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Sentencias de NulidadRoberto Augusto Serrato Vald�sGobierno Nacional � Ministerio del Interior y de JusticiaNelson Andr�s Montero Ram�rezfalse19/12/2018literal d) del art�culo 1� del Decreto 2817 de 2006Identificadores10030182773true1285029original30160642Identificadores

El despacho decide la solicitud de suspensi�n provisional de los efectos jur�dicos del literal d) del art�culo 1� del Decreto 2817 de 22 de agosto de 2006[1], expedido por el Gobierno Nacional.

El ciudadano Nelson Andr�s Montero Ram�rez, actuando en nombre propio, present� demanda ante esta Corporaci�n, en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el art�culo 137 del CPACA, con el fin de obtener la declaratoria de nulidad del literal d) del art�culo 1� del Decreto 2817 de 2006, expedido por el Gobierno Nacional.

I.2.- La solicitud de suspensi�n provisional presentada por el ciudadano Nelson Andr�s Montero Ram�rez

El ciudadano Nelson Andr�s Montero Ram�rez, actuando en nombre propio, solicit� al despacho que se decrete la suspensi�n provisional de los efectos jur�dicos del literal d) del Art�culo 1� del Decreto 2817 de 2006[2], esgrimiendo para el efecto los siguientes argumentos:

�[...] La norma atacada pone en riesgo la seguridad jur�dica ya que al estar en operaci�n el decreto 2817 del 2006 en su totalidad est� ocasionando eminentes da�os a las familias que por no permit�rsele la constituci�n de patrimonio de familia inembargable hoy en d�a pierdan sus viviendas de habitaci�n y pr�cticamente queden desamparados por el estado (sic) muchas de las familias colombianas poseen obligaciones las cuales las ponen en riesgo la unidad familiar (sic) ya que por tener el �nico bien que han conseguido con sacrificio para la habitaci�n de la familia se encuentra embargado y no se le permite la constituci�n de esta figura por encontrarse en contrav�a a la norma demandado (sic) la cual regula la imposibilidad de la inscripci�n de esta figura sobre un inmuebles embargado (sic) pero esta figura va m�s all� de la existencia de una obligaci�n a un acreedor debe ir enfocada a los derechos de los menores que poseen sobre ese inmueble y a su c�nyuge que quiz�s no son los titulares del dominio del inmueble pero quiz�s si cooperaron en la adquisici�n del mismo y aun m�s grave que con el gravamen de este registro a futuro se persiga por v�a de remate la venta del �nico inmueble que ha sido destinado para la habitaci�n de la familia a la cual le corresponde de manera simult�nea los derechos sobre el mismo bien pero el ejecutivo de manera irregular transcribe normas no expresas en la ley reglamentada trasgrede los derechos de la familia aun que (sic) la responsabilidad es garantizar estos derechos motivo por el cual se hace necesario y procedente la expedici�n de la medida cautelar de la suspensi�n parcial del decreto 2817 del 2006 el cual amenaza el ordenamiento jur�dico con su existencia [�]�.

I.3.1.- El despacho orden� correr traslado a la parte demandada de la solicitud de medida cautelar presentada por la parte actora[3], para que en el t�rmino de cinco (5) d�as se pronunciara sobre ella, de conformidad con el art�culo 233 del C�digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA).

I.3.2.- Efectuada la notificaci�n a las partes de esta decisi�n[4], el Ministerio de Justicia y del Derecho se refiri� a la solicitud de la siguiente forma[5]:

�[�] 2. Argumentos de la solicitud de suspensi�n provisional [�] El actor pretende la suspensi�n del ordinal d) del art�culo primero del decreto 2817 del 2006, mediante el cual se establece como requisito para que un inmueble se afecte con patrimonio de familia que �est� libre de embargo�. Su solicitud se fundamenta en que el acto demandado pone en riesgo la seguridad del ordenamiento jur�dico e invoca graves riesgos para las familias [�] 3. Razones que hacen improcedente la suspensi�n provisional de la norma demanda [�] Me opongo a la solicitud de suspensi�n provisional que en escrito separado formula el actor, por tratarse de una solicitud improcedente en cuanto dicho memorial, no indica en qu� consiste la violaci�n alegada, ni se�ala en qu� forma se dio, ni determina siquiera cu�l es la norma violada [�] La solicitud se limita a decir que se trata de �un acto de car�cter general que afecta el ordenamiento jur�dico colombiano y a su paso todos los que se sirven de este ��, que causa �eminentes da�os a las familias que por no permit�rsele la constituci�n de patrimonio de familia inembargable hoy en d�a pierden sus vivienda��. Generalidades de ese tenor no sirven de fundamento para sustentar nada menos que una solicitud de suspensi�n provisional [�] Inclusive, si por amplitud se tuviese en consideraci�n lo planteado en la demanda, tampoco se encuentra all� la infracci�n se�alada de forma palmaria y evidente, caracter�sticas que se requieren para decidir la suspensi�n de un acto administrativo [�] 3.1 Ausencia de infracci�n evidente [�] El actor no es claro ni sistem�tico en el estudio de los cargos que formula. Sin orden ni profundidad lanza referencias dispersas y no fundamentadas sobre distintos aspectos. As�, sostiene que el gobierno fungi� como legislador y que se excedi� en el ejercicio de las facultades otorgadas por la ley porque ella no hizo la limitaci�n a los inmuebles embargados de los que habla el decreto. Sin embargo, basta ver que trat�ndose de una reglamentaci�n para la constituci�n del patrimonio de familia sobre bien inmueble, lo elemental es que el inmueble se encuentre libre de embargo. De lo contrario ser�a improcedente, dado que el embargo inmoviliza el bien, lo pone fuera del comercio [�] En consecuencia, el decreto al se�alar ese requisito, lo hizo en aras de la claridad y de la efectividad que debe regir en la administraci�n moderna. El decreto demandado en nada modific� los efectos del embargo ni tampoco los efectos de la constituci�n del patrimonio familiar. Los efectos quedaron tal cual. Como han sido siempre, antes y despu�s del decreto. Por eso no se puede hablar de vulneraci�n de ning�n derecho. Cu�l C�mo No lo dice el actor. [�] Lo que hizo el decreto fue adicionar el elemento claridad para racionalizar su tramitaci�n con el sano prop�sito de que los interesados no sufran p�rdidas de tiempo, realizando una diligencia o tr�mite in�til, porque si el bien no est� libre de embargo, el patrimonio de familia no puede constituirse, dado que todo bien embargado est� fuera del comercio. Fuera del comercio, no por el ordinal del art�culo acusado, sino por las normas que configuran el embargo en el CGP [�] La jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido clara y terminante al exigir la evidencia de la infracci�n, requisito del cual carece esta demanda (se cita Auto de 8 de Mayo de 2014, M.P. Dr. Velilla Moreno) [�] 4. Aclaraci�n y solicitud de convocatoria [�] En aras a la lealtad procesal, me permito advertir finalmente que al tenor del auto admisorio, la demanda viene dirigida contra el Ministerio del Interior y de Justicia, a pesar de que la escisi�n de los Ministerios y su creaci�n se hizo en el a�o 2011 (ley 1444). As�, la parte demandada por esta acci�n p�blica de nulidad es el Ministerio de Justicia y del Derecho a quien represento, conforme est� indicado en la notificaci�n efectuada [�] Solicito que sea vinculada la Superintendencia de Notariado y Registro, teniendo en cuenta su participaci�n en la elaboraci�n del decreto acusado, tal como figura en el ep�grafe del mismo [�]�.

I.4.1.- Este despacho igualmente orden� correr traslado de la solicitud de medida cautelar presentada por la parte actora a la Superintendencia de Notariado y Registro[6], para que en el t�rmino de cinco (5) d�as se pronunciara sobre ella, de conformidad con el art�culo 233 del C�digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA).

