Fecha Providencia | 14/03/2019 |
Fecha de notificación | 14/03/2019 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Oswaldo Giraldo López
Demandante: Jaime Andrés Girón Medina
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ
Bogotá, D.C., catorce (14) de marzo de dos mil diecinueve (2019)
Radicación núm.: 11001 03 24 000 2011 00368 00
Actor: Jaime Andrés Girón Medina
Demandado: Presidencia de la República – Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial – Ministerio de Minas y Energía – Departamento Administrativo Nacional de Estadística
Tesis: No es cierto que el Presidente delegó en el DANE la potestad reglamentaria para la definición de la tasa contributiva de estratificación.
No es cierto que el Gobierno Nacional al expedir la norma acusada definió todos los elementos de la obligación tributaria.
La Sala procede a decidir en única instancia la demanda de nulidad interpuesta por Jaime Andrés Girón Medina contra algunos apartes del artículo 1 y contra el artículo 2 del Decreto 007 del 5 de enero de 2010, proferido por la Presidencia de la República – Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial – Ministerio de Minas y Energía – Departamento Administrativo Nacional de Estadística (en adelante DANE).
En ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., el señor Jaime Andrés Girón Medina solicitó a la Corporación que accediera a decretar la nulidad de algunos apartes del artículo 1 y contra el artículo 2 del Decreto 007 del 5 de enero de 2010, proferido por la Presidencia de la República – Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial – Ministerio de Minas y Energía – Departamento Administrativo Nacional de Estadística (en adelante DANE).
“DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADÍSTICA - DANE
DECRETO NÚMERO 0001 (5 ENE 2010)
Por el cual se reglamenta el artículo 11 de la Ley 505 do 1999 y el Parágrafo 1 0 del artículo. 6 de la Ley 732 de 2002.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA REPUBLICA DE COLOMBlA
En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las previstas en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, y
CONSIDERANDO
(…)
DECRETA:
ARTÍCULO 1°. Definiciones. Para los efectos del presente decreto se adoptan las siguientes definiciones:
(…)
Realización de la Estratificación: Es el conjunto de actividades a cargo de la Alcaldía y del Comité Permanente de Estratificación Municipal o Distrital, conducentes a la ejecución, en forma directa o mediante contratación, de los estudios para la asignación de los estratos socioeconómicos en la zona urbana, semiurbana o de centros poblados y rural que comprende fincas y viviendas dispersas, conforme a las metodologías Nacionales establecidas.
Lo anterior, se efectúa en los plazos generales que fije la Ley a los Alcaldes, o en los plazos particulares que se le fije cuando no se hayan llevado a cabo los estudios en los plazos generales de Ley; cuando por circunstancias naturales o sociales deban hacerse de nuevo; o cuando al hacerlos se hayan aplicado incorrectamente las metodologías establecidas en las normas.
El costo de la realización de las estratificaciones, comprende exclusivamente las actividades descritas en los Manuales e Instructivos Metodológicos Nacionales establecidos.
(…)
Actualización de la Estratificación: Es el conjunto de actividades permanentes a cargo de la Alcaldía y del Comité Permanente de Estratificación Municipal o Distrital, para mantener actualizada la clasificación de los Inmuebles residenciales mediante: a) la atención de los reclamos; b) la re-clasificación de viviendas cuyas características físicas externas o internas -según sea el caso metodológico- hayan cambiado sustancialmente (mejorado o deteriorado), o cuyo contexto urbano, semiurbano o rural haya cambiado sustancialmente :mejorado o deteriorado); e) la estratificación e incorporación de nuevos desarrollos; y d) la revisión general cuando la Alcaldía o el Comité, previo concepto técnico de la entidad competente, detecten falta de comparabilidad entre los estratos.
El costo de la actualización de la estratificación comprende exclusivamente las actividades descritas en los manuales e instructivos metodológicos Nacionales establecidos”. (Subrayas corresponden a los apartes demandados).
“ARTÍCULO 2°, Determinación del costo del servicio de estratificación. Cada Alcaldía estimará, de conformidad con lo establecido en el artículo 1º de este Decreto, el costo anual del servicio de estratificación y lo presentará al Comité Permanente de Estratificación antes de someter a aprobación del Concejo Distrital o Municipal el proyecto de presupuesto para la vigencia fiscal siguiente. Las recomendaciones del Comité Permanente de Estratificación deberán constar en las actas de las sesiones convocadas para estudiar el costo anual del servicio de estratificación.
Los aportes que en cumplimiento del artículo 11 de la Ley 505 de 1999 hagan las empresas comercializadoras de servicios públicos domiciliarios, se destinarán exclusivamente a atender las actividades propias del servicio de estratificación”.
El actor señala como violadas las siguientes disposiciones: numeral 11 del artículo 189, artículos 121 y 338 de la Constitución Política; artículo 11 de la Ley 505 de 1999 y parágrafo del artículo 6 de la Ley 732 de 2002.
Al explicar el concepto de la violación de las normas que se acaban de enunciar el demandante expuso las siguientes razones:
Trajo a colación varios pronunciamientos jurisprudenciales en los cuales se definió el alcance de la potestad reglamentaria (sentencia C-1005 de 2005, C-704 de 2010 de la Corte Constitucional y el fallo S-701 del 8 de febrero de 2000 dictado por la Sala Plena del Consejo de Estado).
Indicó que tal labor se hizo con base en lo dispuesto en los artículos 101 (numerales 5 y 8) y 102 de la Ley 142 de 1994 y el artículo 2 de la Ley 732 de 2002, por medio de los cuales se determinó que la metodología para la estratificación en esta materia debía ser precisada por el Departamento Nacional de Planeación (en adelante DNP), entidad que la publicó en la Resolución No. 392 de 2004, y con fundamento también en el Decreto 262 de 2004, que había radicado en cabeza del DANE el diseño de las metodologías de estratificación y de los sistemas de seguimiento y evaluación de las mismas, para ser utilizadas por las entidades nacionales y territoriales.
