertad de las personas”[4].
En esos términos, planteó que atendiendo que el monopolio de la fuerza se ejerce por el Estado a través de la Policía, se presenta una desigualdad ante la inexistencia de protocolos que limiten la actividad del Estado, para el registro de la persona que se rehúsa.
Reiteró que los pronunciamientos de este Tribunal han destacado que el derecho a la intimidad supone la garantía de una esfera de privacidad en la vida personal y familiar de los individuos que esté libre de intervenciones arbitrarias del Estado o de terceros, es decir, con el mínimo de injerencias exteriores. Así, el mentado derecho es un prerrequisito para la construcción de la autonomía individual, rasgo esencial del sujeto en una sociedad democrática.
De tal forma, coligió que se viola el artículo 15 superior en conjunto con el artículo 12 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, toda vez que “se presenta una investigación ilegitima (sic) de los hechos de la vida de las personas, se manifiesta un atentado contra este derecho por parte del [E]stado, ya que la delimitación del derecho a la intimidad está presente en el ordenamiento jurídico, a través de leyes que ordenan los deberes y derechos de los ciudadanos, y las obligaciones del [E]stado, sin degradar su integridad física, intimidad y dignidad personal, que protegen no solo la [C]onstitución sino además, el bloque de constitucionalidad y la Declaración Universal de Derechos Humanos, que se tienen por el simple hecho de ser persona y que son inalienables, inembargables e imprescindibles”[5].
Segundo cargo. De otro lado, planteó que la norma demandada contraviene el derecho al debido proceso por cuanto desconoce el principio de legalidad. Al respecto, resaltó que no existe una ley preexistente que determine las formas apropiadas que garanticen los derechos de las personas en cada caso, en tal medida la disposición bajo examen “no es clara en mostrar, cuales (sic) son los protocolos que se deben llevar a cabo para el registro de una persona que se rehúsa, ya que no es clara la manera de hacerlo, los instrumentos físicos que deben ser utilizados y los tiempos que deben tenerse en cuanta (sic) para este procedimiento”[6]. Destacó que es “demasiado amplia la discrecionalidad” que se le confiere a la Policía Nacional para determinar tiempos y herramientas a utilizar en tales registros, lo cual puede provocar episodios de uso desmedido de la fuerza y vulneración de los derechos fundamentales de los afectados con la medida policiva.
Afirmó que “en el caso concreto no está permitido utilizar la analogía por parte del personal de policía, se establece también que la ley debe ser cierta, clara y precisa”[7]. A su juicio, estos requisitos no se reúnen en la preceptiva examinada, que desatiende la necesidad de que la ley sea previa y por consiguiente las sanciones y los métodos de requisa para las personas que se rehúsen deben estar prestablecidas.
Aunado a ello, consideró infringida la presunción de inocencia en razón a que la norma impugnada habilita para conducir a quien se rehúse al registro personal a una unidad de policía ante una mera sospecha, lo cual no es suficiente para justificar tal medida, pues en el marco constitucional se deben recaudar pruebas para presentarlas ante el juez competente, por lo que además el parágrafo acusado resulta ineficaz. Sobre el particular, aseguró que “no se está probando previamente un tipo penal en específico, y si se sospecha que el ciudadano está actuando ilícitamente, el [E]stado está facultado y obligado a investigar a dicho individuo”[8].
Advirtió inobservado además el derecho a ladefensa pues no se le brinda al ciudadano la oportunidad de manifestar los motivos que soportan su determinación de rehusarse al registro, los cuales pueden estar relacionados con “condiciones de una enfermedad grave, malformaciones físicas o discapacidades, situaciones que las personas prefieran mantener la reserva de su intimidad, así como razones religiosas trayendo a colación como ejemplo la doctrina Taoísta, o el caso del registro a personas trans - género que podría (sic) rehusarse, si el registro no se efectúa por una persona del sexo con que ellos se sienten identificados”[9].
Conforme a lo anterior, aseguró que se menoscaba el componente de defensa material en el procedimiento policivo en cuestión, puesto que no se contempló la posibilidad de explicar la justificación que tiene el ciudadano para rehusarse al registro.