I.4.2.- Efectuada la notificaci�n de esta decisi�n[7], la Superintendencia de Notariado y Registro se refiri� a la solicitud de la siguiente forma[8]:

�[...] As� las cosas, tenemos que la suspensi�n provisional en los procesos de nulidad se encuentra condicionada a que el acto acusado contrar�e de manera clara, ostensible, flagrante o manifiesta, lo dispuesto en normas superiores, circunstancias que deben saltar a la vista, con el simple cotejo de las normas que se confrontan o mediante documentos p�blicos aducidos con la solicitud, respaldadas en las pruebas allegadas (no en las pedidas), circunstancia que en el sub lite no se dan, pues no est� demostrado ni se concreta la afectaci�n de normas jur�dicas que resultar�n para la administraci�n, m�s gravosas suspenderlo, que mantener vigente el literal acusado [�] El literal acusado goza de toda validez, al tener como finalidad la protecci�n de los derechos de los acreedores en el caso de tener el bien como garant�a de una obligaci�n, ya que si permitiera que se constituyera el patrimonio de familia sobre un inmueble embargado, el cual posteriormente alegar�a el deudor ser inembargable, burlando as� su obligaci�n para con el acreedor, quien ha hecho uso de su derecho de ejecutar una obligaci�n insoluta, teniendo como garant�a para el pago el embargo del inmueble [�] Como consecuencia de lo anterior, se hace indispensable, agotar el estudio de fondo a trav�s del procedimiento pertinente, y no mediante este tr�mite previo de �medidas cautelares�, por lo que en esta Litis se hace necesario diferir el pronunciamiento sobre la validez del literal acusado para el momento en que se dicte la sentencia correspondiente [�] Adicionalmente, es importante resaltar que �La suspensi�n provisional no procede respecto de actos cuyo efecto se encuentra agotado o consumado� [�]�.

Conforme lo expuesto en la demanda y en la solicitud de medida cautelar, la disposici�n acusada es el literal d) del Art�culo 1� del Decreto 2817 de 2006, que al tenor se�ala:

�[�] Art�culo1�. Constituci�n del patrimonio de familia inembargable. Sin perjuicio de la competencia judicial, el padre, la madre, los dos o un tercero podr�n constituir de manera voluntaria ante el Notario del c�rculo donde se encuentre ubicado el predio objeto de la limitaci�n, por Escritura P�blica, patrimonio de familia inembargable, conforme a los siguientes requisitos:

a) Que el inmueble que se afecta sea, al momento de la solicitud, de propiedad del constituyente, y no lo posea con otra persona proindiviso;

b) Que su valor catastral no sea superior a 250 salarios m�nimos mensuales legales vigentes; que no est� gravado con censo o anticresis, ni con hipoteca, salvo que esta �ltima se haya constituido para la adquisici�n del inmueble;

Par�grafo. El patrimonio de familia de que trata este decreto es el de car�cter voluntario regulado por la Ley 70 de 1931, modificada por la Ley 495 de 1999. Quedan excluidos de esta reglamentaci�n los patrimonios de familia de car�cter obligatorio consagrados en las normas sobre vivienda de inter�s social, a los que se refieren la Ley 91 de 1936 y los art�culos 60 de la Ley 9� de 1989 y 38 de la Ley 3� de 1991, y facultativos de que tratan el art�culo 22 de la Ley 546 de 1999 y la Ley 861 de 2003, patrimonios que continuar�n constituy�ndose ante Notario en los t�rminos previstos en las leyes citadas [�]�.

II.2.1.- Sobre la finalidad[9] de las medidas cautelares la Corte Constitucional se ha pronunciado de la siguiente manera:

�[�] Las medidas cautelares, son aquellos mecanismos con los cuales el ordenamiento protege, de manera provisional, y mientras dura el proceso, la integridad de un derecho que es controvertido en ese mismo proceso. De esa manera el ordenamiento protege preventivamente a quien acude a las autoridades judiciales a reclamar un derecho, con el fin de garantizar que la decisi�n adoptada sea materialmente ejecutada. Por ello, esta Corporaci�n se�al�, en casos anteriores, que estas medidas buscan asegurar el cumplimiento de la decisi�n que se adopte, porque los fallos ser�an ilusorios si la Ley no estableciera mecanismos para asegurar sus resultados, impidiendo la destrucci�n o afectaci�n del derecho controvertido [�]�[10].

II.2.2.- En este sentido, la Constituci�n Pol�tica le reconoce a la jurisdicci�n contencioso administrativa la potestad de suspender, provisionalmente, los efectos de los actos administrativos susceptibles de impugnaci�n por v�a judicial, pero s�lo por los motivos y con los requisitos que establezca la ley[11].

II.2.3.- Cabe resaltar que uno de los motivos que inspiraron la expedici�n del nuevo del C�digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA - Ley 1437 de 2011, est� relacionado con el fortalecimiento de los poderes del juez. Fue as� como el nuevo C�digo cre� un moderno y amplio r�gimen de medidas cautelares, adicionales a la suspensi�n provisional de actos administrativos, y en su art�culo 229 le da una amplia facultad al juez para que decrete las medidas cautelares que estime necesarias para �[�] proteger y garantizar, temporalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia [�]�.

II.2.4.- En esta �ltima disposici�n (art. 229) se indica que las medidas cautelares proceden: i) en cualquier momento; ii) a petici�n de parte -debidamente sustentada; y iii) en todos los procesos declarativos promovidos ante la Jurisdicci�n de lo Contencioso Administrativo.

II.2.5.- En cuanto al compendio de medidas cautelares que hace en el CPACA en su art�culo 230, es importante resaltar su clasificaci�n como: i)preventivas (numeral. 4), cuando impiden que se consolide una afectaci�n a un derecho; ii)conservativas (numeral 1 primera parte), si buscan mantener o salvaguardar un statu quo; iii) anticipativas (numerales 1 segunda parte, 2 y 3), de un perjuicio irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensi�n del demandante; y iv) de suspensi�n (numerales 2 y 3), que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de privaci�n temporal de los efectos de una decisi�n administrativa.[12]

II.2.6.- Los art�culos 231 a 233 del mencionado estatuto procesal determinan los requisitos, la cauci�n y el procedimiento para decretar las medidas cautelares; normas que son aplicables cuando se solicita la adopci�n de alguna de las cautelas enunciadas en el art�culo 230.

II.2.7.- En cuanto a los criterios de aplicaci�n que debe seguir el juez para la adopci�n de una medida cautelar, como ya se anunci�, �ste cuenta con un amplio margen de discrecionalidad, si se atiende a la redacci�n de la norma que se�ala que �[�] podr� decretar las que considere necesarias [�]�[13]. No obstante lo anterior, a voces del art�culo 229 del CPACA, su decisi�n estar� sujeta a lo regulado en dicho Estatuto, previsi�n que apunta a un criterio de proporcionalidad, si se armoniza con lo dispuesto en el art�culo 231 �dem, seg�n el cual para que la medida sea procedente el demandante debe presentar �[�] documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, medianteunjuicio de ponderaci�n de intereses, que resultar�a m�s gravoso para el inter�s p�blico negar la medida cautelar que concederla [�]� (Resaltado fuera del texto).

II.2.8.- Sobre este asunto, en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporaci�n, en providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente n�m. 2014-03799, Consejera ponente: doctora Sandra Lisset Ibarra V�lez), se�al�:

�[�] La doctrina tambi�n se ha ocupado de estudiar, en general, los criterios que deben tenerse en cuenta para el decreto de medidas cautelares, los cuales se sintetizan en el fumus boni iuris y periculum in mora. El primero, o apariencia de buen derecho, se configura cuando el Juez encuentra, luego de una apreciaci�n provisional con base en un conocimiento sumario y juicios de verosimilitud o probabilidad, la posible existencia de un derecho. El segundo, o perjuicio de la mora, exige la comprobaci�n de un da�o ante el transcurso del tiempo y la no satisfacci�n de un derecho [�]�[14] (Negrillas fuera del texto).

