200Corte ConstitucionalCorte Constitucional20030038661CC-SENTENCIAC593C201905/12/2019CC-SENTENCIA_C_593_C_2019_05/12/2019300386652019LA CORTE CONSTITUCIONAL DECLARÓ INEXEQUIBLE EL IMPUESTO NACIONAL DE CONSUMO DE BIENES INMUEBLES POR VULNERAR LOS PRINCIPIOS DE JUSTICIA Y DE EQUIDAD TRIBUTARIA Y DESCONOCER LA OBLIGACIÓN DE TENER EN CUENTA LA CAPACIDAD TRIBUTARIA DE LAS PERSONAS AL GRAVAR LA ENAJENACIÓN DE INMUEBLES
CONSTITUCIONALIDAD05/12/2019Cristina Pardo SchlesingerLEY 1943 de 2018Identificadores20030207682true1317542original30181969Identificadores

Fecha Providencia

05/12/2019

Fecha de notificación

05/12/2019

Magistrado ponente:  Cristina Pardo Schlesinger

Norma demandada:  LEY 1943 de 2018


LA CORTE CONSTITUCIONAL DECLARÓ INEXEQUIBLE EL IMPUESTO NACIONAL DE CONSUMO DE BIENES INMUEBLES POR VULNERAR LOS PRINCIPIOS DE JUSTICIA Y DE EQUIDAD TRIBUTARIA Y DESCONOCER LA OBLIGACIÓN DE TENER EN CUENTA LA CAPACIDAD TRIBUTARIA DE LAS PERSONAS AL GRAVAR LA ENAJENACIÓN DE INMUEBLES

1. Norma acusada

LEY 1943 de 2018

(diciembre 28)

Por la cual se expiden normas de financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del presupuesto general y se dictan otras disposiciones

ARTÍCULO 21. Adiciónese el artículo 512-22 al Estatuto Tributario, el cual quedará así:


Artículo Impuesto nacional al consumo de bienes inmuebles. El impuesto nacional al consumo tiene como hecho generador la enajenación, a cualquier título, de bienes inmuebles diferentes a predios rurales destinados a actividades agropecuarias, nuevos o usados, cuyo valor supere las 26.800 UVT, incluidas las realizadas mediante las cesiones de derechos fiduciarios o fondos que no coticen en bolsa.


El responsable del impuesto es el vendedor o cedente de los bienes inmuebles sujetos al impuesto nacional al consumo. El impuesto será recaudado en su totalidad mediante el mecanismo de retención en la fuente. La retención aquí prevista deberá cancelarse previamente a la enajenación del bien inmueble, y presentar comprobante de pago ante el notario o administrador de la fiducia, fondo de capital privado o fondo de inversión colectiva.


La tarifa aplicable será del dos por ciento (2%) sobre la totalidad del precio de venta.


PARÁGRAFO 1o. Este impuesto, cuya causación es instantánea, no podrá tratarse como impuesto descontable, ni como gasto deducible, pero hará parte del costo del inmueble para el comprador.


PARÁGRAFO 2o. Para efectos de este artículo, se entienden por actividades agropecuarias aquellas señaladas en la Clasificación Industrial Internacional Uniforme (CIIU), Sección A, división 01, adoptada en Colombia mediante Resolución de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN).


PARÁGRAFO 3o. El impuesto consagrado en el presente artículo no será aplicable a las enajenaciones, a cualquier título, de predios destinados a la ejecución de proyectos de vivienda de interés social y/o prioritario.


PARÁGRAFO 4o. Quedan exentos de la tarifa aplicable señalada en presente artículo todos aquellos bienes que se adquieran a cualquier título destinados para equipamientos colectivos de interés público social. Siempre y cuando el comprador sea una entidad estatal o una entidad sin ánimo de lucro que cumpla los requisitos para tener derecho al régimen tributario especial y que el bien se dedique y utilice exclusivamente a los proyectos sociales y actividades meritorias.

