Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Gabriel Valbuena Hernández

Norma demandada:  DECRETO NÚMERO 1540 DE 2012

Demandante:  Asociación Sindical de Trabajadores de la Contraloría General de la República

Demandado:  Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público Departamento Administrativo de la Función Pública

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá D. C., cuatro (4) de abril de dos mil diecinueve (2019)

Referencia: NULIDAD — Código Contencioso Administrativo

Radicación: 110010325000201200491 00(1973-2012)

Demandante: Asociación Sindical de Trabajadores de la Contraloría General de la República

Demandado: Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público Departamento Administrativo de la Función Pública

Temas: Medios de control de nulidad y de nulidad por inconstitucionalidad sobre decretos expedidos al amparo de una ley marco. Características de estos decretos y diferencia con los decretos reglamentarios. Facultades extraordinarias no se confieren para expedir leyes marco. El ejecutivo, en desarrollo de la ley marco de salarios, no tiene atribuciones para modificar el sistema de nomenclatura, clasificación y remuneración de los empleos de la Contraloría General de la República. Elementos del acto administrativo.

SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA

1. LA DEMANDA

Pretensiones. En ejercicio del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, la persona jurídica ASOCIACIÓN SINDICAL DE TRABAJADORES DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA -ASCONTROL, por conducto de su presidente y secretario general, actuando en causa propia, el 8 de agosto de 2012 presentó demanda de nulidad de los

artículos 1 y 3 del Decreto 1540 del 17 de julio de 2012, expedido por el Gobierno Nacional, por el cual fue adicionado el sistema de nomenclatura, clasificación y remuneración de los empleos de la Contraloría General de la República.

Consideró que el decreto demandado es manifiestamente contrario a la Constitución Política y a la ley, porque el presidente de la República se extralimitó en sus funciones por carecer de competencia para adicionar el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de la Contraloría General de la República, la cual reside en el legislador, y por cuanto con un decreto ordinario, afectado de falsa motivación, modificó el Decreto Ley 269 de 2000.

El acto demandado. La demanda recae sobre las disposiciones resaltadas en negrilla del decreto que se transcriben a continuación:

"DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA

DECRETO NÚMERO 1540 DE 2012

17 Jul 2012

Por el cual se adiciona el Sistema de Nomenclatura, Clasificación y Remuneración de los empleos de la Contraloría General de la República.

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,

en desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4a de 1992,

DECRETA:

ARTICULO 1. Adicionase el Sistema de Nomenclatura y Clasificación de los empleos de la Contraloría General de la República de que trata e/ Decreto 269 de 2000, así:

ARTICULO 2. Fijase para el empleo de Contralor Auxiliar una remuneración mensual de Dieciocho millones sesenta y un mil cuatrocientos setenta y ocho pesos $18.061.478), mide, distribuida así:

La prima técnica y de alta gestión de qué trata este artículo no constituyen factor salarial para ningún efecto legal.

ARTICULO 3.El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y adiciona en lo pertinente los decretos 269 de 2000 y 837 de 2012.

PUBLIQUESE Y CÚMPLASE

Dado en Bogotá, D. C., abs 17 julio de 2012".

Normas violadas y concepto de la violación. La demanda citó como disposiciones violadas las siguientes:

Constitucionales: Artículos 121, 122 y 150 (numerales 7, 23 y 19, literal e) y 189 (numerales 11 y 14).

Legales: Ley 4a de 1992 y decretos leyes 267, 268, 269 y 271 de 2000, que establecieron el sistema de carrera administrativa, el sistema de nomenclatura y clasificación de empleos y la planta de personal de la Contraloría General de la República.

Causales de nulidad en las que fundamenta la acusación. La demandante fundamentó la nulidad pretendida en lo previsto en el artículo 137 del CPACA, de acuerdo con el cual « [t]oda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general» la cual «procederá cuando hayan sido expedidos [...] sin competencia [.. I o mediante falsa motivación [...]».

Concepto de violación. Al desarrollar el concepto de la violación de las normas precitadas, la actora considera que con la expedición del Decreto 1540 de 2012 se adicionó, sin tener facultades extraordinarias para ese fin, una norma con fuerza de ley, el Decreto Ley 269 de 2000 «por el cual se establece la nomenclatura y clasificación de los empleos de la Contraloría General de la República», y que para hacerlo invocó indebidamente las normas generales de la Ley 4.a de 1992, con el pretexto de dictar normas de carácter salarial, lo cual implica que está incurso en la causal de falsa motivación. Con ese proceder invadió el ámbito de competencias del legislador y extralimitó sus funciones y la competencia que le era propia. A tal propósito, refiriéndose a la naturaleza jurídica del acto demandado, se remite a la diferencia existente entre los decretos leyes y los decretos ordinarios y el alcance normativo de unos y otros a la luz de pronunciamientos de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado. Con ese proceder incurrió en una flagrante violación de las normas mencionadas por cuanto mediante un acto administrativo ordinario modificó y adicionó un decreto con fuerza material de ley.

II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

1.- DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA[1]

Mencionó que el artículo 150 numeral 10 de la Constitución autoriza al Congreso de la República a delegar en el Presidente de la República la facultad para expedir normas con fuerza material de ley, y que, su vez, el artículo 268 numeral 10 atribuye al Contralor General de la República la función de proveer mediante concurso público los empleos de su dependencia que haya creado la ley, lo que indica que la creación de cargos en la planta de personal de la Contraloría General de la República es una competencia que se encuentra asignada al Congreso de la República. Con esa fundamentación, en desarrollo de las facultades extraordinarias

conferidas por el parágrafo 1.° del artículo 152 de la Ley 1530 de 2012 y en el estudio técnico preparado por la Contraloría General de la República, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Ley 1539 de 2012, que prevé:

Artículo 1. Créanse, hasta el 31 de diciembre de 2014, los siguientes empleos de carácter temporal en la planta de personal de la Contraloría General de la República:

La creación de los tres (3) empleos de Contralor Auxiliar en la planta de personal de la Contraloría General de la República y su denominación, fue establecida por el propio legislador, a través del Decreto Extraordinario 1539 de 2012, sin que pueda entenderse que el establecimiento de la nomenclatura y remuneración de los empleos del ente de control se considere un asunto que pueda ser regulado directamente por el legislador en desarrollo de su cláusula general de competencia, en la medida en que la propia Constitución Política asignó de manera expresa y concreta dicha atribución al presidente de la República conforme a la preceptiva del

artículo 150 numeral 19, que establece que el Congreso de la República, a iniciativa del Gobierno Nacional[2], tiene la función de dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional, entre otros, para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública y para regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales, a través de las llamadas leyes marco o cuadro. Por efecto de dichas leyes, según la jurisprudencia nacional, existe una distribución de competencias entre el Congreso de la República y el Gobierno Nacional, según la cual el primero dicta las normas generales y señala en ellas los objetivos y criterios, en los cuales se vierte la política estatal respectiva, y el segundo expide las normas de desarrollo y concreción de los mismos.

