Fecha Providencia | 29/10/2019 |
Fecha de notificación | 29/10/2019 |
Magistrado ponente: Alejandro Linares Cantillo
Norma demandada: artículo 95 (parcial) de la Ley 1753 de 2015 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.
Sentencia C-512/19
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional
NORMA ACUSADA-Análisis de vigencia
DEROGATORIA EXPRESA-Definición
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Norma derogada
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR NORMA DEROGADA/INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Derogatoria de disposición que no está produciendo efectos jurídicos
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Sustracción de materia o carencia de objeto
(…) la Corte Constitucional ha indicado que en casos en los que las normas objeto de demanda se encuentran derogadas o se evidencia que contienen mandatos específicos ya ejecutados y se verifica la ausencia de efectos actuales generados por las mismas, se está ante el fenómeno de la sustracción de materia, que también se ha denominado carencia de objeto.
Referencia: Expediente D-12411
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 95 (parcial) de la Ley 1753 de 2015 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.
Actor: Juan Carlos Lancheros Gámez
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá, D. C., veintinueve (29) de octubre dos mil diecinueve (2019)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente
SENTENCIA
“LEY 1753 DE 2015
(junio 9)
D.O. 49.538, junio 9 de 2015
por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”
“Artículo 95. Financiación de proyectos de las IES. El Icetex ejercerá la función de financiar o cofinanciar programas y proyectos específicos que contribuyan al desarrollo científico, académico y administrativo de las instituciones de educación superior de que trata el artículo 16 de la Ley 30 de 1992; al fortalecimiento de su infraestructura física, y a la renovación y adquisición de equipos y dotaciones. El Gobierno Nacional reglamentará la materia.
Los aportes de la nación que a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley se encuentren en el Fondo de Desarrollo de la Educación Superior (Fodesep) y que no se encuentren comprometidos presupuestalmente, serán transferidos al Icetex para el ejercicio de las funciones asignadas en este artículo, para lo cual el Gobierno nacional adelantará las acciones conducentes a obtener la liquidación de dicha participación. El Gobierno nacional podrá enajenar o disponer de su participación.
(…)”.
Procurador General de la Nación | (i) se esté a lo resuelto en la Sentencia C-044 de 2017. En subsidio, (ii) estarse a lo resuelto respecto de los cargos de violación de los artículos 1º, 6, 121, 157 y 209, y se declare inhibida para conocer de los cargos por violación del principio de igualdad y por configuración de una omisión legislativa relativa. | Estarse a lo resuelto, inhibición |
Fondo de Desarrollo de la Educación Superior -FODESEP | Es claro que la liquidación de la participación del Gobierno Nacional y su retiro del FODESEP, sólo podrá darse en el momento que opere la disolución y liquidación bajo las causales consagradas en la Ley 79 de 1998, y adopción de la decisión de la Asamblea General de dicho fondo. Cualquier otro mecanismo afecta la estabilidad de la entidad. | Inexequible |
ICETEX | La finalidad que se persigue por medio de la disposición demandada se deriva de la obligación constitucional que le asiste al Estado colombiano, de promover el acceso a la educación en el país, conforme a las facultades legales que le han sido conferidas para así lograrlo. | Exequible |
Ministerio de Educación Nacional | Existencia de cosa juzgada constitucional. De no declararse, no se desprende de la norma demandada una orden de liquidación del FODESEP, como tampoco la cancelación de su personería jurídica. Dicha disposición está orientada a reiterar la autorización dada al Gobierno nacional para destinar recursos públicos a dicho fondo, en una clara aplicación del principio de legalidad. | Exequible |
Departamento Nacional de Planeación | En la Sentencia C-044 de 2017 la Corte estableció que de la norma no se desprende una orden de liquidación del FODESEP, que no es cierto que con el retiro de los aportes se lleve inmediatamente a una causal de liquidación, por cuanto el referido fondo también recibe otros aportes que le permiten continuar ejerciendo su misión. De no declararse la cosa juzgada, el legislador en su potestad de configuración legislativa podía ordenar disponer aportes no comprometidos, sin que ello altere su personería jurídica o autonomía. | Exequible Inhibitorio respecto del cargo tercero, cuarto y quinto |
Asociación Colombiana de Universidades | El legislador no puede exceder su margen de configuración, no se reputa constitucional que el legislador someta al fondo a un régimen de economía mixta, sin respetar tiempo después la autonomía financiera y presupuestal que este tiene. | Inexequible |
Universidad Externado de Colombia | Se solicita la inhibición de los cargos formulados por el accionante en la medida que no cumplen con las cargas de argumentación requeridas. | Inhibitorio |
Universidad Santo Tomás | Se solicita la inexequibilidad, por cuanto no contempla la decisión del legislador que la participación del FODESEP, conlleva directamente a su liquidación, afectando no sólo al fondo sino también a quienes de él se benefician. | Inexequible |
A.COMPETENCIA
1. En virtud de lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Constitución Política, este tribunal es competente para conocer de la presente demanda, pues se dirigió contra normas contenidas en leyes, a saber, el artículo 95 de la Ley 1753 de 2015.
