Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Norma demandada:  Decreto 1167 del 11 de julio de 2018

Demandante:  GUSTAVO GALLÓN GIRALDO Y OTROS

Demandado:  NACIÓN – PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS

El señor Gustavo Gallón Giraldo, actuando en calidad de representante legal de la Comisión Colombiana de Juristas[3], y los señores Jhenifer Mojica Flórez, Juan Carlos Ospina Rendón, Jorge Abril Maldonado y Juan Francisco Soto Hoyos, quienes manifiestan actuar como subdirectora de litigio y protección jurídica, coordinador de incidencia nacional y abogados de la citada Comisión, instauraron demanda en ejercicio del medio de control establecido por el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011[4], con el fin de obtener la declaratoria de Nulidad del Decreto 1167 del 11 de julio de 2018, proferido por el Presidente de la República y los ministerios de Defensa Nacional y Agricultura y Desarrollo Rural, “por el cual se modifica el artículo 2.15.1.1.16 del Decreto 1071 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural, relacionado con las zonas micro-focalizadas”

El acto acusado es del siguiente tenor literal:

“DECRETO 1167 DE 2018

(Julio 11)

"Por el cual se modifica el artículo 2.15.1.1.16 del Decreto 1071 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural, relacionado con las zonas microfocalizadas"

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA

En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, en desarrollo de la Ley 1448 de 2011, y

CONSIDERANDO

Que los artículos 9, 17, 18 y 19 de la Ley 1448 de 2011 establecen que los mecanismos de justicia transicional allí señalados deberán atender a los principios de gradualidad, progresividad y sostenibilidad.

(…)

DECRETA

ARTÍCULO 1. Modificase el artículo 2.15.1.1.16 del Decreto 1071 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural, el cual quedará así:

"ARTÍCULO 2.15.1.1.16. Gradualidad, progresividad y cierre de microzonas. Las personas que pretendan ser incluidas en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente contarán con tres (3) meses para presentar su solicitud, contados a partir de la vigencia de la presente modificación al artículo 2.15.1.1.16 del Decreto 1071 de 2015, en las zonas en las que ya se encuentre la microfocalización en curso por parte de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras, o a partir de la publicación del acto de microfocalización donde aún no se ha iniciado esta labor. Ante situaciones de fuerza mayor o caso fortuito, el tiempo se contará desde el momento en que hayan cesado los hechos que impidieron la presentación de la solicitud.

No obstante, la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras podrá prorrogar, hasta por dos (2) periodos, de hasta tres (3) meses cada uno, el tiempo para presentar las solicitudes, cuando las circunstancias fácticas excepcionales del territorio impidan a los reclamantes hacerlo oportunamente. Lo anterior sin perjuicio de lo previsto en el parágrafo del artículo 2.15.1.2.4 de la parte 15 del Decreto 1071 de 2015.

En las zonas en las que actualmente se encuentre en curso la microfocalización, se surtirá la publicación de lo dispuesto en el presente artículo de conformidad con lo señalado en el artículo 65 de la Ley 1437 de 2011 o la norma que la sustituya".

ARTÍCULO 2. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las normas que le sean contrarias.”

La parte demandante indicó que el mencionado acto estableció un plazo para que las víctimas de despojo y abandono de zonas microfocalizadas pudieran presentar las solicitudes de restitución, lo que generó que a partir del 11 de octubre de 2018 se produjera una grave afectación al derecho a la restitución de tierras, al retorno y la transgresión de los artículo 13, 29, 58, 60, 64 y 229 de la Constitución Política.

Adujo que la consecuencia de establecer un término perentorio para la radicación de solicitudes de inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente - RTDAF y, una vez cumplido, el cierre de las zonas focalizadas, es la negación del ejercicio de la acción de restitución de tierras.

Agregó que dicho plazo impide a los reclamantes acceder a las garantías de retorno y reubicación dispuestas en la Ley 1448 del 10 de junio de 2011[5], como una medida de justicia transicional preferente y prioritaria.

Argumentó que “(…) la norma demandada vulnera los artículos 60 y 64 de la Constitución ya que el Estado tiene como deber la promoción del acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, así como a la garantía de los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de productos, asistencia técnica y empresarial (…)”.

Explicó que al prever la disposición demandada la facultad de la Unidad de Restitución de Tierras - URT de cerrar las zonas microfocalizadas existentes en un término de tres (3) meses a partir de la expedición del decreto, y desde su creación para las nuevas, vulnera el derecho al debido proceso de los reclamantes, dado que la titularidad de la acción de restitución de tierras se configura para propietarios, poseedores y ocupantes que a causa de violaciones a los derechos humanos o infracciones al derecho internacional humanitario ocurridas en el marco del conflicto armado interno, hayan sido despojados o forzados a abandonar sus predios desde el año 1991 hasta la vigencia de la Ley 1448 del 10 de junio de 2011.

Aseveró que el plazo señalado crea un requisito que impediría su ejercicio después de dicho término, pese a que los reclamantes cumplan con las condiciones para acceder a la restitución.

Manifestó que el decreto cuestionado impide el acceso efectivo a la administración de justicia por parte de las víctimas, ya que si no pueden comenzar con la etapa administrativa del proceso de restitución de tierras, estarían imposibilitados para acudir ante las autoridades judiciales, sin que exista en el ordenamiento jurídico otro recurso judicial efectivo para su amparo, por lo que elimina cualquier posibilidad real de protección administrativa o judicial del derecho a la restitución de tierras.

Arguyó que el acto acusado vulnera el derecho a la igualdad de las víctimas de despojo y abandono forzado de tierras, en dos eventos: “(…) por una parte, en zonas que se encontraban microfocalizadas antes de la expedición de la norma demandada, se genera un trato desigual entre quienes ya presentaron su solicitud y tuvieron la oportunidad de hacerlo desde la expedición de la ley 1448 de 2011 con quienes, por diversas razones, no lo han hecho. Por otra parte, en nuevas zonas microfocalizadas, se genera un trato desigual entre quienes deban reclamar en estas zonas con quienes tuvieron la oportunidad de hacerlo sin límites temporales en zonas previamente microfocalizadas (…)”.

Expuso que la desigualdad que ocasiona carece de razonabilidad, proporcionalidad y racionalidad, toda vez que al prever un plazo perentorio para el cierre de las solicitudes de inscripción en el RTDAF se impide el goce efectivo de los derechos de unas víctimas en comparación con otras.

Señaló que si se declara la nulidad del aludido decreto con posterioridad al 11 de octubre de 2018, se habría consumado un perjuicio irremediable para las víctimas del conflicto armado, en la medida que desde la citada fecha “(…) no pudieron adelantar las solicitudes de restitución de tierras, generando consigo la presentación de acciones de tutela u otro tipo de acciones judiciales o administrativas para la protección de los derechos de las víctimas (…)”.

Por último, solicitó que la suspensión provisional de los efectos del acto acusado se decrete a partir de su expedición hasta que se resuelva de fondo el medio de control incoado.

Coadyuvantes de la solicitud de suspensión provisional

(i) Mediante escrito presentado el 2 de octubre de 2018 en la Secretaría de la Sección Primera[6] los señores Rocío del Pilar Peña Huertas, Alejandro Abondano Romero y Adelaida Roa Roa, quienes manifestaron actuar como coordinadora académica e investigadores del Observatorio de Restitución y Regulación de Derechos de Propiedad Agraria, coadyuvaron la petición de suspensión provisional, para lo cual señalaron que el límite temporal establecido en el acto acusado vulnera el derecho a la igualdad, puesto que aquellas personas que sean despojadas o deban abandonar forzosamente sus predios de las zonas micro focalizadas tendrán que solicitar la inclusión en el RTDAF en el término de tres (3) meses (o menos); mientras que las demás víctimas contaron con un plazo más amplio para radicar su petición.

Afirmaron que no existe un fin constitucionalmente legítimo para restringir de forma desproporcional los derechos de las víctimas más recientes, dado que, quienes sean despojados con posterioridad al citado término les será negado de plano su derecho fundamental a la restitución y aquellos que deban abandonar forzosamente sus territorios con anterioridad al cumplimiento de los tres (3) meses tendrán un tiempo muy corto para presentar la solicitud.

