Fecha Providencia | 07/03/2019 |
Fecha de notificación | 07/03/2019 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: César Palomino Cortés
Norma demandada: Ley 1437 de 2011
Demandante: NIXON JOSÉ TORRES CARCAMO Y DIANA FERNANDA TRUJILLO CHÁVEZ
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B
CONSEJERO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS
Bogotá, D.C., siete (7) de marzo de dos mil diecinueve (2019)
Radicado: 11001-03-25-000-2012-00573-00
Número interno: 2141-2012
Demandante: NIXON JOSÉ TORRES CARCAMO Y DIANA FERNANDA TRUJILLO CHÁVEZ
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Tema: Nulidad parcial del Decreto 1092 de 2012 “Por el cual se reglamentan los artículos 7º y 8º de la Ley 411 de 1997 en lo relativo a los procedimientos de negociación y solución de controversias con las organizaciones de empleados públicos”, numeral 4 del artículo 5 y aparte del numeral 5 del artículo 7.
Medio de control: Simple nulidad – Ley 1437 de 2011
La Sala decide la demanda de nulidad presentada por los ciudadanos Nixon José Torres Carcamo y Diana Fernanda Trujillo Chávez, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contra el numeral 4 del artículo 5 y el aparte del numeral 5 del artículo 7 del Decreto 1092 de 2012.
I.ANTECEDENTES
El 17 de julio de 2012 los ciudadanos Nixon José Torres Carcamo y Diana Fernanda Trujillo Chávez presentaron demanda de nulidad contra el Decreto 1092 de 2012, “Por el cual se reglamentan los artículos 7º y 8º de la Ley 411 de 1997 en lo relativo a los procedimientos de negociación y solución de controversias con las organizaciones de empleados públicos”, artículo 5, numeral 4 y artículo 7, aparte del numeral 5, el cual fue expedido por el Gobierno Nacional.
Los demandantes pretenden que se declare la nulidad parcial del Decreto 1092 de 2012 “Por el cual se reglamentan los artículos 7º y 8º de la Ley 411 de 1997 en lo relativo a los procedimientos de negociación y solución de controversias con las organizaciones de empleados públicos”, artículo 5, numeral 4 y artículo 7, aparte del numeral 5.
Las disposiciones del acto administrativo demandado son del siguiente tenor (texto subrayado):
“Artículo 5°. Condiciones para la negociación del pliego de solicitudes. La negociación del pliego de solicitudes estará precedida de las siguientes condiciones.
(…)
Artículo 7°. Procedimiento para la negociación. La negociación del pliego de solicitudes se desarrollará entre la entidad pública y las federaciones sindicales y/o sindicatos que representen a los empleados públicos, de acuerdo al siguiente procedimiento.
(…)”.
La parte actora afirma que el numeral 4 del artículo 5 del Decreto 1092 de 2012 establece entre las condiciones para la negociación del pliego de solicitudes presentado por organizaciones sindicales de empleados públicos, que el mismo sea presentado el primer trimestre de cada año calendario, lo cual en su criterio infringe el preámbulo de la Constitución Política, así como también los artículos 39, 53, 55 y 93 de la Carga Magna.
Lo anterior, por cuanto, a juicio de los accionantes, ese aparte demandado implica una restricción al derecho a la libre asociación, comoquiera que limita la capacidad de negociación colectiva de los empleados públicos a los primeros tres meses de cada año, “quedando nula la capacidad de negociación en los restantes nueve (9) meses del año”. Por lo tanto, consideran que el Gobierno Nacional se excedió en la facultad reglamentaria, comoquiera que el Legislador es el único habilitado para establecer excepciones al derecho de negociación.
Por otra parte, a juicio de los demandantes, el aparte del numeral 5 del artículo 7 del Decreto 1092 de 2012 infringe el artículo 93 de la Constitución Política, teniendo en cuenta que transgreden los artículos 2, 3, y 8 del Convenio No. 87, artículos 1 y 2 del Convenio No. 98; artículos 1, 2, 3 y 5 del Convenio No. 135 y los artículos 2, 3, 5, 7 y 8 del Convenio No. 154, los cuales son convenios de la OIT que hacen parte de la legislación interna.
La parte actora sustenta el anterior cargo en que si bien al empleado público se le está permitiendo negociar con el empleador, este último tiene la facultad de expedir los actos administrativos correspondientes, o dar la respuesta motivada de su negativa a las peticiones, lo cual menoscaba la libertad sindical de los trabajadores, al imponer sus decisiones de manera antidemocrática, incluso de manera contraria a lo concertado en las actas de negociación, restringiendo de esta manera el derecho a la negociación colectiva de los trabajadores. Incluso, la parte accionante argumenta que el Estado estaría incumpliendo con el compromiso de adoptar las medidas que estimulen y fomenten el uso de los procedimientos de negociación por parte de los trabajadores, pues si lo acordado con el empleador no es vinculante, no habría motivo que incentive a los empleados a participar en la negociación.
Este despacho, por medio del auto de 25 de noviembre de 2013[1], luego de adecuar la demanda de nulidad por inconstitucionalidad al medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del CPACA, admitió dicha demanda. Igualmente, mediante la mencionada providencia, se ordenó informar a la comunidad sobre la existencia del proceso y la notificación al Agente del Ministerio Público, al representante de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al Ministro de Trabajo y a la Directora del Departamento Administrativo de la Función Pública.
El 27 de octubre de 2014 se llevó a cabo la audiencia inicial[2] prevista en el artículo 180 del CPACA, en la cual no se observó vicio o causal de nulidad que ameritara ser saneada. Igualmente, en cuanto a las excepciones de ineptitud de la demanda e inexistencia de la norma demandada propuestas, respectivamente, por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de Trabajo, los cuales fundamentaron cada excepción en que la norma demandada se encontraba derogada, el despacho resolvió que dichos medios exceptivos no constituían impedimentos procesales que debieran resolverse en la audiencia inicial, sino que se trataba de argumentos que debían ser analizados al desatarse el fondo de la controversia.
Igualmente, en dicha diligencia, luego de escuchar a las partes y al agente del Ministerio Público, se fijó el litigio y se informó a los sujetos procesales que una vez se recibieran los antecedentes administrativos del acto acusado, mediante auto se procedería a citar a audiencia de alegaciones y juzgamiento.
Se consideró que la controversia del proceso de la referencia radica fundamentalmente en “determinar si se retiran del ordenamiento jurídico el numeral 4º del artículo 5º y los apartes del numeral 5º del artículo 7º del Decreto 1092 de 2012”.
Mediante auto del 30 de enero de 2018, el Despacho corrió traslado por el término de 10 días, para que las partes presentaran por escrito los alegatos de conclusión, tras considerar innecesario citar a la audiencia de alegaciones y juzgamiento. De la misma manera, se dispuso que el Ministerio Público podría emitir concepto en ese mismo término si así lo consideraba.
Igualmente, reiteró que, en el caso particular, se presentaba una ineptitud de la demanda, pues se está ante un hecho superado por carencia actual de objeto, en atención a que como el Decreto 1092 de 2012 actualmente se encuentra derogado no está surtiendo efectos jurídicos. Adicionalmente, sostuvo que la parte actora no señaló las razones por las cuales consideró que pese a la derogatoria, el mismo producía efectos jurídicos y, por consiguiente, era susceptible de control judicial.
Manifiesta que la Corte Constitucional, en ejercicio del control previo de constitucionalidad de los tratados internacionales que el Estado colombiano ha pretendido ratificar en materia de negociación colectiva de los empleados públicos, ha sostenido:
De la misma manera, concluyó que: i) el término establecido en el numeral 4 del artículo 5 del Decreto 1092 de 2012 para la presentación de los pliegos de solicitud obedece a razones estrictamente presupuestales, sin que por lo tanto constituya una indebida injerencia del Estado en el ejercicio del derecho sindical de los empleados públicos, ii) el derecho de concertación debe armonizarse con las restricciones propias de su condición de empleados públicos, pues si bien pueden buscar una concertación con el Estado, opera la decisión unilateral de éste en cuanto a salarios y condiciones laborales.
II. CONSIDERACIONES
La Subsección es competente para conocer, en única instancia, de la presente demanda de nulidad contra algunas disposiciones del Decreto 1092 de 2012 expedido por el Gobierno Nacional, conforme con el numeral 1º del artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Tal como lo sostuvieron el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio del Trabajo, el acto administrativo cuyas disposiciones son demandadas parcialmente en nulidad, fue derogado expresamente por el artículo 17 del Decreto 160 del 5 de febrero de 2014 “por el cual se reglamenta la Ley 411 de 1997 aprobatoria del Convenio 151 de la OIT, en lo relativo a los procedimientos de negociación y solución de controversias con las organizaciones de empleados públicos”, publicado en el diario oficial número 49.055.
Sin embargo, la derogatoria de un acto administrativo no conlleva a que el juez deba producir una decisión inhibitoria, pudiéndose por tanto pronunciarse sobre su legalidad, tal como ha sido la línea jurisprudencial de esta Corporación. En efecto, “es suficiente que una norma jurídica de carácter general haya tenido vigencia por un pequeño lapso, para que la jurisdicción de los contencioso ante una demanda deba pronunciarse sobre su legalidad[3]”.