2. Durante el trámite de la presente acción, la Sala Plena constató que el artículo 95 de la Ley 1753 de 2015 resultó excluido del ordenamiento jurídico, en virtud de lo dispuesto en la Ley 1955 de 2019 “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”, la cual, en su artículo 336 dispuso lo siguiente: “Artículo 336. Vigencias y derogatorias. La presente ley rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias. (…) Se derogan expresamente (…) los artículos 7°, 32, 34, 47, 58, 60, 90, 95, 98, 106, 135, 136, 186, 219, 222, 259, 261, 264 y los parágrafos de los artículos 55 y 57 de la Ley 1753 de 2015; (…)” (Resaltado fuera del texto).
3. En este contexto, la Corte debe estudiar de manera preliminar, si existe mérito para emitir un pronunciamiento de fondo, o si, por el contrario, la Sala debe abstenerse de efectuar el mismo. Para esto, la metodología desarrollada por la Corte Constitucional para casos en los que este Tribunal se enfrenta al estudio de normas excluidas del ordenamiento jurídico impone: (i) la comprobación del fenómeno ocurrido -derogatoria expresa, tácita, orgánica, subrogación[4], o cumplimiento de la hipótesis prescriptiva; y, (ii) si se está en presencia de alguna de estas situaciones, determinar si la norma derogada, subrogada o cumplida, mantiene su producción de efectos jurídicos[5]. Así, solo en el caso de que se encuentre que la norma subsiste en el ordenamiento, o en su defecto, se verifique la producción de efectos actuales, el Tribunal Constitucional será competente para adelantar el juicio de constitucionalidad[6].
4. En relación con el fenómeno de derogatoria expresa, es preciso indicar, que el mismo se concreta cuando la nueva ley señala expresamente que deroga la antigua[7] afectando así la vigencia de la disposición. Frente al examen de la verificación de los posibles efectos jurídicos que se puedan seguir surtiendo, se debe considerar la materia regulada así como el contexto normativo dentro del cual se incluyen algunas posibilidades fácticas de aplicación de la norma.
Pérdida de vigencia del artículo 95 de la Ley 1753 de 2015 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país” por derogatoria expresa y ausencia de efectos
5. El legislador, a través del artículo 336 de la Ley 1955 del 25 de mayo de 2019 derogó expresamente, a partir de su publicación, el artículo 95 de la Ley 1753 de 2015. Por tal motivo, la disposición acusada perdió su vigencia de forma inmediata. Asimismo, como se evidenciará a continuación, la disposición demandada no se encuentra produciendo efectos.