Precisaron que el artículo 75 de la Ley 1448 de 2011 estableció que la restitución de tierras debe garantizarse para todas aquellas víctimas de despojo y abandono forzado desde el 1 de enero de 1991 y hasta el término de vigencia de la mentada ley, esto es el año 2021, por lo que “(…) al dar un trato distinto a situaciones iguales sin un fin constitucionalmente legítimo y restringiendo en exceso los derechos fundamentales de estos último grupos, el decreto demandado vulnera el artículo 13 de la Constitución y desconoce las disposiciones de la Ley 1448 sobre los límites temporales de su aplicación (…)”.

Aludieron que el decreto demandado desconoce que el Estado debe garantizar la propiedad privada de quienes fueron despojados de su derecho de dominio (artículo 58 de la Constitución Política), pues determinó, sin un fin constitucionalmente válido, que el Estado ya no cumplirá frente a estos propietarios despojados con el deber de protección de este derecho.

Expusieron que al limitarse el término para ejercer el derecho fundamental a la restitución, se priva del acceso efectivo a la administración de justicia a las víctimas más recientes de despojo y abandono forzado (artículo 229 de la Constitución Política), puesto que la política de restitución de tierras se diseñó para atender específicamente a las personas que están en un estado de vulnerabilidad que amerita, en aras de la igualdad material, la aplicación de mecanismos especiales que garanticen sus derechos fundamentales.

Por tal motivo, los medios de defensa ordinarios no bastan para proteger los derechos de esta población ni son un sustituto adecuado del procedimiento especial de restitución de tierras como forma de reparación a las víctimas.

(ii) Por memorial radicado el 20 de noviembre de 2018 en la Secretaría de la Sección Primera[7] los señores Diana Rodríguez Franco, Maryluz Barragán González y Alejandro Jiménez Ospina, quienes manifiestan actuar en calidad de investigadores del Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad – Dejusticia, presentaron coadyuvancia a la solicitud de suspensión provisional de los efectos del Decreto 1167 de 2018.

Como sustento de la misma expusieron que el decreto demandado causa un perjuicio irremediable a las víctimas de despojo y abandono forzado, dado que la inclusión en el RTPDA es un requisito de procedibilidad para presentar la acción de restitución ante los jueces especializados, de manera que limitar el acceso a esta “puerta de entrada” equivale a establecer un término de caducidad de la acción que no está previsto en la ley original y que reglamentó el Decreto 1071 de 2015[8]; en consecuencia, señalaron que es evidente que se está imponiendo una barrera de acceso al mecanismo de restitución.

Argumentaron que dicha limitación no cumple con los estándares internacionales de accesibilidad al programa, puesto que, dadas las condiciones en las cuales vive la población desplazada, especialmente aquellos que habitan zonas rurales aisladas, difícilmente puede considerarse que tres (3) meses sean suficientes para que las víctimas identifiquen si es el mecanismo que responde a sus reclamaciones, consigan el dinero que les permita acercarse a los puntos de presentación de la petición, recolecten la información básica y, en general, todas aquellas actuaciones necesarias para solicitar la inclusión en el RTPDA.

Sostuvieron que “(…) Para aterrizar este argumento en términos reales, y teniendo en cuenta que el Decreto 1167 de 2018 fue expedido el 11 de julio, el 11 de octubre pasado se surtieron los primeros cierres de inscripción en el registro en las zonas microfocalizadas con anterioridad. Esto significa que quienes pretendan presentar sus solicitudes ante la UAEGRT después del 11 de octubre de 2018 han recibido o recibirán un acto administrativo denegando el acceso al sistema por la aplicación de la norma demanda.

Bajo este panorama, la configuración concreta del perjuicio irremediable se da porque, incluso en el caso en que el Consejo de Estado decida decretar la nulidad del decreto, los reclamantes que ya hayan recibido respuesta deberán acudir a la jurisdicción contencioso administrativa para solicitar la anulación de las decisiones tomadas durante la vigencia de la norma modificatoria. Y, en todo caso, soportarán durante el tiempo que demore el proceso contencioso administrativo la incertidumbre sobre si conseguirán la protección de su derecho fundamental a la restitución de tierras, pues la Ley 1448 de 2011, (…)”.

Agregaron que, en el asunto bajo análisis, es evidente que de no decretarse la suspensión provisional del acto acusado la sentencia no produciría ningún efecto, dado que la Ley 1448 de 2011 tiene un período de vigencia definido, esto es, de diez (10) años a partir de su promulgación, por lo que en el año 2021 la precitada ley dejará de operar y la política pública de restitución de tierras habrá perdido el fundamento normativo que permite ejecutarla en la actualidad.

Adicionalmente, solicitaron que se decrete la suspensión provisional con “efectos retroactivos”, esto es, desde la expedición del acto acusado, por cuanto de su contenido se desprende que desde el 11 de octubre de 2018 [tres meses después de su expedición] las zonas micro focalizadas abiertas para recibir solicitudes de restitución ya no lo están y, por lo tanto, las personas que quisieran presentar dicha petición no lo pueden hacer.

(iii) Mediante escrito radicado el 19 de junio de 2019 en la Secretaría de la Sección Primera, el señor César Augusto Londoño Álvarez coadyuvó la solicitud de suspensión provisional, para lo cual indicó que el decreto acusado transgrede los artículos 4, 7, 73 numeral 3, 75 y 76 de la Ley 1448 de 2011, en la medida que, al establecer un término perentorio para presentar la solicitud de inclusión en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente – RTDAF, limita el acceso al procedimiento administrativo y judicial previsto en la Ley 1448 para que las víctimas de despojo y abandono forzado reclamen la restitución de tierras.

2. Traslado de la solicitud a la parte demandada

2.1. Por auto del 4 de junio de 2019, se ordenó correr traslado a la parte demandada para que se pronunciara sobre la medida cautelar[9].

2.1.1. La Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por intermedio del Jefe de la Oficina Asesora Jurídica, descorrió el traslado en oportunidad, oponiéndose a la prosperidad de la medida, con fundamento en lo siguiente[10]:

Aseguró que no se configuran los presupuestos para decretar la suspensión provisional del acto acusado, dado que la parte actora no cumplió con la carga argumentativa que permita evidenciar la necesidad de la medida para proteger y garantizar el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, pues estima que en su escrito se limitó “(…) a una serie de aseveraciones propias de los aspectos de fondo del proceso (…)”[11].

Agregó que en el asunto bajo estudio “(…) el juez tiene que desplegar un esfuerzo analítico propio de la fase final del juicio (…)”[12], lo que hace que la solicitud de suspensión provisional no sea procedente.

Destacó que dicha petición se fundamenta en un probable perjuicio irremediable que podría eventualmente configurarse por la presentación masiva de acciones judiciales o de tutela; lo que consideró, son supuestos del demandante y que, en todo caso, no logró acreditar por ninguno de los medios probatorios.

Frente al escrito de coadyuvancia presentado por el Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad – Dejusticia manifestó que la Ley 1448 es la norma que habilita el acto demandado; esta ley fue expedida en un marco de justicia transicional, la cual, por definición, es de carácter temporal, así como las disposiciones que se adopten de acuerdo con las potestades reglamentarias.

En tal sentido, mencionó que los artículos 9, 17, 18 y 19 de la Ley 1448 prevén que los mecanismos de justicia transicional ahí señalados deberán atender a los principios de gradualidad, progresividad y sostenibilidad; en consecuencia, el RTDAF se ha venido implementando de forma paulatina y escalonada de conformidad con los criterios de densidad histórica del despojo y condiciones para el retorno en todo el territorio nacional.

Para ello, relacionó el número de solicitudes de inscripciones al RTDAF desde la entrada en vigencia de la Ley 1448 y concluyó que a partir del año 2017 dichas peticiones han presentado una disminución ostensible.

2.1.2. El Ministerio de Defensa Nacional se pronunció por fuera del término, según consta a folio 130 del cuaderno de medida cautelar.

2.2. Por auto del 1 de noviembre de 2019[13] se corrió traslado a la parte demandada del escrito de coadyuvancia de la solicitud de suspensión provisional presentada por el profesional del derecho César Augusto Londoño Álvarez obrante a folios 120 a 122 del cuaderno de medida cautelar y solo se pronunció la Nación- Ministerio de Defensa, según memorial obrante de folios 164 a 172 presentado en oportunidad.