II.2.9.- Por su parte, la Secci�n Tercera, mediante auto de 13 de mayo de 2015 (Expediente n�m. 2015-00022, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa), sostuvo lo siguiente:

�[�] Lo anterior quiere significar que el marco de discrecionalidad del Juez no debe entenderse como de arbitrariedad, raz�n por la cual le es exigible a �ste la adopci�n de una decisi�n judicial suficientemente motivada, conforme a los materiales jur�dicos vigentes y de acuerdo a la realidad f�ctica que la hagan comprensible intersubjetivamente para cualquiera de los sujetos protagonistas del proceso y, adem�s, que en ella se refleje la pretensi�n de justicia, raz�n por la cual es dable entender que en el escenario de las medidas cautelares, el Juez se enfrenta a la exposici�n de un razonamiento en donde, adem�s de verificar los elementos tradicionales de procedencia de toda cautela, es decir el fumus boni iuris y el periculum in mora, debe proceder a un estudio de ponderaci�n y sus sub principios integradores de idoneidad, necesidad y proporcionalidad stricto sensu, ya que se trata, antes que nada, de un ejercicio de razonabilidad [�]�[15](Negrillas no son del texto).

II.2.10.- As� pues, en el examen de procedibilidad de la medida solicitada, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporaci�n, deber� verificarse la concurrencia de los elementos tradicionales que ameritan la imposici�n de la cautela, a saber: (i)fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, y, (iii) la ponderaci�n de intereses.

II.3.- La medida cautelar consistente en la suspensi�n provisional de los efectos jur�dicos del acto acusado

II.3.1.- En el marco de las diversas medidas cautelares instauradas en el nuevo proceso contencioso administrativo[16], se encuentra la figura de la suspensi�n provisional de los efectos de los actos administrativos prevista en el art�culo 238 de la Constituci�n Pol�tica y desarrollada en los art�culos 231[17] y siguientes del CPACA.

II.3.2.- Entre sus caracter�sticas principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jur�dico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad, en el proceso ordinario en el que se hubiere decretado tal medida. Es por ello que su finalidad est� dirigida a �[�] evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jur�dicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho [�]�[18].

II.3.3.- De otra parte, es preciso resaltar que el anterior C�digo Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), se tiene que la suspensi�n provisional de los efectos de los actos administrativos se supeditaba a la �manifiesta infracci�n de la norma invocada�, indic�ndose que en acciones distintas a la objetiva de legalidad, se requer�a demostrar, aunque fuera sumariamente, el perjuicio con la ejecuci�n del acto. Por ello, la innovaci�n m�s relevante de la Ley 1437 de 2011 consiste en, referirse expresamente a la confrontaci�n de legalidad que debe efectuar el Juez de la medida; es decir, ese an�lisis inicial de legalidad del acto acusado, de cara a las normas que se estiman infringidas[19].

II.3.4.- Dicho lo anterior, es menester indicar que esta Corporaci�n, en el auto de 13 de mayo de 2015[20], citado anteriormente, ha se�alado que:

�[�] la suspensi�n provisional, como toda medida cautelar, debe estar siempre debidamente sustentada en los dos pilares fundamentales sobre los cuales se edifica todo sistema cautelar, a saber: los principios del periculum in mora y del fumus boni iuris, en virtud de los cuales siempre se tendr� que acreditar en el proceso el peligro que representa el no adoptar la medida y la apariencia del buen derecho respecto del cual se persigue un pronunciamiento definitivo en la sentencia que ponga fin al litigio [�]�.

II.3.5.- Tal visi�n ha sido compartida por esta Secci�n en el auto de 27 de agosto de 2015[21], en el cual subray� lo siguiente:

�[�] En esta providencia no se est� adoptando decisi�n de fondo, pues lo que se resuelve es la solicitud de suspensi�n provisional, la cual se niega mediante auto interlocutorio, entre otras razones, porque no se configuran los requisitos que la Jurisprudencia y la Doctrina denominan Fumus bonis iuris (apariencia de buen derecho) y periculum in mora (necesidad de urgencia de la medida cautelar) [�]�.

II.3.6.- Los principios y requisitos enunciados se concretan, a juicio de este Despacho, en las previsiones especiales del inciso primero del art�culo 231 del CPACA para esta modalidad de cautela, sin perjuicio del an�lisis que para el caso en concreto deba realizar el Juez en relaci�n con la necesidad de la urgencia de la medida cautelar.

II.3.7.- Acerca de la forma en la que el Juez debe abordar este an�lisis inicial, la citada providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente n�m. 2014-03799), sostuvo:

�[�] Para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoraci�n del acto acusado que com�nmente se ha llamado valoraci�n inicial, y que implica una confrontaci�n de legalidad de aqu�l con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud. Este an�lisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusi�n de ilegalidad en la que se enfoca la demanda,pero con base en una aprehensi�n sumaria, propia de una instancia en la que las partes a�n no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoraci�n inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2� del art�culo 229 del C�digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que as� lo sea, dado que su resoluci�n parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisi�n final [�]� (Resaltado fuera del texto).

II.3.8.- Como lo refiere la providencia transcrita, es importante la prevenci�n efectuada por el legislador al advertir que, la decisi�n sobre la medida cautelar, de ning�n modo implica prejuzgamiento, teniendo en cuenta que, como lo ha precisado la Jurisprudencia de esta Sala, se trata de �[�] mecanismos meramente cautelares, que en nada afectan ni influyen en la decisi�n final del fondo del asunto [�]�[22].

II.4.1.- El Decreto 2817 de 2016 fue compilado en el Decreto 1069 de 26 de mayo de 2015

II.4.1.1.- Con anterioridad a iniciar el an�lisis de la medida cautelar solicitada, resulta necesario mencionar que la norma demandada fue compilada en el Decreto 1069 de 26 de mayo de 2015[23], como se muestra a continuaci�n:

�[�] DECRETO 1069 DE 2015 [�] (mayo 26) [�] por medio del cual se expide el Decreto �nico Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho

Que la producci�n normativa ocupa un espacio central en la implementaci�n de pol�ticas p�blicas, siendo el medio a trav�s del cual se estructuran los instrumentos jur�dicos que materializan en gran parte las decisiones del Estado.

Que la racionalizaci�n y simplificaci�n del ordenamiento jur�dico es una de las principales herramientas para asegurar la eficiencia econ�mica y social del sistema legal y para afianzar la seguridad jur�dica.

Que constituye una pol�tica p�blica gubernamental la simplificaci�n y compilaci�n org�nica del sistema nacional regulatorio.

Que la facultad reglamentaria incluye la posibilidad de compilar normas de la misma naturaleza.

Que por tratarse de un decreto compilatorio de normas reglamentarias preexistentes, las mismas no requieren de consulta previa alguna, dado que las normas fuente cumplieron al momento de su expedici�n con las regulaciones vigentes sobre la materia.

Que la tarea de compilar y racionalizar las normas de car�cter reglamentario implica, en algunos casos, la simple actualizaci�n de la normativa compilada, para que se ajuste a la realidad institucional y a la normativa vigente, lo cual conlleva, en aspectos puntuales, el ejercicio formal de la facultad reglamentaria.

Que en virtud de sus caracter�sticas propias, el contenido material de este decreto guarda correspondencia con el de los decretos compilados; en consecuencia, no puede predicarse el decaimiento de las resoluciones, las circulares y dem�s actos administrativos expedidos por distintas autoridades administrativas con fundamento en las facultades derivadas de los decretos compilados.

Que la compilaci�n de que trata el presente decreto se contrae a la normatividad vigente al momento de su expedici�n, sin perjuicio de los efectos ultractivos de disposiciones derogadas a la fecha, de conformidad con el art�culo 38 de la Ley 153 de 1887.