6. Este Tribunal ha sostenido que pueden presentarse casos en los que, a pesar de la derogatoria, lo demandado continúa produciendo efectos, o lo que es lo mismo, continúa regulando la realidad pese a su derogación, caso en el cual, como ya se indicó, la Corte sería competente para emitir un pronunciamiento de fondo a pesar de la expulsión de la norma demandada del ordenamiento jurídico[8]. En este sentido, esta Corte ha aclarado que el parámetro para determinar si una norma es capaz de producir efectos a pesar de su derogatoria, obliga a verificar la posibilidad de que la misma pueda aplicarse a una situación jurídica nueva, es decir, una surgida luego de su pérdida de vigencia[9].
7. Con base en lo expuesto, este Tribunal no advierte la existencia de efectos actuales de la norma demandada, por las siguientes razones. En primer lugar, la materia regulada prevé esencialmente que los aportes de la Nación que, a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 1753 de 2015 (junio 9 de 2015), se encuentren en el FODESEP y no estén comprometidos presupuestalmente, serán transferidos al ICETEX. Para la Sala, la materia de la disposición demandada permite concluir la pérdida de vigencia de dicha disposición, toda vez que de acuerdo con principio de anualidad presupuestal, después del 31 de diciembre del período señalado en la norma, no se podrían asumir compromisos con cargo a las apropiaciones de dicho año, ni respecto de los saldos de apropiación no afectados por compromisos presupuestales del Fondo (art. 14, Decreto 111 de 1996), por lo cual, la norma agotó su función y propósito normativo en el período señalado en la misma. En segundo lugar, es de resaltar que la Ley 1753 corresponde a una ley por medio de la cual se formuló de un Plan de Desarrollo, norma que por esencia está establecido para regir en un periodo determinado[10]. En el caso de la norma aquí analizada, se insertó en un Plan de Desarrollo destinado a regir el periodo 2014-2018, situación que robustece la idea de que el propósito normativo de lo demandado ya se habría agotado[11].
8. Por las anteriores consideraciones, estima la Sala que el artículo 95 de la Ley 1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un nuevo país’”, carece de vigencia para el momento de la presente decisión y no aprecia la existencia de efectos actuales, susceptibles de activar la competencia de la Corte para pronunciarse de fondo sobre la presente demanda.
La sustracción de materia o carencia de objeto en el control abstracto de constitucionalidad a cargo de esta Corte
9. En este escenario, la Corte Constitucional ha indicado que en casos en los que las normas objeto de demanda se encuentran derogadas o se evidencia que contienen mandatos específicos ya ejecutados y se verifica la ausencia de efectos actuales generados por las mismas, se está ante el fenómeno de la sustracción de materia, que también se ha denominado carencia de objeto[12]. Este fenómeno tiene lugar respecto de la presente demanda, pues se ha verificado que no existe norma frente a la cual la Corte pueda dictar su sentencia de control abstracto, y más específicamente, que “no existe materia sobre la cual pueda recaer el pronunciamiento”[13].
10. De acuerdo con lo expuesto, la sustracción de materia implica que la Corte deba, ineludiblemente, declararse inhibida de pronunciarse de fondo sobre las materias puestas a su consideración, pues con ello se atiene a los estrictos y precisos términos que le dicta el artículo 241 Superior para el ejercicio de su competencia de guardiana de la supremacía e integridad constitucional.
11. Teniendo en cuenta lo anterior, y habiéndose verificado la derogatoria expresa del artículo 95 de la Ley 1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un nuevo país” y constando que dicha disposición no se encuentra produciendo efectos, la Corte evidencia que en el presente expediente se presenta el fenómeno de la sustracción de materia o carencia actual de objeto, lo que obliga a la Corte a inhibirse de proferir una decisión de fondo respecto de la constitucionalidad del contenido demandado.
12. El demandante solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad del inciso segundo del artículo 95 de la Ley 1753 de 2015, por considerar que dicha disposición vulnera los derechos de las entidades que integran el Fondo de Desarrollo de la Educación Superior (FODESEP), al desconocer sus garantías de igualdad y legalidad respecto de lo cual, además señaló la ausencia de cosa juzgada frente a la sentencia C-044 de 2017.