El apoderado del citado Ministerio luego de referirse a las normas acusadas, al concepto de violación, estimó que la medida cautelar es improcedente, para ello se refirió a los antecedentes del proceso de restitución de tierras conforme a la Ley 1448 y sus decretos reglamentarios, al contexto y significado histórico de la restitución de tierras, para concluir que no resulta justificable, proporcionado y razonable aminorar la trascedencia de la microfocalización.

3. Consideraciones frente a las medidas cautelares

Conforme con lo establecido por el artículo 238 de la Constitución Política, la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley.

La Ley 1437 de 2011 definió un conjunto de requisitos para la procedencia de la medida de suspensión provisional –tanto en el medio de control de nulidad como de nulidad y restablecimiento del derecho-, indicando en el inciso primero del artículo 231 lo siguiente:

“Artículo 231.- Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. (…)”

De manera que, la medida de suspensión provisional pretende evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos mientras se decide su constitucionalidad y legalidad y para su procedencia resulta necesario que del análisis efectuado por el juez, se concluya que existe violación a las normas invocadas en la demanda o en el escrito contentivo de la solicitud.

Sobre este aspecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015, expediente número 2014-03799[14], señaló:

“[…] Efectuando una interpretación integral y sistemática del inciso 1º del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, entonces, se concluye que para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado, que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud.

Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final.

[…]”.

4. El caso concreto

El despacho en aras de resolver la presente solicitud de medida cautelar abordará el estudio de los siguientes aspectos: (i) el ejercicio de la potestad reglamentaria, sus límites y alcance; (ii) el procedimiento para restituir y formalizar la tierra de las víctimas del despojo y abandono con ocasión del conflicto armado interno; (iii) las zonas microfocalizadas y (iv) el análisis del caso.

4.1. El ejercicio de la potestad reglamentaria, sus límites y alcance

La potestad reglamentaria tal como lo dispone el artículo 189 de la Constitución Política, está en cabeza del Presidente de la República, a quien le corresponde como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, “(…) 11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de la leyes”.

Dicha facultad está limitada por el marco impuesto en la Constitución y la ley, de manera que, “(…) no puede alterar o modificar el contenido y el espíritu de la ley, ni puede dirigirse a reglamentar leyes que no ejecuta la Administración, así como tampoco puede reglamentar materias cuyo contenido está reservado al legislador (…)”[15].

Frente al ejercicio de la potestad reglamentaria, esta Corporación, entre otras providencias, en sentencia del 20 de noviembre de 2014[16], definió sus parámetros así: (i) se trata de una facultad constitucional atribuida permanentemente a ciertas autoridades para expedir disposiciones jurídicas de carácter general y abstracto, a través de las cuales se desarrollan reglas y principios fijados en la ley, (ii) su finalidad consiste en establecer detalles y pormenores necesarios para la debida aplicación de las disposiciones legales, (iii) en ningún caso puede modificar, ampliar o restringir su contenido material o alcance, (iv) su atribución corresponde principalmente al Presidente de la República, pero también, de manera derivada, a otros órganos constitucionales dentro de la Rama Ejecutiva, como a los Ministerios, de acuerdo con lo señalado por el artículo 208 de la Carta[17].

Respecto de los límites de la potestad reglamentaria, también ha dicho esta Corporación, que la función que cumple el Gobierno en el ejercicio del poder reglamentario es la de complementar la ley en la medida que sea necesaria para lograr su cumplida aplicación, pero no conlleva la interpretación de los contenidos legislativos, sino que debe limitarse y subordinarse a su contenido[18].

Por su parte, la Corte Constitucional, se ha pronunciado sobre la potestad reglamentaria del numeral 11 del artículo 189 de la Constitución, indicando que debe ejercerse de acuerdo con los preceptos legales y constitucionales, los cuales constituyen límites a la reglamentación.

Así, en sentencia C-1005 de 2008 la Corte explicó[19]: (i) la potestad reglamentaria “(…) no es absoluta y debe ejercerse dentro de las fronteras que marcan la Constitución y la Ley”; (ii)procede cuando se trata de normas que tengan la función de reglamentar, opuesta a la función de ejecutar, pues necesitan de regulación posterior, (iii) en los casos que requiera tal regulación, la potestad reglamentaria se direcciona a la producción de actos administrativos, cuya finalidad, es la de traer al plano real el enunciado abstracto de la ley, es decir, se relaciona “(…) con la expedición de normas de carácter general -sean ellas decretos, resoluciones o circulares- imprescindibles ‘para la cumplida ejecución de la ley”’; (iv) “(…) los actos administrativos emitidos como consecuencia del ejercicio de dicha potestad únicamente pueden desarrollar el contenido de la ley (…)”.

En consecuencia, es claro que el ejercicio de la potestad reglamentaria tiene como propósito la cumplida ejecución de la ley, sin que pueda alterar su contenido.

4.2. El procedimiento para restituir y formalizar la tierra de las víctimas del despojo y abandono con ocasión del conflicto armado interno

La Ley 1448 de 2011[20], conocida como la ley de víctimas y restitución de tierras, estableció un conjunto de medidas judiciales, administrativas, sociales y económicas, individuales y colectivas en beneficio de aquellas personas que individual o colectivamente hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del 1° de enero de 1985, como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno.

Así mismo, determinó en el Título IV Capítulo III el procedimiento de restitución de tierras, el cual está compuesto de una fase administrativa y otra judicial.

La etapa administrativa está prevista en el artículo 76 de la citada ley, que ordenó la creación del registro de tierras despojadas o abandonadas forzosamente – RTDAF, de dicho artículo se desprende que:

(i) la etapa administrativa del procedimiento administrativo comienza con la presentación de la solicitud de inscripción en el registro de tierras despojadas, cuando dicho registro no se produce de oficio; (ii) una vez radicada, la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas comunicará del trámite al propietario, poseedor u ocupante que se encuentre en el predio objeto de registro para que aporte las pruebas documentales que acrediten cualquiera de las anteriores calidades; (iii) luego de ello, la entidad encargada deberá analizar, dentro del término legal, las condiciones de procedibilidad de las reclamaciones y (iv) definirá, a través de un acto administrativo que finalizará esta fase, sobre la inclusión o no del inmueble en el registro de tierras despojadas, de manera que, si la decisión es la inscripción del predio en el registro de tierras, habrá lugar al inicio de la fase judicial.

A su turno, el Decreto 4829 de 2011, “Por el cual se reglamentó el Capítulo III del Título IV de la Ley 1448 de 2011 en relación con la restitución de tierras”, compilado en el Libro 2 Titulo 21 parte 15 del Capítulo 3 del Decreto 1071 de 2015[21], frente al procedimiento a seguir en sede administrativa señaló:

“[…]

CAPÍTULO III

(…)

Artículo 2.15.1.3.2. Análisis previo. Las solicitudes de inclusión en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente se someterán a un análisis previo que tiene como objetivo establecer las condiciones de procedibilidad del registro, descartar de plano aquellos casos que no cumplen los requisitos legales para la inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente y evitar que se incluyan predios o personas que no cumplen con los requisitos previstos en la ley.

El análisis previo se realizará sobre los casos que por solicitud de parte, o por remisión de otras autoridades, se radiquen en la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, o sobre aquellos casos que de oficio decida asumir.

En tal sentido, las diligencias que realice la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas en esta etapa previa, estarán dirigidas a determinar:

1. El cumplimiento de los requisitos previstos en los artículos 75 y 81 de la Ley 1448 de 2011.

2. Las condiciones para iniciar el estudio, de acuerdo con las definiciones sobre implementación gradual y progresiva del Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente.

3. Las características generales de los predios objeto de registro y la identificación de las personas que posiblemente hayan sido despojadas de éstos, o que los hayan abandonado, con su núcleo familiar al momento de los hechos de despojo o abandono, de manera que correspondan efectivamente a aquellos que deben ser inscritos en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente.

4. Determinar la ruta jurídica, correspondiente al caso concreto, de acuerdo con la forma de victimización, a saber, despojo o abandono forzado del predio.