En suma, concluyó que la disposición examinada contraviene el régimen constitucional “al no garantizar que la persona, sea oída en sus razones para no hacerlo, ejerza el derecho a la contradicción y pueda sustentar las razones de sus derechos, así como la inobservancia de los métodos para realizar dicho procedimiento, en el cual se le da amplia autonomía y discrecionalidad a la policía para llevar a cabo el registro a persona, sin garantizar el debido proceso, el derecho a la intimidad, y sin tener un límite claro sobre el uso de la fuerza, que posee la policía como institución a la que le fue conferido el monopolio de las armas, se menoscaba (sic) gravemente las libertades individuales, que construyen el interés colectivos, y las bases del estado social de derecho”[10].
IV. INTERVENCIONES
Intervenciones oficiales
En ese sentido, se enunciaron en el concepto una serie de reglas y subreglas jurisprudenciales[11] sobre la materia, destacando además que el Código de Policía ofrece a quien ejerce la actividad de policía todos los criterios que le permiten concretar un procedimiento que es usual y que debe ser “sobrellevado” por los asociados para poder disfrutar de condiciones de seguridad y tranquilidad. Destaca entonces que se trata de una medida no excesiva pues no implica auscultar zonas de intimidad natural del individuo.
Se aseguró en la intervención que los cargos “surgen como fruto de una lectura aislada y no sistemática de la disposición acusada, en relación con otras disposiciones de la misma Ley”[12] por lo que “…la lectura conjunta del artículo 159 de la Ley 1801 y las demás disposiciones relacionadas del Código…desvirtúan por si mismas los cargos planteados”[13].
Como petición subsidiaria solicitó la inexequibilidad de la norma al considerar que existen suficientes reglas jurisprudenciales que delimitan este tipo de registros personales y que además demuestran que los mismos no afectan el derecho de defensa, ni la presunción de inocencia, ni se trata de una intromisión ilegítima en el ámbito de protección del derecho a la intimidad.
Al respecto consideró que las razones que presentó el demandante no son claras pues “postula en forma amplia que la norma es inconstitucional porque no existe un postulado táctico que explique el procedimiento que los uniformados de la Policía Nacional deben seguir para realizar un registro a personas…”[14], para lo cual asegura el interviniente, confunde los conceptos de inspección corporal realizada en el marco del derecho penal y el registro a persona en materia del derecho de policía.
Aseguró además que los cargos no son ciertos pues “la demanda no contiene argumentos que le permitan una base sólida a (sic)los cargos, surgiendo por antonomasia la carencia de conexidad entre las manifestaciones u opiniones allí plasmadas y el contenido real de la norma cuya inconstitucionalidad se depreca, haciendo que el escrito adolezca por completo de justificación”.[15]
De otro lado, con relación al requisito de especificidad, se aseguró por el interviniente que en la demanda se equiparan conceptos diferentes (requisa de carácter preventivo y procedimiento en el marco penal) razón por la cual los cargos se construyen de forma vaga, indeterminada e imprecisa, sin que logren generar dudas sobre la constitucionalidad del precepto demando.
Finalmente advierte que no se cumplen los requisitos de pertinencia y suficiencia dado que en la demanda en estudio se presentaron argumentos puramente legales y doctrinales que no permiten percibir una duda que desvirtúe la constitucionalidad de la norma.
Concluye que en el caso en estudio no se advierte el cumplimiento de los criterios que construyan de manera correcta el concepto de violación, por lo que es necesario en su concepto, emitir un fallo inhibitorio.
De manera subsidiaria presenta algunos argumentos que le permiten concluir que la norma no desconoce el parámetro de control que se alega vulnerado.
Intervenciones académicas
Destacó además que no hay prueba de que no existan protocolos dentro de la policía nacional para la realización de los fines descritos por el apartado demando.
Finalmente afirmó que el cargo por desconocimiento de la presunción de inocencia se construye confundiendo conceptos que son propios del proceso penal y no de los actos de policía, pues entiende erradamente el actor que para proceder con una requisa primero debe probarse la comisión de una conducta punible, afirmación que en su criterio “dejaría sin sustento los indicios, los motivos razonablemente fundados, las actuaciones preliminares y un sin número de actos propios de dicho sistema procesal” dado que la presunción de inocencia solo se desvirtúa según el caso después del juicio oral.