Con base en dicho marco constitucional, fue expedida por el Congreso de la República la Ley 4a. de 1992, cuyo artículo 1. ° atribuyó al Gobierno Nacional la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de varios grupos de servidores del Estado, entre ellos los de la Contraloría General de la República. El artículo 2° establece los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para cumplir los anteriores cometidos. Y el artículo 3° señaló que el sistema salarial de los servidores públicos está integrado por la estructura de los empleos, que comprende su nomenclatura y la escala y tipo de remuneración de cada cargo, lo cual permite su debida organización, identificación e individualización. En consecuencia, técnicamente la nomenclatura es el punto de enlace entre los grados de las distintas denominaciones y la remuneración fijada por el Gobierno Nacional para remunerarlos. El sistema de nomenclatura y clasificación de empleos constituye una ordenación sistemática y codificada de las distintas denominaciones, dentro de cada uno de los niveles jerárquicos determinados por las normas vigentes, que para el caso de la Contraloría General de la República se encuentra establecido en el Decreto Ley 269 de 2000.

En este sentido, si bien los artículos 10 y 3° del Decreto 1540 de 2012 prevén, en su orden, adicionar al sistema de nomenclatura de empleos de la Contraloría General de la República el cargo de "Contralor Auxiliar" y la consecuente modificación de los Decretos 269 de 2000 y 837 de 2012, lo cierto es que dicha regulación pertenece al ámbito de competencias del Ejecutivo Nacional señalado en la Ley 4a de 1992, que es el fundamento del Decreto 1540 de 2012.

Por esa razón, la demanda confunde la reserva legal para la creación de los cargos de la planta de personal de la Contraloría, de que trata el numeral 10 del articulo 268 de la Carta Política, con la competencia del Ejecutivo Nacional para establecer o adicionar, con fundamento en la Ley 4a de 1992, el sistema de nomenclatura de las distintas categorías de empleos de la Contraloría General de la República, como lo hizo en el Decreto 1540 de 2012, en armonía con el artículo 150-19 superior. El numeral 10 del artículo 268 de la Constitución Política no restringe la competencia del Congreso de la República a la nomenclatura y remuneración de tales empleos, pues tal competencia recae constitucionalmente en el ejecutivo nacional (art. 150— 19 C.P.) dentro del marco normativo de la Ley 4a de 1992, y en particular de lo establecido en su artículo 3. Además, siendo el tema de la nomenclatura y remuneración de los empleos públicos uno sujeto a permanente cambio, deviene lógica su consagración en una ley marco, como se hizo por parte del legislador en el artículo 3° de la Ley 4 de 1992, atendiendo los mandatos de la Carta Política (art. 150— 19 C.P.).

Las facultades ordinarias que utilizó el Presidente de la República para expedir el Decreto 1540 de 2012, que adiciona el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de la Contraloría General de la República, son de naturaleza constitucional (artículo 150— 19 Superior) y se encuentran sujetas a los principios reglas trazados por el Congreso de la República en la Ley 4a de 1992 (art. 3°), que corresponde a lo que la doctrina ha denominado como una ley marco, a través de la cual se otorga al Ejecutivo una capacidad normativa ampliada para expedir los decretos que sean necesarios para establecer el régimen salarial de los empleados públicos, potestad que, como ya se indicó, comprende la facultad de establecer la nomenclatura de los cargos públicos.

De otra parte, con relación al alcance de los decretos administrativos dictados en desarrollo de una ley marco, como ocurre en el caso del Decreto 1540 de 2012, la jurisprudencia ha reconocido que incluso estos actos pueden modificar o derogar leyes, salvo que se trate de orgánicas o estatutarias, acerca de lo cual citó el pronunciamiento del Consejo de Estado cuando expresos[3]:

"Sobre e/ particular, la Sala observa que por regla general, como lo señalan los demandantes, es cierto que un decreto no puede modificar o derogar una ley, pues ello supondría una injerencia inaceptable del Ejecutivo frente a las competencias propias del Congreso de la República. Sin embargo, tal principio no se aplica rigurosamente te cuando se trata de decretos que desarrollan una ley de las denominadas "marco" o "cuadro", caso en el cual, como lo ha sostenido reiteradamente esta Corporación, es posible que se dé tal situación, en la medida en que es la propia Constitución la que excepcionalmente así lo permite...".

Consideró que en desarrollo de la ley marco de salarios el ejecutivo nacional goza de atribuciones para establecer el sistema salarial de los empleados públicos, del cual hace parte la estructura de los empleos como uno de sus componentes, el cual comprende, a su vez, el sistema de nomenclatura, al igual que las escalas salariales. De ese razonamiento deduce que el Gobierno Nacional está revestido de la competencia para establecer o adicionar el sistema de nomenclatura y remuneración de los empleos públicos de la Contraloría General de la República, como lo hizo a través del Decreto 1540 de 2012 para el cargo de Contralor Auxiliar.

Expresó, además, que en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 152 de la Ley 1530 de 2012, el Gobierno Nacional dictó el Decreto 1539 de 2012, en el cual se creó la denominación de empleo de Contralor Auxiliar y se fijó el número de ellos en la planta de personal de la Contraloría General de la República. De acuerdo con esos razonamientos, solicitó denegar las súplicas de nulidad contra los artículos 1° y 3° del Decreto 1540 de 2012 y, en su lugar, declarar la legalidad material de tales preceptos normativos.

2.- MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO[4]

Luego de referirse a las competencias otorgadas por la Ley 4 de 1992 al Gobierno Nacional, expuso aspectos del Estudio previo y justificación de la creación de la Planta Temporal de Personal de la Contraloría General de la República y del cargo de Contralor Auxiliar, acerca de lo cual indicó que el Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió el parágrafo primero del artículo 152 de la Ley 1530 de 2012, estableció una planta temporal de empleos en la Contraloría General de la República que justificó la creación de cuatro cargos de Contralores Auxiliares, adscritos al despacho de la Contraloría General. Con base en lo anterior, el Gobierno Nacional, dada la competencia otorgada por el parágrafo primero del artículo 152 de la Ley 1530 de 2012, expidió los decretos 1539 y 1540 del 17 de julio de 2012.

Sobre la legalidad del Decreto 1540 de 2012, reiteró que el Gobierno Nacional estaba habilitado por virtud del parágrafo primero del artículo 152 de la precitada Ley 1530 de 2012. Concluyó que la decisión de suspensión provisional no dijo nada acerca de las previsiones contenidas en el parágrafo primero del artículo 152 de la Ley 1530 de 2012 y, de acuerdo con los argumentos expuestos, solicitó que se declarara la legalidad del Decreto 1540 de 2012 y se negaran las pretensiones de la demanda.

III. AUDIENCIA INICIAL

Llegada la fecha de audiencia inicial establecida para el 14 de julio de 2014 mediante auto del 3 de junio de 2014, se hizo la fijación del litigio en los siguientes términos:

El presente asunto se centra en determinar si los artículos 1° y 3° del Decreto No. 1540 del 17 de julio de 2012, por medio del cual el Presidente de la República adicionó el sistema de nomenclatura, clasificación y remuneración de los empleos de a Contralarla General de la República, están afectados de nulidad por las causales e incompetencia y falsa motivación.