5. Las calidades personales de los reclamantes o interesados, que los haga sujetos de especial atención, de acuerdo con lo previsto en los artículos 13, 114, 115 y título VII de la Ley 1448 de 2011. La Unidad priorizará el trámite de aquellas solicitudes que correspondan a padres y madres cabezas de familia.

(Decreto 4829 de 2011, art. 9)

Artículo 2.15.1.3.3. Desarrollo del Análisis previo. La Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas adelantará las diligencias necesarias para obtener los elementos que le permitan satisfacer adecuadamente los objetivos del análisis previo antes de acometer el estudio individual de cada solicitud para la inclusión de un predio en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente. (…).

Artículo 2.15.1.3.4.[22] Término del análisis previo. La Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, contará con el término de 20 días contados desde la recepción de la solicitud para adelantar el análisis previo al que se refiere el presente decreto. (…)

Este término podrá suspenderse de acuerdo con las circunstancias y efectos señalados en el artículo 22 de este decreto.

2.15.1.3.5.[23] Decisión. Con base en el análisis previo, la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas deberá decidir el inicio formal del estudio del caso para determinar la inclusión del predio en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente, o la exclusión del caso.

(…)

CAPÍTULO IV

De las actuaciones administrativas para la inclusión de víctimas y predios en el Registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente

Artículo 2.15.1.4.1.[24] Resolución de inicio del estudio. Para los efectos del inciso 4° del artículo 76 de la Ley 1448 de 2011, se expedirá en cada caso el acto administrativo que determina el inicio del estudio con base en el análisis previo.

Artículo 2.15.1.4.2. De la intervención de quienes se hallen en el predio. El propietario, poseedor u ocupante que se encuentre en el predio objeto de registro deberá ser informado de la solicitud de inscripción de un predio en el registro por la parte interesada o de la iniciación del de oficio, para que en el término de 10 días a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas para aportar la información y documentos que quieran hacer valer dentro del mismo.

(…)

Artículo 2.15.1.4.3.[25] Pruebas. Vencido el término establecido en el artículo anterior, la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas expedirá Resolución de apertura de la etapa probatoria, la cual contendrá: (…).

Artículo 2.15.1.4.4. Acopio de las pruebas. En firme la resolución que decreta pruebas, la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas realizará todas las diligencias ordenadas en aquella en el término de treinta días.

Parágrafo. Si la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas considera necesario practicar una o más pruebas que no fueron incluidas en la Resolución que decretó las pruebas, procederá a ordenarlas mediante auto susceptible de reposición. En este caso, la Unidad tendrá en cuenta que el término total para tomar decisión de fondo no podrá sobrepasar el que establece el inciso 4° del artículo 76 de la Ley 1448 de 2011.

Artículo 2.15.1.4.5.[26] Decisión sobre la inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente. La Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas procederá a decidir sobre la inscripción de la solicitud en el Registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente, de conformidad con lo señalado en el inciso 1° del artículo 76 de la Ley 1448 de 2011, aceptándola o negándola.

Serán causales de exclusión de la solicitud las mismas establecidas en el artículo 11 para la etapa de análisis previo. Contra esta última decisión procede el recurso de reposición, de conformidad con el artículo 25 del presente decreto.

La Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas comunicará a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del lugar que le corresponda al predio, sobre la decisión y los efectos en relación con las medidas cautelares previamente ordenadas, para que se proceda en consecuencia.

[…]”.

Por su parte, la etapa judicial está prevista en los artículos 82 a 92 de la Ley 1448 de 2011, así:

“[…] ARTÍCULO 82. SOLICITUD DE RESTITUCIÓN O FORMALIZACIÓN POR PARTE DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS DESPOJADAS. La Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas podrá solicitar al Juez o Magistrado la titulación y entrega del respectivo predio incluido en el registro de tierras despojadas a favor del titular de la acción y representarlo en el proceso.

(…)

ARTÍCULO 83. SOLICITUD DE RESTITUCIÓN O FORMALIZACIÓN POR PARTE DE LA VÍCTIMA. Cumplido el requisito de procedibilidad a que se refiere el artículo 76, el despojado podrá dirigirse directamente al Juez o Magistrado, según lo dispuesto en el artículo 79, mediante la presentación de demanda escrita u oral, por sí misma o a través de apoderado.

ARTÍCULO 84. CONTENIDO DE LA SOLICITUD. La solicitud de restitución o formalización deberá contener:

a). La identificación del predio que deberá contener como mínimo los siguientes datos: la ubicación, el departamento, municipio, corregimiento o vereda, la identificación registral, número de la matrícula inmobiliaria e identificación catastral, número de la cédula catastral.

b). La constancia de inscripción del predio en el registro de tierras despojadas.

c). Los fundamentos de hecho y de derecho de la solicitud.

d). Nombre, edad, identificación y domicilio del despojado y de su núcleo familiar, o del grupo de personas solicitantes, según el caso.

e). El certificado de tradición y libertad de matrícula inmobiliaria que identifique registralmente el predio.

f). La certificación del valor del avalúo catastral del predio.

(…)

ARTÍCULO 85. TRÁMITE DE LA SOLICITUD. La sustanciación de la solicitud estará a cargo del Juez o Magistrado según el caso, a quien corresponderá por reparto que será efectuado por el Presidente de la Sala el mismo día, o a más tardar el siguiente día hábil. El Juez o Magistrado tendrá en consideración la situación de vulnerabilidad manifiesta de las víctimas para considerar la tramitación preferente de sus reclamaciones.

ARTÍCULO 86. ADMISIÓN DE LA SOLICITUD. El auto que admita la solicitud deberá disponer:

a). La inscripción de la solicitud en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos indicando el folio de matrícula inmobiliaria y la orden de remisión del oficio de inscripción por el registrador al Magistrado, junto con el certificado sobre la situación jurídica del bien, dentro de los cinco (5) días siguientes al recibo de la orden de inscripción.

b). La sustracción provisional del comercio del predio o de los predios cuya restitución se solicita, hasta la ejecutoria de la sentencia.

c). La suspensión de los procesos declarativos de derechos reales sobre el predio cuya restitución se solicita, los procesos sucesorios, de embargo, divisorios, de deslinde y amojonamiento, de servidumbres, posesorios de cualquier naturaleza, de restitución de tenencia, de declaración de pertenencia y de bienes vacantes y mostrencos, que se hubieran iniciado ante la justicia ordinaria en relación con el inmueble o predio cuya restitución se solicita, así como los procesos ejecutivos, judiciales, notariales y administrativos que afecten el predio, con excepción de los procesos de expropiación.

d). La notificación del inicio del proceso al representante legal del municipio a donde esté ubicado el predio, y al Ministerio Público.

e). La publicación de la admisión de la solicitud, en un diario de amplia circulación nacional, con inclusión de la identificación del predio y los nombres e identificación de la persona y el núcleo familiar del despojado o de quien abandonó el predio cuya restitución se solicita, para que las personas que tengan derechos legítimos relacionados con el predio, los acreedores con garantía real y otros acreedores de obligaciones relacionadas con el predio, así como las personas que se consideren afectadas por la suspensión de procesos y procedimientos administrativos comparezcan al proceso y hagan valer sus derechos. NOTA: Texto subrayado declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-438 de 2013.

Parágrafo. Adicionalmente el Juez o Magistrado en este auto o en cualquier estado del proceso podrá decretar las medidas cautelares que considere pertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se estuviere causando sobre el inmueble.

ARTÍCULO 87. TRASLADO DE LA SOLICITUD. El traslado de la solicitud se surtirá a quienes figuren como titulares inscritos de derechos en el certificado de tradición y libertad de matrícula inmobiliaria donde esté comprendido el predio sobre el cual se solicite la restitución y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas cuando la solicitud no haya sido tramitada con su intervención.

Con la publicación a que se refiere el literal e) del artículo anterior se entenderá surtido el traslado de la solicitud a las personas indeterminadas que consideren que deben comparecer al proceso para hacer valer sus derechos legítimos y a quienes se consideren afectados por el proceso de restitución.

Cumplidas las anteriores formalidades sin que los terceros determinados se presenten, se les designará un representante judicial para el proceso en el término de cinco (5) días.