Al respecto señaló que el procedimiento que se ataca es de carácter preventivo, el cual se ejecuta en cumplimiento del artículo 218 constitucional, y específicamente al aparte atacado regula un registro personal que es ajeno al proceso penal.
Señaló además que en otras oportunidades esta Corte se ha pronunciado sobre los registros personales y sus parámetros de concreción, concluyendo que el mismo no implica una afectación grave e injustificada de la intimidad, pues se trata de una exploración superficial, lo cual además tiene como fin y límite la conservación de condiciones de seguridad y tranquilidad de la comunidad. Dado lo anterior advirtió que el registro personal es un ejemplo del correcto ejercicio de las funciones constitucionales asignadas a la Policía Nacional.
Finalmente encontró que la presunción de inocencia no se afecta pues se trata de actuaciones preventivas que no son propias del proceso penal.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, en ejercicio de la potestad establecida en el artículo 278.5 de la Constitución Política, rindió concepto en el presente asunto, en el cual solicitó a la Corporación se declare inhibida para pronunciarse sobre los cargos planteados.
Inicialmente el Ministerio Público destacó que el demandante plantea que el contacto físico para realizar el procedimiento de registro de personas vulnera el derecho a la intimidad, pero no explica las razones por las cuales se afecta tal contenido fundamental, pues se limita a trascribir apartes genéricos de fallos de la Corte, razón por la cual el cargo carece del requisito de suficiencia.
Aseguró además que los cargos carecen del requisito de claridad dada la formulación confusa de los mismos y para eso presentó ejemplos de algunos apartados de la demanda.
Destacó seguidamente que la acusación parte de una consideración subjetiva y es que los protocolos que se expidan desconocen el debido proceso, lo cual no puede derivarse de la lectura de la norma, incumpliendo así el requisito de certeza.
Finalmente se advirtió que la presente demanda es idéntica a una previamente rechazada por la Corte en el expediente D-12376 y en ambas aparece el sello del Consultorio Jurídico de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia “razón por la cual para el ministerio público es evidente que esta institución tenía pleno conocimiento de presentar la misma demanda con el nombre de otro estudiante”[16]; dado lo anterior traslitera un apartado de la sentencia C-112 de 2018 en el que la Corte llamó la atención sobre un asunto similar.
VI. CONSIDERACIONES
Competencia
Metodología de la decisión
Cuestión preliminar: la aptitud de la demanda[17]
Son dos las exigencias que se adscriben específicamente al principio. La primera (i) prohíbe una aproximación a la demanda que tenga por objeto o como efecto un incremento en los requerimientos técnicos de la acusación, al punto de privilegiarlos sobre el debate sustantivo que puede derivarse razonablemente de la misma. La segunda (ii) ordena que en aquellos casos en los que exista una duda sobre el cumplimiento de las condiciones mínimas de argumentación, la Corte se esfuerce, en la medida de sus posibilidades, por adoptar una decisión de fondo. Según la jurisprudencia, también es expresión del principio la integración de la unidad normativa “[c]uando la norma acusada ha sido modificada por otra posterior, pero subsisten, a pesar de la reforma, los contenidos normativos acusados”[32]
La imposibilidad de emprender un control a partir de acusaciones diferentes a las de los demandantes se apoya en la naturaleza excepcional del control automático de constitucionalidad y se ha reflejado en el carácter también excepcional de la integración de la unidad normativa[36], así como en la imposibilidad de realizar un juicio a partir de cargos autónomos o independientes propuestos en los escritos de los intervinientes en el proceso[37].
La demanda presentada no cumple las condiciones mínimas para provocar una decisión de fondo
Pese a lo anterior, al tratar de presentar los argumentos que sustentan los dos cargos, el demandante hace varias enunciaciones que no pueden tenerse como razonamientos constitucionales claros, ciertos, pertinentes y específicos.