2. Decisión


Declarar INEXEQUIBLE el artículo 21 de la Ley 1943 de 2018.


Afectaciones realizadas: [Mostrar]


3. Síntesis de la providencia


La Corte decidió una acción pública de inconstitucionalidad interpuesta por los ciudadanos Carolina Rozo Gutiérrez y Daniel Barrios Espinosa en contra del artículo 21 de la Ley 1943 de 2018, que establecía el impuesto al consumo de bienes inmuebles y gravaba con una tarifa de 2% la enajenación, a cualquier título, de inmuebles “cuyo valor supere las 26.800 UVT”. La Sentencia declaró inexequible la disposición demandada, pues consideró que al establecer el impuesto al consumo de bienes inmuebles, el legislador definió como hecho generador la enajenación de bienes inmuebles “a cualquier título”, pero no definió la base gravable del tributo para hipótesis de enajenación distintas a la compraventa. Adicionalmente, la Corte consideró que el impuesto vulneraba los principios de equidad tributaria en sus dimensiones horizontal y vertical, y desconocía la capacidad contributiva de las personas. Finalmente, la Corte también consideró que el legislador vulneró el principio de equidad tributaria, y la capacidad económica de los contribuyentes, al establecer que el impuesto debía pagarse antes de que se perfeccionara el negocio jurídico.


Los demandantes consideraron que la disposición demandada era contraria al principio de legalidad del tributo, pues no definía ni el sujeto pasivo, ni la base gravable del tributo. La Corte pudo establecer que el sujeto pasivo jurídico era determinable, en la medida en que el artículo demandado disponía que el responsable del tributo era “el vendedor o cedente de los bienes inmuebles sujetos al impuesto”. Sin embargo, consideró que la disposición vulneraba el principio de legalidad, pues a pesar de que el hecho generador estaba definido en términos generales como la enajenación del inmueble a cualquier título, no era claro cuál era la base gravable, en la medida en que la disposición se refería al “precio de venta”. Por otra parte, la base gravable no era determinable en la medida en que no era claro si por fuera de dicha hipótesis la base gravable era el avalúo catastral, el precio de la donación para efectos fiscales, o el avalúo comercial.


En relación con la vulneración del principio de equidad tributaria, la Corte consideró que se vulneraron los principios de justicia y de equidad tributaria en sus dimensiones horizontal y vertical y se desconoció la obligación de tener en cuenta la capacidad tributaria de las personas al gravar la enajenación de inmuebles. Vulneró la dimensión horizontal del principio, que obliga a tratar de igual modo a quienes se encuentran en igualdad de circunstancias, porque al tratarse de un impuesto en cascada, que no puede descontarse ni deducirse, el impuesto pagado en cada enajenación entra a incrementar exponencialmente el valor del bien. En la medida en que el impuesto en cascada en cada enajenación se “adhiere” al bien, dos personas con inmuebles idénticos pueden estar obligados a pagar tarifas efectivas de impuestos sustancialmente distintas, por la única razón de que sus inmuebles tengan cadenas de tradición más o menos largas.

Así mismo, el impuesto vulnera la dimensión vertical del principio de equidad tributaria, que ordena distinguir jurídicamente situaciones de hecho diferenciables, en la medida en que gravó la enajenación de inmuebles “a cualquier título” independientemente del tipo de bien y del uso para el cual se destina. Del mismo modo, al gravar enajenaciones a cualquier título desconoció los límites que tiene el legislador para inferir la capacidad contributiva de las personas en los impuestos indirectos. El legislador no puede inferir válidamente que un contribuyente tiene capacidad contributiva porque enajena un bien, independientemente del título al cual lo enajena, del tipo de bien, y del uso para el cual se destine.


