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100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030036013AUTOSala de lo Contenciosos Administrativonull11001 0324 000 2015 00236 00201804/12/2018AUTO_Sala de lo Contenciosos Administrativo__null_11001 0324 000 2015 00236 00__2018_04/12/2018300360122018
Sentencias de NulidadOswaldo Giraldo LópezNación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros.Fabio Enrique Velásquez y otros.falseDecreto 2691 del 23 de diciembre de 2014 Identificadores10030179660true1281119original30157817Identificadores

Fecha Providencia

04/12/2018

Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Oswaldo Giraldo López

Norma demandada:  Decreto 2691 del 23 de diciembre de 2014

Demandante:  Fabio Enrique Velásquez y otros.

Demandado:  Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros.


CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá D.C., 4 diciembre 2018

Expediente: 11001 0324 000 2015 00236 00

Demandante: Fabio Enrique Velásquez y otros.

Demandados: Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros.

Referencia: No es procedente decretar la suspensión provisional del decreto que definió los mecanismos para acordar con las autoridades territoriales las medidas necesarias para la protección del ambiente sano, y en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de las comunidades y la salubridad de la población, en desarrollo del proceso de autorización de actividades de exploración y explotación minera, si la fuente legal que le sirvió de sustento para la expedición de la regulación fue declarada inexequible.

  1. CUESTIÓN PREVIA

Atendiendo lo previsto en el proveído del 30 de julio de 2018, mediante el cual el Consejero Hernando Sánchez Sánchez remitió el presente proceso a este Despacho en cumplimiento de la medida de compensación ordenada por el Acuerdo 094 del 16 de mayo del año en curso, proferido por la Sala Plena de esta Corporación, se AVOCA el conocimiento del presente asunto.

  1. ASUNTO A TRATAR

Corresponde al Despacho resolver la solicitud de suspensión provisional presentada por los ciudadanos Fabio Enrique Velásquez Carrillo, Beatriz Helena Quintero García, Ramón Ángel Moncada Cardona, Laura Juliana Santocoloma Méndez y Rodrigo Elías Negrete Montes en contra del Decreto 2691 del 23 de diciembre de 2014 “Por el cual se reglamenta el artículo 37 de la Ley 658 de 2001 y se definen mecanismo para acordar con las autoridades territoriales las medidas de protección necesarias para la protección del ambiente sano, y en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la población, en desarrollo del proceso de autorización de actividades de exploración y explotación minera.”

  1. SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL
  1. Los demandantes fundamentaron la solicitud de suspensión provisional del acto demandado bajo los siguientes argumentos:

Señalaron que el acto acusado desconoció los principios de autonomía territorial, colaboración y concurrencia entre los niveles central y descentralizado. Así como el derecho a la participación, previstos en el preámbulo de la Constitución Política y en los artículos 1, 2, 4, 8, 79, 209, 287, 288,311, 313 ibídem.

Alegaron que el decreto demandado vulneró el principio de legalidad y reserva de la ley, toda vez que el ejecutivo se extralimitó del marco de su competencia imponiendo a los municipios una serie de condicionamientos que dista de lo señalado en sentencia C-123 de 2014, que declaró exequible el artículo 37 de la Ley 685 de 2001.

Concluyeron que el acto bajo examen vulneró el deber de proteger las riquezas naturales de la Nación y garantizar el derecho a gozar de un ambiente sano, pues obliga a los entes territoriales a someter procedimientos tales como la elaboración de estudios ambientales, la expedición de acuerdos municipales y la adopción de medidas de protección a estudios y autorizaciones por parte del Ministerio de Minas y Energía.

  1. TRASLADO DE LA MEDIDA CAUTELAR
  1. Por medio de auto calendado el 15 de febrero de 2016 el Despacho sustanciador corrió traslado a la parte demandada del escrito de suspensión provisional[1].
  1. Mediante memorial del día 14 de marzo de 2016[2] el Ministerio de Minas y Energía se opuso a la solicitud de suspensión provisional esgrimiendo los siguientes argumentos:

Sostuvo que el decreto demandado fue proferido teniendo en cuenta el ejercicio de la participación de las entidades territoriales en el proceso de decisión de la actividad de exploración o explotación minera, siguiendo los lineamientos traídos en la sentencia C-123 de 2014 que declaró exequible el artículo 37 de Ley 685 de 2001.

Aludió que no se desconoce el principio de autonomía de las entidades territoriales como quiera que las competencias o facultades señaladas en los artículos 151 y 288 de la Constitución Política, no se encuentran encaminadas a permitir que esos entes administren la organización minera, pues tal es competencia que radica en autoridades del orden nacional.

Concluyó que no existe transgresión a las normas constitucionales invocadas, porque el Gobierno Nacional, en desarrollo de su potestad reglamentaria, está facultado para regular el artículo 37 de Ley 685 de 2001 siguiendo los paramentos determinados por la Corte Constitucional en la sentencia C-123 de 2014.