ARTÍCULO 88. OPOSICIONES. Las oposiciones se deberán presentar ante el juez dentro de los quince (15) días siguientes a la solicitud. Las oposiciones a la solicitud efectuadas por particulares se presentarán bajo la gravedad del juramento y se admitirán, si son pertinentes. Las oposiciones que presente la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, cuando la solicitud no haya sido tramitada con su intervención deberá ser valorada y tenida en cuenta por el Juez o Magistrado.

La Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, cuando no haya actuado como solicitante podrá presentar oposición a la solicitud de restitución.

Al escrito de oposición se acompañarán los documentos que se quieran hacer valer como prueba de la calidad de despojado del respectivo predio, de la buena fe exenta de culpa, del justo título del derecho y las demás pruebas que pretenda hacer valer el opositor en el proceso, referentes al valor del derecho, o la tacha de la calidad de despojado de la persona o grupo en cuyo favor se presentó la solicitud de restitución o formalización.

Cuando la solicitud haya sido presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas de conformidad con lo previsto en este capítulo y no se presenten opositores, el Juez o Magistrado procederá a dictar sentencia con base en el acervo probatorio presentado con la solicitud.

ARTÍCULO 89. PRUEBAS. Son pruebas admisibles todas las reconocidas por la ley. En particular el Juez o Magistrado tendrá en cuenta los documentos y pruebas aportadas con la solicitud, evitará la duplicidad de pruebas y la dilación del proceso con la práctica de pruebas que no considere pertinentes y conducentes. Tan pronto el Juez o Magistrado llegue al convencimiento respecto de la situación litigiosa, podrá proferir el fallo sin necesidad de decretar o practicar las pruebas solicitadas.

El valor del predio lo podrá acreditar el opositor mediante el avalúo comercial del predio elaborado por una Lonja de Propiedad Raíz de las calidades que determine el Gobierno Nacional. Si no se presenta controversia sobre el precio, se tendrá como valor total del predio el avalúo presentado por la autoridad catastral competente.

Se presumen fidedignas las pruebas provenientes de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras despojadas en el Registro de Tierras Despojadas y abandonadas forzosamente a que se refiere esta ley.

ARTÍCULO 90. PERIODO PROBATORIO. El período probatorio será de treinta (30) días, dentro del cual serán practicadas las pruebas que se hubieren decretado en el proceso.

ARTÍCULO 91. CONTENIDO DEL FALLO. La sentencia se pronunciará de manera definitiva sobre la propiedad, posesión del bien u ocupación del baldío objeto de la demanda y decretará las compensaciones a que hubiera lugar, a favor de los opositores que probaron buena fe exenta de culpa dentro del proceso. Por lo tanto, la sentencia constituye título de propiedad suficiente.

La sentencia deberá referirse a los siguientes aspectos, de manera explícita y suficientemente motivada, según el caso:

(...)

Parágrafo 2º. El Juez o Magistrado dictará el fallo dentro de los cuatro meses siguientes a la solicitud. El incumplimiento de los términos aplicables en el proceso constituirá falta gravísima.

(…)

ARTÍCULO 92. RECURSO DE REVISIÓN DE LA SENTENCIA. Contra la sentencia se podrá interponer el recurso de revisión ante la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, en los términos de los artículos 379 y siguientes del Código de Procedimiento Civil.

La Corte Suprema de Justicia proferirá los autos interlocutorios en un término no mayor de diez (10) días y decisión en un término máximo de dos (2) meses

[…]”.

4.3. Las zonas microfocalizadas

La microfocalización es el mecanismo a través del cual se definen las áreas geográficas (municipios, veredas, corregimientos, o predios) donde se adelantarán los análisis previos para la inscripción de predios en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente.

El capítulo segundo del Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural, Decreto 1071 del 26 de mayo de 2015, estableció la implementación gradual y progresiva del registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente, así:

“[…]

Artículo 2.15.1.2.3. De la focalización para el Registro de Tierras despojadas y abandonadas forzosamente. Con el propósito de implementar el Registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente atendiendo los principios de progresividad y gradualidad, se adelantará un proceso de macro y micro focalización, mediante el cual se definirán las áreas geográficas en las cuales se realizará el estudio de las solicitudes recibidas.

Artículo 2.15.1.2.4.Mecanismos para la definición de áreas. La macrofocalización para la implementación del Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente será definida de manera conjunta por el Ministro de Defensa Nacional y el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural o sus delegados. Con tal finalidad, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural contará con el acompañamiento del Director General de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas o el delegado de este último.

Para la toma de decisiones se tendrá en cuenta el concepto de seguridad suministrado por el Centro Integrado de Inteligencia para la Restitución de Tierras (CI2RT).

Parágrafo. La microfocalización para definir las áreas geográficas (municipios, veredas, corregimientos, sectores o predios) donde se adelantará el procedimiento administrativo especial de inscripción de los predios en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente será asumida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, para lo cual de manera previa convocará al Comité Operativo Local de Restitución y Formalización de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente (COLR) […]”. (Se destaca)

Lo señalado significa que con el objeto de adelantar el proceso de restitución de tierras previsto en la Ley 1448 de 2011, el Gobierno Nacional diseñó el mecanismo de la microfocalización para que de manera gradual y progresiva fueran definidas las zonas en las cuales las víctimas puedan presentar la solicitud de registro de tierras despojadas y abandonadas.

4.4. Análisis del caso

La parte actora pretende se declare la suspensión provisional del Decreto 1167 del 11 de julio de 2018[27], por considerar que al fijar un plazo de tres (3) meses para presentar las solicitudes de inscripción en el registro de tierras despojadas, se vulneran normas superiores.

El despacho observa ab initio que basta la comparación del acto acusado con los artículos 75 y 76 de la Ley 1448 de 2011, para deducir la total ausencia de un término en la ley y por ende, la contradicción existente entre aquella con el decreto que la reglamentó, así:

(Destacado del despacho)

Por consiguiente, tal como lo señala la parte actora, la Ley 1448, al establecer el procedimiento para garantizar el derecho a la restitución de tierras, no fijó un término perentorio para que las víctimas radicaran la solicitud de inscripción en el registro de tierras despojadas, por lo que prima facie se desprende la existencia de una infracción manifiesta con la ley reglamentada.

Refuerza lo anterior el hecho que el artículo 75 de la mencionada ley haya dispuesto que las víctimas podrán solicitar la restitución jurídica y material de las tierras despojadas o abandonas forzosamente hasta el término de vigencia de la Ley 1448, que acorde con lo señalado por el artículo 208 ejusdem es hasta el año 2021[28].

En ese orden de análisis, es posible concluir prima facie que el legislador no previó en el procedimiento de restitución un límite temporal para que se radicaran las peticiones de registro; y, en tal sentido, el propósito de la Ley 1448 es que las víctimas puedan solicitar la restitución de tierras despojadas o abandonadas hasta el año 2021, por lo que el término de tres (3) meses para acceder a la fase administrativa del proceso de restitución de tierras implica que, una vez vencido, los reclamantes no puedan iniciar el trámite diseñado para garantizar su derecho a la restitución.

El despacho acota frente a lo que manifestó la parte demandada en el sentido que el registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente se ha implementado de manera gradual y progresiva, que precisamente acorde con dichos principios es que el Estado debe garantizar que el mayor número de víctimas acceda al mecanismo diseñado por la ley para que sean reparadas, ello se desprende de lo siguiente:

El artículo 17 de la Ley 1448 de 2011, dispone:

“[…] ARTÍCULO 17. PROGRESIVIDAD. El principio de progresividad supone el compromiso de iniciar procesos que conlleven al goce efectivo de los Derechos Humanos, obligación que se suma al reconocimiento de unos contenidos mínimos o esenciales de satisfacción de esos derechos que el Estado debe garantizar a todas las personas, e ir acrecentándolos paulatinamente […]”.