En efecto, sobre el concepto de la violación, además de la transcripción de citas jurisprudenciales, la Corte observó que:
i) respecto del derecho a la intimidad se indicó en la demanda que “al ciudadano ser conducido a una unidad de policía por rehusarse el registro físico, se presenta, una investigación ilegitima (sic) de los hechos de su propia vida. A la vez que vulnera la libertad de las personas”.
ii) con relación al desconocimiento del debido proceso, se refirió al contenido del principio de legalidad y aseguró que la norma “no es clara en mostrar, cuáles son los protocolos que se deben llevar a cabo para el registro de una persona que se rehúsa, ya que no es clara la manera de hacerlo…Pues lo anterior no está contenido en una norma preexistente” por lo que en su criterio el derecho policivo debe contemplar “formas apropiadas que garanticen derechos constitucionales de acuerdo a cada caso”.
Y, respecto de la presunción de inocencia, aseguró que “no se está probando previamente [se refiere al registro de personas] un tipo penal en específico que el ciudadano está actuando ilícitamente, el estado está facultado y obligado a investigar a dicho individuo…”. Por ello considera que el Estado debe “comprobar la culpabilidad del ciudadano, lo que en el cao concreto nos lleva a decir que una mera sospecha no es suficiente para conducir a una unidad de policía a una persona que se rehusé al registro personal…”.
Aseguró además que el aparte normativo desconoce el derecho de defensa pues el ciudadano “puede brindarle las explicaciones pertinente sal personal de policía acerca de sus motivos para rehusarse al registro” y en su criterio “al no conocer los protocolos expresamente señalados en la ley en dichos eventos no se le da la oportunidad al ciudadano de explicar los motivos que lo llevan a rehusarse…”.
Es el caso específico del enunciado de vulneración del derecho a la intimidad, no logra comprenderse a que se refiere el actor cuando asegura que el aparte normativo que se ataca, genera “…una investigación ilegitima (sic) de los hechos de su propia vida” asegurando además que con todo ello afecta la libertad de las personas.
Es evidente que, si la intimidad se entiende como un “ámbito de vida privada personal y familiar, excluido del conocimiento ajeno y de cualquier tipo de intromisiones de otros, sin el consentimiento de su titular” la conexión que se hace en la argumentación respecto de la ortodoxia y limpieza del trámite legal de investigación, extravasa el contenido y alcance de la referida intimidad, con lo cual la claridad que exige el cargo que pone en duda la constitucionalidad de una regla, se desvanece.
Tal afirmación no le permite a la Corte comprender el contenido del razonamiento constitucional que pretende exponerse, quedándose por tanto la Sala Plena sin posibilidades de entender las razones por las que se alega el desconocimiento del parámetro constitucional, dada la ausencia de hilo conductor entre las afirmaciones de vulneración y la justificación de la misma.
Y comoquiera que ese es el único desarrollo argumentativo con el que pretende soportarse un posible cargo, se advierte la necesidad de inhibirse para emitir un pronunciamiento sobre el particular; sin que se considere oportuno hacer referencia en este punto a las exigencias argumentativas adicionales, las cuales se entienden igualmente insatisfechas dada la falta de claridad evidenciada.
En efecto, el demandante asegura que no existen protocolos ni normas que le otorguen a la Policía Nacional los parámetros para ejercer el registro a persona. Esta afirmación de un lado no podría inferirse del contenido normativo, pero específicamente una interpretación sistemática del parágrafo demandado según la ley en la que se inserta, permite evidenciar no sólo los fines y propósitos del ejercicio de la actividad de policía, que en este caso se concretaría por medio de medidas preventivas como la atacada, sino que, además, el código cuenta con un sin número de parámetros que no fueron tenidos en cuenta por el demandante, los cuales debieron ser como mínimo confrontados para dar por cierta la afirmación central.
Lo propio sucede con el enunciado de afectación del derecho de defensa, el cual desconoce abiertamente la existencia de los procedimientos que se insertan en el Código Nacional de Policía y que regulan la adopción de medidas preventivas.
En igual sentido se puede identificar que en relación con la acusación de desconocimiento de presunción de inocencia el demandante esta dando a la norma un contenido inexistente en la misma y que no puede extraerse a partir de ninguno de los métodos de interpretación, dado que la medida preventiva no tiene como finalidad. y menos consecuencia, desvirtuar la presunción de inocencia, misma que como se dijera por todos los intervinientes, sólo se debate al interior del proceso penal.
