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Sentencias de NulidadOswaldo Giraldo LópezNACIÓN - MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Y OTROMARCELA RAMÍREZ SARMIENTO Y JAIRO JOSÉ ARENAS ROMEROfalse09/05/2019Decreto 4747 de 2007Identificadores10030190168true1295571original30166380Identificadores

Fecha Providencia

09/05/2019

Fecha de notificación

09/05/2019

Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Oswaldo Giraldo López

Norma demandada:  Decreto 4747 de 2007

Demandante:  MARCELA RAMÍREZ SARMIENTO Y JAIRO JOSÉ ARENAS ROMERO

Demandado:  NACIÓN - MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Y OTRO


CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., nueve (9) de mayo de dos mil diecinueve (2019)

Referencia: NULIDAD

Radicación: 1001 0324 000 2010 00469 00, acumulado 11001 03 24 000 2011 00204 00

Actores: MARCELA RAMÍREZ SARMIENTO Y JAIRO JOSÉ ARENAS ROMERO

Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL[1] Y OTRO

Tesis: No es nula la disposición expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social que dispuso dentro del trámite de cobro de las cuentas que presenten los prestadores de servicios de salud, que las devoluciones o glosas que adolezcan de fundamentación objetiva dan lugar al reconocimiento de intereses moratorios desde la fecha de presentación de la factura o cuenta de cobro.

SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA

La Sala procede a decidir en única instancia los procesos acumulados radicados bajo los números de la referencia, promovidos por los señores Marcela Ramírez Sarmiento y Jairo José Arenas Romero, en contra de la NACIÓN - MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, hoy MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, y la NACIÓN- MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO.

I. ANTECEDENTES

1.1. LAS DEMANDAS:

Los actores, en ejercicio de la acción pública de Nulidad por Inconstitucionalidad, presentaron en idénticos términos demanda en contra de los Ministerios de Salud y Protección Social y Hacienda y Crédito Público, con la pretensión[2] que se declare la nulidad de la expresión “(…) en el evento en que las devoluciones o glosas formuladas no tengan fundamentación objetiva (…)”, contenida en el inciso primero del artículo 24 Decreto 4747 del 7 de diciembre de 2007, “Por medio del cual se regulan algunos aspectos de las relaciones entre los prestadores de servicios de salud y las entidades responsables del pago de los servicios de salud de la población a su cargo, y se dictan otras disposiciones”.

Adicionalmente, en el proceso bajo el radicado nro. 2011 00204, se solicitó la declaratoria de inexequibilidad del artículo 7 del Decreto Ley 1281 del 19 de junio de 2002[3].

1.1.1. Normas invocadas como infringidas y concepto de violación

Los demandantes coincidieron en afirmar que con el aparte normativo acusado se vulneraron los artículos 2, 48, 49 y 209 de la Constitución Política, y, en el proceso bajo el radicado nro. 2010 00469 00, la actora consideró que también se infringió el artículo 13 de la Ley 1122 del 9 de enero de 2007[4].

Como razones de violación expusieron las siguientes[5]:

Indeterminación de la norma y el principio de legalidad:

Sostuvieron que es claro que la norma demandada reconoce que una condición indispensable para el buen funcionamiento del Sistema de Seguridad Social en Salud, es la adecuada financiación de las Instituciones Prestadoras de Servicios (IPS) y en esa medida pretende dotarlas de elementos legales en orden a que sus finanzas no se vean entorpecidas por actuaciones por parte de las EPS que las contratan.

No obstante, estiman que la expresión “no tengan fundamentación objetiva” conlleva una subjetividad, puesto que depende de un criterio u opinión y por ello pueden coexistir divergencias en su interpretación.

Agregó que las glosas son objeciones que hacen las Empresas Promotoras de Salud (EPS) a las cuentas de cobro que les presentan las IPS, cuyo origen proviene de inconsistencias detectadas en la revisión de las facturas y sus respectivos soportes, relacionadas con su presentación, consolidación, aplicación de tarifas, cobertura de servicios entre otros; situación que puede dar lugar a su devolución y la obligación de aclararlas o corregirlas dentro del plazo establecido.

Afirmaron que la norma acusada establece como sanción el reconocimiento de intereses a cargo de la EPS cuando las glosas formuladas no tengan una “fundamentación objetiva”, y en el trámite ordinario puede darse el caso que una EPS glose de mala fe las cuentas de una IPS, por lo que hizo cuestionamientos relacionados con el cómo y quién define si una glosa es fundada, o si debe entenderse como infundada en el evento que se acepten las explicaciones y deba levantarse la observación.

Resaltaron que si bien la Corte Constitucional declaró la exequibilidad del literal d) del artículo 13 de la Ley 1122 de 2007[6], que dispuso que las Empresas Promotoras de Salud podrían objetar y glosar las facturas presentadas por las IPS, otra cosa es que por esa circunstancia puedan ser sancionadas; indicó que de aceptarse que las EPS deban pagar intereses de mora no desde el momento en que se ha levantado la glosa sino desde que se presentó la factura es contrario a las disposiciones legales.

Agregaron que la remisión que hace la norma acusada al artículo 7 Decreto Ley 1281 de 2002[7], que trata del evento en que las devoluciones o glosas formuladas no tengan una fundamentación objetiva, conlleva a que en la práctica se presente inseguridad e incertidumbre jurídica, afirmando además, que ninguna EPS o IPS conoce si una determinada glosa ha sido fundada o infundada cuando se radican en condiciones normales de operación.