Indicó que el artículo 11 de la Ley 505 de 1999 creó la obligación para las empresas de servicios públicos de participar en concurso económico de los Distritos y Municipios en las tareas de estratificación y que los elementos esenciales fueron definidos por la Corte Constitucional en la Sentencia C-1371 de 2000; luego no es cierto que el acto censurado haya modificado, ampliado, adicionado, enervado ni suprimido lo que el Legislador ya definió.
También aseveró que en el Decreto 0007 de 2010 no se delimitaron los elementos esenciales de la tasa contributiva de estratificación, pues ellos se encuentran incorporados claramente en la Ley 505 de 2010, de lo cual da cuenta la citada sentencia de la Corte Constitucional.
EL DANE allegó escrito de contestación de manera extemporánea, razón por la que no puede ser tenido en cuenta para resolver sobre la pretensión de nulidad que nos ocupa.
“Fundamentalmente los cuestionamientos a la legalidad de la norma se refieren a los siguientes aspectos:
(…)
Adujo que el acto cuestionado es resultado del ejercicio de la potestad reglamentaria para dar precisión técnica a elementos de la obligación tributaria prevista en el artículo 11 de la Ley 505 de 1999.
Aseguró que la Resolución No. 392 de 2004 dictada por el DANE, que adoptó la metodología de estratificación socioeconómica para cabeceras urbanas y centros poblados rurales de más de cuatro mil (4000) hectáreas, es diferente al Decreto 0007 de 2010, pues el objeto de la disposición acusada no es regular metodologías de estratificación, sino, reiteró, dar precisión técnica a los elementos de la obligación tributaria prevista en el artículo 11 de la Ley 505 de 1999, es decir, el aporte al que están obligadas las empresas de servicios públicos para apoyar la financiación de las tareas de estratificación.
“el artículo 11 de la Ley 505 de 1999 creó la obligación para las empresas de servicios públicos a que se refiere la Ley 142 de 1994, de aportar su concurso económico a los Distritos y Municipios en las tareas de estratificación, razón por la cual la tasa contributiva de estratificación como obligación tributaria fue establecida por el legislador, y no por el Presidente de la República como erróneamente lo afirma el actor, norma que fue declarada exequible por la Corte Constitucional a través de la sentencia C-1371 de 2000.
De la misma manera, fue el Legislador quien determinó las metodologías para la estratificación de servicios públicos, así como las estratificaciones socioeconómicas en el territorio nacional establecidas por el Departamento Nacional de Planeación, quien a su vez, las publicó en la Resolución No. 392 de 2004, aclarando que el Decreto 262 de 2004, radicó en cabeza del DANE el diseño de las metodologías de la estratificación y de los sistemas de seguimiento y evaluación para ser utilizadas tanto por entidades nacionales como territoriales.
Por último el Presidente al expedir el acto acusado no excedió la potestad reglamentaria que le asiste por cuanto ejerció conforme a derecho las facultades que le otorga el ordenamiento jurídico, específicamente el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, el parágrafo 1º del artículo 6º de la Ley 732 de 2002 y la Sentencia C-1371 de 2000”.[4]
No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes
De conformidad con lo expuesto en el artículo 237 de la Constitución Política y de lo previsto en 11, 13, 34, 36, 39 y 49 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, así como de lo expuesto en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo y del artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999 expedido por la Sala Plena de esta Corporación, el Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia.
Por medio de auto calendado el 221 de noviembre de 2018, visto a folios 202 a 203, el Despacho Sustanciador aceptó el impedimento manifestado por el Consejero de Estado Roberto Augusto Serrato Valdés, por encontrarse incurso en la causal prevista en el numeral 12 del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil, en cuanto que rindió concepto de fondo en el presente asunto en su calidad de Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa. En consecuencia, fue separado del conocimiento y decisión de este proceso.
Para el pronunciamiento sobre la petición de nulidad del acto acusado, la Sala observa que los cargos y la defensa discrepan en el alcance que el demandante otorga a la disposición acusada, debido a que afirma que el Gobierno Nacional estableció el sistema y método para definir los costos del servicio de estratificación remitiéndose a los Manuales e Instructivos Metodológicos Nacionales, es decir, en la Resolución No. 392 del 23 de mayo de 2004 expedida por el DANE, lo cual a su juicio, de una parte, implica una delegación de la potestad reglamentaria en un ente que no ostenta esa atribución, y de otra, redunda en el exceso de dicha potestad en tanto que el acto acusado define todos los elementos de la obligación tributaria cuando ello es del resorte del Legislador.
Al respecto, pueden formularse los siguientes problemas jurídicos:
De ser afirmativa la respuesta anterior, tendrá que establecerse si dicha delegación se ajusta al orden jurídico, o si por el contrario vulnera disposiciones constitucionales y legales tal y como lo indica el demandante.
De encontrar que sí lo hizo, la Sala entonces tendrá que precisar si con ello excedió la potestad reglamentaria de la que es titular, al invadir competencias propias del Legislador en materia tributaria.
Discernir esos aspectos impone determinar primero el régimen normativo y jurisprudencial de la tasa contributiva de estratificación, como se entrará a abordar en seguida:
“Artículo 367. La ley fijará las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, y el régimen tarifario que tendrá en cuenta además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos.
Los servicios públicos domiciliarios se prestarán directamente por cada municipio cuando las características técnicas y económicas del servicio y las conveniencias generales lo permitan y aconsejen, y los departamentos cumplirán funciones de apoyo y coordinación.
La ley determinará las entidades competentes para fijar las tarifas.”.
Para ese último aspecto, es decir, para determinar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios, ordena tener en cuenta no sólo los costos en que se incurre para su prestación, sino además, criterios de solidaridad y redistribución de ingresos.