Todo ello permite evidenciar que en este caso los argumentos no cumplen con el parámetro de certeza dado que, no logró el demandante construir el cargo a efectos de afirmar que al precepto acusado le es atribuible el sentido del cual parte. Tampoco se cuestionó en debida forma un contenido legal verificable del texto acusado, por lo que, no es posible que ahora la Corte complemente en su totalidad los cargos pues como puede verse en momento alguno el accionante describe con claridad cuál es la proposición normativa contenida en la disposición acusada que contraría los parámetros Constitucionales.
En una oportunidad anterior en un asunto similar, en el que se copió y pegó un auto admisorio de una demanda y se presentó como una nueva demanda, se dijo por la corte lo siguiente:
“La cita sin comillas por lo demás desdice de la tesitura ética de quienes firman el escrito de demanda, pues, el tomar textos ajenos y ponerlos como propios en un documento que se rubrica como de autoría propia, permite llegar a la conclusión de que quien acude a semejante forma de argumentar, carece de razones propias. Sea que quienes proponen la demanda tuvieran título de abogado o fueren estudiantes de Derecho –incluso profanos en ciencias jurídicas—es en verdad preocupante la actitud de venir ante una alta Corte de justicia, sin razones propias.
Ello desdice, no apenas de la ética y de la seriedad de los escritores, sino que además se exhibe como una actitud insolidaria con el tiempo de esta Corte, recurso ciertamente escaso, y que ha de dedicarse a mejores causas que responder a nudos devaneos escolares, muchas veces aupados por las exigencias de profesores universitarios, que en actitud francamente desconocedora de lo exiguo del tiempo y los recursos humanos con que cuenta esta Corte, incitan a presentar demandas como deberes escolares, lo cual ciertamente no es desdeñable mientras permanezca en ese ámbito, pero trastoca toda la bondad pedagógica que la misma entraña, cuando además se exige el traerlo hasta los estrados de este Tribunal, el cual debe ocuparse con el mismo rigor de las demandas con cargos claros, ciertos, pertinentes, y suficientes y de aquellas que son apenas un divertimento, un ensayo o un deber escolar de menor trascendencia sin la más mínima pretensión de ejercer un derecho político (arts. 100, 241-1°, 4° C. Pol.)
En efecto, la acción de inconstitucionalidad presenta una marcada relevancia, pues se constituye en la herramienta por medio de la cual se garantiza a los ciudadanos la posibilidad de atacar las normas que se pretendan insertar en el ordenamiento jurídico o que ya se encuentren insertas, pero que contraríen o desconozcan la Constitución Política. Se trata entonces de un mecanismo que entre otras cosas limita el ejercicio del poder legislativo al marco de la Carta Política.
La anterior es la razón por la cual, la Corte históricamente y año tras año se ha ocupado de resolver cientos de demandas de inconstitucionalidad, teniendo inclusive como dato de ingreso un número mayor a 700 demandas de inconstitucionalidad por año[61]. Precisamente con ocasión de los 25 años de la Corte se hizo un análisis estadístico de las labores efectuadas, y se estableció el número de los procesos de constitucionalidad tramitados, para un total de 13.157, emitiéndose alrededor de 6.217 sentencias al 20 de junio de 2017 y desde su creación. Pero a más de ello, sin que sea esa la única labor que realiza la Corte, en sede de tutela se radican por año más de 600.000 expedientes para cursar trámite de revisión de tutela, y se emitieron, por ejemplo, hasta el mes de junio de 2017, un total de 298 sentencias de unificación y 17.873 sentencias de tutela. Y más recientemente con ocasión del control previo y automático que demandó la implementación del Acuerdo para la Terminación del Conflicto con las FARC se estudiaron más de 800 normas, lo cual inclusive obligó a la suspensión de procesos ordinarios y la incorporación de empleados de descongestión para esos efectos.
Como puede verse, esta Corte día a día se dispone a cumplir la labor asignada por la Constitución de 1991 para que los ciudadanos puedan acceder y obtener de forma oportuna una respuesta a sus solicitudes; debiendo los ciudadanos tener un mínimo de responsabilidad en el ejercicio de esta acción; con todo, en el presente asunto, la demanda presentada generó inicialmente una duda constitucional que permitió su admisión prima facie, lo que implicó cumplir el trámite y disponer la solicitud de intervenciones; pero al ingresar al fondo del asunto, se estableció que no es más que una copia fiel de un auto admisorio de otra demanda, sin ningún tipo de fundamentación”[62].