Conforme con lo dicho, la Sección Cuarta del Honorable Consejo de Estado, mediante sentencia del 2 de noviembre de 2001, radicado interno 11857, con ponencia de la Magistrada María Inés Ortiz Barbosa, consideró que:
“El Consejo de Estado reiteradamente ha sostenido que la derogatoria de un acto administrativo o su decaimiento no significan que la Jurisdicción de los Contencioso Administrativo pierda la competencia para decidir sobre su legalidad y declarar su nulidad, si es del caso. Durante la vigencia los actos administrativos de carácter general producen efectos, crean situaciones particulares y concretas y es posible que aún no estén consolidadas, por lo cual si con ese actos se vulneró el orden jurídico la única forma de restablecerlo a plenitud es con la declaratoria de nulidad, porque los efectos de tal declaración se remontan al momento de su entrada en vigencia, mientras que la derogatoria surte efectos hacia el futuro”.
En similar sentido, la Corte Constitucional ha señalado:
“(...) es menester que, a cambio de precipitar una inhibición que podría hacer viable la efectiva aplicación de la norma contraria a la Carta, la Corporación determine si, pese a la derogación del precepto acusado o revisado, éste sigue produciendo efectos, pues, en caso de ser así, lo indicado es decidir, mediante fallo de mérito, acerca de la inexequibilidad planteada...”[4].
“(....) que en función de la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, ella [la Corte Constitucional] debe conocer de disposiciones que hayan sido acusadas y se encuentren derogadas, siempre y cuando tales normas continúen produciendo efectos jurídicos. En cambio, si la norma demandada excluida del ordenamiento jurídico no sigue surtiendo efectos jurídicos o nunca los produjo, el pronunciamiento de constitucionalidad resulta inocuo, por carencia de objeto (...)”[5].
En consecuencia de lo anterior, es procedente estudiar la legalidad del Decreto 1092 de 2012, pues aunque actualmente está derogado, produjo efectos jurídicos entre el 24 de mayo de 2012, fecha en la que fue publicado[6], y el 5 de febrero de 2014, fecha en la que entró en vigencia el Decreto 160 y, por tanto, en la que operó la derogatoria expresa del primero. En consecuencia, comoquiera que la derogatoria de una norma jurídica tiene efectos hacia el futuro, se hace necesario declarar la nulidad de la misma para retirar del mundo jurídico cualquier efecto que haya producido a partir de su entrada en vigencia.
La Sala debe establecer si las expresiones normativas acusadas contenidas en el numeral 4 del artículo 5 y el aparte del numeral 5 del artículo 7 del Decreto 1092 de 2012 deben ser declaradas nulas, en tanto fueron expedidas con exceso en la potestad reglamentaria, al restringir la posibilidad de presentar pliego de solicitudes por parte de los empleados públicos al primer semestre de cada año calendario y al reservar la decisión en última instancia al empleador, pese a haber agotado las etapas de la negociación con los trabajadores.
Para efectos de resolver el problema jurídico planteado, la Sala abordará el estudio de los siguientes aspectos: (i) bloque de constitucionalidad y convenios de la OIT; (ii) derecho a la negociación colectiva; (iii) alcance y límites de la potestad reglamentaria y (iv) el caso concreto.
El concepto de bloque de constitucionalidad fue sistematizado de manera definitiva en la sentencia C-225 de 1995[7], proferida por la Corte Constitucional, en la cual se procedió a la revisión del Protocolo Adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949, relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional (Protocolo II), así como de la Ley 171 del 16 de diciembre de 1994, por medio de la cual se aprueba dicho protocolo. En aquella providencia, el Tribunal Constitucional definió el bloque de constitucionalidad como aquella unidad jurídica compuesta “por...normas y principios que, sin aparecer formalmente en el articulado del texto constitucional, son utilizados como parámetros del control de constitucionalidad de las leyes, por cuanto han sido normativamente integrados a la Constitución, por diversas vías y por mandato de la propia Constitución. Son pues verdaderos principios y reglas de valor constitucional, esto es, son normas situadas en el nivel constitucional, a pesar de que puedan a veces contener mecanismos de reforma diversos al de las normas del articulado constitucional strictu sensu”.
La Corte Constitucional ha establecido que la revisión de constitucionalidad de los asuntos sometidos a su competencia, debe realizarse no sólo frente al texto formal de la Carta, sino también a partir de su comparación con otras disposiciones, las cuales de acuerdo con la Constitución tienen jerarquía constitucional (bloque de constitucionalidad stricto sensu)[8], o a partir de otras normas que aunque no tienen rango constitucional, representan parámetros para analizar la validez constitucional de las disposiciones sometidas a su control (bloque de constitucionalidadlatu sensu).
El conjunto de normas que hacen parte del bloque de constitucionalidad latu sensu constituyen parámetros para determinar el valor constitucional de las disposiciones sometidas a control, “…Conforme a esta acepción, el bloque de constitucionalidad estaría conformado no sólo por el articulado de la constitución sino, entre otros, por los tratados internacionales de que trata el artículo 93 de la Carta, por las leyes orgánicas y, en algunas ocasiones, por las leyes estatutarias...”.[9]
De acuerdo con el artículo 93 de la Constitución Política, no todos los tratados internacionales forman parte del bloque de constitucionalidad, en tanto la Corte Constitucional ha precisado que: “...sólo constituyen parámetros de control constitucional aquellos tratados y convenios internacionales que reconocen derechos humanos (i) y, que prohíben su limitación en estados de excepción (ii). Es por ello, que integran el bloque de constitucionalidad, entre otros, los tratados del derecho internacional humanitario, tales como los Convenios de Ginebra, los Protocolos I y II y ciertas normas del Pacto de San José de Costa Rica...".[10]
Las normas que hacen parte del bloque de constitucionalidad latu sensu (algunos tratados sobre de derechos humanos, leyes orgánicas y ciertas leyes estatutarias), forman parámetros de validez constitucional, en virtud de los cuales si una ley u otra norma de rango inferior es incompatible con lo dispuesto en cualquiera de dichas disposiciones, el juez constitucional deberá retirarla del ordenamiento jurídico, para cumplir con el mandato superior de velar por la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución.
Así como los preceptos, principios y valores que hacen parte del bloque de constitucionalidad irradian el texto de la normativa interna y, en consecuencia, obligan al Legislador a atender dichas disposiciones al momento de producir el derecho positivo, el operador judicial (ejecutor de la norma e intérprete autorizado) también está compelido a seguir los lineamientos del bloque de constitucionalidad, ya que precisamente en dicha sujeción reside la validez jurídica de sus actuaciones.[11]
Por lo anterior, todo el ordenamiento jurídico, en su contenido positivo y en su aplicación práctica, debe adecuarse a las normas de rango superior y como las normas que integran el bloque de constitucionalidad son verdaderas normas constitucionales, las de inferior jerarquía deben estar acordes a las mismas (subordinación jurídica). Así lo ha establecido la Corte Constitucional:
“10. La Constitución Política se postula a sí misma como “norma de normas” (C.P. art. 4). El orden jurídico se reconoce como un todo primeramente en la Constitución, y a partir de ella se desarrolla dinámicamente por obra de los poderes constituidos, pero en este caso dentro del marco trazado y con sujeción a los principios y valores superiores. No podría la Constitución orientar el proceso normativo y el conjunto de decisiones que se derivan de su propia existencia, si sus preceptos no fuesen acatados por todas las autoridades y las personas. La Corte Constitucional, cabeza de la jurisdicción constitucional, tiene asignada la misión de mantener la integridad y la supremacía de la Constitución, de lo cual depende que ésta pueda conservar su connotación normativa y su poder de imperio contra todo acto u omisión de los poderes constituidos.
“La afirmación del rango normativo superior de la Constitución Política se traduce en las sentencias que dicta la Corte Constitucional, a través de las cuales esta Corporación cumple su función de máximo y auténtico intérprete de la Carta. Estas dos calidades de la Corte surgen de su posición institucional como garante de la supremacía de la Constitución, cuyo sentido y alcance le corresponde inequívocamente establecer frente a todos y cada uno de los órganos del Estado, lo mismo que frente a las personas, que igualmente le deben obediencia”[12].
Ahora bien, con fundamento en el artículo 53 de la Constitución Política, que establece que “Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna”, la Corte Constitucional ha establecido que una serie de convenios de la OIT hacen parte del bloque de constitucionalidad y que el rango de cada uno será determinado a través de la jurisprudencia.
Así pues, respecto al Convenio No. 154 de 1981 de la OIT “Sobre el fomento de la negociación colectiva”, es preciso señalar que el mismo fue aprobado por la Ley 524 de 1999 y que la Corte Constitucional, mediante la sentencia C-161 de 2000, efectuó la revisión constitucional de dicho convenio[13] y de la Ley aprobatoria del mismo; declarando la exequibilidad de sus disposiciones, sin entrar a pronunciarse respecto de su pertenencia al bloque de constitucionalidad.
Con ocasión de la revisión que sobre la constitucionalidad del artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo hiciera la Corte Constitucional en la sentencia C-1234 de 2005[14], se retomó el análisis realizado en las providencias anteriores respecto de los Convenios 151 y 154 de la OIT. En esa ocasión, la Corte fue enfática en señalar que dichos convenios hacen parte de la legislación interna. Veamos:
“(…) De conformidad con lo expuesto, a modo de resumen se tiene : (i) hacen parte de la legislación interna del país los Convenios 151 y 154 de la OIT, incorporados a través de las Leyes 411 de 1998 y 524 de 1999; (…)
No hay duda que los Convenios tantas veces mencionados hacen parte de la legislación interna, tal como lo establece el inciso cuarto del artículo 53 de la Carta, pues se trata de instrumentos de naturaleza legal : las Leyes 411 de 1998 y 524 de 1999 (…)
(…) la declaración de exequibilidad de la disposición acusada, se adoptará bajo el entendido que para hacer efectivo el derecho a la negociación colectiva contemplada en los Convenios 151 y 154 de la OIT, que hacen parte de la legislación interna de Colombia, las organizaciones sindicales de empleados públicos podrán (…)” (subrayado ajeno al texto original).