Medida cautelar de suspensión provisional. Mediante auto del veintinueve (29) de agosto de dos mil trece (2013)[5] se decretó la medida cautelar de suspensión provisional del acto administrativo acusado, en sus artículos 10y 3° solicitada por la Asociación Sindical de Trabajadores de la Contraloría General de la República - Ascontrol y Diego Fernando Peña Peña, acorde con lo explicado en la mencionada providencia porque se estaba adicionando, a través de un decreto ordinario, el sistema de nomenclatura y clasificación de empleos de la Contraloría General de la República, expedido mediante decreto extraordinario de acuerdo con las facultades conferidas al Presidente por la Ley 573 de 2000 para ese fin. El auto fue recurrido en súplica y fue CONFIRMADO mediante auto del 18 de noviembre de 2014.[6]

Pruebas. El consejero conductor de la audiencia inicial señaló que en este caso no era necesario decretar prueba alguna, por cuanto las requeridas para resolver el litigio fueron allegadas oportunamente con la demanda y los escritos de contestación.

IV. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

De la demandante[7]

Reiteró lo manifestado en la demanda en cuanto a que el decreto 1540 de 2012 fue expedido por el presidente de la república extralimitándose en sus funciones, porque modificó un decreto-ley el No. 269 de 2000 y adicionó el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de la contraloría general de la república, sin tener competencia, ya que el Presidente de la República no tiene dentro de sus funciones o atribuciones constitucionales o legales, la facultad de establecer la nomenclatura y clasificación de los empleos del orden nacional, ni de la rama ejecutiva ni de la Contraloría General de la República, que de conformidad con el artículo 113 de la Constitución Política de Colombia es un órgano autónomo de control, del orden nacional, que no hace parte de la rama ejecutiva del poder público. La atribución de determinar el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de la Contraloría de la República, le corresponde al Congreso de la República, que es, por ello, el único que lo puede modificar o adicionar, o facultar extraordinariamente al ejecutivo de conformidad con el numeral 100 del Artículo 150 de la Constitución Política de Colombia, para que lo haga, facultades que, en el caso materia de estudio, no existieron, por lo cual el presidente expidió la norma sin tener competencia para ello, utilizando las facultades de la Ley 4 de 1992 que solo lo autorizan a determinar el régimen salarial y prestacional de este Órgano de Control. Además, el Decreto 269 de 2000, no es un decreto ordinario, sino un decreto con fuerza de ley que solo puede ser modificado por una Ley de la República o por otro Decreto-Ley expedido por el presidente de la República, facultado por el Congreso en virtud de lo dispuesto por el mencionado numeral 10 del artículo 150 de la Constitución. Y cualquier norma que no atienda estos presupuestos legales está llamada a fracasar en el mundo jurídico.

En cuanto a que el Decreto 1540 de 2012 contiene una falsa motivación, el mismo se limitó a decir que se dictaba en desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 43 de 1992. Esta ley solo autoriza al presidente de la República para determinar el sistema salarial y prestacional, pero de ninguna manera lo faculta para determinar el sistema de nomenclatura y clasificación de los cargos de la Contraloría General de la República, lo que convierte la motivación del Decreto No. 1540 de 2012, en falsa; porque se utilizó la facultad de determinar el sistema salarial de la Contraloría, para variar el sistema de nomenclatura, la clasificación y remuneración de los empleos de este órgano de control.

De la demandada Departamento Administrativo de la Función Pública[8]

Sobre el fondo del asunto objeto de debate, la demandada también reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, en cuanto a que la Constitución Política de 1991 asigna al Ejecutivo Nacional la competencia para fijar el sistema o régimen salarial de los empleados públicos, en el artículo 150, numeral 19, para dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos, con el fin de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales. En desarrollo de tales competencias, el Congreso de la República expidió la Ley 4a de 1992, llamada Ley Marco de Salarios y Prestaciones Sociales. Asimismo, reiteró aspectos atinentes a la evolución normativa remontándose al tratamiento constitucional en vigencia de la Carta de 1886 cuando la competencia en dichas materias estaba radicada en cabeza del Congreso de la República, siendo trasladada, por virtud de la Reforma Constitucional de 1991, al Ejecutivo Nacional. Advertir que la facultad en esta materia era propia del Congreso de la República y hoy está en cabeza del Ejecutivo Nacional, comprende, como elemento sustancial al sistema salarial, la de adoptar y revisar el sistema de clasificación de los empleos públicos y la identificación de la nomenclatura de los empleos sobre los cuales habría que desarrollar una competencia complementaria: la de fijar o modificar los beneficios económicos de orden nacional y/o prestacional de aquellos.

Insiste también en que con la reforma constitucional de 1991 el traslado de la competencia salarial del Congreso de la República al Presidente de la República incluyó la de fijar la nomenclatura de los empleos, pues, de otra manera, la competencia del Ejecutivo Nacional en esta materia quedaría incompleta y restringida por el Congreso de la República, mediante un mecanismo distinto a una ley marco, lo cual es ajeno al texto constitucional, pues la actual Constitución Política no reservó al legislativo la identificación o regulación de la estructura del empleo con fines salariales y prestacionales, ni puede ser considerado como una competencia residual del legislativo, estando clara la intención del Constituyente de trasladar en su integridad dicha competencia al Presidente de la República dentro de los objetivos y criterios fijados por el legislador según los artículos 150- 19, literales e) y f) y 189-14 superiores.

Concepto del ministerio público[9]

El ministerio público conceptuó que se debía acceder a las pretensiones de la demanda y en consecuencia decretar la nulidad de los artículos 1° y 3° del Decreto 1540 de 2012, debido a que el presidente de la República debía estar habilitado por la ley para ese fin, pues el Decreto Ley 269 de 2000 que establece el sistema de nomenclatura y clasificación de empleos de la Contraloría General de la República fue proferido con base en facultades extraordinarias.

V. ACTUACIONES PROCESALES

Avocado el conocimiento del presente proceso, mediante auto del 29 de mayo de 2013[10], notificado por estado del 18 de julio de 2013, se admitió la demanda y se dispuso su trámite en única instancia, se ordenó surtir por auto separado la solicitud de suspensión provisional, se determinó notificar personalmente a las entidades demandadas, al Agente del Ministerio Publico y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y se advirtió a las partes que el término del traslado era de 30 días. Las demandadas allegaron escrito de contestación[11]. Vencido el término de traslado, mediante auto del 22 de abril de 2014[12] se fijó el 28 de mayo de 2014 como fecha para audiencia inicial, la cual se aplazó para el 9 de junio de 2014 mediante auto del 27 de mayo de 2014[13] y de nuevo se aplazó para el 14 de julio de 2014 mediante auto del 3 de junio de 2014[14]. Llegada la fecha y hora previstas, se adelantó la audiencia inicial, de la cual se levantó acta[15] y grabación en CD[16]. Mediante auto del 14 de abril de 2015, notificado por estado el 5 de junio de 2015[17]se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. La demandante y la demandada Departamento Administrativo de la Función Pública presentaron alegatos de conclusión el 22 de junio de 2015[18]. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público no presentó alegatos de conclusión. El ministerio público rindió su concepto el 8 de julio de 2015[19].