Que por cuanto este decreto constituye un ejercicio de compilaci�n de reglamentaciones preexistentes, los considerandos de los decretos fuente se entienden incorporados a su texto, aunque no se transcriban, para lo cual en cada art�culo se indica el origen del mismo.

Que las normas que integran el Libro 1 de este Decreto no tienen naturaleza reglamentaria, como quiera que se limitan a describir la estructura general administrativa del sector.

Que durante el trabajo compilatorio recogido en este Decreto, el Gobierno verific� que ninguna norma compilada hubiera sido objeto de declaraci�n de nulidad o de suspensi�n provisional, acudiendo para ello a la informaci�n suministrada por la Relator�a y la Secretar�a General del Consejo de Estado.

Que con el objetivo de compilar y racionalizar las normas de car�cter reglamentario que rigen en el sector y contar con un instrumento jur�dico �nico para el mismo, se hace necesario expedir el presente Decreto Reglamentario �nico Sectorial.

Art�culo 2.2.6.9.1. Constituci�n del patrimonio de familia inembargable. Sin perjuicio de la competencia judicial, el padre, la madre, los dos o un tercero podr�n constituir de manera voluntaria ante el Notario del c�rculo donde se encuentre ubicado el predio objeto de la limitaci�n, por Escritura P�blica, patrimonio de familia inembargable, conforme a los siguientes requisitos:

a) Que el inmueble que se afecta sea, al momento de la solicitud, de propiedad del constituyente, y no lo posea con otra persona proindiviso;

Par�grafo. El patrimonio de familia de que trata este cap�tulo es el de car�cter voluntario regulado por la Ley 70 de 1931, modificada por la Ley 495 de 1999. Quedan excluidos de esta reglamentaci�n los patrimonios de familia de car�cter obligatorio consagrados en las normas sobre vivienda de inter�s social, a los que se refieren la Ley 91 de 1936 y los art�culos 60 de la Ley 9� de 1989 y 38 de la Ley 3� de 1991, y facultativos de que tratan el art�culo 22 de la Ley 546 de 1999 y la Ley 861 de 2003, patrimonios que continuar�n constituy�ndose ante Notario en los t�rminos previstos en las leyes citadas.

Art�culo 3.1.1.Derogatoria Integral. Este decreto regula �ntegramente las materias contempladas en �l. Por consiguiente, de conformidad con el art. 3 de la Ley 153 de 1887, quedan derogadas todas las disposiciones de naturaleza reglamentaria relativas al Sector Justicia y del Derecho que versan sobre las mismas materias, con excepci�n, exclusivamente, de los siguientes asuntos:

1) No quedan cobijados por la derogatoria anterior los decretos relativos a la creaci�n y conformaci�n de comisiones intersectoriales, comisiones interinstitucionales, consejos, comit�s, sistemas administrativos y dem�s asuntos relacionados con la estructura, configuraci�n y conformaci�n de las entidades y organismos del sector administrativo. En particular se except�an de la derogatoria integral las siguientes normas reglamentarias: Decretos 2817 de 1974, 1320 de 1997, 3110 de 2007, 697 de 1999, 1733 de 2009, 261 de 2010 modificado por el Decreto 491 de 2012, 2374 de 2010, 1829 de 2013 art�culos 62 a 79, 20 de 2013 y 2055 de 2014.

2) Tampoco quedan cobijados por la derogatoria anterior los decretos que desarrollan leyes marco.

3) Igualmente, quedan excluidas de esta derogatoria las normas de naturaleza reglamentaria de este sector administrativo que, a la fecha de expedici�n del presente decreto, se encuentren suspendidas por la Jurisdicci�n Contencioso Administrativa, las cuales ser�n compiladas en este decreto, en caso de recuperar su eficacia jur�dica.

Los actos administrativos expedidos con fundamento en las disposiciones compiladas en el presente decreto mantendr�n su vigencia y ejecutoriedad bajo el entendido de que sus fundamentos jur�dicos permanecen en el presente decreto compilatorio [�]�.

II.4.1.2.- Este Despacho estima que la derogatoria integral que prev� el decreto compilatorio en el art�culo 3.1.1 debe entenderse referida a las disposiciones de naturaleza reglamentaria relativas al sector Justicia y del Derecho que versan sobre las mismas materias, distintas de aquellas que fueron objeto de compilaci�n, con las excepciones que plantea el mismo decreto, lo cual se encuentra acorde con lo expresado en su parte motiva que resalta su naturaleza de decreto compilatorio.

II.4.1.3.- En relaci�n con la expresi�n �[�] Compilar [�]� y los alcances de esta actividad, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-839 de 2008[24], explic� lo siguiente:

�[�] 3.2. Sobre el alcance de la expresi�n compilar la Corte se ha pronunciado en m�ltiples oportunidades precisando que �la compilaci�n implica �agrupar o recopilar en un solo texto, disposiciones jur�dicas sobre un tema espec�fico, sin variar en nada su naturaleza y contenido normativo. Esta tarea, no involucra en estricto sentido ejercicio de actividad legislativa�.[25]

Quien compila, ha dicho la Corte �limita su actividad a la reuni�n o agregaci�n de normas o estatutos dentro de un criterio de selecci�n que incide en la compilaci�n misma, sin trascendencia al ordenamiento jur�dico en cuanto tal. La funci�n compiladora se encuentra limitada por las normas objeto de ella, de tal manera que el compilador no las puede modificar o sustituir, ni tiene la posibilidad de retirar o excluir disposiciones del sistema jur�dico, as� se las estime innecesarias, superfluas o repetidas y, claro est�, tampoco le es atribuida la funci�n, t�picamente legislativa, de reordenar, con efectos obligatorios erga omnes el articulado de un conjunto normativo�.[26]

Es una facultad que �no puede conllevar la expedici�n de un nuevo texto jur�dico con una numeraci�n y una titulaci�n propia e independiente, pues ello, de conformidad con lo expuesto, equivale a expedir un c�digo�, [27] ya que la compilaci�n �en nada debe alterar la naturaleza misma de las normas agrupadas�.[28]

La jurisprudencia ha concluido entonces sobre los alcances de esta diferenciaci�n entre codificaci�n y compilaci�n en casos concretos, lo siguiente: (i) si �para efectos de expedir un estatuto o una recopilaci�n se concede al Ejecutivo facultades generales para eliminar normas repetidas o superfluas, se supera el estadio de los estatutos o de las recopilaciones y se ingresa al de los c�digos�[29]. (ii) La facultad de compilar �no puede conllevar la expedici�n de un nuevo texto jur�dico con una numeraci�n y una titulaci�n propia e independiente pues ello equivale a expedir un c�digo�.[30] [�]�.

II.4.1.4.- Conforme a lo explicado en relaci�n con la facultad de compilaci�n de normas, el despacho encuentra que el literal d) del art�culo 1� del Decreto 2897 de 2011, cuestionado en este proceso, no fue derogado, siendo �nicamente agrupado, junto con otras normas, en un solo texto, por lo que no ha perdido vigencia y contin�a produciendo efectos jur�dicos, lo que hace procedente el estudio de fondo de la solicitud de decreto de la medida cautelar de suspensi�n provisional de los efectos jur�dicos del acto demandado.

II.4.1.5.- As� lo han resaltado esta Corporaci�n, que en Auto de 21 de junio de 2018[31], que a prop�sito de un decreto de la misma naturaleza del que se aqu� se analiza, indic�:

�[�] En este punto resulta importante advertir que el Decreto 1073 de 2015[32] es de naturaleza compilatoria. Seg�n lo ha dicho la Corte Constitucional[33], la finalidad de los decretos compilatorios no es otra distinta que la de agrupar unas normas sin cambiar su redacci�n y su contenido, para as� facilitar la consulta de dichas disposiciones. Por consiguiente, tales decretos tienen fuerza indicativa, mas no normativa, pues no derogan ni crean nuevas normas.