Para que los Convenios 151 y 154 de la OIT hicieran parte del bloque de constitucionalidad, bien en sentido estricto o en sentido lato, era necesario que la Corte Constitucional al emprender su análisis particular así lo estableciera expresamente, tal como lo ha señalado la jurisprudencia de ese propio Tribunal; circunstancia que no ocurrió tal como se advierte del análisis de las sentencias C-377 de 1998 y C-161 de 2000.
En efecto, la Corte Constitucional, no solo no determinó explícitamente que los Convenios 151 y 154 de la OIT se constituyeran en normas de raigambre constitucional sino que, mediante la sentencia C-1234 de 2005, también señaló categóricamente que estaban integrados al ordenamiento jurídico interno, por tanto, es dable concluir, a contrario sensu, que si bien hacen parte de la legislación interna, no hacen parte del bloque de constitucionalidad.
Las disposiciones del Convenio No. 154 que deben ser destacadas son las siguientes:
Ahora bien, el Convenio 87 de 1948 “relativo a la libertad sindical y la protección del derecho de sindicalización”, adoptado por Colombia mediante la Ley 26 de 1976, consagra algunas normas alusivas a la libertad sindical, entre las cuales se puede resaltar:
“Artículo 2. Los trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de las mismas.
Artículo 3.
1. Las organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, el de elegir libremente sus representantes, el de organizar su administración y sus actividades y el de formular su programa de acción.
2. Las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal.
(…)”.
Artículo 8.
1. Al ejercer los derechos que se les reconocen en el presente Convenio, los trabajadores, los empleadores y sus organizaciones respectivas están obligados, lo mismo que las demás personas o las colectividades organizadas, a respetar la legalidad.
2. La legislación nacional no menoscabará ni será aplicada de suerte que menoscabe las garantías previstas por el presente Convenio.
En relación con el Convenio 87 de la OIT, el Tribunal Constitucional ha establecido que el mismo conforma el bloque de constitucionalidad y, por lo tanto, constituye un parámetro para determinar la constitucionalidad de las normas de menor jerarquía, tal como lo señaló en las sentencias C-401 de 2005, C-405 de 2005 y C-617 de 2008.
Por otra parte, respecto al Convenio 98 de la OIT “relativo a la aplicación de los principios del derecho de sindicalización y de negociación colectiva”, vale la pena mencionar que fue aprobado por la Ley 27 de 1976 y que, por lo tanto, hace parte de la legislación interna. Sin embargo, como la Corte Constitucional no ha considerado de manera específica que dicho convenio integra el bloque de constitucionalidad, no se le puede otorgar rango constitucional. Los artículos 1 y 2 de dicho convenio son del siguiente tenor:
Artículo 1
1. Los trabajadores deberán gozar de adecuada protección contra todo acto de discriminación tendiente a menoscabar la libertad sindical en relación con su empleo.
Artículo 2
2. Se consideran actos de injerencia, en el sentido del presente artículo, principalmente, las medidas que tiendan a fomentar la constitución de organizaciones de trabajadores dominadas por un empleador o una organización de empleadores, o a sostener económicamente, o en otra forma, organizaciones de trabajadores, con objeto de colocar estas organizaciones bajo el control de un empleador o de una organización de empleadores.
Finalmente, en relación con el Convenio No. 135 de 1971 “Relativo a la protección y facilidades que deben otorgarse a los representantes de los trabajadores en la empresa”, vale decir que no ha sido ratificado por Colombia y, que por consiguiente, no hace parte del ordenamiento jurídico interno.
Sobre la libertad sindical, el artículo 39 de la Constitución Política establece:
ARTICULO 39. Los trabajadores y empleadores tienen derecho a constituir sindicatos o asociaciones, sin intervención del Estado. Su reconocimiento jurídico se producirá con la simple inscripción del acta de constitución.
La estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al orden legal y a los principios democráticos.
La cancelación o la suspensión de la personería jurídica sólo procede por vía judicial.
Se reconoce a los representantes sindicales el fuero y las demás garantías necesarias para el cumplimiento de su gestión.
No gozan del derecho de asociación sindical los miembros de la Fuerza Pública.
De igual forma, el derecho a la negociación de los trabajadores es de rango constitucional, teniendo en cuenta que se encuentra consagrado en el artículo 55 Superior, sin distinción alguna respecto a si la titularidad del mismo se otorga a los trabajadores del sector privado u oficial, en este último caso, bien sea se trate de trabajadores oficiales o de empleados públicos; así:
Artículo 55. Se garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales, con las excepciones que señale la ley.
Es deber del Estado promover la concertación y los demás medios para la solución pacífica de los conflictos colectivos de trabajo.
De la anterior disposición constitucional, se tiene que el propósito central del derecho a la negociación colectiva es el de regular las relaciones laborales, y que el Legislador puede establecer excepciones al ejercicio de dicho derecho. Igualmente, se advierte que el Estado tiene el deber de promover la concertación y demás mecanismos necesarios a efectos de lograr la solución pacífica de los conflictos colectivos de trabajo.
En los debates de la Asamblea Nacional Constituyente, con ocasión de los antecedentes que motivaron la inclusión del artículo 55 Constitucional, se afirmó que el derecho a la negociación colectiva “(…) es un derecho inherente al sindicato, no se puede concebir el derecho de sindicalización sin el derecho de los trabajadores a presentar sus peticiones y que estas peticiones sean negociadas en igualdad de condiciones con los representantes de los empleadores (…)”[15].
Mediante sentencia SU-342 de 1995, la Corte Constitucional definió el derecho a la negociación colectiva como aquél “regulador de una esfera de libertad en cabeza de patronos y los trabajadores[16]”; y más tarde, en sentencia C-161 de 2000, sostuvo que los objetivos de la negociación colectiva “se centran en la concertación voluntaria y libre de condiciones de trabajo, la necesidad del diálogo que afiance el clima de tranquilidad social, la defensa de los intereses comunes entre las partes del conflicto económico laboral, la garantía de que los representantes de las partes sean oídos y atendidos y, el afianzamiento de la justicia social en las relaciones entre trabajadores y empleadores”[17].
Para el Tribunal Constitucional, el fomento a la negociación colectiva también encuentra su sustento en el preámbulo, en el artículo primero y en el artículo segundo de la Carta Fundamental, que al establecer que Colombia es un Estado Social de Derecho organizado bajo la forma de república se funda en valores como “el trabajo”, teniendo entre sus fines esenciales “promover la participación de todos en las decisiones que los afectan”, para lo cual la negociación colectiva cumple el papel de promover la “participación activa y decidida de los sujetos de la relación laboral, en la búsqueda de soluciones a los conflictos económicos que surgen de ella”[18].
En ese sentido, y dado que el derecho a la negociación colectiva se torna fundamental cuando su desconocimiento conlleva “la vulneración o amenaza de los derechos al trabajo o de asociación sindical”, el Estado “no sólo debe garantizar el libre ejercicio de este derecho sino que debe “promover la concertación y los demás medios para la solución pacífica de los conflictos colectivos de trabajo”[19].
Los empleados públicos gozan del derecho a la negociación de las condiciones de trabajo como toda persona y particularmente como todo trabajador. Sin embargo, este derecho tiene ciertas características que lo hacen singular y especial tratándose de la posición que ocupa su titular dentro del Estado, lo que limita su goce efectivo y pleno.
La Ley 411 de 1997 aprobó e incorporó al ordenamiento jurídico interno el Convenio 151 de 1978 de la OIT, referente a las relaciones de trabajo en la administración pública, cuyas disposiciones por regla general se aplican a “todas las personas empleadas por la administración pública, en la medida en que no les sean aplicables disposiciones más favorables de otros convenios internacionales del trabajo”[20].
Sin embargo, en su campo de aplicación, el Convenio 151 de la OIT dejó abierta, de manera expresa, la facultad para que la propia legislación nacional determinara hasta qué punto las garantías previstas en dicho instrumento internacional se aplicarían a “los empleados de alto nivel que, por sus funciones, se considera normalmente que poseen poder decisorio o desempeñan cargos directivos o a los empleados cuyas obligaciones son de naturaleza altamente confidencial”, y “a las fuerzas armadas y a la policía”.
En otras palabras, el Convenio 151 de la OIT plantea una reserva en su campo de aplicación, dejando en cabeza de los países suscribientes la potestad de excluir, a través de la legislación, de los efectos de esa normativa tanto a los integrantes de la fuerza pública y de policía como a los empleados de alto nivel, directivos o a aquéllos que desempeñan obligaciones de naturaleza altamente confidencial. Igualmente, contempla la posibilidad de armonizar sus disposiciones con legislaciones, que como la colombiana, excluyen de las posibilidades del ejercicio de la negociación colectiva de sus condiciones de empleo, por un lado, a la fuerza pública y a la policía, y por otro, a los empleados públicos de dirección, confianza y manejo.
De esta manera, una vez realizado un análisis a priori del campo de aplicación del Convenio 151 de la OIT, pareciera entonces habilitarse plenamente en Colombia a los empleados públicos distintos a los de dirección, confianza, y manejo, como de aquellos que integran las fuerzas militares y de policía, de todas las garantías previstas en ese acuerdo de voluntades de Derecho Internacional. No obstante, tratándose de “los procedimientos para la determinación de las condiciones de empleo”, se requiere realizar un estudio más detallado del alcance normativo de las disposiciones allí contenidas.
La Corte Constitucional, en la sentencia C-377 de 1998 realizó el control previo y automático sobre la constitucionalidad del Convenio 151 de la OIT así como de la Ley 411 de 1997, por medio de la cual se aprobó dicho instrumento internacional. Para el efecto, el Tribunal Constitucional estudió el objeto, campo de aplicación y alcance de cada una de las disposiciones del convenio mencionado.