La estratificación aparece como uno de los instrumentos que permite materializar el mandato constitucional, pues a través de este las autoridades encargadas de tal labor deben conocer las características de los inmuebles, el nivel de ingresos y la capacidad de pago de quienes los habitan, de modo que se eliminen desigualdades materiales que existen entre personas que cuentan con mayores recursos y las que perciben menos. La Corte define la estratificación como un mecanismo que “facilita la categorización social y económica por estratos en una localidad determinada de la masa poblacional que la habita y por medio de sus viviendas, desde la óptica de las condiciones objetivas similares de esos inmuebles y con base en una realidad material demostrable”[5].
“Artículo 14. Definiciones. Para interpretar y aplicar esta Ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:
(…)
14.8. Estratificación socioeconómica. Es la clasificación de los inmuebles residenciales de un municipio, que se hace en atención a los factores y procedimientos que determina la ley.”
“Artículo 87. Criterios para definir el régimen tarifario. El régimen tarifario estará orientado por los criterios de eficiencia económica, neutralidad, solidaridad, redistribución, suficiencia financiera, simplicidad y transparencia.
(…)
87.3. Por solidaridad y redistribución se entiende que al poner en práctica el régimen tarifario se adoptarán medidas para asignar recursos a "fondos de solidaridad y redistribución", para que los usuarios de los estratos altos y los usuarios comerciales e industriales, ayuden a los usuarios de estratos bajos a pagar las tarifas de los servicios que cubran sus necesidades básicas.”
“Artículo 101. Régimen de estratificación. La estratificación se someterá a las siguientes reglas.
101.1. Es deber de cada municipio clasificar en estratos los inmuebles residenciales que deben recibir servicios públicos. Y es deber indelegable del alcalde realizar la estratificación respectiva.
101.2. Los alcaldes pueden contratar las tareas de estratificación con entidades públicas nacionales o locales, o privadas de reconocida capacidad técnica.
101.3. El alcalde adoptará mediante decreto los resultados de la estratificación y los difundirá ampliamente. Posteriormente los notificará a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
101.4. En cada municipio existirá una sola estratificación de inmuebles residenciales, aplicable a cada uno de los servicios públicos.
101.5. Antes de iniciar los estudios conducentes a la adopción, el alcalde deberá conformar un Comité permanente de estratificación socioeconómica que lo asesore, cuya función principal es velar por la adecuada aplicación de las metodologías suministradas por el Departamento Nacional de Planeación.
(…)
Parágrafo. El plazo para adoptar la estratificación urbana se vence el 31 de diciembre de 1994 y la estratificación rural el 31 de julio de 1995”. (Subrayas de la Sala).
“Artículo 102. Estratos y metodología. Los inmuebles residenciales a los cuales se provean servicios públicos se clasificarán máximo en seis estratos socioeconómicos así: 1) bajo-bajo, 2) bajo, 3) medio-bajo, 4) medio, 5) medio alto, y 6) alto.
Para tal efecto se emplearán las metodologías que elabore el Departamento Nacional de Planeación, las cuales contendrán las variables, factores, ponderaciones y método estadístico, teniendo en cuenta la dotación de servicios públicos domiciliarios. Ninguna zona residencial urbana que carezca de la prestación de por lo menos dos servicios públicos domiciliarios básicos podrá ser clasificada en un estrato superior al cuatro (4).” (Subrayas y negritas de la Sala).
En sentencia C-252 de 1997[6], la Corte Constitucional manifestó lo siguiente sobre este mismo punto:
“Cada municipio, de conformidad con las metodologías que elabore el Departamento Nacional de Planeación - las que teniendo en cuenta la dotación de servicios públicos, fijan las variables, factores, ponderaciones y método estadístico -, tiene la obligación de clasificar en estratos los inmuebles residenciales que se benefician de los servicios públicos, para lo cual se prevén seis estratos socioeconómicos: 1) bajo-bajo; 2) bajo; 3) medio-bajo; 4) medio; 5) medio-alto y 6) alto.
Según el manual de estratificación adoptado por el Departamento Nacional de Planeación, para definir la estratificación aplicable a una determinada área, se toman en cuenta las características físicas externas de las viviendas y del entorno inmediato (materiales de las fachadas, puertas, ventanas, antejardín, garaje, pisos etc.), lo mismo que ciertos elementos urbanísticos relevantes que sean útiles para deducir la calidad de vida de los moradores (zona de ubicación, servicios públicos, andenes, vías de acceso etc.).
Los resultados de la estratificación, se establecen y promulgan por el alcalde municipal mediante decreto. Ante el Comité de Estratificación, dentro de los dos meses siguientes, toda persona o grupo de personas, podrá solicitar la revisión del estrato asignado. Corresponde a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios decidir las reposiciones (Sic) que a este respecto se eleven contra las decisiones de estratificación.”. (Subrayas de la Sala).
Además, se precisó el alcance del procedimiento y las competencias en esta materia, sobre todo en lo concerniente a la revisión del estrato urbano o rural, contemplando que los reclamos sobre el particular serían atendidos en primera instancia por el Comité Permanente de Estratificación y en segunda por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (artículo 10).
“Artículo 10º.- Toda persona o grupo de personas podrá solicitar revisión del estrato urbano o rural que se le asigne, en cualquier momento. Los reclamos serán atendidos y resueltos, por escrito, en primera instancia por un Comité Permanente de Estratificación municipal o distrital - en un término no superior a dos (2) meses. Igualmente, podrá solicitar apelación ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, quien deberá resolverla en un término no superior a dos (2) meses. En ambos casos si la autoridad competente no se pronuncia en el término de los dos (2) meses, operará el silencia administrativo positivo.”
Visto lo anterior, y definido el marco general de la mencionada actividad en nuestro entono, es necesario analizar lo atinente al concurso económico por estratificación que se encuentra contenida en el artículo 11 de la Ley 505 de 1999, que fue objeto de reglamentación mediante el Decreto 00007 de 2010 (acusado).