VI. INCIDENTE DE NULIDAD

El apoderado de la Nación - Departamento Administrativo de la Función Pública, con fecha 05 de marzo de 2015, presentó memorial[20] formulando incidente de nulidad parcial de acuerdo con la causal prevista en el numeral 6 del artículo 133 de la Ley 1564 de 2012, en armonía con el artículo 140 del CPC, originada en el no agotamiento de la etapa de alegatos de conclusión.

A este respecto, se aprecian en el expediente las siguientes actuaciones: según informe secretariaI[21] el proceso había entrado al despacho el 16 de septiembre de 2014, tal como aparece acreditado en el expediente con el respectivo informe para conocer del recurso de súplica[22], el cual fue resuelto mediante auto del 18 de noviembre de 2014. Con este proveído, el expediente bajó a secretaría para su notificación por estado el 6 de marzo de 2015[23]. Igualmente, fueron proferidos los autos del 29 de octubre de 2014 y del 14 de abril de 2015, este último notificado por estado del 05 de junio de 2015, corriendo traslado a las partes y al ministerio público por el término de 10 días, efectivo a partir del 09 de junio de 2015[24] para alegar de conclusión y rendir concepto, respectivamente. Con igual fin, fueron remitidas las respectivas comunicaciones[25]. El 31 de julio de 2015 fue enviado el proceso al despacho del magistrado sustanciador con informe secretarial[26] en el cual se dio cuenta de que demandante (folios 156 a 177) y demandada — DAFP (folios 178 a 183) presentaron alegatos de conclusión y que el ministerio público presentó concepto (folios 185 a 195).

Se aprecia, entonces, que la misma parte demandada (DAFP) que presentó el incidente de nulidad 05 de marzo de 2015, radicó luego, el 23 de junio de 2015, sus alegatos de conclusión. En consecuencia, teniendo en cuenta lo previsto en el Código General del Proceso, artículo 133 sobre causales de nulidad, de acuerdo con el cual "El proceso es nulo, en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: (...) 6. Cuando se omita la oportunidad para alegar de conclusión o para sustentar un recurso o descorrer su traslado", está acreditado que: primero, no se omitió la oportunidad para alegar de conclusión, como quiera que se profirió oportunamente la providencia que dio traslado para ese fin a las partes; segundo, la parte que impetró el incidente presentó sus alegatos de conclusión, y tercero, estos alegatos fueron considerados y valorados en este proceso. Por tal razón, debe concluirse que no hubo vicio en el proceso por este aspecto y que no hay lugar a pronunciarse sobre la nulidad solicitada, en razón a la acción desplegada por la misma parte que la propuso.

VII. CONSIDERACIONES

1.- Competencia. De conformidad con lo establecido en el numeral 1° del artículo 149 del CPACA, a esta Corporación le corresponde conocer del presente medio de control de nulidad en única instancia.

2.- Problema jurídico. Con base en la demanda y su contestación, según la fijación del litigio efectuada en la audiencia inicial al delimitar el marco de definición para fallar, y a la vista de los alegatos y el concepto del ministerio público, el problema jurídico se contrae a despejar los siguientes interrogantes:

El Decreto 1540 del 17 de julio de 2012, proferido en desarrollo de las normas generales señalas en la Ley 4a de 1992, ¿está afectado de nulidad por incompetencia y falsa motivación por cuanto adicionó el Decreto Ley 269 de 2000 <olor el cual se dictan las normas del régimen especial de la carrera administrativa de la Contraloría General de la República», que solo podía ser modificado o adicionado por un decreto ley o por una ley

Para abordar la solución del problema jurídico planteado con miras a fallar el presente asunto, la Sala efectuará su análisis a la luz de lo dispuesto en el artículo 103 del OPACA, de acuerdo con el cual los procesos que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo tienen por objeto la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y la ley y la preservación del orden jurídico. Así mismo, tendrá presente lo ordenado en el artículo 187 del CPACA sobre el contenido de la sentencia, y emprenderá el análisis crítico del fondo del litigio.

En el sentido indicado, la Sala se referirá: 1.- al caso concreto del presente litigio; 2.- a los actos demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través de los medios de control de nulidad y de nulidad por inconstitucionalidad y de nulidad; 3.- a la ley marco y los decretos expedidos en desarrollo de la misma y su distinción frente a las leyes y los decretos leyes que establecen la nomenclatura y clasificación de los empleos de la Contraloría General de la República; 4.- a la naturaleza del acto administrativo demandado, y, finalmente, 5.- resolverá el problema jurídico planteado.

2.1.- Caso concreto del presente litigio. El demandante solicitó la nulidad de los artículos 1 y 3 del Decreto 1540 del 17 de julio de 2012, expedido por el Gobierno Nacional, por el cual adicionó el sistema de nomenclatura, clasificación y remuneración de los empleos de la Contraloría General de la República adoptado mediante el Decreto Ley 269 de 2000, al considerar que es manifiestamente contrario a la Constitución Política y a la ley, porque el presidente extralimitó sus funciones y actuó sin competencia para ese fin, la cual correspondía al legislador, y por cuanto expedirlo a través de un decreto ejecutivo, pretendidamente basado en la Ley 4a de 1992, afectó el acto de falsa motivación.

2.2.- Actos demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través de los medios de control de nulidad y de nulidad por inconstitucionalidad. En primer lugar, de conformidad con el artículo 137 del CPACA, toda persona puede solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general, cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedir la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro, y excepcionalmente podrá pedir la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los casos específicos que relaciona dicha norma.

En segundo lugar, los actos proferidos por el Gobierno Nacional en desarrollo de las reglas generales establecidas en leyes marco (art. 150, numeral 19), son actos administrativos y no poseen fuerza de ley por cuanto con ellos el presidente no ejerce de manera extraordinaria una función que compete al Congreso. En el origen de estos actos se encuentra la actividad legislativa constitucional del Congreso, que dicta las normas generales que enmarcan la competencia del ejecutivo para decretar normas en los asuntos que directamente le atribuyó la norma constitucional. La gestión administrativa que el Gobierno ejerce mediante esos actos resulta mucho más amplia que cuando desempeña su potestad reglamentaria respecto del común de las leyes (art. 189-11 C.P.). Los decretos que el Gobierno expide en desarrollo de leyes marco no son demandables ante la Corte Constitucional (artículo 241 C.P.) pues se trata de actos sometidos al control de constitucionalidad y de legalidad del Consejo de Estado. Estos controles son los previstos en el artículo 237, numerales 1 y 2, de la Constitución Política, o sea el derivado de las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, conforme a las reglas señaladas en la ley a través de la acción de nulidad, y el de conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional. Dichos controles también están regulados por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en los artículos 135[27] y 137, este último ya antes citado y que es el que rige el medio de control escogido por el demandante y que es el aplicable al caso bajo estudio.