En relación con el derecho de sindicalización y de negociación colectiva de los empleados públicos, en la sentencia C-377 de 1998, la Corte Constitucional precisó que los empleados públicos no tienen las mismas prerrogativas que los trabajadores oficiales, pues si bien tienen el derecho de sindicalización y con éste el de la búsqueda de soluciones negociadas y concertadas con el empleador, tal y como se deriva de los artículos 2 y 55 de la Constitución, el derecho a la negociación no es pleno, por cuanto no puede afectar la facultad que la Constitución les confiere a las autoridades para determinar unilateralmente las condiciones de empleo y la fijación de salarios.
En ese sentido, la Corte Constitucional precisó sobre ese punto:
“(…) a diferencia de lo que sucede con los trabajadores oficiales, que tienen un derecho de negociación pleno, la búsqueda de soluciones concertadas y negociadas no puede llegar a afectar la facultad que la Carta confiere a las autoridades de fijar unilateralmente las condiciones de empleo. Esto significa que la creación de mecanismos que permitan a los empleados públicos, o sus representantes, participar en la determinación de sus condiciones de empleo es válida, siempre y cuando se entienda que en última instancia la decisión final corresponde a las autoridades señaladas en la Constitución, esto es, al Congreso y al Presidente en el plano nacional, y a las asambleas, a los concejos, a los gobernadores y a los alcaldes en los distintos órdenes territoriales, que para el efecto obran autónomamente. Con esa misma restricción, es igualmente legítimo que se desarrollen instancias para alcanzar una solución negociada y concertada entre las partes en caso de conflicto entre los empleados públicos y las autoridades (…)” (subrayado fuera del texto original).
Respecto de las condiciones para la aplicación del Convenio 151, resulta pertinente traer a colación la recomendación número 159 de 1978 la OIT, toda vez que ésta establece criterios complementarios a dicha normativa con el propósito de lograr de algún modo la aplicación uniforme de los mecanismos de participación. De tal manera, se observa en el numeral 1 del punto 2, que en relación con la negociación colectiva debería recurrirse a la legislación nacional o a “otros medios apropiados” a fin de determinar “las personas u órganos que han de negociar en nombre de la autoridad pública, y los procedimientos a fin de poner en práctica las condiciones de empleo convenidas”. El punto 3º señala que al concluirse los acuerdos “normalmente debería especificarse su periodo de vigencia o el procedimiento para su terminación, renovación o revisión, o ambas cosas”.
Esta recomendación concluye señalando que en la legislación nacional o en “otros medios apropiados” debería preverse los métodos distintos de la negociación para permitir que los representantes de los trabajadores participen en la fijación de las condiciones de empleo, el procedimiento para asegurar esa participación y para determinar de manera definitiva las condiciones de empleo.
De igual forma, en la sentencia C-161 de 2000, en la cual la Corte Constitucional ejerció el control de constitucionalidad sobre el Convenio 154 de la OIT así como también sobre la Ley 524 de 1999, también se hizo referencia a la restricción del derecho a la negociación colectiva de los empleados públicos.
Entre otras cosas, en dicha providencia, la intérprete auténtica de la Constitución señaló que esta expresión “negociación colectiva” resulta ajustada a los cánones constitucionales, pues se enmarca en los siguientes objetivos: (i) busca lograr una concertación voluntaria y libre de las condiciones de trabajo; (ii) para ello, se hace necesario un diálogo que afiance el clima de tranquilidad social; (iii) el propósito de la negociación es la defensa de los intereses comunes entre las partes del conflicto económico laboral; (iv) y debe haber garantías para que los representantes de las partes sean oídos. Todos estos objetivos conducen al afianzamiento de la justicia social en las relaciones entre trabajadores y empleadores.
Adicionalmente, la Corte afirmó en dicha oportunidad:
“(…) la Corte considera que la legislación interna puede interpretar, dentro del contenido general del instrumento, aquellas actividades donde podría predicarse la negociación colectiva (…)
(…) el artículo 1º del instrumento sometido a consideración de la Corte señala que la legislación interna podrá fijar modalidades particulares de negociación para la administración pública (…)
(…) por lo cual los empleados públicos tienen el derecho de participar en la determinación de sus condiciones de trabajo, pero no en forma plena (…)” (subrayado ajeno al texto original).
De acuerdo con lo previamente expuesto, es dable concluir que el derecho a la negociación colectiva para determinar las condiciones laborales de los empleados públicos, no solamente encuentra limitaciones entratándose del ejercicio de los integrantes de la fuerza pública y la policía nacional, pues los empleados de dirección, confianza y manejo tampoco pueden ejercer plenamente dicho derecho al tener ciertas limitaciones: (i) Por razón de su adaptación de manera apropiada a las “condiciones nacionales”; (ii) Por las modalidades particulares de negociación para la administración pública que fije la legislación interna, y (iii) Por la decisión final que adopten las autoridades establecidas en la Constitución, esto es, el Congreso y el Presidente en el plano nacional, y las asambleas, los concejos, los gobernadores y los alcaldes en los distintos órdenes territoriales, que para el efecto obran autónomamente.
Ahora bien, en relación con el alcance y los límites que tiene la potestad reglamentaria, teniendo en cuenta que el problema jurídico gravita en torno a un posible exceso en la facultad reglamentaria del Gobierno Nacional, al expedir el acto administrativo objeto de reproche y que, en consecuencia, se hubieren transgredido las normas constitucionales y legales que otorgan el ejercicio de dicha facultad.
La potestad reglamentaria es la facultad de producir disposiciones jurídicas de carácter general y abstracto para la efectiva ejecución de la Ley. Dichas disposiciones tienen como finalidad regular la actividad de los particulares y la actuación de las autoridades y organismos administrativos. En sentido general, el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política atribuye la potestad reglamentaria al Gobierno Nacional de manera permanente. Pero también de manera excepcional, la Norma Superior otorga potestad reglamentaria a otras autoridades y organismos de la función administrativa.
En este orden de ideas, por regla general, la potestad reglamentaria la tiene el Presidente de la República por dos vías: por una parte, a través de la reglamentación directa de la ley cuando sea indispensable para hacer posible su cumplimiento (Constitución, artículo 189. 11), toda vez que, en su condición de Suprema Autoridad Administrativa, le corresponde “ejercer la potestad reglamentaria mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarias para la cumplida ejecución de las leyes”; y por otra parte, en los casos en que la Constitución le permite desarrollar directamente sus preceptos normativos, caso en el cual la potestad normativa o reglamentaria emana directamente de la Constitución[21], asunto que en algunas oportunidades la jurisprudencia de esta Corporación denominó como deslegalización de materias en favor de la administración, y que mirado desde otro punto de vista, no es más que el reconocimiento constitucional de la potestad reglamentaria en cabeza del Presidente, no ya a nivel de la ley, sino del acto administrativo de carácter general, pues orgánica y funcionalmente el acto sería administrativo y no legislativo, excepto que el constituyente le hubiera establecido efectos legislativos, como en el caso del artículo 341 inciso 3.º constitucional.
Por otra parte se encuentran las reglas de excepción en materia reglamentaria, estando frente a estas cuando por mandato constitucional algunos otros organismos del Estado pueden dictar normas con carácter general en asuntos de su competencia[22].
Tal es el caso del Consejo Superior de la Judicatura, órgano al que corresponde “dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia, lo relacionado con la organización y funciones internas asignadas a los distintos cargos y la regulación de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador” (Constitución Política, artículo 57.3). Situación similar se plantea frente al Consejo Nacional Electoral, el cual deberá “reglamentar la participación de los partidos y movimientos políticos en los medios de comunicación social del Estado” (Constitución Política, artículo 265. 9).
Así mismo, la Junta Directiva del Banco de la República goza de una facultad normativa directa y excluyente, pues está facultada para “regular la moneda, los cambios internacionales y el crédito” (Constitución Política, artículo 71 inciso 2º). La Contraloría General de la República y las contralorías departamentales y municipales gozan de poderes similares, pues según lo previsto en la Constitución se les permite, respectivamente, “prescribir los métodos y la forma de rendir cuentas, los responsables del manejo de fondos o bienes de la nación e indicar los criterios de evaluación financiera, operativa y de resultados que deberán seguirse”, y “dictar normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional o territorial” (Artículo 268, numerales 1 y 12, en concordancia con el 272).
En este orden de ideas, resulta claro que la potestad reglamentaria en cabeza del Presidente de la República constituye una regla general, objeto de excepciones previstas en el mismo texto constitucional y así lo ha reconocido la Corte Constitucional:
“En materia de potestad reglamentaria existe una cláusula general de competencia en cabeza del Presidente de la República, pero la Constitución ha previsto, de manera excepcional, facultades de reglamentación en otros órganos constitucionales. Esas facultades especiales de reglamentación, ha dicho la Corte, encuentran su fundamento en la autonomía constitucional que tienen ciertos órganos, y están limitadas, materialmente, por el contenido de la función a cuyo desarrollo autónomo atienden y, formalmente, por las previsiones que la Constitución haya hecho sobre el particular. Desde esta perspectiva formal, la potestad reglamentaria que constitucionalmente tienen asignada ciertos órganos constitucionales se limita a aquellos ámbitos expresamente mencionados en la Constitución, sin que por consiguiente, respecto de determinadas materias sea posible afirmar la concurrencia de dos competencias reglamentarias, la general propia del Presidente del República y la especial, que sin estar expresamente atribuida, se derivaría del carácter autónomo del órgano que la ejerce. No, de acuerdo con la Constitución las competencias reglamentarias especiales son aquellas expresamente conferidas por la Constitución y por fuera de ese ámbito, la potestad reglamentaria para la cumplida ejecución de las leyes corresponde al Presidente de la República”[23].