En ese sentido, conviene se�alar que el Decreto 1073 de 2015 agrup�, entre otros, el Decreto 933 de 2013, el cual, en su art�culo 28[34], numeral 5, contempla la misma causal de rechazo que aplic� la Agencia Nacional de Miner�a para resolver la solicitud de formalizaci�n minera presentada por Asoarevoy. Entonces, si bien le asiste raz�n a la parte recurrente en el sentido de que en las resoluciones demandadas se invoc� el Decreto 1073 de 2015 (sin fuerza normativa por su naturaleza compilatoria), lo cierto es que el Decreto 933 de 2013 termin� constituy�ndose en el fundamento de rechazo de la respectiva petici�n [�]� (negrilla y subrayado fuera de texto)

II.4.1.6.- En ese mismo sentido, en Auto de 30 de junio de 2016[35], se explic� que:

�[�] 2.1. En el presente caso se solicita la suspensi�n provisional parcial de los art�culos 6 �expresi�n �independientemente de su r�gimen contractual� - y, 7 �inciso 2� - del Decreto 1050 de 2014 �por el cual se establece la organizaci�n y funcionamiento del Fondo Nacional de las Universidades Estatales de Colombia y se dictan otras disposiciones�.

2.2. Este despacho advierte que mediante el Decreto 1075 del 26 de mayo de 2015, el Gobierno Nacional expidi� �el Decreto �nico Reglamentario del Sector de Educaci�n�, en el que en los art�culos 2.5.4.1.2.1.[36] y 2.5.4.1.2.2.[37] reprodujo el contenido de las normas respecto de las cuales se solicita su suspensi�n provisional.

Art�culo 3.1.1. Derogatoria Integral. Este Decreto regula �ntegramente las materias contempladas en �l. Por consiguiente, de conformidad con el art�culo 3� de la Ley 153 de 1887, quedan derogadas todas las disposiciones de naturaleza reglamentaria relativas al Sector Educaci�n que versan sobre las mismas materias, con excepci�n, exclusivamente, de los siguientes asuntos:

1. No quedan cobijados por la derogatoria anterior los decretos relativos a la creaci�n y conformaci�n de comisiones intersectoriales, fondos especiales, comisiones interinstitucionales, consejos consultivos, comisiones, comit�s, juntas, foros, sistemas administrativos y dem�s asuntos relacionados con la estructura, configuraci�n y conformaci�n de las entidades y organismos del sector administrativo, as� como las normas que regulan el ejercicio profesional, los consejos y comisiones profesionales.

2. Tampoco quedan cobijados por la derogatoria anterior los decretos que desarrollan leyes marco.

3. Igualmente, quedan excluidas de esta derogatoria las normas de naturaleza reglamentaria de este sector administrativo que, a la fecha de expedici�n del presente Decreto, se encuentren suspendidas por la Jurisdicci�n Contencioso Administrativa, las cuales ser�n compiladas en este decreto, en caso de recuperar su eficacia jur�dica.

4. En particular, se except�an de la derogatoria las siguientes normas reglamentarias: decretos 1509 de 1998, 2880 de 2004, 2770 de 2006, 1875 de 1994 y los art�culos 6.1 a 6.5 del Decreto 4904 de 2009.

Los actos administrativos expedidos con fundamento en las disposiciones compiladas en el presente Decreto mantendr�n su vigencia y ejecutoriedad bajo el entendido de que sus fundamentos jur�dicos permanecen en el presente decreto compilatorio.

2.3. El despacho observa que los art�culos 6 y 7 del Decreto 1050 de 2014 fueron compilados en los art�culos 2.5.4.1.2.1 y 2.5.4.1.2.2 del Decreto 1075 de 2015, sin cambiar su redacci�n ni contenido normativo.

2.4. La Corte Constitucional ha se�alado[38] que la facultad de compilaci�n de normas consiste en agrupar o recopilar en un solo texto disposiciones jur�dicas sobre un tema espec�fico, sin variar en nada su naturaleza y contenido normativo, y puede ser ejercida por cualquier particular o entidad p�blica, o ser delegada en el ejecutivo con fundamento en las facultades de que trata el numeral 10 del art�culo 150 de la Constituci�n Pol�tica.

Tal significado coincide con el se�alado por el Diccionario de la Real Academia Espa�ola[39].

S�guese de all� que la compilaci�n de normas tiene por �nico fin facilitar la consulta de las disposiciones agrupadas. Es decir, tiene una finalidad sistem�tica, en tanto no crea normas legales, sino que recoge las existentes sobre una misma materia.

Es, en otras palabras, una t�cnica normativa que busca facilitar la consulta de las reglas o enunciados normativos, pero no su extinci�n o cambio.

2.5. En ese orden de ideas, bien puede decirse que material y formalmente las normas demandadas no han sido derogadas, en la medida en que simplemente fueron compiladas, esto es, agrupadas o reunidas en un solo texto.

2.6. Por consiguiente, es procedente analizar la suspensi�n provisional de los art�culos 6 y 7 del Decreto 1050 de 2014 �apartes demandados-, compilados en los art�culos 2.5.4.1.2.1 y 2.5.4.1.2.2 del Decreto 1075 de 2015. [�][40] (Resaltado y subrayado fuera de texto).

II.4.1.7.- Precisado lo anterior, se entrar� al estudio de los argumentos por los cuales el demandante considera que debe decretar la suspensi�n provisional del literal d) del art�culo 1� del Decreto 2897 de 2011.

II.4.2.- El an�lisis de los argumentos por los cuales se solicita la medida cautelar de suspensi�n provisional del acto demandado

II.4.2.1.- El demandante considera pertinente que se decrete la suspensi�n provisional de la disposici�n demandada toda vez que, en primer lugar, impide a las familias la constituci�n del patrimonio de familia inembargable sobre bienes que tengan embargados, lo cual trae como consecuencia que puedan perder sus viviendas, poni�ndose en riesgo la unidad familiar y los derechos de los menores y c�nyuges que quiz�s no son los titulares del dominio del inmueble, pero que colaboraron en su adquisici�n, adem�s de que existe la posibilidad que ese inmueble, destinado a la habitaci�n familiar, pueda perseguirse por v�a de remate; y en segundo lugar, la parte actora se�ala que �[�] el ejecutivo de manera irregular trascribe normas no expresas en la ley reglamentada trasgrede los derechos de la familia aun que (sic) la responsabilidad es garantizar estos derechos [�]�.

II.4.2.2.- En relaci�n con el primer argumento, este despacho comparte los argumentos expuestos por el Ministerio de Justicia y del Derecho por cuanto el actor no se�ala cu�l es la norma que considera transgredida por el Gobierno Nacional y, por ello, no es posible llevar a cabo la labor de confrontaci�n a la que se refiere el art�culo 231 del CPACA. Frente al segundo argumento, es posible deducir que el actor considera que el Gobierno Nacional ha transgredido la norma que se pretendi� reglamentar mediante el Decreto 2817 de 2006, esto es, el art�culo 37 de la Ley 962 de 8 de julio de 2005[41], cuyo contenido es el siguiente:

�[�] Art�culo 37. Tambi�n ser�n de competencia de los notarios las siguientes materias: constituci�n del patrimonio de familia inembargable; capitulaciones, constituci�n, disoluci�n y liquidaci�n de la sociedad patrimonial de compa�eros permanentes; matrimonio civil e inventario de bienes de menores que se encuentren bajo patria potestad cuando los padres est�n administr�ndolos y quieran contraer matrimonio [�]�.