En efecto, tal norma ordenó que los referidos Comités Permanentes de Estratificación debían asesorar al Alcalde de manera tal que se garantizara que las estratificaciones se realizaran, adoptaran, aplicaran y permanecieran actualizadas, y que debían contar con la financiación proveniente del concurso económico de las empresas de servicios públicos domiciliarios que ejecuten su labor en el respectivo ente territorial. La norma es la que se transcribe a continuación:
“Artículo 11º.- Los alcaldes deberán garantizar que las estratificaciones se realicen, se adopten, se apliquen y permanezcan actualizadas a través del Comité Permanente de Estratificación Municipal o Distrital. Para esto contarán con el concurso económico de las empresas de servicios públicos domiciliarios en su localidad, quienes aportarán en partes iguales a cada servicio que se preste, descontando de un mismo servicio, el monto correspondiente al servicio se repartirá proporcionalmente entre el número de empresas que lo presten.” (Subrayas de la Sala)
“Dicha regulación deja ver que el concurso económico de las empresas de servicios públicos domiciliarios con destino a los aludidos comités, se encuadra dentro del concepto de tasas dentro del modelo fiscal colombiano. Efectivamente, esta Corporación en la sentencia C-465 de 1993, especificó sus características:
“b) Tasas: Son aquellos ingresos tributarios que se establecen unilateralmente por el Estado, pero sólo se hacen exigibles en el caso de que el particular decida utilizar el servicio público correspondiente. Es decir, se trata de una recuperación total o parcial de los costos que genera la prestación de un servicio público; se autofinancia este servicio mediante una remuneración que se paga a la entidad administrativa que lo presta.
Toda tasa implica una erogación al contribuyente decretada por el Estado por un motivo claro, que, para el caso, es el principio de razón suficiente: Por la prestación de un servicio público específico. El fin que persigue la tasa es la financiación del servicio público que se presta.
La tasa es una retribución equitativa por un gasto público que el Estado trata de compensar en un valor igual o inferior, exigido de quienes, independientemente de su iniciativa, dan origen a él.
Bien importante es anotar que las consideraciones de orden político, económico o social influyen para que se fijen tarifas en los servicios públicos, iguales o inferiores, en conjunto, a su costo contable de producción o distribución. Por tanto, el criterio para fijar las tarifas ha de ser ágil, dinámico y con sentido de oportunidad. El criterio es eminentemente administrativo.”. (Subraya la Sala). (Subrayas originales del texto).
De lo visto, se puede colegir que con la tasa normalmente se retribuye el costo de un servicio público prestado; sin embargo, el alcance de éste gravamen no se agota en dicho ámbito, sino que también puede comprender la recuperación del costo de un bien utilizado, como ocurre con las tasas ambientales por la utilización del ambiente (bien de uso público) cuya conservación está a cargo del Estado[7]. Es más, con la tasa no sólo se paga un servicio específico otorgado sino también se retribuye la realización de una determinada prestación por el Estado. En este sentido, la Corte comparte lo señalado por el actor así como el Procurador General de la Nación, en cuanto a la clasificación del “concurso económico” establecido en la norma acusada, como una tasa contributiva.
En consecuencia, la Sala no comparte la opinión de los demás intervinientes en el sentido de que la carga atribuida a las empresas de servicios públicos domiciliarios constituye una simple obligación económica o una contribución parafiscal o un impuesto.
Claramente, dicha figura no puede constituir una simple obligación económica destinada a la financiación de la prestación de los servicios públicos domiciliarios (C.P., arts. 367), ya que dicho aporte ha sido asignado en forma obligatoria a las empresas que presten esos servicios y, por tal motivo, constituye un gravamen, situación que se deduce de la expresión utilizada en la preceptiva legal acusada, según la cual “contarán con el concurso económico de las empresas de servicios públicos domiciliarios”. (Subraya la Sala).
Tampoco puede afirmarse que constituye una contribución parafiscal, ya que ésta no genera una contraprestación directa y equivalente por parte del Estado, pues el mismo no otorga un bien ni un servicio que corresponda al pago efectuado, no se recobra ningún costo, ni existe contraprestación directa y equivalente, es decir que con ella no se está retribuyendo nada, elemento indispensable en la norma enjuiciada. Mucho menos puede concluirse que representa un impuesto, toda vez que éste se cobra de manera general e indiscriminadamente a todo ciudadano y no constituye una contraprestación que guarde relación directa con un bien o un servicio prestado[8], en la medida en que con el mismo se atienden los gastos generales del Estado, conceptos que se distancian notoriamente de la figura establecida en la norma analizada.
Por consiguiente, se repite que a través de la tasa se obtiene la recuperación total o parcial de los costos que genera la prestación del servicio y el aporte al cual están obligadas las empresas de servicios públicos domiciliarios de la localidad, en la norma acusada, constituyendo una fuente de recursos económicos que permite recuperar el costo del servicio que ofrecen los comités permanentes de estratificación municipal y distrital, para prestar la asesoría necesaria en el cumplimiento de la función a cargo de los alcaldes municipales y distritales, consistente en realizar, adoptar, aplicar y actualizar permanentemente las estratificaciones rurales.
Los gastos que demanda esa labor de estratificación se financian con recursos provenientes de quienes prestan el servicio público domiciliario respectivo, permitiéndoles liquidar el valor de las tarifas que habrán de cobrarse a los respectivos usuarios de los servicios públicos domiciliarios. En este orden de ideas, no puede perderse de vista que la estratificación de los inmuebles hace razonable y equitativo el cobro de las tarifas a los usuarios de los servicios públicos domiciliarios, pues permite realizar los principios de solidaridad y redistribución de ingresos dentro del régimen tarifario y con respecto de la comunidad”. (Subrayas de la Sala).