Aseguraron que quien pretende aplicar la norma acusada incurre en una determinación discrecional, fundamentada en criterios extrajurídicos y subjetivos, no en económicos, culturales y personales, los cuales no están incluidos en el Decreto 4747 de 2007, haciendo alusión a la inconstitucionalidad de las normas que contienen disposiciones indeterminadas y para ello citó la sentencia C-690 del 12 de agosto de 2003[8].

II. TRÁMITE DE LOS MEDIOS DE CONTROL

A continuación se describen las actuaciones más relevantes surtidas en los procesos acumulados:

2.1. En el proceso radicado bajo el número 2010 00469 00:

2.1.1. La demanda fue presentada el 5 de octubre de 2010[9] y admitida en contra del Ministerio de Protección Social por auto del 26 de noviembre del mismo año, bajo el entendido que la acción instaurada era de Nulidad Simple, prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo-Decreto 01 del 2 de enero de 1984[10].

2.1.2. La notificación al mencionado organismo se surtió por aviso el 28 de noviembre de 2011[11] y se fijó en lista desde el 9 de diciembre de la misma anualidad[12] hasta el 13 de enero de 2012[13].

2.1.3. El Ministerio contestó la demanda el 25 de enero de 2012, esto es, por fuera de la oportunidad legal[14]; de ello se dejó constancia en proveído del 14 de febrero de 2012[15].

2.1.4. Por auto del 13 de junio de 2013, se prescindió de la etapa probatoria y se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión, así como al Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa para que rindiera su concepto[16].

Durante dicho término, tanto la parte actora como la demandada no hicieron ninguna manifestación.

2.1.5. Por su parte, el señor agente del Ministerio Público quien actúa como Delegado ante esta Corporación, rindió concepto en tiempo[17] solicitando se denieguen las pretensiones de la demanda.

Luego de hacer alusión al funcionamiento del Sistema General de Seguridad Social en Salud explicó que, conforme con lo previsto por el artículo 7 del Decreto 1281 de 2002, surge para las IPS el reconocimiento de los intereses moratorios desde la fecha de la presentación de la factura, reclamación o cuenta de cobro cuando las glosas resulten infundadas y que dicha situación se encuentra descrita en la norma demandada a través de la expresión “(…) el evento en que las devoluciones o glosas formuladas no tengan fundamentación objetiva (…)”.

Manifestó que de la interpretación sistemática de las normas que se invocaron como infringidas, no se colige que el concepto de glosas, como la apreciación que pueda tenerse de las mismas, tengan un tratamiento e interpretación diferentes “(…) de tal forma que al momento de ponderarlas se carezca de criterios definidos que permitan establecer si se encuentran infundadas o carentes de fundamentación (…)”.

Indicó que el decreto que contiene el aparte normativo acusado establece un referente único y vinculante para la denominación y codificación de las causas de glosa y devolución de facturas, según lo prevé el artículo 22 de la norma ejusdem a través del Manual Único de Glosas, Devoluciones y Respuestas, por lo que considera que no puede concluirse que en el ordenamiento jurídico, exista un vacío acerca de los criterios o lineamientos objetivos que permitan establecer con certeza si las glosas son o no fundadas.

2.1.6. Por escrito del 30 de noviembre de 2015, el señor Consejero de Estado Roberto Augusto Serrato Valdés[18] manifestó su impedimento por encontrarse incurso en la causal prevista en el numeral 12 del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil[19], aplicable por remisión normativa del artículo 160 del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo), por cuanto emitió concepto dentro del presente asunto en calidad de Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa[20].

2.1.7. Mediante auto del 25 de febrero de 2016, se declaró fundado el impedimento y se dispuso separarlo del conocimiento del asunto[21].

2.1.8. Mediante proveído del 22 de octubre de 2018, el Despacho sustanciador decretó la acumulación del proceso con el tramitado bajo el número 2011 00204 00 y declaró de oficio la falta de jurisdicción en relación con la pretensión de nulidad por inconstitucionalidad allí invocada frente al artículo 7 del Decreto Ley 1281 de 2002, por lo que remitió copia del expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo[22].

2.2. En el proceso radicado bajo el número 2011 00204 00:

2.2.1. La demanda fue presentada el 28 de abril de 2011[23] y admitida como acción de Nulidad Simple por auto del 1 de julio de la misma anualidad[24], en contra del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de la Protección Social, los cuales fueron notificados por aviso[25].

2.2.2. El Ministerio de la Protección Social contestó la demanda en oportunidad, solicitando sean desestimadas las pretensiones[26]:

Señaló que la norma acusada no se enmarca en alguna de las causales de nulidad establecidas por el artículo 84 del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo).

Expuso que ese organismo, en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 22 del Decreto 4747 de 2011, expidió la Resolución nro. 3047 de 2008, en la que definió los formatos, mecanismos de envío, procedimientos y términos que deben ser implementados en las relaciones entre prestadores de servicios de salud y las entidades responsables del pago de los mismos. Agregó que en el Anexo Técnico nro. 6 del mismo se definió la denominación y codificación de las causas de glosa, devoluciones y respuestas.

Aseveró que el artículo acusado constituye una regla para resguardar los recursos que se destinan al pago de los servicios de salud y para que los mismos lleguen oportunamente a la entidad prestadora; consideró además, que está en consonancia con el principio de eficiencia puesto que busca que las entidades encargadas de realizar el pago de los mismos a las IPS, no sustenten sus observaciones en razones infundadas sino que sean estrictamente las señaladas en la norma, de manera que sin su aclaración no sea posible realizar dicho pago, so pena del reconocimiento de los intereses de mora.

Precisó que ese fue el motivo para establecer que en los eventos que se hagan glosas infundadas, se deba hacer el pago de los intereses desde la fecha en que se presentó la respectiva factura, por lo que, a su juicio, no puede estimarse que tal consecuencia pueda ser concebida como una sanción.