2.3.- La ley marco y los decretos ejecutivos expedidos en desarrollo de la misma, y su distinción frente a las leyes y decretos leyes que establecen la nomenclatura y clasificación de los empleos de la Contraloría General de la República. Para desarrollar este punto, la Sala encuentra preciso puntualizar, de una parte, la naturaleza de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional en desarrollo de la Ley 4a de 1992, que es una ley marco, y de otra, las competencias normativas del poder legislativo y del legislador extraordinario en relación con la nomenclatura y clasificación de los empleos del mencionado ente de control.

Sobre el primero de los aspectos mencionados, las leyes marco, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-140 de 2007, Magistrado ponente Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra, hizo el recuento de la jurisprudencia constitucional, así:

«a. La técnica de las leyes marco permite desarrollar una forma de colaboración entre el Legislativo y el Ejecutivo para la regulación de ciertas materias constitucionalmente señalas.

b. En materia de leyes marco, el papel del Congreso se limita a fijar las pautas generales o directrices que deben guiar la ordenación de una materia determinada, y el Ejecutivo se encarga de precisar y completar la regulación del asunto de que se trata.[28]

c. Por lo anterior, la competencia el legislador en estas materias se ve restringida, pues no puede regular exhaustivamente la materia, sino que tiene que limitarse a sentar las mencionadas pautas generales. En este sentido la Corte ha dicho que en las leyes marco se "contempla una atenuación de la cláusula general de competencia reconocida al órgano legislativo". [29]

d. Las leyes marco no implican una delegación al ejecutivo de facultades extraordinarias de tipo legislativo. Por esta razón los decretos que expide el Ejecutivo para desarrollar las leyes marco no son decretos con rango de ley, sino decretos ejecutivos, cuyo control de constitucionalidad y legalidad compete al Consejo de Estado. También por esta razón una vez que el Congreso expide esa categoría de leyes, no queda agotada su facultad legislativa sobre la materia, por lo cual, las normas contenidas en ellas "pueden ser modificadas, adicionadas, sustituidas o derogadas cuando, en ejercicio de sus competencias, el Congreso lo juzgue pertinente." [30]

e. Los decretos que expide el Presidente en desarrollo de las leyes marco se distinguen de los decretos reglamentarios en la mayor amplitud de las facultades regulatorias reconocidas constitucionalmente al Ejecutivo en esos asuntos. Por ello la jurisprudencia ha explicado que "gozan de una mayor generalidad que los decretos reglamentarios expedidos con base en el artículo 189, numeral 11, de la Carta Política -dada la naturaleza, mucho más general, de las leyes que pretende desarrollar-"[31] pero que "no por eso pierden su naturaleza meramente ejecutiva."[32]

f. La razón de ser de las leyes marco radica en la existencia de asuntos cambiantes que es necesario regular de una manera ágil y oportuna, aplicando conocimientos técnicos e información pertinente; regulación que, en esas condiciones, el Congreso no está en posibilidad de expedir[33], y en los cuales el Ejecutivo, en cambio, sí dispone de las capacidades para reaccionar prontamente adecuando las regulaciones. Esta razón de ser es un criterio que contribuye a delimitar hasta donde van las facultades legislativas y las ejecutivas en asuntos sujetos a leyes marco.

d. Las leyes marco no difieren por su trámite de las leyes ordinarias, por lo cual no resulta inconstitucional la inclusión de normas marco en leyes que prevalentemente no lo son.»

Así mismo, acerca de la naturaleza de los decretos expedidos bajo el amparo de las leyes marco y sobre la delimitación constitucional de la actividad legislativa y la del Gobierno en las materias previstas por el artículo 150, numeral 19, de la Constitución, la Corte Constitucional[34] expuso «a título de orientación doctrinaria»

Los siguientes importantes criterios:

«Lo característico de la figura contemplada por el artículo 150, numeral 19, de la Constitución Politice, es la distribución de competencias, en fases distintas, en lo referente a la regulación de las materias que la norma enuncia: mientras el Congreso, mediante ley, señala reglas y criterios generales, el Ejecutivo los desarrolla en concreto, en ejercicio de una función típicamente administrativa.

[• • •]

Ahora bien, la existencia de áreas de regulación nítidamente demarcadas por el propio Constituyente implica que ni el Presidente puede invadir el campo de actividad del Congreso, ni éste entrar a sustituir a aquél en la fijación de elementos concretos en la materia sobre la cual recaen las pautas generales que debe trazar.

De allí que resulten inconstitucionales por igual las leyes marco que se apartan de su característica y necesaria amplitud para ingresar en el terreno de lo específico, desplazando al Ejecutivo, como los decretos expedidos con invocación de una ley de dicha naturaleza pero que, en vez de desarrollarla y cumplirla, la modifican, sustituyen o derogan.

Por la misma razón, con base en la expresa y contundente prohibición contemplada en el artículo 150, numeral 10, de la Carta Política, no es posible que el Congreso expida leyes de facultades extraordinarias autorizando al Gobierno para dictar, bajo la forma de decretos leyes, lo que en realidad debe ser una ley marco. Sería inconstitucional el acto del Congreso que delegara lo que no puede delegar a partir de la Constitución de 1991, y serian inconstitucionales los decretos que se hubiesen dictado, ya que éstos no podrían consagrar en su texto contenido alguno propio de la ley marco en cualquiera de las materias que señala el artículo 150, numeral 19, del Estatuto Fundamental. Ellas deben ser objeto, siempre, de una regulación que normativamente presenta dos fases: la legislativa, exclusiva del Congreso, que señala pautas generales y fija criterios, la que de ningún modo puede estar contenida en decreto, ni siquiera en virtud de facultades extraordinarias; y la ejecutiva, que establece en concreto y teniendo a la vez por fundamento y por límite la ley marco, las reglas específicas en cuya virtud se realizan los objetivos y propósitos del legislador, lo que ha sido confiado al Presidente de la República.

La Corte, a ese respecto, ha fijado con claridad los dos ámbitos de competencia -el del Congreso y el del Gobierno-, en los siguientes términos:

"Con base en el mencionado tipo de instrumento legal la Constitución opera respecto de una específica materia una especial distribución de competencias normativas entre la ley y el reglamento. Al primero se confía la determinación de los objetivos y criterios generales, conforme a los cuales el segundo deberá ocuparse del resto de la regulación. De esta manera se garantiza en favor del reglamento un ámbito de regulación, como quiera que la ley deberá limitarse a los aspectos generales ya señalados que son precisamente los que configuran el "marco" dentro del cual se dictarán los reglamentos llamados a desarrollar los objetivos y criterios trazados por el legislador". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-510 del 3 de septiembre de 1992. M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).