A renglón seguido se pronunció sobre los cargos de inexequibilidad del artículo 11 de la Ley 505 de 1999, en el sentido de manifestar que, en aplicación del principio de legalidad de los tributos, es el Congreso quien debe suministrar con certeza los elementos mínimos de la obligación tributaria, y que sólo podría entregar a las autoridades administrativas la determinación del sistema y método para la fijación de la tarifa:
“De conformidad con el principio de legalidad de los tributos en sentido material, la ley, al establecer una obligación tributaria, debe suministrar con certeza los elementos mínimos que la definan, caso en el cual la Corte insiste en señalar que la administración no es la llamada a solventar esa carencia por medio de su facultad reglamentaria[9], pues habría un desconocimiento del principio de la representación popular en materia tributaria, antes referido, con una invasión en las competencias de otras autoridades, según el reparto constitucionalmente establecido.
Debe resaltarse, igualmente, que en forma excepcional la Constitución en el inciso segundo del artículo 338 autoriza al Congreso, las asambleas y los concejos a delegar en autoridades administrativas la fijación de las tarifas de las tasas y de las contribuciones que cobran a los contribuyentes; sin embargo, el ejercicio de esa atribución no es absoluta y está limitada para la autoridad delegataria con respecto de la fijación del sistema y del método[10], instrumentos con base en los cuales se definirán los costos de recuperación de los gastos que causan los servicios que el Estado presta a través de ellas o participación en los beneficios que se proporcionen y la forma de hacer su reparto[11], pues se trata de determinaciones que están reservadas a la ley, a las ordenanzas y a los acuerdos, según sea el caso.
(…)
Sin embargo, la Corte ha sido clara en señalar que la Constitución no especificó qué debe entenderse por sistema y método para fijar las tarifas. La jurisprudencia constitucional se detuvo en la formulación de una definición, expresando lo siguiente:
“Se entiende por método las "pautas técnicas encaminadas a la previa definición de los criterios que tienen relevancia en materia de tasas y contribuciones para determinar los costos y beneficios que inciden en una tarifa", y por sistema las "formas específicas de medición económica, de valoración y ponderación de los distintos factores que convergen en dicha determinación"[12].”.
Entonces, el señalamiento de los elementos y procedimientos que permitirán fijar los costos y definir las tarifas no requiere de una regulación detallada y rígida, pues se estaría desconociendo la delegación misma autorizada a las autoridades administrativas en el artículo 338 superior, antes citado. Así, ese señalamiento legal deberá hacerse desde una perspectiva general y amplia, ajustada a la naturaleza específica y a las modalidades propias del servicio del cual se trate[13].
(…)
“Adicionalmente, la Corte ha dicho que las leyes que creen tasas no requieren de la utilización de las expresiones de sistema y método como si se tratara de fórmulas sacramentales ya que “basta que de su contenido se deduzcan el uno y el otro, es decir, los principios que deben respetar las autoridades y las reglas generales a que están sujetas, al definir los costos recuperables y las tarifas correspondientes.”.[14] (Subrayas de la Sala).
Al explicar las razones de constitucionalidad de la norma sostuvo que, contrario a lo que expuso el demandante, la disposición que se impugna prescribe los elementos esenciales de la tasa de estratificación, sólo que, en lo que concierne a la tarifa, el Legislador dispuso lineamientos generales con el fin de que fuesen desarrollados por el Presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria, dadas las dificultades de precisión técnica que se tienen para detallar ese aspecto. A continuación el razonamiento esgrimido por el Alto Tribunal:
“Bajo esta consideración, la Corte encuentra que la norma demandada, esto es el artículo 11 de la Ley 505 de 1999, en lo que a la tasa allí establecida se refiere, precisa algunos de sus elementos esenciales y permite obtener una interpretación razonable de otros para configurar la obligación tributaria, mediante un análisis sistemático y lógico de la normatividad que rige la materia de la estratificación en los servicios públicos domiciliarios.
(…)
Del alcance de los anteriores criterios en la disposición acusada se colige que, cuando la misma señala que las empresas de servicios públicos domiciliarios y las localidades “aportarán en partes iguales a cada servicio que se preste, descontando una parte correspondiente a la localidad” y que cuando se trate de varias empresas prestadoras de un mismo servicio “el monto correspondiente al servicio se repartirá proporcionalmente entre el número de empresas que los presten”, se cuenta con reglas y formas específicas de ponderación de los factores que permitirán una previa definición de los criterios con que se harán los cálculos específicos de determinación de la base gravable, el sistema y el método de la tasa en mención, con el fin de alcanzar la recuperación del costo del servicio prestado por los comités permanentes de estratificación, al adelantar la estratificación en centros poblados.
Sólo que, como dichos elementos de la obligación tributaria resultan ser de difícil precisión técnica, la ley se ha limitado diseñar unos lineamientosque serán desarrollados para su aplicación por el Presidente de la República, en ejercicio de la potestad reglamentaria que le asiste, con el fin de dar cumplida ejecución a la ley (C.P., art 189).
Esa reglamentación tendrá que definir, por ejemplo, si el reparto proporcional mencionado se hará con base a la facturación del servicio público domiciliario o al número de usuarios o al uso mismo que se le otorgue a la estratificación, situaciones que no por no encontrarse específicamente establecidas en la disposición enjuiciada, no alcanzan a afectar la tipicidad del tributo aludido.
También, es del caso señalar que por tratarse la disposición acusada de una norma sobre estratificaciones de los centros poblados dentro del territorio nacional, la cual ha dado lugar a la expedición de una regulación con carácter general, las asambleas y los concejos no estarían llamados a fijar el respectivo sistema y método de la tasa allí creada, a través de una especie de subsidiariedad normativa, pues si bien dichas corporaciones administrativas están igualmente facultadas constitucionalmente para establecer tasas y contribuciones, el sistema y el método para definir los costos de los servicios prestados o la participación en los beneficios que les proporcionen, así como la forma de hacer su reparto, su ejercicio se circunscribiría exclusivamente a los casos en los cuales el gravamen tenga origen y deba regir en el respectivo ámbito territorial, es decir en el departamental, distrital o municipal.