Arguyó que las disposiciones invocadas como infringidas no tienen relación con los argumentos expuestos en la demanda y en ese sentido no es posible advertir cómo el aparte acusado contraviene los fines esenciales del Estado, el derecho a la seguridad social, el acceso a los servicios de salud, al saneamiento ambiental y los principios de la actuación administrativa.

Resaltó que la citada Resolución 3047 de 2008 fue modificada por la Resolución 416 de 2009 y que en su Anexo Técnico nro. 6 se adoptó el Manual Único de Glosas, cuyo propósito fue definir las “(…) normas que equilibren la relación y evitar que la glosa, es decir esa no conformidad, continúe siendo uno de los elementos más caracterizados de la posición de dominio y un mecanismo de financiamiento a favor de algunas de las EPS o entidades responsables de pago (…)”.

Por lo anterior, concluyó que la subjetividad a la cual hizo referencia el demandante está desvirtuada.

2.2.3. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público contestó la demanda en oportunidad y solicitó que la Corporación declarara su falta de competencia respecto de la pretendida inconstitucionalidad del artículo 7 del Decreto Ley 1281 de 2002, por cuanto fue expedida por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el numeral 4 del artículo 111 de la Ley 715 de 2001 y conforme a lo señalado por el numeral 5 del artículo 241 de la Constitución Política[27], y se denegara la nulidad del artículo 24 del Decreto 4747 de 2007[28], para lo cual se sustentó en lo siguiente:

Que en la demanda no se expusieron de qué forma las normas cuestionadas infringían las disposiciones constitucionales invocadas y tampoco se hizo alusión a la violación de alguna de carácter legal, lo que es propio de la acción de Simple Nulidad; por ello estimó que adolece de falta de concepto de violación, como lo exige el artículo 137 del Decreto 01 de 1984.

Sostuvo que el propósito de las normas enjuiciadas fue desincentivar las prácticas por parte de las EPS que pudieran entorpecer el flujo efectivo de los recursos hacia las IPS; adicionalmente, no se trata de disposiciones incompletas o ambiguas, puesto que deben interpretarse de manera lógica y sistemática con el conjunto de normas que regulan el pago de los servicios de salud, los principios y demás normas que rigen el SGSSS, como se advierte de lo previsto por el artículo 7 del Decreto Ley 1281 de 2002.

Explicó que el artículo 22 del Decreto 4747 de 2007, dispuso que el Ministerio de Protección Social debía expedir el Manual Único de Glosas, devoluciones y respuestas, cuya adopción sería obligatoria para todas las entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud y con fundamento en ello se expidió la Resolución 3047 de 2008, modificada por la Resolución 419 de 2009, y en su Anexo Técnico nro. 6 está contenida la referida regulación.

Arguyó que los conceptos contenidos en el precitado manual permiten deducir cuándo una glosa corresponde a una inconsistencia por facturación, tarifas, o cualquiera otra circunstancia allí definida; en consecuencia, las expresiones “fundamentación objetiva” y “resulten infundadas” no son ambiguas o subjetivas por estar reguladas las respectivas causales en dicho documento; además, en caso de desavenencia con la observación, las partes podían acudir a la Superintendencia Nacional de Salud conforme con lo señalado por el artículo 23 del Decreto 4747 de 2007 y el literal f) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, adicionado por el artículo 126[29] de la Ley 1438 del 19 de enero de 2011[30].

Finalmente, aseguró que no es posible pretender que las disposiciones jurídicas definan de forma casuística y señalen posibles situaciones que puedan presentarse como lo pretende el actor.

2.2.4. Por auto del 27 de julio de 2012, se tuvieron como pruebas las documentales aportadas por las partes[31].

2.2.5. Mediante proveído del 23 de noviembre de 2012, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para presentaran alegatos de conclusión y el concepto respectivamente[32].

2.2.6. El actor descorrió el traslado, reiterando los argumentos de la demanda, afirmando que el pago debe proceder a partir de la aceptación de las explicaciones y del levantamiento de la objeción[33].

2.2.7. A su vez, el apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público igualmente reiteró lo manifestado en la contestación de la demanda[34].

2.2.8. El señor Agente del Ministerio Público Delegado para la Conciliación Administrativa ante esta Corporación, rindió concepto en tiempo en el que pidió se dictara sentencia inhibitoria, puesto que (i) sobre la pretendida nulidad del artículo 7 del Decreto Ley 1281 de 2002, esta Corporación carece de jurisdicción en razón a la naturaleza de la norma; y (ii) en cuanto la alegada violación del artículo 24 del Decreto 4747 de 2007, sostuvo que los argumentos de la demanda carecen de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, de manera que el actor incumplió la carga procesal impuesta por el numeral 4 del artículo 137 del Decreto 01 de 1984[35].

2.2.9. Por auto del 23 de octubre de 2014, el entonces Consejero de Estado Guillermo Vargas Ayala remitió el proceso al Despacho del Consejero Marco Antonio Velilla Moreno, a efectos de que se estudiara una posible acumulación con el proceso que allí se tramitaba bajo el radicado nro. 2010 00469 00[36].

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA

3.1. Competencia

De conformidad con lo establecido en los artículos 237 de la Constitución Política, 11, 34 y 36 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia- Ley 270 del 7 de marzo de 1996, 84 del Código Contencioso Administrativo- Decreto 01 del 2 de enero de 1984 y 1° del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019[37], expedido por la Sala Plena de la Corporación, esta Sección es competente para conocer de la presente demanda.