A su vez, el artículo 18 del mismo cuerpo normativo prevé:

“[…] ARTÍCULO 18. GRADUALIDAD. El principio de gradualidad implica la responsabilidad Estatal de diseñar herramientas operativas de alcance definido en tiempo, espacio y recursos presupuestales que permitan la escalonada implementación de los programas, planes y proyectos de atención, asistencia y reparación, sin desconocer la obligación de implementarlos en todo el país en un lapso determinado, respetando el principio constitucional de igualdad […]”. (se destaca)

Con ocasión de la demanda de inconstitucionalidad presentada en contra del aludido artículo 17[29] de la Ley 1448 de 2011, la Corte Constitucional en sentencia C – 438 del 10 de julio de 2013[30], analizó el contenido de dichos principios, para lo cual explicó:

“[…] A juicio de la Corte, desde la perspectiva dogmática de los derechos sociales el principio de progresividad no puede ser aplicado en forma genérica a la totalidad de las normas que contienen derechos para las víctimas en la Ley 1448 de 2011. Por ello, tal como lo sostienen algunas entidades estatales, las disposiciones acusadas deben entenderse dirigidas únicamente respecto del contenido prestacional de determinados derechos y no respecto de todas las garantías contenidas en la LV.

La perspectiva adoptada por quienes acusan las normas, resulta en efecto constitucionalmente relevante pues ciertos derechos de las víctimas no pueden ser calificados indiscriminadamente como progresivos por el simple hecho de estar incluidos en la LV, cuya inspiración principal es la idea de justicia transicional, cuando normativamente son considerados como de aplicación inmediata porque no tienen naturaleza estrictamente prestacional. La totalidad de derechos restantes que asisten a las víctimas, aquellos que no son estrictamente prestacionales, no pueden ser entendidos de manera generalizada como tales sin una justificación que consulte en forma razonable y fundamentada que la garantía de su satisfacción debe ser paulatina. Tal como lo hacen ver los intervinientes y el Procurador, para la Corte Constitucional no existe justificación que sustente una interpretación en tal sentido.

Por el contrario, la consagración del principio de progresividad en la LV no puede ser interpretada sino en relación con algunos derechos que por su carácter estrictamente prestacional, definen un alcance que debe ser incrementado paulatinamente por el Estado. En este sentido se presentan dos escenarios para la aplicación de esta conclusión.

El primero relativo al contenido actual de la protección de los derechos estrictamente prestacionales consagrados en la ley, contenido respecto del cual no se puede retroceder. Sobre esto se debe afirmar que no existe en la normativa revisada, elemento alguno que deje entrever a esta Sala que la consagración del principio de progresividad de la LV permite que en el reconocimiento de estos derechos de las víctimas se pueda retroceder en los mínimos alcanzados hasta el momento y en los mínimos establecidos en la misma ley. De hecho el artículo 17 acusado involucra en la aplicación de este principio el reconocimiento de contenidos mínimos y esenciales de satisfacción como punto de partida de la progresividad.

El segundo escenario en que se aplica la conclusión expresada, se refiere al reconocimiento inmediato tanto de los derechos que no tienen carácter estrictamente prestacional, como de aquellos mínimos que conforman los estrictamente prestacionales; reconocimiento que no está supeditado a la progresividad. Sobre este aspecto encuentra la Corte que las disposiciones demandadas no aluden en ninguno de sus apartes a que la realización efectiva de la protección deba ser paulatina. Según se explicó más arriba, una cosa es el establecimiento de un determinado contenido de protección, y otra la exigibilidad de su garantía. El principio de progresividad de la LV se refiere al acrecentamiento paulatino del contenido de los derechos de las víctimas, pero no a que su reconocimiento deba ser gradual.

Esto se demuestra, de un lado porque el segundo inciso del artículo 19 demandado dispone que el desarrollo de las medidas de la ley, es decir la determinación de su contenido, está sometido a la progresividad, más no a su reconocimiento. Y de otro, porque lo que está sometido a cumplimiento gradual, es el reconocimiento en cuanto a la cobertura de la ley, según el artículo 18. En este sentido la implementación de las medidas debe ser gradual para lograr cada vez mayor cobertura, con el fin de que las garantías incluyan la totalidad de las víctimas. Lo cual no se traduce en que las garantías adoptadas en la ley se deban reconocer gradualmente. Quienes están cobijados por las protecciones de la LV no están sometidos a reconocimientos escalonados o progresivos. Mientras que quienes aún no lo están, se someten al principio de gradualidad (art. 18), con miras a ser beneficiarios de la protección.

Así, las garantías a favor de las víctimas contenidas en la ley deben ser entregadas de manera inmediata, progresivamente ampliadas en su contenido y gradualmente extendidas en su cobertura. Ejemplo de éstas son la ayuda humanitaria (parágrafo 1º del artículo 47); la afiliación al régimen subsidiado (Art. 52 parágrafo 2); la admisión y atención en salud resultado de la remisión hospitalaria (Art. 55); la remisión de información sobre orfandad de menores víctimas al ICBF (Art. 188) o la asistencia funeraria (Art. 97), entre otras […]”. (Se destaca)

De ello se desprende que el principio de progresividad implica que las garantías establecidas en la Ley de Víctimas o Ley 1448 deben ser ampliadas en su contenido y, por su parte, la gradualidad presupone que se extiendan en su cobertura, por lo que la norma acusada, al fijar un término para que las víctimas accedan al procedimiento diseñado para la restitución de tierras desconoce el alcance de tales principios, dado que las víctimas que presenten la solicitud de registro de tierras vencido el término de tres (3) meses, pero durante la vigencia de la Ley 1448, no estarían protegidas por el procedimiento dispuesto por el artículo 76 ejusdem para garantizar su derecho a la restitución.

La parte actora también indicó que al fijar el acto acusado un plazo no previsto por el legislador limita a las víctimas el derecho de acceso a la administración de justicia en la medida que al no poder iniciar la etapa administrativa ello les impediría acudir ante una autoridad judicial para solicitar la restitución de tierras, conclusión que se extrae naturalmente del procedimiento administrativo previo, y judicial, posterior, diseñado para ello.

A este respecto observa la Sala Unitaria que el acceso a la administración de justicia está previsto en el artículo 229 de la Constitución Política y se erige como una garantía reconocida a todas las personas para buscar la debida protección de sus derechos; tratándose de las víctimas del conflicto armado interno, el Estado tiene la obligación de procurar la efectividad de sus derechos a la verdad, la justicia, la reparación y la no repetición.

Bajo ese entendimiento fue proferida la Ley 1448, que en su artículo 9 dispuso:

“ARTÍCULO 9o. CARÁCTER DE LAS MEDIDAS TRANSICIONALES.El Estado reconoce que todo individuo que sea considerado víctima en los términos en la presente ley, tiene derecho a la verdad, justicia, reparación y a que las violaciones de que trata el artículo 3o de la presente ley, no se vuelvan a repetir, con independencia de quién sea el responsable de los delitos.

Las medidas de atención, asistencia y reparación adoptadas por el Estado, tendrán la finalidad de contribuir a que las víctimas sobrelleven su sufrimiento y, en la medida de lo posible, al restablecimiento de los derechos que les han sido vulnerados. Estas medidas se entenderán como herramientas transicionales para responder y superar las violaciones contempladas en el artículo 3o de la presente Ley”.

En cuanto al derecho a la reparación de las víctimas la Corte Constitucional ha recordado su alcance tanto en el marco del derecho interno como en el derecho internacional, así[31]:

“El derecho a la reparación de las víctimas.

27. La jurisprudencia de la Corte ha desarrollado los derechos de las víctimas y, con fundamento en los artículos 1º, 2º, 15, 21, 93, 229 y 250 de la Constitución Política y el derecho internacional de los derechos humanos, ha establecido que las víctimas son titulares de los derechos a la verdad, a la justicia, y a la reparación.

En el ámbito internacional, la Convención Americana de Derechos Humanos establece una serie de garantías de las cuales la jurisprudencia de la Corte Interamericana ha derivado los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación integral. En particular, el artículo 1º prevé la obligación de los Estados Partes de respetar los derechos y libertades y a garantizar su libre y pleno ejercicio.

Además, de conformidad el artículo 2º del mismo instrumento, los Estados deben establecer en sus legislaciones internas recursos para hacer efectivos los derechos y libertades reconocidos en esa normativa.

De otra parte, los artículos 8º y 25 prevén los derechos a contar con garantías judiciales y a la tutela judicial efectiva.