4. Por otra parte, la Corte encuentra que en la norma enjuiciada aun cuando no se establece expresamente la autoridad delegataria competente para fijar la tarifa de la tasa para la recuperación de los costos del servicio que lleguen a prestar los comités permanentes de estratificación, como acertadamente lo indicó el accionante, esta situación no alcanza a configurar una violación del ordenamiento superior, pues esa determinación se logra a través de una labor de interpretación lógica de la preceptiva acusada, toda vez que, si la función de estratificación está radicada en cabeza de los alcaldes, de igual manera lo estará el recaudo del concurso económico al cual están obligadas las empresas de servicios públicos domiciliarios para efectos de cumplir con dicha función.” (Subrayas y negrita de la Sala).
“Artículo 2°.Metodologías. Todos los Alcaldes deberán realizar y adoptar sus estratificaciones empleando las metodologías que diseñe el Departamento Nacional de Planeación, las cuales deberá suministrarles directamente con seis (6) meses de antelación a los plazos previstos por la presente ley para la adopción de las estratificaciones urbanas y de centros poblados rurales. Máximo un (1) mes después de haber obtenido el aval del estudio de la Unidad Agrícola Familiar promedio, los municipios y distritos recibirán del Departamento Nacional de Planeación la metodología completa de estratificación de fincas y viviendas dispersas rurales. Las metodologías contendrán los procedimientos, las variables y los métodos estadísticos. Los Alcaldes de las Areas Metropolitanas realizarán y adoptarán de manera conjunta y simultánea sus estratificaciones urbanas, en los plazos previstos en la presente ley para la ciudad con mayor población, empleando la misma metodología de dicha ciudad y bajo la coordinación operativa de ella, para lo cual contarán con apoyo técnico especial del Departamento Nacional de Planeación. Los asentamientos indígenas ubicados en la zona rural dispersa recibirán un tratamiento especial en cuanto a subsidios y contribuciones de servicios públicos domiciliarios, que dependa de su clasificación según condiciones socioeconómicas y culturales, aspectos que definirá el Departamento Nacional de Planeación a más tardar doce (12) meses contados a partir de la entrada en vigencia de la presente Ley. Hasta tanto, se considerarán clasificados en estrato 1”.
“Artículo 6°. Reclamaciones individuales. Toda persona o grupo de personas podrá solicitar a la Alcaldía, en cualquier momento, por escrito, revisión del estrato urbano o rural que le asigne. Los reclamos serán atendidos y resueltos en primera instancia por la respectiva Alcaldía y las apelaciones se surtirán ante el Comité Permanente de Estratificación de su municipio o distrito. En ambos casos y también para mantener actualizadas las estratificaciones, se procederá de acuerdo a la reglamentación que establezca el Departamento Nacional de Planeación atendiendo a las metodologías. La instancia competente deberá resolver el reclamo en un término no superior a dos (2) meses, de lo contrario operará el silencio administrativo positivo.
Parágrafo 1°. Los Comités Permanentes de Estratificación funcionarán en cada municipio y distrito de acuerdo con el modelo de reglamento interno que les suministre el Departamento Nacional de Planeación el cual deberá contemplar que los Comités harán veeduría del trabajo de la Alcaldía y que contarán con el apoyo técnico y logístico de la Alcaldía, quien ejercerá la secretaría técnica de los Comités. Dicho reglamento también definirá el número de representantes de la comunidad que harán parte de los Comités y establecerá que las empresas comercializadoras de servicios públicos domiciliarios residenciales harán parte de los Comités. Estas prestarán su concurso económico para que las estratificaciones se realicen y permanezcan actualizadas, de acuerdo con la reglamentación que el Gobierno Nacional haga del artículo 11 de la Ley 505 de 1999.
Parágrafo 2°.Cuando la estratificación socioeconómica no haya sido adoptada por decreto municipal o distrital, la empresa que presta el servicio público domiciliario por cuyo cobro se reclama deberá atenderlo directamente en primera instancia, y la apelación se surtirá ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.” (Subrayas de la Sala).
De la lectura de los preceptos transcritos se desprende que el Legislador reitera como competencia del Departamento Nacional de Planeación la formulación de las metodologías para realizar y adoptar las estratificaciones.
Como una de las novedades de la Ley 732 de 2002 encontramos que variaron las competencias para resolver los reclamos y el correspondiente recurso, ya que radicó en la Alcaldía respectiva la primera instancia, y la segunda en el Comité Permanente de Estratificación.
Además señaló una función adicional del mencionado Comité, cual es la veeduría del trabajo de la Alcaldía, e indicó que estaría integrado de acuerdo con el modelo de reglamento interno que suministre el Departamento Nacional de Planeación, pero que en todo caso debería contar con la participación de representantes de la comunidad y por las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios residenciales.
En relación con estas últimas, reiteró que debían prestar su concurso económico para que las estratificaciones se llevaran a cabo y se actualizaran, atendiendo la reglamentación que para esos efectos expida el Gobierno Nacional.
“No se trata en la disposición comentada, del otorgamiento de autorización a los municipios y distritos, para que los concejos respectivos creen en la respectiva jurisdicción una tasa contributiva de carácter municipal (arts. 287-3, 313-4 y 338 de la C.N.). Por el contrario, en ella se establece directamente la obligación contributiva a cargo de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, como parte de las regulaciones necesarias para cumplir con la finalidad de realizar la estratificación indispensable para el cobro de las tarifas de los servicios públicos domiciliarios en la jurisdicción de cada municipio o distrito.
(…)
Con base en las anteriores consideraciones LA SALA RESPONDE:
El concurso económico de que trata el artículo 11 de la ley 505 de 1.999, definido por la Corte Constitucional como tasa contributiva y de carácter nacional, debe ser reglamentado por el Presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria señalada en el artículo 189-11 de la Constitución Política”.