“La potestad reglamentaria, entendida como la capacidad de producir normas administrativas de carácter general, reguladoras de la actividad de los particulares y fundamento para la actuación de las autoridades públicas, la tiene asignada de manera general, en principio, el Presidente de la República, en virtud de lo dispuesto en el artículo 189-11 de la Carta Política, quien puede ejercerla en cualquier momento sin necesidad de que la ley así lo determine en cada caso. Excepcionalmente, y por disposición constitucional, existe un sistema de reglamentación especial respecto de ciertas materias y para determinados órganos constitucionales, al margen de la potestad reglamentaria del Presidente de la República. Tal es el caso del Consejo Superior de la Judicatura, de la Junta Directiva del Banco de la República, del Consejo Nacional Electoral y de la Contraloría General de la República”[24].
Finalmente, respecto de la titularidad de la potestad reglamentaria, es decir, de la posibilidad de expedir actos normativos de carácter general, se ha reconocido que los ministerios también gozan de dicha competencia. En este sentido, la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente:
“(…) No resulta inconstitucional que una ley atribuya, de manera directa, a los Ministros del Despacho, competencias para expedir normas de carácter general sobre las materias en ella contenidas, cuando tales normas correspondan a regulaciones de carácter técnico u operativo, dentro de la órbita competencial del respectivo Ministerio, por cuanto, en ese caso, la competencia de regulación tiene el carácter de residual y subordinada respecto de aquella que le corresponde al Presidente de la Republica en ejercicio de la potestad reglamentaria”[25] (subrayado ajeno al texto original).
En similar dirección apunta la jurisprudencia del Consejo de Estado cuando admite que es potestad administrativa de los ministerios y demás dependencias administrativas y no del Presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria, reglamentar mediante actos generales los asuntos que legalmente les corresponda. Así lo ha dejado claro la Corporación en multiplicidad de fallos, entre los que se destaca el siguiente:
“(…) Cuando la ley ordena que determinada materia sea regulada por un Ministerio, con ello quiere dar a entender el legislador que se hace innecesario hacer uso de la potestad reglamentaria consagrada en el artículo 189, numeral 11, de la Carta Política, adscrita al Presidente de la República, quien la ejercita con el Ministro o el Director del Departamento Administrativo respectivo. Sabido es que una cosa es hablar del Gobierno, entendiendo éste como presidente y Ministro o Director del Departamento Administrativo respectivo, conforme lo prevé el inciso 3o. del artículo 115 de la Carta Política, y otra muy diferente es hablar de una función administrativa que le corresponde únicamente al Ministro por mandato de la ley, porque aquí juega papel importante uno de los principios que rigen la actuación administrativa, como es el de la desconcentración de funciones”[26].
Ahora bien, otro punto importante al estudiar la potestad reglamentaria es el referente a su contenido y alcance. Sin duda alguna, dicha potestad normativa está directamente relacionada con los poderes de orientación política, dirección, estructuración, regulación, diseño y fijación de directrices para el cometido de los fines estatales asignados a la administración; todo esto, claro está, dentro del contexto de los principios y parámetros constitucionales y legales respectivos. Es decir, la potestad normativa de la administración o de hacer normas rectoras de la actividad estatal, en cuanto privilegio funcional, es de naturaleza subordinada y dependiente de las normas de carácter superior, pues no es concebible la posibilidad de una potestad normativa de la administración ausente o inmune al principio de la legalidad.
Por su parte, la Corte Constitucional, en diversos pronunciamientos, ha estudiado el contenido material de la potestad reglamentaria, sosteniendo que se trata de un tema siempre problemático y complejo, sobre todo en la definición de sus límites materiales frente a la ley. No obstante, reconoce que en lo que sí hay consenso, es que en toda materia sometida por el Constituyente a reserva de ley, no se admite normativa reglamentaria de no haber sido tratada previamente por el legislador, pues es éste el llamado a producirla y, en consecuencia, como la reglamentación depende del texto legal, la administración queda inhabilitada directa e intemporalmente para ejercer dicha facultad.
Así, en opinión de la Corte, la potestad reglamentaria constituye un importante y trascendental ejercicio de elaboración material y objetivo de normatividad general tendiente a hacer viable el cumplimiento de la ley, haciendo explícito lo implícito en ella, determinando dentro de los marcos legales circunstancias de tiempo, modo, lugar y demás aspectos técnicos, que en cada caso exige el cumplimiento de la ley[27].
De manera concreta, tanto la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional ha definido un marco conceptual para el estudio y análisis del alcance y límites de la potestad reglamentaria en el derecho colombiano.
Así, en cuanto a su alcance general, el Consejo de Estado consideró lo siguiente:
“(…) El numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política le asigna al Presidente de la República la atribución de “Ejercer la potestad reglamentaria mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes”. La potestad reglamentaria es la expresión por excelencia de la función administrativa que ejerce el Presidente de la República. Es una facultad del gobierno para expedir normas generales, impersonales y abstractas para lograr la cumplida ejecución de las leyes. El acto reglamentario tiene su marco general en la ley para proveer la adecuada ejecución de ésta, precisando circunstancias o pormenores no contenidos en ella, por no haber sido regulados o por no ser de carácter sustancial. Ciertamente es imposible que la ley contenga todos los requisitos y pormenores indispensables para su cabal aplicación. No es posible que la ley tome en consideración los diversos casos particulares que se puedan comprender en determinada materia. La ley sienta los principios generales y el decreto reglamentario los hace operantes o los particulariza para hacer viable la aplicación de la ley. De consiguiente, so pretexto del ejercicio de la potestad reglamentaria mal puede ampliarse el ámbito de aplicación de la ley. El acto reglamentario debe aportar entonces los detalles, los pormenores de ejecución o aplicación de la ley; hace explícito lo implícito en ella; facilita su entendimiento y comprensión. Pero no puede extender su ámbito más allá de la ley. No es posible que el reglamento contenga normas que le están reservadas al legislador; no pude adicionar la ley, cambiarla, restringirla o recortarla en su esencia o sustancia; tampoco puede deslindar los límites de la potestad reglamentaria porque violaría, además de la ley, la propia constitución”[28].
Por otra parte, en relación con las acciones precisas de la administración para su desarrollo, esta Corporación ha señalado que la potestad reglamentaria debe “(…) entenderse como la facultad para expedir normas generales, impersonales y abstractas para lograr la cumplida ejecución de las leyes. De tal manera, el ejercicio de la facultad reglamentaria no puede desconocer el marco general de la ley, pues su ejercicio sólo se justifica en la medida en que, para proveer a la adecuada ejecución de ésta, se requiera precisar circunstancias o pormenores no contenidos en ella, por no haber sido regulados. En efecto, como resulta imposible que la ley contenga todas las previsiones indispensables para su cabal cumplimiento, corresponde al reglamento precisar los pormenores necesarios para la ejecución de la ley, es decir ‘hacer explícito lo implícito’”[29].
En cuanto a sus límites, esta Corporación ha indicado que “(…) el Presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria no puede dictar disposición alguna que viole una ley cualquiera, no sólo la que dice desarrollar o ejecutar sino todas las normas que tengan carácter legislativo (…)”[30] y que so pretexto de reglamentar una norma, el decreto reglamentario no puede, en ejercicio de la facultad mencionada, modificar, ampliar o restringir el sentido de la ley dictando nuevas disposiciones o suprimiendo las contenidas en las mismas, porque ello no sería reglamentar sino legislar[31].
Así las cosas, se puede concluir, en primer lugar, que el alcance de la potestad reglamentaria varía en atención a la extensión de la regulación legal[32]. Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido que:
“(…) [L]a doctrina y la práctica han demostrado que la potestad reglamentaria del ejecutivo es inversamente proporcional a la extensión de la ley. De suerte que, ante menos cantidad de materia regulada en la ley, existe un mayor campo de acción para el ejercicio de la potestad reglamentaria, y viceversa.
¿Qué factores determinan que ello ocurra
En esencia, la mayoría de las veces, el ejercicio íntegro o precario de la potestad de configuración normativa depende de la voluntad del legislador, es decir, ante la valoración política de la materia a desarrollar, el Congreso de la República bien puede determinar que regula una materia en su integridad, sin dejar margen alguna a la reglamentación o, por el contrario, abstenerse de reglar explícitamente algunos aspectos, permitiendo el desenvolvimiento posterior de las atribuciones presidenciales de reglamentación para que la norma pueda ser debidamente aplicada.
No obstante, esta capacidad del Congreso para determinar la extensión de la regulación de una institución, tiene distintos límites que vienen dados por las especificidades de las materias objeto de dicha regulación. Así, por ejemplo, el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, somete a estricta reserva legal, entre otras, la regulación de materias tales como impuestos o leyes estatutarias. Para esta Corporación, es claro que la regulación de los elementos esenciales de materias sometidas a reserva de ley y que recaigan sobre asuntos administrativos, no son susceptibles de ser regulados a través del ejercicio de la potestad reglamentaria, salvo en cuestiones accesorias y de detalle, so pena de contrariar disposiciones imperativas de raigambre Superior (C.P. arts. 152 y 338)”. [33]
Además, también es forzoso concluir que la potestad reglamentaria exige que el legislador previamente expida una regulación básica o “materialidad legislativa”[34], con base en la cual el Gobierno promulgue la reglamentación correspondiente; “si el legislador no define ese presupuesto normativo básico estaría delegando en el Gobierno lo que la Constitución ha querido que no sea materia de reglamento sino de ley, pues el requisito fundamental que supone la potestad reglamentaria es la existencia previa de un contenido legal por reglamentar”[35].