A diferencia del evento anterior, en este la Corte evidencia que se trata de un documento que se presentó con encabezado oficial del Consultorio Jurídico de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, por lo que, en ese sentido, la Sala Plena hace un llamado enérgico y especial a su rector a efectos que tome las medidas pertinentes que delimiten este tipo de prácticas.
Síntesis de la decisión
En esta oportunidad la Corte se inhibió para pronunciarse sobre el fondo del asunto, al encontrar que la demanda es inepta por no contener argumentos claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes que habilitaran el juicio de constitucionalidad.
VII. DECISIÓN
Por lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
2. Decisión
Declararse INHIBIDA para emitir pronunciamiento de mérito sobre la demanda contra el parágrafo 2º del artículo 150 de la Ley 1801 de 2016, “por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”.
Notifíquese, comuníquese y archívese el expediente.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Con impedimento aceptado
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] D-13295 y 13323.
[2] Folios 31 a 38.
[3] Auto del 10 de julio de 2019.
[4] Folio 20.
[5] Folio 21.
[6] Folio 23.
[7] Ibídem.
[8] Folios 23 y 24.
[9] Folio 25.
[10] Folio 27.
[11] Tanto de la Corte Constitucional como de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia.
[12] Folio 72.
[13] Ibidem.
[14] Folio 88.
[15] Folio 88 respaldo
[16] Folio 112.
[17] La síntesis comprehensiva de este precedente se encuentra en la sentencia C-292 de 2019. Para el caso de la presente decisión, se utiliza la exposición efectuada en la mencionada sentencia.
[17] Sentencias C-309 de 2017, C-494, C-372, C-179 y C-183 de 2016; C-497, C-387, C-227 y C-084 de 2015; C-584 y C-091 de 2014, C-531, C-403, C-253 y C-108 de 2013; C-636, C-620 y C-132 de 2012; C-102 de 2010; C-761 de 2009; C-1089 y C-032 de 2008, entre otras.
[18] La sentencia C-1052 de 2001 -que ha ocupado un papel central después de la sentencia C-447 de 1997 en la delimitación de la acción pública de inconstitucionalidad- indico: “De esta manera, se desarrolla una de las herramientas más preciadas para la realización del principio de democracia participativa que anima la Constitución (artículo 1 C.P.), permitiendo a todos los ciudadanos, a través de la acción pública de inconstitucionalidad, ejercer un derecho político reconocido por el propio Ordenamiento Superior (artículo 40 C.P.) y actuar como control real del poder que ejerce el legislador cuando expide una ley”.
[19] Acerca de la presunción de constitucionalidad existen múltiples pronunciamientos. La sentencia C-042 de 2018 destacó que la existencia de requisitos mínimos para la presentación de una demanda de inconstitucionalidad tenía entre sus fundamentos “evitar que la presunción de constitucionalidad que protege al ordenamiento jurídico se desvirtúe a priori, en detrimento de la labor del Legislador, mediante acusaciones infundadas, débiles o insuficientes”. La sentencia C-076 de 2012 señaló que “cuando falta certeza respecto de algún hecho debe privilegiarse la validez de la ley elaborada por el Congreso de la República –in dubio pro legislatoris-, pues es la que resulta acorde con la presunción de constitucionalidad que se predica de la misma”.
[20] Sobre el carácter excepcional del control oficioso, la sentencia C-257 de 2016 indicó: “De una parte, se proscribió el control oficioso de la legislación, pues por regla general éste se activa mediante una demanda que puede presentar cualquier ciudadano (arts. 242.1, 241.1, 241.4, 241.5 C.P.), y excepcionalmente opera de manera automática cuando recae sobre proyectos de leyes estatutarias (art. 241.8 C.P), tratados internacionales y sus leyes aprobatorias (art. 241.10 C.P.), decretos legislativos (art. 241.7 C.P.), leyes objetadas por el gobierno nacional por razones de inconstitucionalidad (art. 241.8 C.P.), convocatorias a referendo o a Asamblea Nacional Constituyente para reformar la Carta Política (art. 241.2 C.P.), referendos sobre leyes y consultas populares y plebiscitos del orden nacional (art. 241.3 C.P.). Así pues, el escrutinio judicial nunca se activa por iniciativa del juez constitucional, sino por una demanda ciudadana o excepcionalmente por ministerio de la ley”.