Finalmente, la Corte también consideró que el legislador vulneró el principio de equidad tributaria, y la capacidad económica de los contribuyentes, al establecer que el impuesto debía pagarse antes de que se perfeccionara el negocio jurídico. La Corte reiteró la potestad que tiene el legislador para gravar anticipadamente ciertos hechos en virtud del principio de eficiencia tributaria. Sin embargo, también estableció que esta potestad tiene límites en el principio de proporcionalidad. El legislador no puede exponer a las personas a la obligación de pagar la totalidad de un impuesto alto, como lo es el del consumo de inmuebles, cuando ello los expone a contingencias jurídicas como la de que no se perfeccione el negocio jurídico que da origen a la enajenación. Esto supone exponer a los responsables del tributo a tener que pagar la totalidad del tributo y que no se realice el negocio jurídico que dio origen a la enajenación.


La Corte precisó que esta sentencia produce efectos de conformidad con la regla general, esto es, a partir del día en que se profirió por la Sala Plena.


Los Magistrados Carlos Bernal Pulido, Luis Guillermo Guerrero Pérez y Alejandro Linares Cantillo salvaron el voto. El Magistrado Alberto Rojas Ríos anunció una aclaración de voto y la Magistrada Diana Fajardo Rivera se reservó la posibilidad de aclarar su voto.

4. Salvamentos y aclaraciones de voto

El Magistrado Carlos Bernal Pulido salvó el voto frente a la sentencia anterior que declaró inexequible la disposición demandada. Dicha decisión se fundó, a su juicio, en tres razones.

Primero, el artículo demandado vulneraba el principio de certeza tributaria, porque el hecho generador del impuesto era la enajenación de los inmuebles a cualquier título, y, sin embargo, el legislador únicamente definió la base gravable para enajenaciones a título de compraventa (“precio de venta”). Segundo, el impuesto vulneraba los principios de equidad y justicia tributaria, en tanto (i) no era adecuado para aumentar el recaudo y (ii) no era proporcionado en sentido estricto porque, al ser un impuesto “plurifásico en cascada”, generaba un encarecimiento exponencial de la tarifa pagada por el contribuyente. Tercero, el inciso segundo de dicha disposición imponía una carga pública excesiva y vulneraba el derecho a la propiedad del responsable (vendedor), al exigirle el pago del impuesto antes de la “enajenación del bien inmueble”.


El disenso del Magistrado Bernal se fundamentó en tres motivos. Primero, la disposición demandada no vulneraba el principio de certeza tributaria. Consideró que la base gravable del impuesto para supuestos de enajenación distintos a la compraventa, a pesar de que no estaba definida expresamente, era determinable al aplicar las reglas generales de interpretación. En efecto, una interpretación sistemática de la expresión “precio de venta” (inciso 3º) con el encabezado de la norma, a saber, “impuesto nacional al consumo de bienes inmuebles”, permitía inferir razonablemente que la base gravable para todos los supuestos de enajenación era el “precio” o “valor” que apareciera en el título que precedía a la enajenación. Con esto, resultaba determinable la base gravable del referido tributo y, por tanto, se satisfacía el principio de certeza tributaria.


Segundo, la disposición demandada no vulneraba el principio de equidad y justicia tributaria por dos razones. De un lado, el impuesto sí era una medida adecuada para incrementar el recaudo. En efecto, antes de la entrada en vigencia de la disposición acusada, la enajenación o “consumo” de bienes inmuebles no se encontraba gravada y, por lo tanto, el Estado no recaudaba recursos por este concepto. En cambio, después de su entrada en vigencia, el recaudo total por este impuesto, para agosto de 2019, ascendía a COP$ 105.089.125.000, tal como lo reconoció la mayoría de manera expresa en la sentencia. De otra parte, el impuesto era proporcional en sentido estricto, por cuanto no vulneraba el principio de equidad en su dimensión sistémica1, es decir, no “aportaba una dosis manifiesta de inequidad y regresividad”2 al sistema tributario en su conjunto. Esto se fundamenta en tres premisas. Primero, era un impuesto indirecto que, por su propia naturaleza, fijaba una misma tarifa con independencia de la capacidad de pago del contribuyente. Segundo, este impuesto sí tenía en cuenta la capacidad contributiva en abstracto, pues únicamente era aplicable a inmuebles de un alto valor (mínimo 26.000 UVT, lo que equivale a COP$ 918.000.000), con lo cual era razonable inferir que el adquirente tenía capacidad para pagar la referida tarifa del 2%. Tercero, el incremento de la tasa efectiva de tributación para los compradores de bienes que tuvieran cadenas de tradición más largas, así como la consecuencia negativa que esto tendría en el mercado de bienes inmuebles, eran efectos hipotéticos de la disposición demandada. En cualquier caso, estos efectos, a lo sumo, permitían cuestionar la conveniencia de la norma, pero no su constitucionalidad.