En otras palabras, la potestad reglamentaria no es absoluta, sus límites están determinados en la Constitución y la ley y, en consecuencia, el Ejecutivo no puede alterar o modificar el contenido y espíritu de la ley, “ni puede reglamentar leyes que no ejecuta la administración, como tampoco puede desarrollar aquellas materias cuyo contenido está reservado al legislador”[36].
En este sentido, el Consejo de Estado ha establecido que la potestad reglamentaria se encuentra limitada por dos aspectos, a saber: la competencia y la necesidad[37]. El primero se refiere a la extensión de la regulación que el Legislador defiere al Ejecutivo “de manera que le está prohibido, socapa de reglamentar la ley, adicionar nuevas disposiciones, por lo que debe entonces, para asegurar la legalidad de su actuación, limitarse al ámbito material desarrollado por el legislativo”[38].
De otra parte, la necesidad del ejercicio de la potestad reglamentaria se funda en el carácter genérico de la ley. Así, si la regulación legal agota el objeto o materia regulada, la intervención del Ejecutivo no deviene indispensable[39]. En este sentido, la jurisprudencia de esta Corporación estableció que:
“Los límites del poder reglamentario de la Ley, los señala la necesidad de cumplir debidamente el estatuto desarrollado; si los ordenamientos expedidos por el Congreso, suministran todos los elementos necesarios para su ejecución, el órgano administrativo nada tendrá que agregar y por consiguiente, no habrá oportunidad para el ejercicio de la potestad reglamentaria. Pero, si en ella faltan los pormenores necesarios para su correcta aplicación, opera inmediatamente la potestad para efectos de proveer la regulación de esos detalles”.[40]
Así mismo, para la Sala resulta oportuno señalar como la reserva de ley constituye un límite a la potestad reglamentaria. En relación con este tema, la jurisprudencia constitucional ha señalado que, en primer lugar, se “hace referencia a la prohibición general de que puedan establecerse restricciones a los derechos constitucionales fundamentales en fuentes diferentes a la ley”[41].
No obstante, la expresión “reserva de ley” también se utiliza como sinónimo de “principio de legalidad” o de “cláusula general de competencia del Congreso”, a partir de lo cual “todos los temas pueden ser regulados por el órgano legislativo mediante ley y que la actividad de la administración, a través de su potestad reglamentaria, debe estar fundada en la Constitución cuando se trate de disposiciones constitucionales con eficacia directa, o en la ley”[42].
Igualmente, la reserva de ley define aquellos eventos en los que el constituyente insta al legislador a regular determinadas materias en razón de su trascendencia[43].
El efecto de la reserva de ley se traduce en “la obligación de que las prescripciones normativas que regulen materias propias de esa técnica, consten en disposiciones que pertenezcan a cuerpos normativos de rango legal”[44], lo cual implica que tales materias únicamente pueden ser reguladas por el Ejecutivo en razón de una ley de facultades extraordinarias o de decretos legislativos de estados de excepción, pero nunca a través de la potestad reglamentaria del Gobierno[45].
Así las cosas, el Legislador puede delimitar una materia y permitir que se desarrolle y concrete mediante actos administrativos, siempre y cuando no se trate de asuntos amparados con reserva legal[46].
Ahora bien, en materia de derechos fundamentales, la Corte Constitucional ha considerado que los límites de la potestad reglamentaria deben ser mayores. Así, la Corte sostuvo que "(...) en materia de derechos fundamentales el único órgano competente para establecer limitaciones es el Congreso de la República. La reserva de ley en materia de regulación de derechos fundamentales, como el derecho al trabajo o el derecho a escoger y ejercer profesión u oficio, constituye una de las primordiales garantías de estos derechos, frente a posibles limitaciones arbitrarias de otros poderes públicos o de particulares. Así, las materias reservadas no pueden ser objeto de transferencia, pues con ello se estaría vulnerando la reserva de ley establecida por la propia Constitución"[47].
Previo a estudiar los cargos endilgados por la parte actora en relación con las disposiciones del Decreto 1092 de 2012, vale la pena reiterar que mediante la Ley 411 de 1997 se aprobó el Convenio 151 de 1978[48]“sobre la protección del derecho de sindicación y los procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la administración pública".En los artículos 7 y 8 de la referida ley se hizo referencia a los procedimientos de negociación y solución de controversias con las organizaciones de empleados públicos, así:
“(…)
Artículo 7º.- Deberán adoptarse, de ser necesario, medidas adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar el pleno desarrollo y utilización de procedimientos de negociación entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados públicos acerca de las condiciones de empleo, o de cualesquiera otros métodos que permitan a los representantes de los empleados públicos participar en la determinación de dichas condiciones.
Artículo 8º.- La solución de los conflictos que se planteen con motivo de la determinación de las condiciones de empleo se deberá tratar de lograr, de manera apropiada a las condiciones nacionales, por medio de la negociación entre las partes o mediante procedimientos independientes e imparciales, tales coma la mediación, la conciliación y el arbitraje, establecidos de modo que inspiren la confianza de los interesados.
Luego, mediante el Decreto 1092 de 2012, el Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades conferidas en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, reglamentó los artículos 7 y 8 previamente citados. En dicho decreto reglamentario, cuyas disposiciones son objeto de estudio de legalidad en el proceso de la referencia, se establecieron, entre otras cosas, las condiciones para la negociación del pliego de solicitudes presentados por organizaciones sindicales de empleados públicos ante la entidad empleadora, así como el procedimiento para materializar ese derecho a la negociación colectiva por parte de los empleados de la Administración Pública en virtud de una relación legal y reglamentaria.
Respecto a la pretensión de nulidad del numeral 4 del artículo 5 del Decreto 1092 de 2012, que hace referencia al requisito de presentación de los pliegos de solicitudes por parte de organizaciones sindicales de empleados públicos únicamente durante el primer trimestre de cada año calendario, los demandantes consideran que dicha condición restringe el derecho a la libre asociación, comoquiera que limita la capacidad de negociación colectiva de los empleados públicos al primer trimestre del año, quedando por fuera la posibilidad de ejercer ese derecho durante el resto del año. En consecuencia, la parte actora sostiene que el Gobierno Nacional se excedió en su actividad reglamentaria, pues la restricción al derecho de negociación tiene reserva de Ley.
Como se advierte, la inconformidad de los demandantes está relacionada con el hecho de que se permita a las organizaciones sindicales de empleados públicos presentar pliego de solicitudes únicamente durante el primer trimestre del año calendario, descartando esa posibilidad durante el restante período del año.
Al respecto, es preciso resaltar que en la sentencia C-377 de 1998, en la cual, como se mencionó con antelación, la Corte Constitucional realizó el control de constitucionalidad previo y automático de constitucionalidad tanto del Convenio 151 de la OIT como de la Ley 411 de 1997, mediante el cual se aprueba dicho instrumento internacional, sostuvo:
“La referida recomendación Nº 159 de la propia OIT establece criterios complementarios a estas normas, a fin de lograr una cierta institucionalización de los mecanismos de participación. Así, en el punto 2º, 1, se prevé, con respecto a la negociación colectiva, que debería recurrirse a la legislación nacional o a “otros medios apropiados” a fin de determinar “las personas u órganos que han de negociar en nombre de la autoridad pública, y los procedimientos a fin de poner en práctica las condiciones de empleo convenidas.
(…)
Ahora bien, las anteriores precisiones en manera alguna implican que la Corte debe condicionar el alcance de los artículos 7º y 8º del convenio bajo revisión en relación con los empleados públicos, por cuanto esas normas autorizan a tomar en cuenta las especificidades de las situaciones nacionales. Así, el artículo 7º no consagra un derecho de negociación colectiva pleno para todos los servidores públicos sino que establece que los Estados deben adoptar “medidas adecuadas a las condiciones nacionales” que estimulen la negociación entre las autoridades públicas y las organizaciones de servidores públicos, lo cual es compatible con la Carta. Además, esa misma disposición prevé la posibilidad de que se establezcan “cualesquiera otros métodos” que permitan a los representantes de los servidores estatales “participar en la determinación de dichas condiciones”, lo cual es armónico con la posibilidad de que existan consultas y peticiones de los empleados públicos a las autoridades, sin perjuicio de las competencias constitucionales de determinados órganos de fijar unilateralmente el salario y las condiciones de trabajo de estos empleados. Igualmente, el artículo 8º reconoce que los procedimientos conciliados de solución de las controversias deben ser apropiados a las condiciones nacionales, por lo cual la Corte entiende que esa disposición se ajusta a la Carta, pues no desconoce la facultad de las autoridades de, una vez agotados estos intentos de concertación, expedir unilateralmente los actos jurídicos que fijan las funciones y los emolumentos de los empleados públicos. En tal entendido, la Corte declarará la exequibilidad de esas disposiciones” (subrayado fuera del texto original).
Lo anterior significa que el Convenio deja un amplio margen a los Estados miembros para que adopten sus disposiciones con arreglo a las particularidades de cada ordenamiento jurídico interno en lo relacionado con los derechos laborales colectivos de los empleados públicos, de tal manera que se cumpla con el deber de adoptar “medidas adecuadas a las condiciones nacionales” que estimulen la negociación entre las autoridades públicas y las organizaciones de servidores públicos, permitiendo a cada Estado establecer libremente, por medio de la legislación nacional u otros medios apropiados (que puede incluir reglamentación), el procedimiento encaminado a la materialización del derecho a la negociación colectiva de los empleados públicos, el cual, como se ha dicho, no es de carácter absoluto.