II.4.2.3.- Este despacho deduce de la confusa exposici�n del demandante, que aquella apunta a considerar que el Ejecutivo trasgredi� el art�culo 37 de la Ley 962 de 2005 pues estableci� una regulaci�n que no se encuentra en la ley reglamentada, lo cual transgrede los derechos de la familia. Entiende este despacho, entonces, que el actor estima que hubo un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria. En relaci�n con el alcance de la potestad reglamentaria, esta Sala[42] se ha pronunciado en los siguientes t�rminos:

�[�] 4.4.3. La potestad reglamentaria es la facultad constitucional que se atribuye de manera permanente al Gobierno Nacional, en cabeza del Presidente de la Rep�blica, para expedir un conjunto de disposiciones jur�dicas de car�cter general y abstracto para la debida ejecuci�n de la ley, a trav�s de las cuales desarrolla las reglas y principios en ella fijados y la completa en aquellos detalles y pormenores necesarios que permiten su aplicaci�n, pero que en ning�n caso puede modificar, ampliar o restringir en cuanto a su contenido material o alcance[43]. El art�culo 189 numeral 11� de la Constituci�n Pol�tica de manera expresa asigna dicha potestad reglamentaria al Presidente de la Rep�blica, quien como primera autoridad administrativa del orden nacional est� facultado para expedir los decretos, resoluciones y �rdenes necesarios para la cumplida ejecuci�n de las leyes.

El prop�sito �nico de esta potestad, tal como lo ha precisado esta Secci�n[44], es posibilitar la debida ejecuci�n de las leyes (incluyendo dentro de ellas las normas que tienen fuerza de ley), mediante la precisi�n y puntualizaci�n de las circunstancias de tiempo, modo y lugar y de aquellos aspectos concretos que son indispensables para garantizar su cabal cumplimiento y ejecuci�n. Al hacer uso de esa potestad el Ejecutivo tiene como finalidad hacer m�s expl�cita la norma de car�cter legal, en orden a facilitar su ejecuci�n y cumplimiento y viabilizar su estricta observancia.

La actividad reglamentaria se encuentra limitada y encausada por la norma legal y por ello debe respetar tanto su texto como su esp�ritu. Dicho en otras palabras, so pretexto de hacer eficaz y plenamente operante la norma superior de derecho, el Presidente de la Rep�blica no puede llegar al extremo de reducir o extender lo que en ella se dispone.

El requisito fundamental que supone la potestad reglamentaria es la existencia previa de un contenido o materia legal por reglamentar y su extensi�n depender� de la forma as� como del detalle con que la Ley regul� los temas correspondientes. Es decir, que el ejercicio de esta potestad por el Gobierno se ampl�a o restringe en la medida en que el Congreso haya utilizado sus poderes jur�dicos: si los ordenamientos expedidos por el Congreso suministran todos los elementos necesarios para su ejecuci�n, el �rgano administrativo nada tendr� que agregar y, por consiguiente, no habr� oportunidad para el ejercicio de la potestad reglamentaria. Pero, si en ella faltan los pormenores necesarios para su correcta aplicaci�n, opera inmediatamente la potestad para efectos de proveer la regulaci�n de esos detalles[45] [�]�.

II.4.2.4.- En este an�lisis inicial de la controversia, este despacho encuentra que el art�culo 37 de la Ley 962 de 2005, estableci� que ser�an de competencia de los notarios, entre otras materias, la constituci�n del patrimonio de familia inembargable, sin que en dicha norma se hubieran dictado otras disposiciones para regular esa competencia o esa materia, por lo que no se regularon, siguiendo la decisi�n judicial citada, los pormenores necesarios para la correcta aplicaci�n de la ley, operando inmediatamente y de manera amplia la potestad reglamentaria para efectos de proveer las disposiciones que permitieran a los notarios asumir esta competencia, raz�n por la que, en principio, no existe transgresi�n de la norma invocada, por lo que se negar� el decreto de la cautela solicitada.

II.4.2.5.- Finalmente y en relaci�n con la petici�n de la parte demandada para que sea vinculada a este proceso judicial la Superintendencia de Notariado y Registro, puede observarse que este despacho, mediante auto de 23 de mayo de 2016, orden� la vinculaci�n de esa superintendencia como entidad demandada.

En m�rito de lo expuesto, el Consejero de la Secci�n Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo,

[1] �[�] por el cual se reglamenta el art�culo 37 de la Ley 962 de 2005, y se se�alan los derechos notariales correspondientes [�]�.

[9] Sobre la finalidad de las medidas cautelares, consultar tambi�n la providencia de 13 de mayo de 2015 (Expediente n�m. 2015-00022, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa), en la que se asever�: �[�] se busca evitar que la duraci�n del proceso afecte a quien acude a la Jurisdicci�n, a tal punto que para el momento de obtener una decisi�n favorable se torne en ilusorio el ejercicio del derecho reconocido, pues al decir de Chiovenda �la necesidad de servirse del proceso para conseguir la raz�n no debe convertirse en da�o para quien tiene la raz�n.�

[10] Corte Constitucional, Sentencia C-834/13. Referencia: Expediente D -9509. Demandante: Mart�n Berm�dez Mu�oz. Acci�n de inconstitucionalidad contra el art�culo 613 (parcial) de la Ley 1564 de 2012 �Por medio de la cual se expide el C�digo General del Proceso�. Magistrado Ponente: Alberto Rojas R�os. Bogot�, D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil trece (2013).

[14] Providencia de 17 de marzo de 2015, Expediente n�m. 2014-03799, Consejera ponente: doctora Sandra Lisset Ibarra V�lez.

[15] Sobre la aplicaci�n de la proporcionalidad, la misma providencia indic�: �(�) Se ha sostenido en anteriores ocasiones: (�) All� donde el Juez Administrativo no est� gobernado por reglas, lo m�s posible es que la actuaci�n se soporte en principios o mandatos de optimizaci�n, luego la proporcionalidad y ponderaci�n no son metodolog�as extra�as en la soluci�n de conflictos y en la reconducci�n de la actividad de la jurisdicci�n contencioso administrativa al cumplimiento material de los postulados del Estado social de derecho. En todo caso, la proporcionalidad y la ponderaci�n no representan ni la limitaci�n, ni el adelgazamiento de los poderes del juez administrativo, sino que permiten potenciar la racionalidad y la argumentaci�n como sustento de toda decisi�n judicial. Cabe, entonces, examinar c�mo se sujeta la actividad discrecional del juez administrativo a las reglas de la ponderaci�n, como expresi�n m�s depurada del principio de proporcionalidad� // En consecuencia, la observancia de este razonamiento tripartito conlleva a sostener que en la determinaci�n de una medida cautelar, que no es m�s que la adopci�n de una medida de protecci�n a un derecho en el marco de un proceso judicial, el Juez debe tener en cuenta valoraciones de orden f�ctico referidas a una estimaci�n de los medios de acci�n a ser seleccionados, cuesti�n que implica i) que la medida decretada sea adecuada para hacer frente a la situaci�n de amenaza del derecho del afectado (idoneidad); ii) que, habida cuenta que se trata de una decisi�n que se adopta al inicio del proceso judicial o, inclusive, sin que exista un proceso formalmente establecido, la medida adoptada sea la menos lesiva o invasora respecto del marco competencial propio de la administraci�n p�blica (necesidad) y, por �ltimo, es necesario iii) llevar a cabo un razonamiento eminentemente jur�dico de ponderaci�n , en virtud del cual se debe determinar de manera doble el grado de afectaci�n o no satisfacci�n de cada uno de los principios contrapuestos � El propio art�culo 231 del CPACA. da lugar a estar consideraci�n imperativa en el numeral 4, literales a) y b), cuando prescribe como exigencia: �Que, adicionalmente, se cumpla con una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia ser�an nugatorios.�

[16] El art�culo 230 del CPACA. se�ala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, �una o varias de las siguientes� cautelas: ordenar que se mantenga una situaci�n, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta �vulnerante o amenazante�, cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuaci�n administrativa, incluso de car�cter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisi�n, o la realizaci�n o demolici�n de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravaci�n de sus efectos; (numeral 5) Impartir �rdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer.