Por último, el Magistrado Bernal sostuvo que la disposición acusada no imponía una carga pública excesiva ni vulneraba el derecho a la propiedad del responsable (vendedor) al exigirle el pago del impuesto antes de la “enajenación del bien inmueble” (inciso 2º). Al respecto, advierto que el ordenamiento jurídico dispone diversos mecanismos mediante los cuales el responsable podía mitigar su falta de liquidez o el riesgo de no pago (por ejemplo, acordar el pago de arras o pactar condiciones de pago del precio). Por otro lado, si la enajenación no se perfeccionaba, el responsable podía solicitar la devolución de lo pagado al Estado. Finalmente, si el comprador no pagaba el impuesto, el vendedor tenía las acciones civiles para recuperar este monto. Por lo demás, la dificultad eventual en el recobro no permitía concluir que la norma vulneraba el derecho a la propiedad o generaba una carga excesiva para el responsable. Por su parte, el Magistrado Luis Guillermo Guerrero Pérez se apartó la decisión mayoritaria, por considerar, por un lado, que la disposición demandada si cumple con la exigencia de la certeza en materia tributaria, en cuanto al gravamen aplicable a la compraventa de inmuebles, razón por la cual habría sido posible mantener la norma con una declaración de exequibilidad condicionada, y, por otro, que la censura relativa al desconocimiento de la equidad tributaria, no era de recibo, porque alude a una realidad económica, en el ámbito específico de esta disposición, no produce el efecto censurado.


El Magistrado Alejandro Linares Cantillo salvó su voto por considerar que la norma demandada vulneraba los principios de equidad o justicia tributaria. Explicó que el impuesto al consumo, al gravar bienes inmuebles que por su nivel de precio pueden calificarse como suntuarios (por encima de un valor mínimo razonable), afecta hechos económicos que denotan la existencia de capacidad contributiva. Resaltó que el objetivo fundamental del sistema tributario consiste en asegurar la eficacia del Estado Social de Derecho que ordena la Constitución de 1991, propósito que se realiza cuando el legislador desarrolla su mandato popular imponiendo tributos a aquellos que más tienen, para favorecer a los que carecen del mínimo para vivir dignamente. Este propósito ilustra los principios tributarios sistémicos de equidad y justicia, dispuestos en los artículos 95.9 y 363 de la Carta Política. Dado que esta medida grava transacciones sobre umbrales mínimos razonables, afectando las ganancias que ellas producen para personas que tienen capacidad contributiva, no se evidencia la afectación ni de la equidad ni de la justicia del sistema tributario en su integridad.


Añadió el Magistrado Linares, que la Corte Constitucional debe reconocer que la forma de los impuestos, sus mecanismos de recaudación, la diferencia de las medidas con posiciones propias de la doctrina tributaria o el impacto económico que produce corresponden en principio al ámbito del legislador, pues lo tributario es desarrollo directo del principio de representación en la democracia. El juez constitucional debe intervenir solamente cuando se aprecie que los principios constitucionales que orientan el régimen impositivo están siendo desconocidos, por lo que debe enfocar su acción a asegurar la supremacía constitucional, que se hace evitando una afectación al sistema en su conjunto. Por esto, los juicios basados en la conveniencia de las medidas no incumben a la Corte. Teniendo esto presente, destacó que la norma demandada no hace que el sistema se desnaturalice o que se torne inconstitucional, así esta fuere inconveniente.