Por último, según el artículo 63.1, cuando la Corte IDH decida que se violó un derecho o libertad protegidos por la Convención, dispondrá que se garantice al lesionado el goce de su derecho o libertad conculcados.

Particularmente, en caso de ser posible, ordenará se reparen las consecuencias de la medida o situación que ha configurado la vulneración de esos derechos y el pago de una justa indemnización a la parte lesionada.

De las prerrogativas en cita, la jurisprudencia de la Corte IDH, ha derivado los derechos a que se esclarezca la verdad de lo sucedido, se determinen las responsabilidades por esos hechos y se repare a los perjudicados.

28. Así pues, a pesar de que la Carta Política de 1991 no consagró de forma expresa el derecho de las víctimas de conductas punibles a obtener reparación por el daño sufrido, la Corte Constitucional reconoció los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación a partir de distintas cláusulas constitucionales y del bloque de constitucionalidad, como derechos innominados, intrínsecos al ser humano.

(…)

En ese orden de ideas, las víctimas tienen derecho a la reparación integral, el cual tiene estrecha relación con los derechos a la dignidad humana y a la tutela judicial efectiva. (…)”

En tal medida, en el marco de la justicia transicional, la restitución de tierras se erige como el mecanismo principal y preferente para lograr la reparación; de contera, establecer un término perentorio para que las víctimas accedan al medio judicial diseñado por el legislador con el fin de garantizar sus derechos limita el acceso a la administración de justicia, a ello se ha referido la Corte Constitucional al explicar[32]:

“3.2. La Sala Plena de la Corte ha presentado las reglas jurisprudenciales sobre protección a las víctimas del conflicto armado en Colombia, identificando los márgenes que enmarcan el deber que tiene el Estado de procurar la efectividad de los derechos de verdad, justicia y reparación de las personas afectadas con los actos violentos.

3.2.1. Respecto al derecho a la justicia de las víctimas la Sala identificó trece reglas básicas:

“(i) la obligación del Estado de prevenir las graves violaciones de derechos humanos, especialmente cuando se trata de violaciones masivas, continuas y sistemáticas como el desplazamiento forzado interno; (ii) la obligación del estado de luchar contra la impunidad; (iii) la obligación de establecer mecanismos de acceso ágil, oportuno, pronto y eficaz a la justicia para la protección judicial efectiva de los derechos de las víctimas de delitos. En este sentido, se fija la obligación del Estado de diseñar y garantizar recursos judiciales efectivos para que las personas afectadas puedan ser oídas, y de impulsar las investigaciones y hacer valer los intereses de las víctimas en el juicio; (iv) el deber de investigar, procesar y sancionar judicialmente a los responsables de graves violaciones de derechos humanos como el desplazamiento forzado; (v) el respeto del debido proceso y de que las reglas de procedimiento se establezcan con respeto del mismo; (vi) la obligación de establecer plazos razonables para los procesos judiciales, teniendo en cuenta que los términos desproporcionadamente reducidos pueden dar lugar a la denegación del derecho a la justicia de las víctimas y a la no obtención de una justa reparación; (vii) el deber de iniciar ex officio las investigaciones en casos de graves violaciones contra los derechos humanos; (viii) el mandato constitucional de velar porque los mecanismos judiciales internos tanto de justicia ordinaria, como de procesos de transición hacia la paz, tales como amnistías e indultos, no conduzcan a la impunidad y al ocultamiento de la verdad; (ix) el establecimiento de limitantes y restricciones derivadas de los derechos de las víctimas, frente a figuras de seguridad jurídica tales como el non bis in ídem y la prescriptibilidad de la acción penal y de las penas, en casos de violaciones protuberantes a los derechos humanos, el derecho internacional humanitario y el derecho internacional de los derechos humanos; (x) la determinación de límites frente a figuras de exclusión de responsabilidad penal o de disminución de las penas en procesos de transición, en cuanto no es admisible la exoneración de los responsables de graves violaciones a los derechos humanos y al Derecho Internacional Humanitario, y por tanto el deber de juzgar y condenar a penas adecuadas y proporcionales a los responsables de los crímenes investigados. Esta regla, como lo ha señalado la Corte, solo puede tener excepciones en procesos de justicia transicional en los cuales se investiguen a fondo las violaciones de derechos humanos y se restablezcan los derechos mínimos de las víctimas a la verdad y a la reparación integral y se diseñen medidas de no repetición destinadas a evitar que los crímenes se repitan; (xi) la legitimidad de la víctima y de la sociedad, en casos de graves violaciones de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario para hacerse parte civil dentro de los procesos penales con el fin de obtener la verdad y la reparación del daño; (xii) la importancia de la participación de las víctimas dentro del proceso penal, de conformidad con los artículos 29, 229 de la Constitución y 8 y 25 de la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos; (xiii) la garantía indispensable del derecho a la justicia para que se garantice así mismo el derecho a la verdad y a la reparación de las víctimas”.

(…)

3.2.3. Finalmente, en materia de protección del derecho a la reparación integral de las víctimas del conflicto armado, la Sala Plena identificó las siguientes siete reglas:

“(i) La restitución debe entenderse como el medio preferente y principal para la reparación de las víctimas al ser un elemento esencial de la justicia restitutiva. (ii) La restitución es un derecho en sí mismo y es independiente de que las víctimas despojadas, usurpadas o que hayan abandonado forzadamente sus territorios, retornen o no de manera efectiva. (iii) El Estado debe garantizar el acceso a una compensación o indemnización adecuada para aquellos casos en que la restitución fuere materialmente imposible o cuando la víctima de manera consciente y voluntaria optare por ello. (iv) Las medidas de restitución deben respetar los derechos de terceros ocupantes de buena fe quienes, de ser necesario, podrán acceder a medidas compensatorias. (v) La restitución debe propender por el restablecimiento pleno de la víctima y la devolución a su situación anterior a la violación en términos de garantía de derechos; pero también por la garantía de no repetición en cuanto se trasformen las causas estructurales que dieron origen al despojo, usurpación o abandono de los bienes. (vi) En caso de no ser posible la restitución plena, se deben adoptar medidas compensatorias, que tengan en cuenta no solo los bienes muebles que no se pudieron restituir, sino también todos los demás bienes para efectos de indemnización como compensación por los daños ocasionados. (vii) El derecho a la restitución de los bienes demanda del Estado un manejo integral en el marco del respecto y garantía de los derechos humanos, constituyendo un elemento fundamental de la justicia retributiva, siendo claramente un mecanismo de reparación y un derecho en sí mismo, autónomo e independiente”.

3.3. Teniendo en cuenta los parámetros constitucionales, es claro que dentro de la órbita del derecho a la reparación, la restitución de tierras es una piedra angular sobre la cual se asegura la protección de muchas de las garantías básicas para personas que fueron despojadas de sus tierras o que tuvieron que salir de ellas por causa de la violencia. Se debe garantizar, en la mayor medida posible, que las personas que han sido víctimas de tales actos, puedan retornar a sus tierras en unas condiciones similares a las que tenían antes de la ocurrencia de los delitos.Por esta razón, la jurisprudencia constitucional ha calificado el derecho a la restitución como “componente esencial del derecho a la reparación”; un ‘derecho fundamental’ de aplicación inmediata. Desde el año 2012, al analizar la Ley 1448 de 2011,expresamente la Corte dijo al respecto lo siguiente:

“En relación con el marco jurídico nacional, la restitución se ha reconocido igualmente como el componente preferente y principal del derecho fundamental a la reparación integral de las víctimas del conflicto armado. Por tanto, el derecho a la restitución como componente esencial del derecho a la reparación y su conexión con los restantes derechos de las víctimas a la justicia, a la verdad y a las garantías de no repetición (arts. 2, 29, 93, 229. 250 numeral. 6 y 7) son derechos fundamentales y por tanto de aplicación inmediata. De esta forma, tanto la Constitución Política como la jurisprudencia de la Corte Constitucional son consonantes en cuanto a que es deber del Estado proteger los derechos de las víctimas de abandono, despojo o usurpación de bienes a la restitución.” (…)” (se destaca)

Por las razones antes expuestas el despacho accederá a la medida de suspensión solicitada al estar reunidos los requisitos señalados en el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que, prima facie puede advertirse que de la confrontación del acto acusado con los artículos 75 y 76 de la Ley 1448 de 2011, el legislador no estableció un término perentorio para que las víctimas presentaran la solicitud de registro de tierras despojadas y abandonadas, de manera que la medida allí prevista limita el derecho de acceso a la administración de justicia así como las garantías de verdad, justicia, reparación y no repetición.