[17] �[�] Art�culo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensi�n provisional de sus efectos proceder� por violaci�n de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violaci�n surja del an�lisis del acto demandado y su confrontaci�n con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnizaci�n de perjuicios deber� probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos.

En los dem�s casos, las medidas cautelares ser�n procedentes cuando concurran los siguientes requisitos:

2. Que el demandante haya demostrado, as� fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados.

3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderaci�n de intereses, que resultar�a m�s gravoso para el inter�s p�blico negar la medida cautelar que concederla.

b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia ser�an nugatorios [�]� (Negrillas fuera del texto).

[18] Providencia citada ut supra, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

[19] Vale la pena ahondar en el tema de la transici�n del r�gimen de las medidas cautelares que tuvo lugar con el nuevo CPACA, asunto explicado en la providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente n�m. 2014-03799), en la cual se puntualiz�: �Ahora bien, centrando el estudio en la suspensi�n provisional de los efectos del acto administrativo, es notorio para la Sala que la nueva disposici�n, sin desconocer los rasgos caracter�sticos del acto administrativo, ampli�, en pro de una tutela judicial efectiva, el �mbito de competencia que tiene el Juez de lo contencioso administrativo a la hora de definir sobre la procedencia de tal medida cautelar; y ese cambio, que se refleja en el tenor literal de la norma, consulta la intenci�n del legislador y el entendimiento de la medida cautelar en el marco constitucional. Una interpretaci�n del art�culo 231 del C�digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo teniendo en cuenta solamente la variaci�n literal del enunciado normativo, pudo haber generado en los inicios de su aplicaci�n la idea de que la existencia de una manifiesta infracci�n, a la que hac�a referencia el art�culo 152 del anterior C�digo, fue reemplazada por el surgimiento en el an�lisis judicial de una oposici�n entre el acto y las normas superiores, sin que ello comportara una diferencia material en el contenido normativo de ambas disposiciones. Sin embargo, estudiados los antecedentes de la disposici�n debe arribarse a una conclusi�n diferente, dado que, se insiste, la medida cautelar en el nuevo escenario judicial de esta Jurisdicci�n obedece y reclama la tutela judicial efectiva.� (Resaltado es del texto).

[20] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci�n Tercera, Subsecci�n C. Consejero ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Bogot� D.C., 13 de mayo de 2015.Radicaci�n n�mero: 11001-03-26-000-2015-00022-00(53057). Actor: CARACOL Televisi�n S.A. y RCN Televisi�n S.A. Demandado: Autoridad Nacional de Televisi�n � ANTV. Referencia: Medio de control de nulidad simple (Auto medida cautelar de suspensi�n provisional)

[21] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci�n Primera, Consejera ponente: Mar�a Elizabeth Garc�a Gonz�lez. Bogot�, D.C., 27 de agosto de 2015. Radicaci�n n�mero: 11001-03-24-000-2015-00194-00. Actor: Marco Fidel Ram�rez Antonio. Demandado: Ministerio de Salud y Protecci�n Social.

[22] As� lo sostuvo la Sala en la providencia de 11 de marzo de 2014 (Expediente n�m. 2013 00503. Consejero ponente: doctor Guillermo Vargas Ayala), al expresar que: �Con el �nimo de superar los temores y las reservas que siempre acompa�aron a los Jueces respecto del decreto de la suspensi�n provisional en vigencia de la legislaci�n anterior, c�lebre por su escasa efectividad producto de las extremas exigencias que la Jurisprudencia le impuso para salvaguardar su imparcialidad, el inciso segundo del art�culo 229 del C.P.A.C.A. expresamente dispone que �[l]a decisi�n sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento�. De lo que se trata, entonces, con esta norma, es de brindar a los Jueces �la tranquilidad de que se trata de mecanismos meramente cautelares, que en nada afectan ni influyen en la decisi�n final del fondo del asunto sub lite� [ ]. Una suerte de presunci�n iure et de iure, sobre c�mo acceder a la medida no afecta la imparcialidad del Juez ni compromete su capacidad de discernimiento ni poder de decisi�n, que busca adem�s promover la efectividad del nuevo r�gimen cautelar introducido. // La Jurisprudencia ya ha ido se�alado que este enunciado debe ser visto como un l�mite a la autorizaci�n que se otorga al Juez para que analice los hechos, las pruebas y los fundamentos del caso, pues es evidente que por tratarse de una primera aproximaci�n al asunto este an�lisis debe ser apenas preliminar, raz�n por la cual no puede suponer un examen de fondo o �prejuzgamiento� de la causa [ ]. La carga de argumentaci�n y probatoria que debe asumir quien solicita la medida cautelar, garantizan que el Juez tenga suficientes elementos de juicio para emprender esta valoraci�n sin tener que desplegar un esfuerzo anal�tico propio de la fase final del juicio ni renunciar ni relevarse del examen m�s profundo que debe preceder a la sentencia�.(Negrillas fuera del texto).

[23] �[�] por medio del cual se expide el Decreto �nico Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho [�]�

[25] Sentencia C-340 de 2006. M.P. Jaime C�rdoba Trivi�o. Ver igualmente la sentencia C-582 de 2001. M.P. Jaime Araujo Renter�a.

[27] Sentencia C-129 de 1995 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. En esta sentencia, la Corte estudi� el art�culo 199 de la ley 136 de 1994, sobre modernizaci�n de los municipios, que autorizaba al Presidente de la Rep�blica, mediante facultades extraordinarias a �compilar las disposiciones constitucionales y legales vigentes para la organizaci�n y funcionamiento de los municipios. Para este efecto se podr� reordenar la numeraci�n de las diferentes normas y eliminar aquellas que se encuentren repetidas o derogadas�. En esa oportunidad, la norma acusada fue declarada inexequible, as� como el Decreto Ley 2626 de 1994 que se expidi� en cumplimiento de tales facultades, - por unidad normativa -, porque a juicio de la Corte se �desconoci� la prohibici�n taxativamente prevista en esa disposici�n, pues a trav�s del Decreto 2626 de 1994 lo que [se] hizo no fue una simple compilaci�n, sino que se expidi� un nuevo ordenamiento jur�dico, agrupado en un s�lo texto formalmente promulgado, lo que constituye, por ende, un c�digo. (�)En efecto, puede observarse que en �l se expidi� una diferente numeraci�n y titulaci�n y, lo que es m�s importante, se cre� un ordenamiento jur�dico nuevo. (�)�. As�, no obstante que el legislador ordinario utiliz� la palabra �compilar�, advirti� la sentencia, compilar no puede comportar la expedici�n de un nuevo texto jur�dico en el que se incorporen disposiciones nuevas, o se deroguen o refundan otras, por ser ello una atribuci�n eminentemente legislativa.

[29] Sentencia C-255 de 1995 M.P. Jorge Arango Mej�a. En esta providencia, la Corte estudi� el Decreto Ley 1298 de 1994, relacionado con el Estatuto Org�nico del Sistema Nacional de Salud; decreto expedido en raz�n de las facultades extraordinarias asignadas al Presidente por la Ley 100 de 1993, art�culo 248, para el efecto, con el objeto de �expedir el estatuto org�nico del sistema nacional de salud, de numeraci�n continua, con el objeto de sistematizar incorporar y armonizar en un solo cuerpo jur�dico las normas vigentes en materia de salud (�) Con tal prop�sito podr� reordenar la numeraci�n de las diferentes disposiciones (�) sin que se altere su contenido y podr� eliminar las normas repetidas o superfluas�. Dijo la Corte Constitucional en esa oportunidad que expedir �un estatuto org�nico del sistema de salud, de numeraci�n continua, con el objeto de sistematizar, integrar, incorporar y armonizar en un solo cuerpo jur�dico las normas vigentes en materia de salud, no es diferente a expedir un c�digo. Con mayor raz�n, si la facultad permite al Presidente "eliminar las normas repetidas o superfluas", lo que podr�a conducir a la derogaci�n por esta v�a de normas que hacen parte de leyes org�nicas o estatutarias�. Concluy� la providencia, acogiendo la jurisprudencia sentada por la sentencia C-129 de 1995 ya enunciada, que tanto el decreto ley como el art�culo de la ley 100 de 1993 que conced�a tales facultades eran inexequibles, dado que el Estatuto Org�nico del Sistema General de Seguridad Social en Salud era �un verdadero c�digo�. As� lo demuestran �su extensi�n, pues consta de 723 art�culos, y el hecho de enumerarse en el art�culo 722 todas las leyes que "incorpora y sustituye", que son ocho, expedidas entre los a�os de 1979 y 1994�.