[21] En el auto 241 de 2015 la Corte Constitucional, al modificar su doctrina relativa a la ausencia de legitimación de las personas cuyos derechos políticos se encontraban suspendidos por decisión judicial, precisó que la acción pública de inconstitucionalidad tenía ese doble fundamento. Al resumir su postura señaló: “(i) La Constitución sólo exige ostentar la calidad de ciudadano para ejercer el derecho a instaurar acciones de inconstitucionalidad. (ii) Si bien este es un derecho político, es también fruto del derecho fundamental a acceder a la administración de justicia, que en el marco político es además universal. Dado que el acceso a la justicia es esencial para garantizar el goce efectivo de los demás derechos y libertades, y para definir los límites de las instituciones estatales, la suspensión parcial del derecho a interponer acciones públicas no es sólo la restricción de un derecho político, sino la reducción de la efectividad de todos los demás derechos constitucionales, lo cual es inadmisible. (iii) Es necesario ser coherente con el desarrollo institucional de la acción pública de inconstitucionalidad, y esto supone no detener la ampliación del grupo de ciudadanos colombianos titulares de ese derecho fundamental, aunque es preciso aclarar que no se trata de ampliar el catálogo de derechos de las personas condenadas, sino de garantizar su acceso a la justicia constitucional. (iv) Es necesario actualizar el entendimiento de la Constitución para comunicarlo con la realidad penitenciaria y el derecho internacional de los derechos humanos”.
[22] Sentencia C-752 de 2015.
[23] Desde sus primeros pronunciamientos la Corte había destacado esta idea. Refiriéndose a la ineptitud de la demanda sostuvo, en la sentencia C-447 de 1997, que “lo procedente (…) por razones de economía procesal y para cualificar la propia participación ciudadana, es la inadmisión de la demanda”. En semejante dirección la sentencia C-1052 de 2001 señala: “La presentación de una demanda de inconstitucionalidad ante la Corte da inicio a un diálogo entre el ciudadano, las autoridades estatales comprometidas en la expedición o aplicación de las normas demandadas y el juez competente para juzgarlas a la luz del Ordenamiento Superior. Esto supone como mínimo la exposición de razones conducentes para hacer posible el debate”.
[24] Sentencia C-257 de 2016.
[25] Sentencia C-257 de 2016.
[26] Sentencia C-584 de 2016. Refiriéndose a la validez de la inadmisión de las demandas de inconstitucionalidad que no cumplieran las condiciones mínimas de argumentación, la sentencia C-447 de 1997 había ya señalado que ello “no vulnera la participación ciudadana en los procesos de control constitucional, sino que tiende a cualificarla, con lo cual se fortalece la democracia y se garantiza mejor la integridad de la Constitución”.
[27] C-584 de 2016
[28] Sentencia C-886 de 2010.
[29] Sentencia C-886 de 2010.
[30] Sobre esta posibilidad la sentencia C-535 de 2016, apoyándose en jurisprudencia reiterada, indicó que “la admisión de la demanda por parte del Magistrado ponente de cada acción de inconstitucionalidad es un momento oportuno para determinar el cumplimiento de los requisitos antes citados; sin embargo, también ha indicado, que el hecho de que se supere esa primera mirada, que es sumaria, no impone un pronunciamiento de fondo, pues finalmente es en la Sala Plena de la Corporación, integrada por todos sus Magistrados en quien recae la competencia de proferir una Sentencia, en donde se determina, previo un debate deliberativo, si la demanda es apta o no, contando con la intervención además de quienes hayan sido convocados y del Ministerio Público”.
[31] C-1052 de 2001.
[32] C-251 de 2003. En similar sentido se encuentran, por ejemplo, las sentencias C-351 de 2009, C-502 de 2012 y C-156 de 2013.
[33] En esa dirección se encuentran, por ejemplo, las sentencias C-358 de 2013 y C-726 de 2015.
[34] Sentencia C-584 de 2016.
[35] Sentencia C-520 de 2006.