13. Durante el trámite de la presente acción, esta Corte constató que el artículo 95 de la Ley 1753 de 2015 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país” fue objeto de derogatoria expresa por el artículo 336 de la Ley 1955 de 2019 “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia”, Pacto por la Equidad”. Con base en ello, procedió entonces a analizar la capacidad del artículo 95 de producir efectos, frente a lo cual la Sala concluyó que, debido a la materia regulada y a la naturaleza de la norma donde se encontraba contenida, no se evidencia la configuración de efectos actuales.
14. Así pues, ante la verificación de la derogatoria expresa y la ausencia de efectos jurídicos de la norma demandada, la Corte concluyó que se produjo la sustracción de materia en el escenario del control abstracto de constitucionalidad. En consecuencia, la Corte Constitucional determinará inhibirse de realizar un pronunciamiento de fondo en el presente caso.
La Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
Resuelve
Declarase INHIBIDA para proferir un pronunciamiento de fondo en relación con el artículo 95 (parcial) de la Ley 1753 de 2015 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”, por sustracción de materia.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con aclaración de voto
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Con impedimento aceptado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Ausente con excusa
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
4. Síntesis de la providencia
El demandante solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad del inciso segundo del artículo 95 de la Ley 1753 de 2015, por considerar que dicha disposición vulnera los derechos de las entidades que integran el Fondo de Desarrollo de la Educación Superior (FODESEP), al desconocer sus garantías de igualdad y legalidad respecto de lo cual, además de considerar la ausencia de cosa juzgada frente a la sentencia C-044 de 2017.
Durante el trámite de la presente acción, esta Corte constató que el artículo 95 de la Ley 1753 de 2015 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país” fue objeto de derogación expresa por parte del artículo 336 de la Ley 1955 de 2019 “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia”, Pacto por la Equidad”. Con base en ello, procedió entonces a analizar la capacidad del artículo 95 de producir efectos, frente a lo cual la Sala concluyó que, debido a la materia regulada y a la naturaleza de la norma donde se encontraba contenida, no se evidenciaba la configuración de efectos actuales.
Así pues, ante la verificación de la derogatoria expresa y la ausencia de efectos jurídicos de la norma demandada, la Corte concluyó que se produjo la sustracción de materia en el escenario del control abstracto de constitucionalidad. En consecuencia, la Corte Constitucional decidió inhibirse de realizar un pronunciamiento de fondo en el presente caso.
5. Salvamento de Voto
El Magistrado Antonio José Lizarazo Ocampo, a pesar de estar de acuerdo con la decisión inhibitoria adoptada por la mayoría de la Sala Plena, aclaró su voto en el sentido de que, en su concepto, tal decisión obedece más a que, por su naturaleza, las normas del plan de desarrollo tienen determinada su vigencia en el tiempo y por tanto, hoy existe carencia actual de objeto para pronunciarse sobre la constitucionalidad una ley que ya no forma parte del ordenamiento jurídico.
[1] Ver cuaderno principal, folios 165-166.
[2] Ver, folio 12 del Cuaderno Principal.
[3] En la Secretaría General de la Corte Constitucional se recibieron los siguientes escritos de intervención: (i) el 11 de diciembre de 2017, la Asociación Colombiana de Universidades, a través del señor Hernán Porras Díaz (Fl. 83); (ii) el 17 de enero de 2018, el Departamento Nacional de Planeación, a través del apoderado Mauricio de los Reyes Cabeza Cabeza; (iii) el 18 de enero de 2018, el Ministerio de Educación Nacional, a través de la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica señora Martha Lucia Trujillo Calderón; (iv) el 24 de enero de 2018, el FODESEP, a través de su representante legal Eulalia Nohemí Jiménez Rodríguez; (v) el 1º de febrero de 2018, el ICETEX, a través de la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica señora Nora Alejandra Muñoz Barrios; (vi) el 14 de febrero de 2018, la Universidad Externado de Colombia, a través del Centro Externadista de Estudios Fiscales; (vii) el 23 de mayo de 2019, la Universidad Santo Tomás, a través del Decano señor Alejandro Gómez Jaramillo.