Por otra parte, frente a la petición de la parte actora en el sentido que la suspensión de los efectos del acto acusado, esto es, el Decreto 1167 del 11 de julio de 2018, se decrete a partir de su vigencia, por cuanto de su contenido se desprende que desde el 11 de octubre de 2018 [tres meses después de su expedición] las zonas micro focalizadas que estaban abiertas para recibir solicitudes de restitución ya no lo están y, por lo tanto, las personas que quisiera presentar dicha petición ya no lo pueden hacer, el despacho recuerda lo siguiente:

El artículo 91 de la Ley 1437 determinó:

“ARTÍCULO 91. PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos:

1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.[…]”.

Adicionalmente, la finalidad primordial de la medida cautelar consiste en impedir que[33]“(…) los actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide su legalidad en el proceso. De ahí que al perder vigencia tales efectos, la medida se torne improcedente”.

Por último, se reconocerá personería adjetiva a los apoderados de los Ministerios de Defensa Nacional y de Agricultura y Desarrollo Rural.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala Unitaria, Sección Primera,

RESUELVE

Primero: DECRETAR la medida cautelar de suspensión provisional del Decreto 1167 del 11 de julio de 2018, proferido por los Ministerios de Defensa Nacional y de Agricultura y Desarrollo Rural, “Por el cual se modifica el artículo 2.15.1.1.16 del Decreto 1071 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural, relacionado con las zonas microfocalizadas”, por las razones señaladas en la parte motiva.

Segundo: Reconocer al profesional del derecho Jairo Yobany Pérez Ceballos, identificado con la cédula de ciudadanía número 87. 719. 692 y tarjeta profesional número 141.140 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado judicial del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

Tercero: Reconocer a la profesional del derecho Sandra Marcela Parada Aceros, identificada con la cédula de ciudadanía número 51. 684. 114 y tarjeta profesional número 55. 153 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada judicial del Ministerio de Defensa Nacional.

Afectaciones realizadas: [Mostrar]

NOTIFÍQUESE Y CUMPLASE,

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Consejero de Estado

[1] Los señores Jhenifer Mojica Flórez, Juan Carlos Ospina Rendón, Jorge Abril Maldonado y Juan Francisco Soto Hoyos, quienes manifiestan actuar como subdirectora de litigio y protección jurídica, coordinador de incidencia nacional y abogados de la Comisión Colombiana de Juristas respectivamente.

[2] Ministerio de Defensa Nacional y Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

[3] Lo que acredita con la copia del certificado de existencia y representación de la entidad sin ánimo de lucro: Comisión Colombiana de Juristas, obrante a folios 37 y 40 del cuaderno principal.

[4] “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.

[5] “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”.

[6] Folio 29 a 34 del cuaderno principal.

[7] Folio 27 a 37 del cuaderno de medida cautelar.

[8] “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural”.

[9] Folio 40 del cuaderno de medida cautelar.

[10] Folio 58 a 84 del cuaderno de medida cautelar.

[11] Folio 60 vuelto del cuaderno de medida cautelar.

[12] Folio 61 del cuaderno de medida cautelar.

[13] Folio 144 del cuaderno de medida cautelar.

[14] Expediente radicación 11001 03 15 000 2014 03799 00. M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.

[15] Corte Constitucional, sentencias C-028 del 30 de enero de 1997, MP. Alejandro Martínez Caballero, reiterada entre otras por las sentencias C-302 del 5 de mayo de 1999, MP. Carlos Gaviria Díaz y C-1262 del 5 de diciembre de 2005, M.P. Humberto Sierra Porto.

[16] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 20 de noviembre de 2014. C.P.: Guillermo Vargas Ayala. Expediente radicación nro. 11001-03-24-000-2010-00119-00.

[17] El artículo 208 de la Carta Política dispone que los ministros y los directores de departamentos administrativos son los jefes de la administración en su respectiva dependencia y que bajo la dirección del Presidente de la República, les corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley.

[18] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda. Sentencia del 6 de julio de 2017. Consejero Ponente William Hernández Gómez, expediente radicación nro. 11001-03-24-000-2008-00390-00(0585-09),

[19] Corte Constitucional, sentencia C-1005 de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

[20] “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”.

[21] El Decreto 1071 de 2015, en lo referente al proceso de restitución de tierras, fue parcialmente modificado por el artículo 1 Decreto 440 de 2016.

[22] Modificado por el artículo 1 Decreto 440 de 2016, con posterioridad a la expedición de las resoluciones materia del proceso, en los siguientes términos “La Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas contará con el término de veinte (20) días, contados desde el momento en que queda en firme la resolución de microfocalización, para adelantar el análisis previo al que se refiere el presente decreto. Frente a las solicitudes que se reciban con posterioridad a la microfocalización, los términos iniciarán de manera inmediata, a partir de la recepción del caso. El análisis previo podrá obviarse cuando existan con las solicitudes medios probatorios concluyentes respecto a la titularidad del derecho a la restitución (…)”.

[23] Modificado por el artículo 1 Decreto 440 de 2016, con posterioridad a la expedición de las resoluciones materia del proceso “Decisión sobre el no inicio formal de estudio de la solicitud. La Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas decidirá mediante acto administrativo no iniciar el estudio formal de la solicitud y, en consecuencia, no la inscribirá en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente, incluso respecto de aquellas que versen sobre predios que no se encuentren en zonas macrofocalizadas o microfocalizadas, cuando se presente alguna de las siguientes circunstancias (…)”.

[24] Modificado por el artículo 1 Decreto 440 de 2016, con posterioridad a la expedición de las resoluciones materia del proceso “Para los efectos del inciso 4° del artículo 76 de la Ley 1448 de 2011, se expedirá el acto administrativo que determina el inicio formal del estudio de la solicitud con base en el análisis previo, el cual contendrá (…)”.

[25] Modificado por el artículo 1 Decreto 440 de 2016, con posterioridad a la expedición de las resoluciones materia del proceso: “La Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas podrá decretar pruebas de oficio, y admitir, solicitar, practicar e incorporar las que considere necesarias, pertinentes y conducentes, sin requisitos especiales, en cualquier momento de la actuación administrativa y hasta antes de que se profiera la decisión de fondo (…)”.

[26] Modificado por el artículo 1 Decreto 440 de 2016, con posterioridad a la expedición de las resoluciones materia del proceso:” La Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas procederá a decidir sobre la inscripción de un predio en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente, de conformidad con lo señalado en el inciso 1° del artículo 76 de la Ley 1448 de 2011. Contra este acto administrativo procederá el recurso de reposición (…)”.

[27] “por el cual se modifica el artículo 2.15.1.1.16 del Decreto 1071 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural, relacionado con las zonas micro focalizadas.”

[28] “ARTÍCULO 208. VIGENCIA Y DEROGATORIAS. La presente ley rige a partir de su promulgación y tendrá una vigencia de diez (10) años, y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, en particular los artículos 50, 51, 52 y 53 de la Ley 975 de 2005”.

[29] En aquella ocasión también se demandaron los artículos 19 (parcial), 27 (parcial), 28 (parcial), 37 (parcial), 41 (parcial), 46 (parcial), 47 (parcial), 64 (parcial), 86 (parcial) y 88 (parcial) de la Ley 1448 de 2011.

[30] M.P.: Alberto Rojas Ríos. Expediente D- 9389.

[31] Corte Constitucional. Sentencia T- 296 del 24 de julio de 2018. M.P. Gloria Stella Ortíz Delgado.

[32] Corte Constitucional. Sentencia SU- 648 del 19 de octubre de 2017. M.P. Cristina Pardo Schlesinger.

[33] Consejo de Estado. Sección Primera. Auto del 14 de junio de 2019. C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés. Radicación número: 11001-03-24-000-2015-00159-00.