[31] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCI�N TERCERA, SUBSECCI�N A. Consejera ponente: MARTA NUBIA VEL�SQUEZ RICO. Bogot�, D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil dieciocho (2018). Radicaci�n n�mero: 11001-03-26-000-2016-00144-00(57917). Actor: ASOCIACI�N DE ARENEROS Y VOLQUETEROS DE YOND�. Demandado: AGENCIA NACIONAL DE MINER�A.

[32] �Por medio del cual se expide el Decreto �nico Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energ�a�, con el objetivo �de compilar y racionalizar las normas de car�cter reglamentario que rigen en el sector y contar con un instrumento jur�dico �nico para el mismo�.

[33] En la sentencia C-508 de 1996 se lee: �3- Para la Corte sigue siendo indudable que, desde el punto de vista formal, estos decretos compiladores no tienen fuerza de ley, pues se limitan a compilar unas normas legales sin cambiar su redacci�n y contenido, todo con el �nico fin de facilitar la consulta de las disposiciones agrupadas. Tienen entonces �nicamente una finalidad sistem�tica, pero no derogan ni crean nuevas normas legales. En tal sentido, esos decretos son actos administrativos al servicio de la consulta de las leyes, pero no constituyen una nueva disposici�n legal aut�noma. Tal fue la raz�n por la cual la Corte consider� que esos decretos eran �ejecutivos�, y no normas legales, pues tienen �una mera fuerza indicativa� ya que �su finalidad no es otra que la de facilitar la consulta� de las leyes compiladas� (M.P. Alejandro Mart�nez Caballero).

[34] �Art�culo 28. Causales de rechazo. Se rechazar� de plano la solicitud de formalizaci�n de miner�a tradicional en los siguientes casos (�) 5. Cuando la persona que radique la solicitud no sea aquella a la que se le asign� el PIN (�)�.

[35] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION CUARTA. Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMIREZ RAMIREZ. Bogot� D.C., treinta (30) de junio de dos mil diecis�is (2016). Radicaci�n n�mero: 11001-03-27-000-2015-00066-00(22069). Actor: LUCY CRUZ DE QUI�ONES. Demandado: MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL. AUTO.

[36] �Art�culo 2.5.4.1.2.1. Del hecho generador. De conformidad con el art�culo 5 la Ley 1697 de 2013, los contratos gravados por la contribuci�n parafiscal Estampilla Pro Universidad Nacional Colombia y dem�s universidades estatales Colombia, son aquellos cumplen con siguientes dos (2) condiciones:

2. suscritos por entidades del orden nacional, definidas en el art�culo 2 la Ley 80 de 1993, independientemente su r�gimen contractual. (Decreto 1050 2014, art�culo 6).

[37] Art�culo 2.5.4.1 De la retenci�n de contribuci�n. [�] Los jefes de las oficinas pagadoras de las entidades del orden nacional que hacen parte del Presupuesto General de la Naci�n, que efect�en giros sobre contratos de obra p�blica y sus adiciones, as� como sobre los. contratos conexos al de obra, celebrados sin situaci�n de fondos o con recursos propios, y los jefes de las oficinas pagadoras de las dem�s entidades del orden nacional que efect�en giros sobre contratos de obra p�blica y sus adiciones, as� como sobre los contratos conexos al de obra, celebrados con recursos propios; son responsables de retener las sumas correspondientes a la contribuci�n parafiscaI de la que trata la Ley 1697 de 2013, en el porcentaje correspondiente seg�n lo establecido en el art�culo 8 de la ley mencionada. [�](Decreto 1050 2014, art�culo 7)�.

[39] �Compilar: Allegar o reunir, en un solo cuerpo de obra, partes, extractos o materias de otros varios libros o documentos�. P�gina 523.

[40] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION CUARTA. Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMIREZ RAMIREZ. Bogot� D.C., treinta (30) de junio de dos mil diecis�is (2016). Radicaci�n n�mero: 11001-03-27-000-2015-00066-00(22069). Actor: LUCY CRUZ DE QUI�ONES. Demandado: MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL. AUTO.

[41] �[�] por la cual se dictan disposiciones sobre racionalizaci�n de tr�mites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones p�blicas o prestan servicios p�blicos [�]�.

[42] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION PRIMERA. Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA. Bogot�, D.C., siete (7) de abril de dos mil catorce (2014). Radicaci�n n�mero: 11001-03-24-000-2012-00373-00. Actor: FRANCISCO JAVIER DUQUE VELASQUEZ. Demandado: MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL (HOY MINISTERIO DE SALUD). Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD.

[43] Ha precisado la Corte Constitucional y el Consejo de Estado que si bien el sistema configurado por la Constituci�n Pol�tica de 1991 atribuy� la titularidad de la potestad reglamentaria al Presidente de la Rep�blica, seg�n lo refleja el numeral 11 de su art�culo 189, no es menos cierto que la propia Carta tambi�n se encarg� de radicar, de manera precisa, la potestad de producci�n de actos normativos de efectos generales y de car�cter reglamentario en otros �rganos constitucionales ubicados dentro de la Rama Ejecutiva (como por ejemplo los Ministerios) y aun fuera de ella. Esta facultad de expedir actos generales, en el caso de los Ministerios, se ejerce en todo caso, frente a la potestad reglamentaria del Presidente de la Rep�blica, con criterio residual y subordinado. Entre otras sentencias, en la Corte Constitucional, ver las siguientes: C-805 de 2001; C-917 de 2002; C-1005 de 2008; C-372 de 2009 y C-748 de 2011. Y del Consejo de Estado, entre otras, las Sentencias de la Secci�n Tercera de 14 de agosto de 2008, proferida en el expediente con radicado n�m. 11001-03-26-000-1999-00012-01(16230), C.P. Mauricio Fajardo G�mez y 7 de octubre de 2009, proferida en el expediente n�m. 11001-03-26-000-2000-08448-01(18448), C.P. Enrique Gil Botero.

[44] Consejo de Secci�n Primera, Sentencia de 2 de septiembre de 2010, proferida en el proceso con radicado n�m. 11001-03-24-000-2007-00265-00, C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta.

[45] Consejo de Estado, Secci�n, Sentencia de agosto 21 de 2008, proferida en el expediente con radicado n�m. 0295-04, C.P. Gustavo Eduardo G�mez Aranguren.

PRIMERO: NEGAR la suspensi�n provisional de los efectos jur�dicos del literal d) del Art�culo 1� del Decreto 2817 de 2006, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia judicial.

Niega la suspensi�n provisional��(Literal d. )�Art�culo 1�DECRETO_2817_2006_22/08/2006

Expediente:	110010324000 2013 00287 00
Demandante:	Nelson Andr�s Montero Ram�rez
Demandado:	Gobierno Nacional � Ministerio del Interior y de Justicia
Medio de control:	Nulidad
Tema: Se decide la solicitud de suspensi�n provisional de los efectos del literal d) del art�culo 1� del Decreto 2817 de 2006, expedido por el Gobierno Nacional

Fecha Providencia	19/12/2018
Fecha de notificaci�n	19/12/2018