De esta manera, no se advierte que por el hecho de fijar como una de las condiciones para la negociación colectiva de los empleados públicos la presentación del pliego de solicitudes durante el primer trimestre del año se afecte el núcleo esencial del derecho a la negociación colectiva ni tampoco constituye un exceso en la actividad reglamentaria, pues tanto el instrumento internacional referido como la jurisprudencia de la Corte Constitucional han sostenido que los procedimientos pueden ser instituidos por cada Estado miembro, ya sea, por medio de la legislación interna o a través de otros medios apropiados, entre los que no se puede descartar la reglamentación por parte del Ejecutivo.
Respecto a la solicitud de nulidad del aparte del numeral 5 del artículo 7 del Decreto 1092 de 2012, referente al cierre de la negociación como etapa final del procedimiento de negociación entre la entidad pública y la organización sindical de empleados públicos, en cuyo aparte demandado se consagra la facultad de la entidad empleadora para expedir la decisión final respecto a los términos de la negociación, incluso en el sentido de negar las peticiones, los actores consideran que esa disposición menoscaba la libertad sindical y el derecho de negociación de los empleados públicos, pues la facultad unilateral del empleador de imponer una decisión incluso contraria a lo concertado en las actas de negociación es antidemocrática.
De lo anterior, se advierte que el desacuerdo de los accionantes con la disposición referida se encuentra relacionada con la facultad de la entidad estatal que, en su calidad de empleadora, tiene para proferir los actos administrativos correspondientes, o dar una respuesta motivada a su negativa a las peticiones, luego de haber agotado el procedimiento de negociación con la organización sindical de empleados públicos, por cuanto, en criterio de la parte actora, dicha potestad es antidemocrática, teniendo en cuenta que la autoridad puede adoptar la decisión definitiva, incluso de manera contraria a lo concertado en la negociación, restringiendo de esta manera el derecho de negociación colectiva de los trabajadores.
Al respecto, vale la pena reiterar, como se explicó en los acápites anteriores, que la Corte Constitucional, al realizar el control previo y automático de constitucionalidad sobre el Convenio 151 de la OIT, así como de la Ley 411 de 1997, por medio de la cual el mismo fue aprobado, hizo referencia a la restricción del derecho a la sindicalización y a la negociación colectiva de los empleados públicos, sosteniendo que éstos no tienen las mismas prerrogativas que los trabajadores oficiales, ya que si bien son titulares de esos derechos colectivos, en virtud de los cuales pueden participar en la definición de las condiciones de trabajo formulando peticiones ante su empleador y participando en la discusión con éste para llegar a acuerdos, lo cierto es que su derecho de negociación no es absoluto, en atención a que no puede afectar la facultad que la Constitución confirió a las autoridades para determinar unilateralmente las condiciones de empleo y la fijación de salarios.
Sobre el particular, el Tribunal Constitucional sostuvo en la sentencia referida:
“16- Con todo, los artículos 7º y 8º plantean problemas constitucionales en relación con los empleados públicos, ya que la Carta establece que las funciones y remuneraciones de estos servidores son establecidas de manera unilateral por el Estado en los distintos órdenes territoriales. Así, según la Constitución, el Congreso, por medio de una ley marco, fija el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y de los miembros del Congreso Nacional, mientras que el Presidente señala la funciones especiales de los empleados públicos y fija sus emolumentos (CP arts 150 ord 19 y 189 ord. 14). Este reparto de competencias se reproduce en el ámbito territorial, pues las asambleas y los concejos determinan las escalas de remuneración de los distintos empleos, mientras que los gobernadores y los alcaldes señalan sus funciones especiales y fijan sus emolumentos (CP arts 300 ord. 7º, 305 ord. 7º, 313 ord. 6º y 315 ord 7º). Por ende, conforme a la Constitución, las condiciones de trabajo (funciones y remuneración) de los empleados públicos son determinadas unilateralmente por el Estado, por lo cual pareciera que los artículos 7º y 8º de la convención bajo revisión no pudieran ser aplicados a este tipo específico de servidores públicos, y que entonces fuera necesario que se condicionara la exequibilidad de esas disposiciones.
Sin embargo, la Constitución reconoce a todas las personas el derecho a participar en las decisiones que puedan afectarlas (CP art. 2º). Además, en materia de conflictos de trabajo, la Carta establece que es deber del Estado promover la concertación y otros medios de similar naturaleza para la solución pacífica de esas controversias (CP art. 55). Nótese que esta última norma no distingue, lo cual significa que el deber del Estado de fomentar una solución concertada se predica de todos los conflictos laborales. Conforme a lo anterior, los empleados públicos tienen derecho a participar, en alguna forma, en la definición de sus condiciones de trabajo, puesto que se trata de determinaciones que indudablemente los afectan. Igualmente, en desarrollo del mandato del artículo 55 superior, es deber del Estado promover la concertación también en caso de que ocurra un conflicto colectivo en relación con los empleados públicos pues, como se dijo, la Carta consagra una obligación estatal general. Por ende, la decisión de excluir a los empleados públicos de los beneficios propios de la negociación, (artículos 7º y 8º de la Convención bajo revisión), no parece adecuada, pues no sólo desconoce el derecho de estos servidores a participar en alguna forma en decisiones que los afectan significativamente sino que, además, restringe indebidamente la obligación estatal de promover una solución concertada y pacífica de todos los conflictos laborales. En tales circunstancias, y en virtud del principio hermenéutico de armonización concreta o de concordancia práctica, según el cual siempre se debe preferir aquella interpretación que permite satisfacer simultáneamente las normas constitucionales en conflicto, la Corte entra a analizar si es posible hacer compatible la facultad que tienen las autoridades de señalar unilateralmente las condiciones de trabajo de los empleados públicos con el deber del Estado de promover la solución concertada de los conflictos laborales y con el derecho de los empleados públicos a participar en estas determinaciones
17- La Corte encuentra que esa armonización es posible, por cuanto la facultad de las autoridades de fijar unilateralmente las condiciones de trabajo y los emolumentos de los empleados públicos en manera alguna excluye que existan procesos de consulta entre las autoridades y los trabajadores sobre esta materia, y que en caso de conflicto, se busquen, hasta donde sea posible, soluciones concertadas, tal y como lo establece el artículo 55 superior. Esto significa que nada en la Carta se opone a que los empleados públicos formulen peticiones a las autoridades sobre sus condiciones de empleo y las discutan con ellas con el fin de lograr un acuerdo en la materia, lo cual implica que el derecho de negociación colectiva no tiene por qué considerarse anulado. Sin embargo, y a diferencia de lo que sucede con los trabajadores oficiales, que tienen un derecho de negociación pleno, la búsqueda de soluciones concertadas y negociadas no puede llegar a afectar la facultad que la Carta confiere a las autoridades de fijar unilateralmente las condiciones de empleo. Esto significa que la creación de mecanismos que permitan a los empleados públicos, o sus representantes, participar en la determinación de sus condiciones de empleo es válida, siempre y cuando se entienda que en última instancia la decisión final corresponde a las autoridades señaladas en la Constitución, esto es, al Congreso y al Presidente en el plano nacional, y a las asambleas, a los concejos, a los gobernadores y a los alcaldes en los distintos órdenes territoriales, que para el efecto obran autónomamente. Con esa misma restricción, es igualmente legítimo que se desarrollen instancias para alcanzar una solución negociada y concertada entre las partes en caso de conflicto entre los empleados públicos y las autoridades.
Ahora bien, las anteriores precisiones en manera alguna implican que la Corte debe condicionar el alcance de los artículos 7º y 8º del convenio bajo revisión en relación con los empleados públicos, por cuanto esas normas autorizan a tomar en cuenta las especificidades de las situaciones nacionales. Así, el artículo 7º no consagra un derecho de negociación colectiva pleno para todos los servidores públicos sino que establece que los Estados deben adoptar “medidas adecuadas a las condiciones nacionales” que estimulen la negociación entre las autoridades públicas y las organizaciones de servidores públicos, lo cual es compatible con la Carta. Además, esa misma disposición prevé la posibilidad de que se establezcan “cualesquiera otros métodos” que permitan a los representantes de los servidores estatales “participar en la determinación de dichas condiciones”, lo cual es armónico con la posibilidad de que existan consultas y peticiones de los empleados públicos a las autoridades, sin perjuicio de las competencias constitucionales de determinados órganos de fijar unilateralmente el salario y las condiciones de trabajo de estos empleados. Igualmente, el artículo 8º reconoce que los procedimientos conciliados de solución de las controversias deben ser apropiados a las condiciones nacionales, por lo cual la Corte entiende que esa disposición se ajusta a la Carta, pues no desconoce la facultad de las autoridades de, una vez agotados estos intentos de concertación, expedir unilateralmente los actos jurídicos que fijan las funciones y los emolumentos de los empleados públicos. En tal entendido, la Corte declarará la exequibilidad de esas disposiciones”.
En ese sentido, la Corte Constitucional encontró que el derecho de negociación colectiva de los empleados públicos consagrado en el Convenio 151 de la OIT aprobado por la Ley 411 de 1997 se ajusta a la Constitución Política, siempre y cuando el ejercicio de dicho derecho respete las competencias que se les confirió a las autoridades del orden nacional y territorial en temas de fijación de salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos laborales de las personas empleadas por la administración a través de una relación legal y reglamentaria. Por lo anterior, se deduce que la potestad del empleador de adoptar la decisión definitiva, luego del proceso de negociación con los empleados públicos se encuentra acorde con el ordenamiento jurídico.
Conforme con lo previamente expuesto, el numeral 4 del artículo 5 no es contrario a los artículos 39, 53, 55 y 93 de la Constitución Política, por lo cual no hay lugar a acceder a la solicitud de nulidad de esa disposición.