Resolver lo anterior impone traer nuevamente a colación el artículo primero, que es del que el accionante predica la petición de nulidad arriba esgrimida:
“ARTÍCULO 1°. Definiciones. Para los efectos del presente decreto se adoptan las siguientes definiciones:
(…)
Realización de la Estratificación: Es el conjunto de actividades a cargo de la Alcaldía y del Comité Permanente de Estratificación Municipal o Distrital, conducentes a la ejecución, en forma directa o mediante contratación, de los estudios para la asignación de los estratos socioeconómicos en la zona urbana, semiurbana o de centros poblados y rural que comprende fincas y viviendas dispersas, conforme a las metodologías Nacionales establecidas.
Lo anterior, se efectúa en los plazos generales que fije la Ley a los Alcaldes, o en los plazos particulares que se le fije cuando no se hayan llevado a cabo los estudios en los plazos generales de Ley; cuando por circunstancias naturales o sociales deban hacerse de nuevo; o cuando al hacerlos se hayan aplicado incorrectamente las metodologías establecidas en las normas.
El costo de la realización de las estratificaciones, comprende exclusivamente las actividades descritas en los Manuales e Instructivos Metodológicos Nacionales establecidos.
(…)
Actualización de la Estratificación: Es el conjunto de actividades permanentes a cargo de la Alcaldía y del Comité Permanente de Estratificación Municipal o Distrital, para mantener actualizada la clasificación de los Inmuebles residenciales mediante: a) la atención de los reclamos; b) la re-clasificación de viviendas cuyas características físicas externas o internas -según sea el caso metodológico- hayan cambiado sustancialmente (mejorado o deteriorado), o cuyo contexto urbano, semiurbano o rural haya cambiado sustancialmente :mejorado o deteriorado); e) la estratificación e incorporación de nuevos desarrollos; y d) la revisión general cuando la Alcaldía o el Comité, previo concepto técnico de la entidad competente, detecten falta de comparabilidad entre los estratos.
El costo de la actualización de la estratificación comprende exclusivamente las actividades descritas en los manuales e instructivos metodológicos Nacionales establecidos”. (Subrayas corresponden a los apartes demandados).
Pues bien, lo que se observa es que el Presidente sí ejerció la potestad reglamentaria autorizada por el artículo 11 de la Ley 505 de 1999 en consonancia con la sentencia C-1371 de 2000, y el parágrafo primero del artículo 6º de la Ley 732 de 2002, al ordenar que para la determinación de la tasa contributiva de estratificación se acuda a los manuales e instructivos metodológicos establecidos.
Sobre el punto lo que se encuentra es que el Decreto acusado está utilizando un parámetro técnico existente y que ello no implica de manera alguna que esté delegando esa función en el DANE. En efecto, en uso de sus atribuciones, pudo haber utilizado cualquier herramienta especializada vigente que permitiera precisar el monto de la tarifa de la tasa contributiva por estratificación que deben sufragar las empresas de servicios públicos, sin que pueda aducirse válidamente que ello redunde en una delegación de la función de reglamentación prevista en el numeral 11 del artículo 189 Superior.
Debe ponerse de presente que la estratificación es un estudio técnico efectuado por los alcaldes, empleando, como se vio, las metodologías que suministra para tal fin el Departamento Nacional de Planeación, las cuales están contenidas en manuales conceptuales de definiciones de los factores y de las variables a investigar y de métodos estadísticos de cálculo de los estratos[15].
Se adelanta en plazos fijados en la ley y comprende la clasificación en estratos tanto de la zona urbana como de los centros poblados rurales o corregimientos y las fincas ubicadas en las zonas rurales.
Igualmente, se actualiza de manera general en plazos fijados por el Congreso de la República. Tales actualizaciones son sujetas a revisiones permanentes ya sea por discusiones sobre el estrato asignado o por la asignación de estratos a nuevos desarrollos[16].
Estos estudios se realizan con metodologías únicas nacionales, estas son, las que expide el DANE, con fundamento en lo preceptuado en el Decreto 262 de 2004, “Por el cual se modifica la estructura del Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE y se dictan otras disposiciones”, que atribuyó al enunciado Departamento Administrativo la función de diseño de las metodologías de estratificación y de los sistemas de evaluación y seguimiento para ser utilizados por las entidades nacionales y territoriales. Los artículos 2 y 15 de la citada normativa dan cuenta de ello:
“Artículo 2º. Funciones Generales. El Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, tendrá, además de las funciones que establece el artículo 59 de la Ley 489 de 1998, las siguientes:
(…)
3.Relativas a la producción y difusión de información oficial básica
(…)
g) Diseñar las metodologías de estratificación y los sistemas de seguimiento y evaluación de dichas metodologías, para ser utilizados por las entidades nacionales y territoriales”.
“Artículo 15. Dirección de Censos y Demografía. Son funciones de la Dirección de Censos y Demografía, las siguientes:
(…)
14. Diseñar las metodologías de estratificación y de los sistemas de seguimiento y evaluación de dichas metodologías, para ser utilizados por las entidades nacionales y territoriales.
15. Emitir conceptos técnicos para determinar si existe mérito para volver a realizar, adoptar y aplicar estratificaciones por razones de orden natural o social, o por incorrecta ejecución.
16. Coordinar con las gobernaciones y las áreas metropolitanas el apoyo técnico a los municipios y distritos para la puesta en práctica de las metodologías de estratificación y la aplicación de los resultados.
17. Revisar y fijar plazos para la elaboración de los estudios sobre las unidades agrícolas familiares promedios que realicen los municipios dentro de los procesos de estratificación de sus fincas y viviendas rulares dispersas.”