[4] Corte Constitucional, sentencias C-019 de 2015, C-898 de 2001.
[5] Corte Constitucional, sentencias C-898 de 2001 y C-019 de 2015.
[6] Por ejemplo, en un caso reciente y similar al presente, la Corte en Sentencia C-044 de 2018, decidió inhibirse de pronunciarse de fondo sobre una demanda de inconstitucionalidad formulada contra el artículo 27 (parcial) de la Ley 48 de 1993, “Por la cual se reglamenta el servicio de reclutamiento y movilización”. En aquel caso, la demanda fue admitida el 15 de febrero de 2017, el proceso suspendido por virtud del Auto 305 del 21 de junio de 2017, y la norma demandada fue derogada durante el término de suspensión, por el artículo 81 de la Ley 1861 de 2017. En dicho proceso, la Corte verificó la ocurrencia de una derogatoria expresa y posteriormente, aplicando la reiterada jurisprudencia en la materia, verificó que la norma demandada no producía efectos jurídicos. Corte Constitucional, sentencias C-019 de 2015, C-044 de 2018 y C-085 de 2019.
[7] Código Civil, Art. 71.
[8] Corte Constitucional, sentencias, C-819 de 2011, C-192 de 2017 y C-046A de 2019.
[9] Corte Constitucional, sentencia C-248 de 2017.
[10] Constitución Política, Arts. 339-344. Ley 152/1994.
[11] La Corte Constitucional ha señalado el carácter temporal de las normas de los planes de desarrollo. A continuación se presenta una recopilación de las decisiones más recientes en la materia:
C–047 de 2018. Reiterada en la C-092 de 2018. MP Alberto Rojas Ríos. | Antonio José Lizarazo Ocampo | 1 La Vigencia de los Planes Nacionales de Desarrollo, en principio, corresponde al cuatrienio del periodo presidencial, sin embargo, varios son los artículos de este tipo de leyes que permanecen en el tiempo, lo que se debe a la especial naturaleza de estas normas las cuales permiten mantener la vigencia y aplicación de la Carta Política y, por consiguiente, involucran metas de ejecución continuada y progresiva, en beneficio de las políticas públicas del Estado. 2 Por consiguiente, el simple paso del cuatrienio para el cual son expedidos los Planes Nacionales de Desarrollo y la no reiteración de sus disposiciones en los Planes posteriores, no implican, per se, su derogatoria o pérdida de vigencia (…)En todo caso, según el artículo 72 de la Ley 57 de 1887, permanecen vigentes los contenidos de las leyes anteriores que no contradicen las disposiciones de la nueva ley |
C–008 de 2018 | José Fernando Reyes Cuartas | La Corte ha establecido que la Ley del PND, contiene los instrumentos o estrategias que resultan necesarios para la consecución de las metas y objetivos del Plan, que se refieren al cálculo de ingresos públicos proyectados para el término de la vigencia del plan, así como la asignación de los recursos fiscales con que se cuenta la financiación de dichos programas y metas. |
C–092 de 2018 | Alberto Rojas Ríos | La vigencia de los Planes Nacionales de Desarrollo, en principio, corresponde al cuatrienio del periodo presidencial, sin embargo, varios son los artículos de este tipo de leyes que permanecen en el tiempo, lo que se debe a la especial naturaleza de estas normas las cuales permiten mantener la vigencia y aplicación de la Carta Política y, por consiguiente, involucran metas de ejecución continuada y progresiva, en beneficio de las políticas públicas del Estado. |
[12] Corte Constitucional, entre otras, sentencias C-324 de 2009, C-353 de 2015, C-348 de 2017, C-136 de 2018 y C-200 de 2019.
[13] Corte Constitucional, sentencia C-336 de 2016.