De igual forma, el aparte del numeral 5 del artículo 7 no transgrede el artículo 93 de la Constitución Política, los artículos 2, 3, y 8 del Convenio No. 87, los artículos 1 y 2 del Convenio No. 98; los artículos 1, 2, 3 y 5 del Convenio No. 135 ni los artículos 2, 3, 5, 7 y 8 del Convenio No. 154 de la OIT. En consecuencia, dicha norma quedará incólume.
III. DECISIÓN
De acuerdo con lo expuesto, la Sala negará las pretensiones de la demanda, toda vez que no se demostró que el numeral 4 del artículo 5 y el aparte del numeral 5 del artículo 7 del Decreto 1092 de 2012 fueran contrarios a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A
NEGAR las pretensiones de la demanda, relacionadas con la nulidad parcial de Decreto 1092 de 2012 “Por el cual se reglamentan los artículos 7º y 8º de la Ley 411 de 1997 en lo relativo a los procedimientos de negociación y solución de controversias con las organizaciones de empleados públicos”, numeral 4 del artículo 5 y aparte del numeral 5 del artículo 7.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
CÓPIESE, COMUNÍQUESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
CÉSAR PALOMINO CORTÉS SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ
CARMELO PERDOMO CUÉTER
[1] Folios 70 y reverso del expediente.
[2] Acta de audiencia obra a folios 112-118 del expediente.
[3] Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 4 de septiembre de 1998. Radicado 8727. Consejero Ponente Doctor Julio Correa Restrepo.
[4] Sentencia C - 392 de 1995.
[5] Sentencia C - 505 de 1995.
[6] Decreto 1092 de 2012, publicado el jueves 24 de mayo de 2012 en el Diario Oficial Número 48.440
[7] La expresión “bloque de constitucionalidad” fue utilizada antes del 95 en las Sentencias C-4988/93, C-089/94, C-372/94 y C-555/94. El entendimiento de la expresión antes del 95 estaba dirigido a que la Constitución Política es un bloque armónico de preceptos que debe interpretarse de manera global y sistemática.
[8] Hace parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto, los tratados internacionales que reconocen derechos humanos y que prohíben su limitación es los estados de excepción. (C-358 de 1997), los tratados limítrofes (C –191 de 1998) y los convenios 87 y 88 de la O.I.T (T- 568 de 1999), entre otros.
[9] Corte Constitucional. Sentencia C - 358 de 1997. Sobre ley estatutaria y bloque de constitucionalidad: C - 708 de 1999.
[10] Corte Constitucional. Sentencia C - 582 de 1999.
[11] “Que los jueces, y en general todos los llamados a aplicar el derecho, habrán de tomar la norma constitucional como una premisa de su decisión, igual que cualquier otra norma, con las consiguientes consecuencias: a) dado que la constitución es norma superior habrán de examinar con ella todas las leyes y cualesquiera normas para comprobar si son o no conformes con la norma constitucional; b) habrán de aplicar la norma constitucional para extraer de ella la solución del litigio o, en general, para configurar de un modo u otro una situación jurídica; c) habrán de interpretar todo el ordenamiento conforme a la Constitución. En otras palabras, si la Constitución tiene eficacia directa no será sólo norma de normas, sino norma aplicable, no será sólo fuente sobre la producción, sino también fuente de derecho sin más.” Ignacio de Otto, Derecho Constitucional, Ariel Derecho, 1999. P-76 (Cita tomada de la Sentencia de la Corte Constitucional C-063 de 2003).
[12] Corte Constitucional. Sentencia SU - 640 de 1998. Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz.
[13] El Convenio 154 de 1981 de la OIT fue adoptado en la Sexagésima séptima Reunión de la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo.
[14] Magistrado Ponente: Doctor Alfredo Beltrán Sierra.
[15] Asamblea Nacional Constituyente. Antecedentes del artículo 55 de la Constitución Política, Sesión Plenaria del 10 de junio de 1991. Pág. 22.
[16] Corte Constitucional. Sentencia SU-342 de 1995. M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell.
[17] Corte Constitucional. Sentencia C-161 de 2000. M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.
[18] Ver además las Sentencias de la Corte Constitucional C-593 de 1993, M.P: Dr. Carlos Gaviria Díaz y C-110 de 1994, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo.
[19] Corte Constitucional. Sentencias citadas.
[20] Artículo Primero de la Ley 411 de 1997.
[21] Ejemplos de potestad reglamentaria constitucional los encontramos de sobra en las disposiciones transitorias de la Constitución, en donde en varios asuntos se le entrega esta potestad al Presidente de la República.
[22] Sobre la potestad reglamentaria dispersa, esto es, no en cabeza del Presidente de la República, véase, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 14 de abril de 2010, Exp.: 31223. C.P.: Ruth Stella Correa Palacio.
[23] Corte Constitucional, Sentencia C-307 del 30 de marzo de 2004. Magistrados Ponentes: Rodrigo Escobar Gil, Manuel José Cepeda y Alfredo Beltrán Sierra.
[24] Corte Constitucional, Sentencia C-384 del 13 de mayo 2003. M.P.: Clara Inés Vargas Hernández.
[25] Corte Constitucional, Sentencia C-917 de 2002. M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra.
[26] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección I. Sentencia del 26 de febrero de 1998. Exp.- 4500. Ernesto Rafael Ariza.
[27] Corte Constitucional. Sentencias C-557 y C-606 de 1992 (M.P.: Ciro Angarita Barón), C-228 de 1993 (M.P.: Vladimiro Naranjo Mesa), C-022 (M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz), C-206 (M.P.: José Gregorio Hernández Galindo) y C-216 de 1994 (M.P.: Vladimiro Naranjo Mesa), C-539 de 1995 (M.P.: Antonio Barrera Carbonell), C-100 (M.P.: Alejandro Martínez Caballero), C-138 (M.P.: José Gregorio Hernández Galindo), C-433 (M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz), C-451 (M.P.: José Gregorio Hernández Galindo y Hernando Herrera Vergara) y C-629 de 1996 (M.P.: Carlos Gaviria Díaz), C-028 (M.P.: Alejandro Martínez Caballero), C-290 (M.P.: Jorge Arango Mejía), C-350 (M.P.: Fabio Morón Díaz), C-428 (M.P.: José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero y Vladimiro Naranjo Mesa) y C-512 de 1997 (M.P.: Jorge Arango Mejía), C-066 (M.P.: Fabio Morón Díaz y Alfredo Beltrán Sierra), C-302 (M.P.: Carlos Gaviria Díaz), C-372 (M.P.: José Gregorio Hernández Galindo), C-509 (M.P.: José Gregorio Hernández Galindo) y C-579 de 1999 (M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz).
[28] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 9 de julio de 1996. Exp. 854, C.P.: Roberto Suárez Franco.
[29] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección I. Sentencia del 21 de julio de 2001. Exp. 6378, C.P.: Olga Inés Navarrete Barrero. En este sentido, véase también, Sección I, Sentencia del 7 de junio de 2001. Exp. 6067, C.P.: Manuel Santiago Urueta Ayala y Sentencia del 28 de agosto de 1997. Exp. 4355, C.P.: Juan Alberto Polo Figueroa.
[30] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección I, Sentencia del 15 de mayo de 1997. Exp. 4015-4068, C.P.: Juan Alberto Polo.
[31] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección III. Auto del 2 de febrero de 2005. Exp. 28615, C.P.: Alier Eduardo Hernández.
[32] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia de agosto 21 de 2008, Exp.: 0294-04 y 0295-04, C. P.: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.
[33] Corte Constitucional, Sentencia C-432 de 2004. M.P.: Rodrigo Escobar Gil.
[34] Corte Constitucional, Sentencia C-474 de 2003. M.P.: Eduardo Montealegre Lynnet.
[35] Corte Constitucional, Sentencia C-290 de 1997. M.P.: Jorge Arango Mejía.
[36] Corte Constitucional, Sentencia C-028 de 1997. M.P.: Alfredo Martínez Caballero.
[37] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 14 de abril de 2010, Exp.: 36054, C.P.: Enrique Gil Botero.
[38] Ibídem.
[39] Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia de Septiembre 5 de 1997, Exp.: 8308. C. P.: Germán Ayala Mantilla y Sección Cuarta, Sentencia de mayo 5 de 2003. Exp.: 13212 C. P.: Ligia López Díaz.
[40] Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de 21 de agosto de 2008, Exp. 0294-04 y 0295-04, C.P.: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren
[41] Corte Constitucional, Sentencia C-1262 de 2005. M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto.
[42] Ibídem.
[43] Ibídem.
[44] Cita en la cita: “Las normas con rango de ley en nuestro ordenamiento jurídico son: la leyes expedidas por el Congreso en cualquiera de sus modalidades (arts 150, 151 y 152 C.N), los decretos con fuerza de ley expedidos por el Ejecutivo con fundamento, tanto en normas constitucionales (por ejemplo arts. 212, 213 y 215 C.N), como en las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso (art 150.10 C.N) y demás decretos leyes, tales como los que se dictan en virtud del artículo 241 de la Constitución, entre otros.”
[45] Corte Constitucional, Sentencia C-372 de 2009. M.P.: Nilson Pinilla Pinilla.
[46] Corte Constitucional, Sentencias C-570 de 1997. M.P.: Carlos Gaviria Díaz y C-1191 de 2001, M.P.: Rodrigo Uprimny Yeyes.
[47] Sentencia C-606 de 1992, M.P.: Ciro Angarita Barón.
[48] Convenio adoptado en la 64 Reunión de la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo, Ginebra, 1978.