3.2. La disposición acusada

El aparte normativo demandado corresponde al artículo 24 del Decreto 4747 del 7 de diciembre de 2007, que textualmente dice:

“[…] MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL

DECRETO NUMERO 4747 DE 2007

(Diciembre 7)

Por medio del cual se regulan algunos aspectos de las relaciones entre los prestadores de servicios de salud y las entidades responsables del pago de los servicios de salud de la población a su cargo, y se dictan otras disposiciones

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA

En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales en especial de las conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, y por los artículos 154 literales a) y b), 178 Y 179 de la Ley 100 de 1993, 5 Y 6 del Decreto - Ley 1295 de 1994, 7 del Decreto - Ley 1281 de 2002, y los artículos 13 literal d) y 44 de la Ley 1122 de 2007,

DECRETA:

(…)

Artículo 24. Reconocimiento de intereses.En el evento en que las devoluciones o glosas formuladas no tengan fundamentación objetiva, el prestador de servicios tendrá derecho al reconocimiento de intereses moratorios desde la fecha de presentación de la factura o cuenta de cobro, de conformidad con lo establecido en el Artículo 7° del Decreto Ley 1281 de 2002.

En el evento en que la glosa formulada resulte justificada y se haya pagado un valor por los servicios glosados, se entenderá como un valor a descontar a título de pago anticipado en cobros posteriores. De no presentarse cobros posteriores, la entidad responsable del pago tendrá derecho a la devolución del valor glosado y al reconocimiento de intereses moratorios desde la fecha en la cual la entidad responsable del pago canceló al prestador.

[…]”

(El aparte subrayado corresponde al texto demandado)

3.3. El cargo único expuesto en la demanda intitulado “indeterminación de la norma y el principio de legalidad”:

Acorde con lo señalado en las demandas acumuladas, la expresión acusada infringe los artículos 2, 48, 49 y 209 de la Constitución Política, así como el 13 de la Ley 1122 del 9 de enero de 2007[38]; los cuales disponen[39]:

Constitución Política:

“[…] ARTICULO 2o. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. […]”

“[…] ARTICULO 48. La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley.

Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social.

El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la Ley.

La Seguridad Social podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley. […]” (

“[…] ARTICULO 49. Artículo modificado por el artículo 1 del Acto Legislativo 2 de 2009. El nuevo texto es el siguiente:> La atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado. Se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud.

Corresponde al Estado organizar, dirigir y reglamentar la prestación de servicios de salud a los habitantes y de saneamiento ambiental conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. También, establecer las políticas para la prestación de servicios de salud por entidades privadas, y ejercer su vigilancia y control. Así mismo, establecer las competencias de la Nación, las entidades territoriales y los particulares y determinar los aportes a su cargo en los términos y condiciones señalados en la ley.

Los servicios de salud se organizarán en forma descentralizada, por niveles de atención y con participación de la comunidad.

La ley señalará los términos en los cuales la atención básica para todos los habitantes será gratuita y obligatoria. […]”

“[…] ARTICULO 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.

Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley. […]”

Ley 1122 de 2007:

“[…] ARTÍCULO 13. FLUJO Y PROTECCIÓN DE LOS RECURSOS. Los actores responsables de la administración, flujo y protección de los recursos deberán acogerse a las siguientes normas:

(…)

d) Las Entidades Promotoras de Salud EPS de ambos regímenes, pagarán los servicios a los Prestadores de Servicios de salud habilitados, mes anticipado en un 100% si los contratos son por capitación. Si fuesen por otra modalidad, como pago por evento, global prospectivo o grupo diagnóstico se hará como mínimo un pago anticipado del 50% del valor de la factura, dentro de los cinco días posteriores a su presentación. En caso de no presentarse objeción o glosa alguna, el saldo se pagará dentro de los treinta días (30) siguientes a la presentación de la factura, siempre y cuando haya recibido los recursos del ente territorial en el caso del régimen subsidiado. De lo contrario, pagará dentro de los quince (15) días posteriores a la recepción del pago. El Ministerio de la Protección Social reglamentará lo referente a la contratación por capitación, a la forma y los tiempos de presentación, recepción, remisión y revisión de facturas, glosas y respuesta a glosas y pagos e intereses de mora, asegurando que aquellas facturas que presenten glosas queden canceladas dentro de los 60 días posteriores a la presentación de la factura; […]”.

Para la Sala, los argumentos de los demandantes relacionados con la indeterminación de la norma y el principio de legalidad son insuficientes para que el cargo cumpla los requisitos de claridad, certeza, especificidad y pertinencia, puesto que, como lo indicó el apoderado del Ministerio de la Protección Social, así como el Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa, no explican las razones por las cuales consideran que lo dispuesto en el aparte acusado infringe las normas de carácter constitucional y legal invocadas; por lo tanto, las apreciaciones expuestas son de carácter subjetivo y no guardan relación con las disposiciones superiores en que se sustenta la pretendida nulidad.

Esta exigencia contenida en el artículo 137 del C.C.A., según el cual “cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación”, está en consonancia con lo señalado por la Corporación frente a la carga argumentativa que debe cumplir toda demanda, así[40]:

“[…] la formulación correcta de los cargos impone al demandante el deber de satisfacer las exigencias argumentativas, las que en este caso exigen que, cada acusación sea individualizada, y que respecto de cada precepto normativo acusado se efectúe el cotejo o comparación entre la regulación que de esta se consignó en la ley y la que al efecto contempla la disposición… que se acusa por extralimitación. Sin el cumplimiento de estas exigencias argumentativas, los cargos carecen de la concreción necesaria para poder ser examinados.

Siendo la justicia contencioso-administrativa de carácter rogado, es necesario dar aplicación a lo ordenado en el artículo 137, numeral 4 del C.C.A., en el sentido de que no solo el demandante debe indicar las normas que estima infringidas con el acto impugnado, sino que debe explicar el alcance y el sentido de la infracción, o sea, el concepto de la violación.