[36] Sobre el particular y entre muchas otras, la sentencia C-128 de 2018 se refirió a tal posibilidad: “Se trata, sin embargo, de una facultad excepcional, y solo procede en tres casos: (i) cuando el demandante acusa una disposición que, individualmente, no tiene un contenido deóntico claro o unívoco, de manera que, para entenderla y aplicarla, resulta absolutamente imprescindible integrar su contenido normativo con el de otra disposición que no fue acusada; en estos casos es necesario completar la proposición jurídica demandada para evitar proferir un fallo inhibitorio, (ii) cuando la disposición cuestionada se encuentra reproducida en otras normas del ordenamiento que no fueron demandadas; esta hipótesis pretende evitar que un fallo de inexequibilidad resulte inocuo, y (iii) cuando la norma se encuentre intrínsecamente relacionada con otra disposición de cuya constitucionalidad existan serias dudas”.
[37] En la sentencia C-194 de 2013 la Corte se refirió a esta restricción indicando: “Al respecto debe insistirse en que el carácter público de la acción de inconstitucionalidad y la naturaleza taxativa de las modalidades de control automático, impiden a la Corte pronunciarse sobre asuntos que no hayan sido formulados por los demandantes. Esta restricción opera en el presente proceso incluso frente a lo planteado por los intervinientes ciudadanos. Esto debido a, al menos, dos razones principales. En primer lugar, el debate democrático y participativo solo puede predicarse de aquellos argumentos contenidos en la demanda, respecto de los cuales los distintos intervinientes y el Ministerio Público pueden expresar sus diversas posturas. En segundo término, aunque es evidente que las intervenciones ciudadanas son útiles para definir e ilustrar el asunto debatido, carecen de la virtualidad de configurar cargos autónomos y diferentes a los contenidos en la demanda”.
[38] Sentencia C-1052 de 2001.
[39] Sentencia C-045 de 2018.
[40] Sentencia C-146 de 2018.
[41] Sentencia C-362 de 2001.
[42] Sentencia C-997 de 2005.
[43] Sentencia C-1052 de 2001.
[44] Sentencia C-1052 de 2001.
[45] Sentencias C-1172 de 2004, C-927 de 2006, C-047 de 2016 y C-004 de 2017.
[46] C-1052 de 2001
[47] C-1052 de 2001
[48] C-1052 de 2001. La sentencia C-1059 de 2008 se refirió a ello en los siguientes términos: “Por ende, es indispensable que los razonamientos sean del orden constitucional, razón por la cual no podrán ser aceptados cargos basados en argumentos legales o doctrinarios. De igual manera, no aparejan pertinencia aquellos cargos que pretenden sustentar la inconstitucionalidad de la norma acusada basado en ejemplos, acaecimientos particulares, hechos personales, vivencias propias, sucesos y ocurrencias reales o imaginarias, en las que supuestamente se aplicó o será aplicada la norma demandada”.
[49] C-1052 de 2001.
[50] C-1052 de 2001.
[51] Sobre el particular se encuentran las sentencias C-022 de 1996, C-093 de 2001, C-673 de 2001, C-114 y C-115 de 2017. Igualmente, sobre las diferencias en materia de carga argumentación cuando se plantea un cargo por violación del mandato de trato igual o de trato desigual, puede consultarse la sentencia C-052 de 2019.
[52] En esa dirección, entre muchas otras, pueden considerarse las sentencias C-309 de 1997, SU-642 de 1998, C-720 de 2007, SU-626 de 2015 y C-246 de 2017.
[53] En ese sentido, por ejemplo, se encuentra la sentencia C-133 de 2012.
[54] Entre otras, las sentencias C-1040 de 2005 o C-285 de 2016.
[55] Sentencia C-726 de 2015.
[56] Sentencia C-341 de 2017.
[57] Sobre el particular, puede considerarse la sentencia C-673 de 2001 y, en particular, su nota de pie No. 33.
[58] Sentencias C-007 de 2016 y C-200 de 2019.
[59] C-1052 de 2001.
[60] Folios 19 y siguientes del expediente.
[61] Ver cartilla 25 años, Corte Constitucional de Colombia, “La Corte Constitucional en números” páginas 37 y siguientes.
[62] Sentencia C-112 de 2018.