Siendo ello así, es claro que a partir del 28 de enero de 2004, fecha de expedición del Decreto 262, las competencias atribuidas por la Ley al Departamento Nacional de Planeación se trasladaron al Departamento Administrativo Nacional de Estadística.
Dichas metodologías son únicas nacionales, con el fin de garantizar la comparabilidad de los estratos resultantes en todo el territorio nacional y poder, de este modo, con transparencia y equidad, otorgar los subsidios y cobrar las contribuciones de tarifas de servicios públicos domiciliarios previstos por el régimen de la materia[17].
Los estudios que se realizan con base en esas metodologías son disímiles según las categorías municipales, según la cantidad de empresas que presten servicios públicos en la localidad, entre otras variables. Así, para los municipios pequeños consisten en censos de viviendas; para las ciudades intermedias son más complejas y para las grandes consisten en encuestas por manzanas y mapas temáticos de entorno y contexto urbano.
De otra parte, también entran en juego la naturaleza pública o privada de las empresas que prestan los servicios públicos domiciliarios, y como se anunció, la cantidad de ellas en la jurisdicción territorial que sea objeto de estudio, puesto que existen municipios en los cuales pueden facturar sólo tres (3) empresas (energía, acueducto y alcantarillado), y municipios en los cuales facturan seis (6) o más[18].
Se suma a lo dicho que de la situación particular frente a toda la estratificación de un municipio o distrito solo tiene conocimiento su propia administración, y por tanto, el presupuesto requerido, aunque se elabora con base en los costos de aplicación de metodología del DANE suministrados como guía al Alcalde, sólo puede construirlo el mismo ente territorial con el apoyo del Comité Permanente de Estratificación[19].
Las anteriores razones explican con claridad la razón por la que es imposible que en el texto del decreto reglamentario se fije la tarifa que debe pagar la empresa de servicios públicos domiciliarios al Alcalde respectivo por concepto de tasa contributiva de estratificación, pues esa tarea tiene procedimientos y costos diferenciales en razón del tamaño, la complejidad urbanística, los recursos técnicos disponibles, la participación de particulares en la prestación del servicio y la capacidad institucional local, actividades todas estas que se encuentran recogidas en los mencionados manuales del DANE.
En otras palabras, la determinación de la tasa contributiva es un reflejo de las características y necesidades que cada ente territorial, que debe sujetarse a lineamientos generales como los previstos en los manuales e instructivos metodológicos que se acusan, de modo que las políticas nacionales en materia de servicios públicos tengan una lectura real de las medidas que se requieren para lograr los propósitos constitucionales en el sector.
Vistas así las cosas, no prospera el cargo de nulidad parcial del artículo primero del Decreto 00007 de 2010.
Al respecto, la Sala observa que los artículos 1 y 2 demandados en manera alguna se refieren al aspecto discutido.
En efecto, como se vio en líneas precedentes, el artículo primero del Decreto enjuiciado adopta una serie de definiciones para el entendimiento de las posteriores directrices normativas; y por otro lado, el artículo segundo, se refiere al procedimiento en la adopción del costo anual del servicio de estratificación y a la destinación exclusiva de los aportes que las empresas de servicios públicos. El siguiente es el artículo en cita:
“ARTÍCULO 2°, Determinación del costo del servicio de estratificación. Cada Alcaldía estimará, de conformidad con lo establecido en el artículo 1º de este Decreto, el costo anual del servicio de estratificación y lo presentará al Comité Permanente de Estratificación antes de someter a aprobación del Concejo Distrital o Municipal el proyecto de presupuesto para la vigencia fiscal siguiente. Las recomendaciones del Comité Permanente de Estratificación deberán constar en las actas de las sesiones convocadas para estudiar el costo anual del servicio de estratificación.
Los aportes que en cumplimiento del artículo 11 de la Ley 505 de 1999 hagan las empresas comercializadoras de servicios públicos domiciliarios, se destinarán exclusivamente a atender las actividades propias del servicio de estratificación”.
De la lectura de la anotada disposición no se desprende la determinación de los elementos de la obligación tributaria, circunstancia que fuerza de negar las pretensiones del accionante, debido a que no logró desvirtuar la presunción de legalidad de las normas impugnadas en esta sede.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA:
PRIMERO: NEGAR a las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Reconocer a los abogados Germán Malagón Suárez y Nydia Esperanza Vega López como apoderados del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y del Departamento Administrativo Nacional de Estadística – DANE, respectivamente, de conformidad con los poderes vistos a folios 164 y 181 de este Cuaderno.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Cópiese, notifíquese y cúmplase,
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 14 de marzo de 2019.
OSWALDO GIRALDO LÓPEZ
Consejero de Estado
Presidente
NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN
Consejera de Estado
HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ
Consejero de Estado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Conjuez
Salva Voto
[1] Folios 123 y 124 de este Cuaderno.
[2] Roberto Augusto Serrato Valdés.
[3] Ivan Dario Gómez Lee.
[4] Folio 199 vuelto y 200 de este Cuaderno.
[5] Sentencia C-1371 de 2000, proferida por la Corte Constitucional.
[6] Proferida en el proceso de constitucionalidad contra los artículos 86 numeral 4º, 87 numeral 3º, 89 numeral 1º, 99 numerales 6º y 7º, 101, 102, 103, 104 de la Ley 142 de 1994 “por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.
[7] Ver la Sentencia C-495 de 1996.
[8] Idem.
[9] Ver la Sentencia C-740 de 1999, M.P. Dr. Alvaro Tafur Galvis.
[10] Consultar la Sentencia C-816 de 1999, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo.
[11] Sentencia C-116 de 1996, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz.
[12] Sentencia C-455/94. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[13] Consultar estos criterios en las sentencias C-144 de 1993 y C-482 de 1996.
[14] Sentencia C-482 de 1996.
[15] Folios 57 a 63 del Anexo número 1 de este expediente.
[16] Ibídem.
[17] Ibídem.
[18] Ibídem.
[19] Ibídem.