Así sobre la suficiencia de la causa petendi, ya el Consejo de Estado se ha pronunciado en múltiples oportunidades, y en especial esta Sala ha considerado: (…)

… Es así como el requisito del numeral 4º del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo citado previamente, relativo al concepto de la violación exige que al formular los cargos de inconstitucionalidad o ilegalidad, el ciudadano demandante exponga con claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, las razones por las cuales estima que el precepto acusado vulnera las normas constitucionales o legales que estima violadas. De no atenderse tales exigencias, no es viable un pronunciamiento de fondo por parte de la Corporación, circunstancia que da lugar a un fallo inhibitorio. Finalmente, la acusación debe no sólo estar formulada en forma completa sino que debe ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la inconstitucionalidad o ilegalidad de la norma impugnada, de tal manera que se inicie realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad o legalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corporación. Las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad o ilegalidad deben ser ciertas, lo que, evidentemente implica que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente «y no simplemente deducida por el actor, o implícita» e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda [Sentencia de 28 de enero de 2010, Rad. 2003-00503-01. C.P. María Claudia Rojas Lasso]. […]”. (Resaltado de la providencia)

Lo anterior bastaría para no descender en el estudio de lo pretendido; no obstante, teniendo en cuenta que la parte actora argumenta que la nulidad se configura en la medida que no existen criterios objetivos que permitan determinar, dentro del trámite de las cuentas presentadas por los prestadores de servicios de salud, cuándo una glosa puede considerarse infundada, la Sala estima que, con todo, no le asiste razón, por las siguientes razones:

(i) El Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades previstas por el numeral 4 del artículo 111[41] de la Ley 715 de 2001[42], expidió el Decreto Ley 1281 del 21 de diciembre de 2002[43], con el objeto de regular de manera eficiente los recursos financieros disponibles para que los beneficios que se prestan con los recursos del Sector Salud, se presten de manera adecuada y oportuna.

En ese sentido, allí dispuso que “[l]as entidades, instituciones y personas, que intervienen en la generación, el recaudo, presupuestación, giro, administración, custodia o protección y aplicación de los recursos, deberán cumplir sus obligaciones, en forma tal que no se afecte el derecho de ninguno de los actores a recibir el pronto pago de los servicios a su cargo y fundamentalmente a que se garantice el acceso y la prestación efectiva de los servicios de salud a la población del país. […]”[44]. (Se destaca)

En cuanto al trámite del pago de los servicios de que trata el artículo 7 de la norma ejusdem, se resalta lo siguiente[45]:

- Las entidades encargadas del pago de los servicios de salud no podrán condicionarlo, exigiendo requisitos distintos a la existencia de autorización previa (o contrato cuando se requiera) y a la acreditación efectiva de su prestación;

- Cuando se presenten glosas a las facturas se deberá pagar lo glosado pero no habrá lugar al reconocimiento de intereses ni otras sanciones pecuniarias, cuando las IPS no resuelvan las observaciones en los términos previstos por el respectivo reglamento.

- En el evento que las glosas sean infundadas, las IPS tendrán derecho al reconocimiento de intereses moratorios desde la fecha de la radicación de la factura, reclamación o cuenta de cobro.

(ii) El Gobierno Nacional, en ejercicio de sus facultades reglamentarias[46], y de lo dispuesto por el Decreto ley 1281 de 2002, entre otras disposiciones, profirió el Decreto 4747 de 2007, que contiene el aparte normativo acusado, con el propósito de regular la relación entre los prestadores de los servicios de salud y las entidades responsables de su pago en relación con la población a su cargo (artículo 1).

El citado decreto, entre otros aspectos, señaló que, para efectos del pago de los servicios de salud, los prestadores deberán presentar a las entidades encargadas las facturas con los soportes que haya definido el Ministerio de la Protección Social, conforme con la modalidad escogida para el giro de dichos recursos, sin que pueda pedir otros requisitos adicionales (artículo 21).

Ahora bien, teniendo en cuenta que las entidades responsables de hacer los pagos pueden hacer glosas a las facturas, el artículo 23 de la norma ejusdem dispuso que deben hacerlo dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes a su radicación, con base en la codificación y alcance definidos en el “Manual Único de Glosas, devoluciones y respuestas”, sin que puedan hacerse nuevas observaciones a una misma factura salvo que se presenten nuevos hechos detectados con la respuesta dada inicialmente.

Adicionalmente, dispuso que los prestadores de servicios están obligados a dar respuesta dentro de los quince (15) días hábiles siguientes al recibo de la respectiva glosa, en donde podrán: (i) aceptar las glosas iniciales que estime justificadas y emitir las correspondientes notas crédito, (ii) subsanar las causales que las generaron, (iii) indicar justificadamente que la glosa no tiene lugar. Y por su parte, a la entidad encargada de reconocer el pago de los servicios, le compete decidir dentro de los diez (10) días hábiles siguientes: (i) si levanta (total o parcialmente) las glosas o (ii) si las deja definitivas; las glosas levantadas las cancelará dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes y de ello deberá informar a la prestadora de los servicios.

Las facturas devueltas podrán enviarse nuevamente a la entidad pagadora, siempre que se subsane la causal de devolución y para ello deberá respetarse el periodo establecido para su recibo; en caso que persista el desacuerdo se acudirá a la Superintendencia Nacional de Salud.

Finalmente, dispuso que ese organismo debía regular lo relacionado con la denominación, codificación de las causas de glosa y de devolución de facturas, a través del mencionado Manual Único de cuya aplicación sería obligatoria para todas las entidades del SGSSS (artículo 22).