[…]

En efecto, la facultad estatal de regulación de las diversas materias contempladas en el indicado mandato constitucional debe ejercerse en dos momentos: uno, a cargo del Congreso, en el cual se fijan las grandes directrices, los objetivos y criterios y las reglas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno cuando cumpla la gestión a él encomendada; otro, precisamente a cargo del Ejecutivo, en el cual se establecen con carácter mucho más específico y concreto las medidas aplicables a cada uno de los rubros genéricamente previstos por el legislador, lo que implica una considerable ampliación de la potestad reglamentaria". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-428 del 4 de septiembre de 1997. Ms. Ps. Drs.: José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero y Vladimiro Naranjo Mesa).

[...]

Como mediante la ley marco se establecen apenas las directrices, posteriormente desarrolladas por el Gobierno a través de decretos administrativos, el Congreso no puede, al dictar una ley en las materias dichas, vaciar de contenido la atribución que la Constitución confía al Presidente de la República y, por tanto, le está vedado establecer ella misma y de modo absoluto todos los elementos de la regulación.

En efecto, lo propio del sistema constitucional en cuanto al reparto de competencias en los asuntos previstos por el artículo 150, numeral 19, de la Constitución, es la existencia de una normatividad compartida entre los órganos legislativo y ejecutivo, de tal modo que en su primera fase se establezcan reglas o pautas caracterizadas por su amplitud y con una menor mutabilidad o flexibilidad, mientras que en la segunda, dentro de tales orientaciones, se especifiquen y concreten las medidas que gobiernen, según las circunstancias y necesidades, y con gran elasticidad, la respectiva materia.

[...]

Lo que se quiere significar es que, en esa regulación, debe existir siempre un margen, disponible para el Ejecutivo, que le permita, sin desbordar los lineamientos legales, adaptar las disposiciones aplicables a las sucesivas coyunturas que se presenten dentro de la vigencia de la ley marco". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-196 del 13 de mayo de 1998. M.P.: Dr. José Gregorio Hernández Galindo). >>

Conforme a las pautas precedentes, los decretos expedidos en desarrollo de las leyes marco, en primer lugar, ostentan la calidad de actos administrativos; en segundo lugar, se distinguen de los decretos reglamentarios expedidos con base en el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Politice, por la mayor amplitud de las facultades reguladoras que reconocen al Ejecutivo en asuntos constitucionalmente determinados en el artículo 150, numeral 19; y en tercer lugar, la mayor generalidad de la que están revestidos estos decretos frente a los de naturaleza reglamentaria, emana del tipo de leyes que desarrollan, que es mucho más general que el de otras leyes; es decir, la amplitud de estos decretos se explica por la naturaleza normativa más genérica de las leyes que desarrolla en comparación con la que permiten las leyes ordinarias objeto de la facultad reglamentaria prevista en el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política.

Con esta perspectiva, surge con claridad la existencia de mandatos de ordenación legal, expresamente determinados por la Constitución, según los cuales (i) el presidente no puede penetrar en el espacio en el cual el Congreso desarrolla su actividad legislativa especial de fijar las directrices, los objetivos, los criterios y las reglas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno, ni tampoco en aquellas materias ordinarias del legislativo sin que medie una autorización expresa mediante el otorgamiento de facultades extraordinarias; y, de manera correspondiente, (ii) el legislativo no puede sustituir al ejecutivo para dictar las normas que especifican y concretan las medidas que rijan, según las circunstancias y necesidades, con gran flexibilidad, la respectiva materia sobre la cual recaen las pautas generales trazadas a través de leyes marco.

En efecto, precisamente lo que aconteció fue que, en un primer momento, se facultó al ejecutivo, de acuerdo con las atribuciones conferidas directamente por la Constitución al legislativo, para que determinara, con fuerza de ley, la nomenclatura y clasificación de los empleos públicos, como acontece para el caso de la Contraloría General de la República que nos ocupa. A este respecto, la Corte Constitucional respaldó el antedicho aserto al examinar la Ley 573 de 2000, oportunidad en la que expreso[35] que "esta Corte ya analizó la materia y concluyó que de manera explícita el Constituyente determinó los alcances de la competencia del legislador en cuanto a la determinación de las plantas de personal y la creación, fusión y supresión de empleos en los organismos de control, particularmente en la Contraloría General de la República y la Procuraduría General de la Nación. (...) Siendo claro que al legislador competen las mencionadas funciones de determinación de estructura, creación, fusión o supresión de empleos en los mencionados órganos de control, es pertinente señalar igualmente que la jurisprudencia de la Corporación ha afirmado la posibilidad de que el Congreso otorgue facultades extraordinarias al Gobierno para que ejerza transitoriamente las funciones que a aquel competen, naturalmente dentro del mamo y con observancia de los requisitos establecidos en el Artículo 150-10." En efecto, fue para el cumplimiento de esta competencia que le está reservada que el artículo 1°. de la Ley 573 de 2000 revistió al presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para "modificarla estructura de la Contraloría General de la República; determinar el sistema de nomenclatura clasificación de los empleos de la Contraloría General de la República, pudiendo crear, suprimir o fusionar empleos y prever las normas que deben observarse para el efecto; dictar las normas sobre la carrera administrativa especial de que trata el ordinal 10 del artículo 268 de la Constitución Política y establecer todas las características que sean competencia de la ley referente a su régimen de personal' (subraya fuera del texto). Dicha autorización para determinar el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de la Contraloría General de la República, la ejerció el legislador extraordinario mediante el Decreto Ley 269 de 2000, al cual se ha hecho referencia reiterada en esta providencia como violada por el acto acusado.

Esta competencia del legislador difiere claramente de la atribuida para dictar leyes marco, según el artículo 150, numeral 19 de la Constitución. Una sustancial diferencia de este tipo de leyes con relación a otras de carácter ordinario, radica en que la propia Constitución impuso restricciones para conferir facultades extraordinarias, y no solo a partir del tenor material de las disposiciones que consagran los distintos tipos de leyes, sino por disposición de las normas específicamente exceptivas, en tanto que circunscriben terminantemente a la reserva legislativa la posibilidad de expedir las leyes marco. A este respecto, la Corte Constitucional[36] precisó las condiciones rigurosas para conceder esa habilitación, así:

« [...] la Carta Política establece exigentes requisitos para el otorgamiento al Presidente de facultades extraordinarias, los cuales pueden reseñarse así: (i) No pueden conferirse para expedir códigos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes marco[37], ni decretar impuestos, y en general para regular asuntos que tengan reserva exclusiva del Congreso; 00 la aprobación de la ley habilitante requiere de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara; (ih) el Congreso no puede otorgarlas motu proprio, sino que deben ser expresamente solicitadas por el Gobierno, ya sea por el Presidente de la República o por uno de sus ministros[38]; (iv) el término máximo por el cual pueden conferirse es de seis meses; (v) sólo pueden otorgarse cuando la necesidad lo exija o por razones de conveniencia pública; (v0 el Congreso conserva la potestad de modificar en cualquier tiempo y por iniciativa propia los decretos dictados por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias; y finalmente, (vii) las facultades deben ser claras y precisas.»

En consecuencia, siempre que se deba conferir facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza material de ley, es necesario que se cumplan los requisitos restrictivos en cuanto al asunto, las mayorías necesarias para su aprobación o el término de duración, como los tocantes a la iniciativa, el interés público y la necesaria claridad, aspectos que la ley que otorga facultades debe reunir de manera ineludible, sin que sea dable sobreentenderlos ni conjeturarlos ni obviados.