(iii) En virtud de dicha facultad, el Ministerio de la Protección Social expidió la Resolución nro. 3047 del 14 de agosto de 2008, “Por medio de la cual se definen los formatos, mecanismos de envío, procedimientos y términos a ser implementados en las relaciones entre prestadores de servicios de salud y entidades responsables del pago de servicios de salud, definidos en el Decreto 4747 de 2007”, modificada por las Resoluciones 416 del 18 de febrero de 2009[47] (vigente al momento de la presentación de la demanda) y 4331 del 19 de diciembre de 2012[48].

El artículo 14 de la citada Resolución 3047, estableció que la denominación y codificación de las causas de glosas, devoluciones y respuestas se encontraban definidas en el Anexo Técnico nro. 6, que hace parte integral de ese acto administrativo. Adicionalmente, determinó que las entidades responsables del pago no podían crear nuevas causas de glosa o de devolución.

Respecto al referido Anexo 6, la Sala observa que en el mismo se describe lo siguiente:

1. El objetivo del Manual único de glosas, devoluciones y respuestas es: “[e]standarizar la denominación, codificación y aplicación de cada uno de los posibles motivos de glosas y devoluciones, así como de las respuestas que los prestadores de servicios de salud den a las mismas, de manera que se agilicen los procesos de auditoría y respuesta a las glosas. […]” (Se resalta)

2. En cuanto a sus destinatarios, está dirigido especialmente al personal encargado en la entidad responsable del pago y del prestador de servicios de salud de las glosas, devoluciones y respuestas a las mismas.

3. Definió la glosa como: “[u]na no conformidad que afecta en forma parcial o total el valor de la factura por prestación de servicios de salud, encontrada por la entidad responsable del pago durante la revisión integral, que requiere ser resuelta por parte del prestador de servicios de salud. […]”.

4. Igualmente precisó seis conceptos (códigos generales) constitutivos de glosas, los cuales a su vez, contienen de manera individual una serie de situaciones (códigos específicos) en los que se pueden enmarcar y las eventualidades en que aplica. Para el efecto, los primeros señalan lo siguiente:

“[…] Código 1: Facturación. Se presentan glosas por facturación cuando hay diferencias al comparar el tipo y el volumen de los servicios facturados, o cuando los conceptos pagados por el usuario no se descuentan en la factura (copagos, cuotas moderadoras, periodos de carencia u otros). También se aplica en los contratos por capitación para el caso de descuentos por concepto de recobros por servicios prestados por otro prestador o cuando se disminuye el número de personas cubiertas por la cápita, o cuando se descuenta por incumplimiento de las metas de cobertura, resolutividad (sic) y oportunidad pactadas en el contrato por capitación[49].

Código 2: Tarifas. Se consideran glosas por tarifas, todas aquellas que se generan por existir diferencias al comparar los valores facturados con los pactados.

Código 3: Soportes. Se consideran glosas por soportes, todas aquellas que se generan por ausencia, enmendaduras o soportes incompletos o ilegibles.

Código 4: Autorización. Aplican glosas por autorización cuando los servicios facturados por el prestador de servicios de salud, no fueron autorizados o difieren de los incluidos en la autorización de la entidad responsable del pago o cuando se cobren servicios con documentos o firmas adulteradas. Se consideran autorizadas aquellas solicitudes de autorización remitidas a las direcciones territoriales de salud por no haberse establecido comunicación con la entidad responsable del pago, en los términos establecidos en la presente resolución[50].

Código 5: Cobertura. Se consideran glosas por cobertura, todas aquellas que se generan por cobro de servicios que no están incluidos en el respectivo plan, hacen parte integral de un servicio y se cobran de manera adicional o deben estar a cargo de otra entidad por no haber agotado o superado los topes.

Código 6: Pertinencia. Se consideran glosas por pertinencia todas aquellas que se generan por no existir coherencia entre la historia clínica y las ayudas diagnósticas solicitadas o el tratamiento ordenado, a la luz de las guías de atención, o de la sana crítica de la auditoría médica. De ser pertinentes, por ser ilegibles los diagnósticos realizados, por estar incompletos o por falta de detalles más extensos en la nota médica o paramédica relacionada con la atención prestada. […]”

5. En cuanto a la devolución, estableció que es “[u]nano conformidad que afecta en forma total la factura por prestación de servicios de salud, encontrada por la entidad responsable del pago durante la revisión preliminar y que impide dar por presentada la factura. […]”

Además, las causales de devolución son taxativas y corresponden a: (a) falta de competencia para el pago, (b) falta de autorización principal, (c) falta de epicrisis, hoja de atención de urgencias u odontograma, factura o documento equivalente que no cumple requisitos legales, (d) servicio electivo no autorizado, (e) profesional que ordena no adscrito en el caso de servicios ambulatorios de carácter electivo, (f) falta de soportes para el recobro por CTC, tutela, ATEP y (g) servicio ya cancelado[51].

Como corolario de lo señalado, en el Manual Único de Glosas, devoluciones y respuestas, expedido por el Ministerio de Protección Social, quedaron definidos los criterios objetivos que le permiten a los prestadores de servicios y a las entidades pagadoras, determinar cuándo las glosas o las devoluciones son o no fundadas; de manera específica el Anexo Técnico nro. 6; siendo además, clara la prohibición expresa para los responsables del pago de crear nuevas causas de glosa o devolución. Por consiguiente la indeterminación a que se refiere la parte actora es inexistente.

En conclusión, partiendo de la presunción que cobija los actos de la administración[52] y dado que no se logró desvirtuar la legalidad del inciso primero del artículo 24 de la Resolución nro. 4747 de 2007, se denegarán las pretensiones de la demanda.

Finalmente, el Despacho se pronunciará sobre los memoriales de renuncia y otorgamiento de poder presentados por los demandados.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA

PRIMERO: DENEGAR las pretensiones de la demanda, según las razones explicadas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Téngase por bien presentada la renuncia del poder de la profesional del derecho Mónica Andrea Núñez Buitrago, como apoderada del Ministerio de Salud y Protección Social, radicada el 7 de noviembre de 2012[53]. Asimismo, se reconoce personería adjetiva al abogado Christian Hernández Guerrero, identificado con la cédula de ciudadanía número 5.207.710 y tarjeta profesional número 135.681 del Consejo Superior de la Judicatura, en calidad de apoderado judicial de la misma entidad, quien presentó poder constituido en debida forma el 19 de diciembre de 2012[54].

Por otra parte, acorde con lo dispuesto por el artículo 76 de la Ley 1564 de 2012, téngase por terminado el mandato conferido al abogado Christian Hernández Guerrero, teniendo en cuenta que el abogado Diego Mauricio Pérez Lizcano, identificado con cédula de ciudadanía nro. 1.075.210.876 y tarjeta profesional 177.783 del Consejo Superior de la Judicatura, presentó poder el 28 de noviembre de 2013[55], debidamente conferido como apoderado judicial del citado Ministerio.

TERCERO: De acuerdo con lo previsto por el artículo 76 de la Ley 1564 de 2012, téngase por terminado el mandato otorgado al abogado Zico Antonio Suárez Suárez identificado con cédula de ciudadanía nro. 80.033.702 y tarjeta profesional nro. 141.046 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado judicial del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por cuanto el profesional del derecho José Humberto Alvarado Niño, identificado con cédula de ciudadanía nro. 79.733.541 y tarjeta profesional nro. 143.273 del Consejo Superior de la Judicatura, presentó poder debidamente conferido como apoderado judicial del citado Ministerio el 19 de diciembre de 2012[56].

En firme esta decisión, archívese el expediente.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.


Afectaciones realizadas: [Mostrar]


CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE,

OSWALDO GIRALDO PEREZ

Consejero de Estado

Presidente

NUBIA PEÑA GARZON

Consejera de Estado

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Consejero de Estado

[1] Hoy Ministerio de Salud y Protección Social.

[2] Por auto del 22 de agosto de 2012, el Despacho Sustanciador admitió la demanda en contra del inciso primero del artículo 2 del Decreto 1141 de 2009, visible a folios 32 y 33 del cuaderno.

[3] Por el cual se expiden las normas que regulan los flujos de caja y la utilización oportuna y eficiente de los recursos del sector salud y su utilización en la prestación.

[4]Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones.

[5] En el expediente nro. 2010 00469 folios 10 a 19 del cuaderno; mientras que en el proceso nro. 2011 00204 se encuentra en los folios 73 a 79 del cuaderno.

[6] El literal d) del artículo 13 de la Ley 1122 de 2007 señala que: “(…) Las Entidades Promotoras de Salud EPS de ambos regímenes, pagarán los servicios a los Prestadores de Servicios de salud habilitados, mes anticipado en un 100% si los contratos son por capitación. Si fuesen por otra modalidad, como pago por evento, global prospectivo o grupo diagnóstico se hará como mínimo un pago anticipado del 50% del valor de la factura, dentro de los cinco días posteriores a su presentación. En caso de no presentarse objeción o glosa alguna, el saldo se pagará dentro de los treinta días (30) siguientes a la presentación de la factura, siempre y cuando haya recibido los recursos del ente territorial en el caso del régimen subsidiado. De lo contrario, pagará dentro de los quince (15) días posteriores a la recepción del pago. El Ministerio de la Protección Social reglamentará lo referente a la contratación por capitación, a la forma y los tiempos de presentación, recepción, remisión y revisión de facturas, glosas y respuesta a glosas y pagos e intereses de mora, asegurando que aquellas facturas que presenten glosas queden canceladas dentro de los 60 días posteriores a la presentación de la factura. (…)” Aparte subrayado declarado exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-260 del 11 de marzo de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

[7] Por el cual se expiden las normas que regulan los flujos de caja y la utilización oportuna y eficiente de los recursos del sector salud y su utilización en la prestación.

[8] M.P. Rodrigo Escobar Gil.

[9] Folio 21 vuelto del cuaderno. La demanda fue asignada por reparto al Despacho del entonces Consejero de Estado Marco Antonio Velilla Moreno.

[10] Folios 24 a 30 del cuaderno.

[11] El aviso se encuentra visible a folio 46 del cuaderno en donde el Secretario de la Sección Primera indicó que “[n]o fue posible notificarle personalmente dicho auto (refiriéndose al auto del 26 de noviembre de 2010 que admitió la demanda) […]”

[12] Folio 48 del cuaderno.

[13] Folio 49 del cuaderno.

[14] Folios 50 a 54 del cuaderno.

[15] Folio 66 del cuaderno.

[16] Folio 82 del cuaderno.

[17] Folios 85 a 90 del cuaderno.

[18] El citado Consejero reemplazó al Magistrado Marco Antonio Velilla Moreno.

[19] “[…] ARTÍCULO 150. CAUSALES DE RECUSACION. <Artículo derogado por el literal c) del artículo 626 de la Ley 1564 de 2012. Entró a regir a partir del 1 de enero de 2014, en forma gradual, en los términos del numeral 6) del artículo 627> <Artículo modificado por el artículo 1, numeral 88 del Decreto 2282 de 1989. El nuevo texto es el siguiente:> Son causales de recusación las siguientes: // (…) 12. Haber dado el juez consejo o concepto fuera de actuación judicial sobre las cuestiones materia del proceso, o haber intervenido en éste como apoderado, agente del Ministerio Público, perito o testigo. […]”

[20] Folios 92 y 93 del cuaderno.