La mencionada restricción en materia de competencia exclusiva del legislativo en cuanto a la expedición de leyes marco, tiene un claro sentido lógico dados los temas puntuales propios de regulación general por vía de las mismas, pues resultaría antitético habilitar al Gobierno Nacional para proferir, primero como legislador extraordinario, las normas generales con arreglo a las cuales, con posterioridad, deba actuar como Ejecutivo, al proferir las correspondientes normas que desarrollan las anteriores según su competencia constitucional.

2.4.- Naturaleza del acto administrativo demandado. El Decreto 1540 del 17 de julio de 2012 «Por el cual se adiciona el Sistema de Nomenclatura, Clasificación y Remuneración de los empleos de la Contraloría General de la República», como todo acto administrativo, está revestido de unos atributos que provienen del cumplimiento de los requisitos formales y sustanciales que le son inherentes y exigibles, pues de no reunirlos efectivamente se vería afectado del vicio correspondiente. El Consejo de Estado, de tiempo atrás, ha elaborado una doctrina sólida a este respecto. Baste citar el siguiente pronunciamiento en el que dejó plasmado el mencionado criterio:

«Al efecto, encuentra la Sala que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha entado doctrina de los elementos del Acto Administrativo, y sostiene que existen ciertos elementos esenciales, de los cuales depende su validez y eficacia. Esos elementos son los siguientes: Órgano competente, Voluntad administrativa, Contenido, Motivos, Finalidad y Forma.[39]

Ha sostenido el Consejo de Estado que en todo Acto Administrativo existen ciertos elementos esenciales de los cuales depende su validez y eficacia. Esos elementos son el órgano competente, voluntad administrativa, contenido, motivos, finalidad y forma. En lo que se refiere a los motivos ha expresado la Corporación que la administración no puede actuar caprichosamente, sino que debe hacerlo tomando en consideración las circunstancias de hecho o de derecho que en cada caso la determinen a tomar una decisión. En las actividades fundamentalmente regladas, los Actos de la Administración están casi totalmente determinados de antemano; en cambio, en las actividades discrecionales, la administración tiene un margen más o menos amplio para decidir, pero debe tomar en cuenta las circunstancias y los fines propios del servicio a su cargo. Las circunstancias de hecho o de derecho que, en cada caso llevan a dictar el Acto Administrativo constituyen la causa, o mejor, el motivo de dicho Acto Administrativo[40]»

El decreto acusado claramente es un acto administrativo expedido en desarrollo de materias de naturaleza reglada. El mismo decreto definió el ámbito en el cual debían incidir sus normas precisando aspectos como los de su denominación, la invocación de facultades, su materia u objeto y la afectación específica de situaciones predeterminadas en otras normas que, para el caso, fueron aquellas que dispuso modificar por vía de adición, vale decir, «en lo pertinente los decretos 269 de 2000 y 837 de 2012».

Así las cosas, por el aspecto de su denominación, el decreto claramente especificó a qué se refiere: «Por el cual se adiciona el Sistema de Nomenclatura, Clasificación y Remuneración de los empleos de la Contraloría General de la República», en tanto que en lo concerniente a la invocación de facultades, enunció de manera específica que el presidente de la República actuaba «en desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4a de 1992», y acerca de su materia u objeto, el artículo primero, uno de los demandados, expresó «Adiciónase el Sistema de Nomenclatura y Clasificación de los empleos de la Contraloría General de la República de que trata el Decreto 269 de 2000». Por último, en lo atinente a las normas preexistentes que determinó adicionar expresamente, el artículo tercero, el otro demandado, expresó que «El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y adiciona en lo pertinente los decretos 269 de 2000 y 837 de 2012».

Los aspectos sobre los cuales se expresó el acto demandado, indican que deben revisarse los dos decretos que indicó que adicionaba. El primero de los adicionados, el Decreto 269 de 2000, tiene fuerza de ley ya que fue expedido con base en las facultades extraordinarias conferidas mediante la Ley 573 de 2000, cuyo artículo primero dispuso:

«De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para que, en el término de quince (15) días contados a partir de la publicación de la presente ley, expida normas con fuerza de ley para:

1. Modificar la estructura de la Contraloría General de la República; determinar el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de la Contraloria General de la República, pudiendo crear, suprimir o fusionar empleos y prever las normas que deben observarse para el efecto; dictar las normas sobre la carrera administrativa especial de que trata el ordinal 10 del artículo 268 de la Constitución Política y establecer todas las características que sean competencia de la ley referente a su régimen de personal.»

En consecuencia, es evidente que la materia del Decreto 269 de 2000, es decir, el Sistema de Nomenclatura y Clasificación de los empleos de la Contraloría General de la República, es en su origen de competencia del poder legislativo; además, se adecua a las prescripciones del artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política, es decir, dicha materia puede transferirse mediante facultades extraordinarias al ejecutivo para que este actúe como legislador extraordinario. En ese sentido, según se ha estudiado, solo una ley o un decreto ley tienen la capacidad de modificarlo o adicionarlo, no así de un decreto ejecutivo que claramente está desarrollando las reglas generales de una ley marco, en este caso la Ley 4° de 1992.

En cambio, el segundo de los decretos adicionados, el Decreto 837 del 25 de abril de 2012, sí es un decreto ejecutivo enmarcado en las normas generales establecidas por la Ley 4a de 1992, cuyo objeto fue fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos de la Contraloría General de la República, con efectos fiscales a partir del 10 de enero de 2012, por lo cual podía modificarse por un decreto como el demandado.

Así las cosas, a la luz de todos los elementos constitucionales, legales y jurisprudenciales expuestos en las consideraciones precedentes, el presidente de la República, al expedir el Decreto 1540 del 17 de julio de 2012, excedió el campo de las atribuciones constitucionales y legales que invocó, esto es, la Ley 4a de 1992, ley marco expedida con base en lo dispuesto por el artículo 150 numeral 19 de la Constitución Política, al decretar disposiciones que adicionaban «el Sistema de Nomenclatura, Clasificación y Remuneración de los empleos de la Contraloría General de la República», las cuales estaban reservadas a la ley en sentido material y para cuya modificación no estaba facultado en ese momento.

Los anteriores razonamientos desvirtúan los argumentos de las demandadas, de acuerdo con los cuales el ejecutivo nacional, en desarrollo de la ley marco de salarios, gozaba de atribuciones para modificar el sistema de nomenclatura, clasificación y remuneración de los empleados de la Contraloría General de la República, en el entendimiento equivocado de que tal competencia formaba parte de la conferida para establecer la remuneración y salarios de los empleos públicos, pues era uno de los componentes de la estructura de los empleos. En consecuencia, no es acertado admitir que el Gobierno Nacional estuviera revestido de la competencia para establecer o adicionar el sistema de nomenclatura y remuneración de los empleos públicos de la Contraloría General de la República, como lo hizo a través del Decreto 1540 de 2012 para el cargo de Contralor Auxiliar.