[21] Folios 94 y 96 del cuaderno.

[22] Folios 99 a 102 del cuaderno.

[23] Folio 80 vuelto del cuaderno. Se resalta que la demanda fue asignada por reparto al entonces Consejero de Estado Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, quien fue reemplazado por el también ex Consejero Guillermo Vargas Ayala.

[24] Folio 83 a 86 del cuaderno.

[25] A folios 92 y 150 del cuaderno obra notificación por aviso al Ministerio de la Protección Social calendada el 13 de diciembre de 2011 y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público de fecha del 30 de enero de 2012, respectivamente. En dichas diligencias el Secretario de la Sección Primera dejó constancia de la imposibilidad de realizarla de manera personal.

[26] Folios 153 a 169 del cuaderno.

[27] “[…] ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) // 5. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con fundamento en los artículos 150 numeral 10 y 341 de la Constitución, por su contenido material o por vicios de procedimiento en su formación. […]”

[28] Folios 179 a 195 del cuaderno.

[29]“[…] ARTÍCULO 126. FUNCIÓN JURISDICCIONAL DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD. Adiciónense los literales e), f) y g), al artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, así: […]”

[30]Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones.

[31] Folios 217 y 218 del cuaderno.

[32] Folio 223 del cuaderno.

[33] Folios 224 a 228 del cuaderno.

[34] Folios 251 a 254 del cuaderno.

[35] Folios 244 a 250 del cuaderno.

[36] Folio 273 del cuaderno.

[37] Que compiló y actualizó el Reglamento del Consejo de Estado.

[38]Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones.

[39] Se resaltan los apartes indicados por el demandante como infringidos.

[40] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 13 de octubre de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés (E), radicación nro. 15001-23-31-000-2005-03783-01. Ver también de la misma Sección: sentencia del 31 de enero de 2019, C.P. Oswaldo Giraldo López, radicado nro. 11001-03-24-000-2007-00405-00.

[41] “[…] ARTÍCULO 111. FACULTADES EXTRAORDINARIAS. Concédase (sic) precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República por el término de seis (6) meses, para: (…) // 111.4. Otórgase precisas facultades extraordinarias al Gobierno Nacional para que en el término de seis meses contados desde la vigencia de la presente ley expida normas que regulen los flujos de caja y la utilización oportuna y eficiente de los recursos del sector salud y su utilización en la prestación de los servicios de salud a la población del país. […]”

[42] Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.

[43]Por el cual se expiden las normas que regulan los flujos de caja y la utilización oportuna y eficiente de los recursos del sector salud y su utilización en la prestación.

[44] Artículo 1 del Decreto Ley 1281 de 2002.

[45]“[…] ARTÍCULO 7o. TRÁMITE DE LAS CUENTAS PRESENTADAS POR LOS PRESTADORES DE SERVICIOS DE SALUD. Además de los requisitos legales, quienes estén obligados al pago de los servicios, no podrán condicionar el pago a los prestadores de servicios de salud, a requisitos distintos a la existencia de autorización previa o contrato cuando se requiera, y a la demostración efectiva de la prestación de los servicios.

Cuando en el trámite de las cuentas por prestación de servicios de salud se presenten glosas, se efectuará el pago de lo no glosado. Si las glosas no son resueltas por parte de la Institución Prestadora de Servicios de Salud, IPS, en los términos establecidos por el reglamento, no habrá lugar al reconocimiento de intereses, ni otras sanciones pecuniarias.

En el evento en que las glosas formuladas resulten infundadas el prestador de servicios tendrá derecho al reconocimiento de intereses moratorios desde la fecha de presentación de la factura, reclamación o cuenta de cobro. […]”

[46] Numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política.

[47]Por medio de la cual se realizan unas modificaciones a la Resolución 3047 de 2008 y se dictan otras disposiciones.

[48] Por medio de la cual se adiciona y modifica parcialmente la Resolución 3047 de 2008, modificada por la Resolución 416 de 2009.

[49] La transcripción contiene la modificación efectuada por la Resolución nro. 4331 de 2012.

[50] El concepto fue modificado por la Resolución nro. 4331 de 2012, el cual corresponde con la transcripción.

[51] Igualmente definió códigos específicos de devolución.

[52] Conforme lo ha expuesto esta Corporación, “(…) si con sujeción al principio de legalidad la actividad de la Administración debe someterse plenamente a las normas de superior jerarquía, se infiere que, mientras no se demuestre lo contrario, una vez se tornen ejecutorios los actos que la comprenden, toda ella se ha realizado de conformidad con el ordenamiento y por ende queda cobijada con una presunción de legalidad. (...) Así las cosas, se entiende que todo acto administrativo una vez ejecutoriado produce a plenitud su efectos y se impone su obligatorio cumplimiento por parte de todos los destinatarios hasta tanto la administración no declare lo contrario, por lo cual quien pretenda su nulidad no sólo tiene la obligación de expresar claramente los cargos en los cuales funda la ilegalidad que alega sino que también tiene la carga de demostrar los hechos en que se sustenta esa ilegalidad. (…)”. Consejo de Estado- Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 28 de mayo de 2015. Expediente Radicación número: 76001-23-31-000-2001-00145-01(35625). M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

[53] Folio 220 del cuaderno 2011 00204 00.

[54] Folios 230 a 242 del cuaderno 2011 00204 00.

[55] Folios 260 a 271 del cuaderno 2011 00204 00.

[56] Folios 255 a 257 del cuaderno 2011 00204 00.