2.5.- Resolución del problema jurídico planteado.

Por las razones anotadas, el Decreto 1540 del 17 de julio de 2012, fue proferido por fuera de las normas generales señalas en la Ley 4a de 1992, y por ello está afectado de nulidad por las causales de incompetencia y falsa motivación, ya que modificó el Decreto Ley 269 de 2000 «por el cual se establece la nomenclatura y clasificación de los empleos de la Contraloría General de la República», debido a que éste solo podía ser modificado o adicionado por un decreto ley o por una ley. En esa misma medida, fueron contravenidas las normas constitucionales mencionadas como vulneradas, los artículos 121, 122, 150 (numerales 7, 23 y 19, literal e) y 189 (numerales 11 y 14), así como la Ley 4a de 1992, pero no así los decretos leyes 267, 268 y 271 de 2000, los cuales no fueron infringidos con el acto demandado debido a que los mismos establecen el sistema de carrera administrativa, la estructura orgánica, las funciones de las dependencias y la planta de personal de la Contraloría General de la República, aspectos que si bien son inherentes a la organización legal del ente de control son diferentes y separables de la regulación atinente a la nomenclatura y clasificación de sus empleos.

La nulidad que se declarará no cobija la expresión «El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y adiciona en lo pertinente los decretos (...J y 837 de 2012» contenida en el artículo tercero del Decreto 1540 del 17 de julio de 2012, como quiera que el Decreto 837 de 2012 fue expedido en desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4a de 1992 para fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos de la Contraloría General de la República y podía modificarse por un decreto de la misma categoría del aquí demandado.

En lo concerniente a la medida cautelar de suspensión provisional del acto administrativo acusado, en sus artículos 1° y 3°, ordenada mediante auto del veintinueve (29) de agosto de dos mil trece (2013) la sala procederá a su levantamiento previo a adoptar la decisión de mérito, acorde con lo explicado en la mencionada providencia.

En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

FALLA

PRIMERO: ABSTENERSE de emitir pronunciamiento sobre la nulidad propuesta como incidente por el demandante Nación - Departamento Administrativo de la Función Pública, en los términos indicados en esta sentencia.

SEGUNDO: LEVANTAR la medida cautelar de suspensión provisional del acto administrativo acusado, en sus artículos 1° y 3°, ordenada mediante auto del veintinueve (29) de agosto de dos mil trece (2013).

TERCERO: DECLARAR LA NULIDAD PARCIAL del Decreto 1540 del 17 de julio de 2012, en lo que respecta a los artículos 1, que dispone «Adicionase el Sistema de Nomenclatura y Clasificación de los empleos de la Contraloría General de la República de que trata el Decreto 269 de 2000, así: [Nivel Directivo — Denominación de/Empleo — Contralor Auxiliad», y 3.°, en lo pertinente a la adición del Decreto Ley «f.] 269 de 2000 [...I», de conformidad con las consideraciones de esta providencia.

CUARTO: ORDENAR EL ARCHIVO de las presentes diligencias.

Afectaciones realizadas: [Mostrar]

La anterior decisión fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

CÓPIESE, COMUNÍQUESE Y NOTIFÍQUESE

[1] Folios 68 a 75

[2] El artículo 154 de la actual Constitución Política señala que para dictar o reformar las leyes relativas al régimen salarial y prestacional establecidas en el numeral 19 del artículo 150 Superior, entre otras, se requiere la iniciativa del Gobierno Nacional.

[3] H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Dr. Gabriel Eduardo Mendoza artelo, Sentencia del 6 de agosto de 2004. Expediente Al-0110, Acción: Nulidad, Actores: Antonio José Pininos Abozaglo y Otra.

[4] Folios 77 a 83

[5] Folios 41 a 50, cuaderno de suspensión provisional.

[6] Folios 107 a 114, cuaderno de suspensión provisional.

[7] Folios 156a 177

[8] Folios 178 a 183

[9] Folios 185 a 195

[10] Folios 38 a 40

[11] Folios 68 a 75 Departamento Administrativo de la Función Pública y folios 77 a 83 Ministerio de Hacienda y Crédito Público

[12] Folio 85

[13] Folio 96

[14] Folio 109

[15] Folios 122 a 127

[16] Folio 128

[17] Folio 149

[18] Folios 156 a 177 y folios 178 a 183, respectivamente,

[19] Folios 185 a 195

[20] Folios 197 y 198

[21] Folio 199

[22] Folio 140

[23] Folio 114 vuelto del cuaderno 2

[24] Folio 149 y 149 vuelto

[25] Folios 150a 155

[26] Folio 196

[27] Artículo 135. Nulidad por inconstitucionalidad. Los ciudadanos podrán, en cualquier tiempo, solicitar por si, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Politice, por infracción directa de la Constitución.

También podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional.

Parágrafo. El Consejo de Estado no estará limitado para proferir su decisión a los cargos formulados en la demanda. En consecuencia, podrá firmar la declaración de nulidad por inconstitucionalidad en la violación de cualquier norma constitucional. Igualmente podrá pronunciarse en la sentencia sobre las normas que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras demandadas que declare

nulas por inconstitucionales.

[28] Sentencia C-054 de 1998, M.P Fabio Morán Díaz.

[29] Sentencia C-1111 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

[30] Sentencia C- 489/94 M.P. lose Gregorio Hernández Galindo. Ene! mismo sentido ver entre otras las sentencias C-455 de 1999, M.P.

Alfredo Beltrán Siena, C-48I/99 M.P. Alejandro Martínez Caballero C- 208/00 M.P. Antonio Barrera Carbonell, C-564 de 2000, UP.

Alfredo Beltrán Sierra

[31] Sentencia C-I I I I de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

[32] Ibídem

[33] Ibídem

[34] Sentencia C-608 de 1999, Magistrado Ponente doctor José Gregorio Hernández Galindo.

[35] Sentencia C-401 de 2001. M.P. Álvaro Tafur Galvis.

[36] '6 Sentencia C-366 de 2012. M. P. Luis Ernesto Vargas Silva.

[37] La Corte ha aclarado que "Aun cuando en todas las ediciones de la Carta de 1991 aparece citado este numeral 20 del artículo 150, que se refiere a "crear los servicios administrativos y técnicos de las Cámaras", todo parece indicar que se trata de un error de codificación y que el constituyente quiso señalar como excluidas de las facultades extraordinarias las llamadas "leyes cuadros" o "leyes marco" de que trata el numeral 19 (...)". Corte Constitucional, Sentencia C-4I7 de 1992. Ver también C-097 de 2003, y C-69I de 2003.

[38] Ver también C-II9 de 1996.

[39] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejera Ponente: Olga Inés Navarrete Barrero. Santa Fe de Bogotá, abril seis (6) del año dos mil. Radicación Número: 5373. Actor: Benjamín Martínez Castellanos.

[40] Consejo de Estado. Sent. julio 4 de 1984. reitera la doctrina contenida en auto de marzo 9 de 97I.Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.