  1. A través de escrito radicado del día 14 de marzo de 2016[3] el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural se opuso a la solicitud de suspensión provisional esgrimiendo los siguientes argumentos:

Señaló que la expedición del Decreto 2691 de 2014 corresponde a la reglamentación del artículo 37 de la Ley 685 de 2001, por ende, en el mismo se desarrolla la voluntad del Legislador en el marco de lo dispuesto en el artículo 189 de la Constitución Política.

Indicó que de conformidad con lo expuesto en los artículos 332 y 334 de la Carta magna, el Estado es propietario de los recursos del subsuelo y de los recursos naturales no renovables.

Precisó que los demandantes no sustentaron en la solicitud de suspensión provisional que la medida cautelar fuese el único medio para zanjar la situación que aluden como inminente violación a la Carta Política, razón por la cual, la misma es improcedente.

  1. En escrito calendado el 11 de marzo de 2016[4], el Ministerio del Interior y Justicia advirtió que el Decreto 2691 de 2014, fue suspendido por esta Corporación en auto del 25 de junio de 2015 con ponencia del Consejero Guillermo Vargas Ayala- Esto en virtud de la solicitud presentada al interior del proceso radicado No. 11001 0324 000 2015 00163 00.
  1. En providencia C-273 de 2016 la Corte Constitución declaró inexequible el artículo 37 de la Ley 685 de 2001.
  1. CASO EN CONCRETO.
  1. Ahora bien, esta Sección ha sostenido en cuanto a los requisitos para decretar la medida cautelar, lo siguiente:

“A voces del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud, «cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud». Entonces, su procedencia está determinada por la violación del ordenamiento jurídico y la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad, mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado . Dice así el citado artículo:

«Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos.

En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos:

1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho.

2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados.

3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.

4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones:

a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o

b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.» (Negrillas fuera del texto).

Del texto normativo transcrito se desprenden, para la procedencia de la medida cautelar, los siguientes requisitos: i) que se invoque a petición de parte, ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud y, iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados”.

  1. De la solicitud de suspensión provisional y de la intervención de las entidades demandadas visibles en el cuaderno de medidas cautelares, se encuentra acreditado que, mediante el Decreto 2691 del 23 de diciembre de 2014 el Ministerio del Interior y Justicia, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Ministerio de Minas y Energía y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, regularon los mecanismos para acordar con las autoridades territoriales las medidas necesarias para la protección del ambiente sano, y en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la población, en desarrollo del proceso de autorización de actividades de exploración y explotación minera, así:

CAPÍTULO I

Disposiciones Generales

Artículo1°. Objeto. El objeto de este decreto es regular el procedimiento que deben seguir los municipios y distritos para acordar con el Ministerio de Minas y Energía medidas, de protección del ambiente sano y, en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la población, frente a las posibles afectaciones que pueden derivarse de la actividad minera.

Artículo2°. Ámbito de aplicación. Las medidas de protección que se adopten en virtud de este decreto, se aplicarán a las solicitudes de concesión en trámite a la fecha de publicación del presente decreto y a las presentadas con posterioridad a la fecha de entrada en vigencia del mismo.

Artículo3°. Solicitud de acuerdo de las autoridades territoriales. Los concejos municipales o distritales podrán solicitar ante el Ministerio de Minas y Energía, previo acuerdo municipal o distrital, medidas de protección del ambiente sano, y en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la población, frente a las posibles afectaciones que pueden derivarse de la actividad minera, en áreas previamente delimitadas de su circunscripción territorial.

CAPÍTULO II

Procedimiento

Artículo4°. Estudio de soporte. En virtud de lo previsto en el artículo 3° de este decreto, en el acuerdo del respectivo concejo municipal o distrital se concretará la intención de establecer las medidas de protección referidas, se indicarán las causas y se establecerán los fines perseguidos.

Las medidas de protección deben fundamentarse en estudios técnicos elaborados a cargo del respectivo municipio o distrito, los cuales deben contener el análisis de los efectos sociales, culturales, económicos o ambientales que podrían derivarse de la aplicación de las citadas medidas en relación con los impactos que puede generar la actividad minera. Los costos de estos estudios serán asumidos por el Municipio solicitante.

Los estudios aludidos deberán acompañarse a la solicitud y estarán en concordancia con los planes de ordenamiento territorial, planes básicos de ordenamiento territorial y esquemas de ordenamiento territorial, según el caso.

Artículo5°. Término para el ejercicio del derecho. Los concejos municipales o distritales podrán ejercer el derecho previsto en este decreto cada vez que se modifiquen sus planes de ordenamiento territorial, planes básicos de ordenamiento territorial y esquemas de ordenamiento territorial, según el caso.

Parágrafo transitorio. Dentro del término de noventa (90) días, contados a partir de la fecha de publicación de este decreto, los concejos municipales o distritales podrán presentar por primera vez ante el Ministerio de Minas y Energía, la solicitud señalada en el artículo 3°.

Artículo6°. Trámite de la solicitud. Recibida la solicitud del concejo municipal o distrital, el Ministerio de Minas y Energía lo enviará dentro de los diez (10) días siguientes al recibo de la misma, a la autoridad nacional con competencia en las materias a que se refiere el estudio técnico de soporte para su respectivo concepto. Este concepto podrá expedirse con apoyo en los dictámenes de las distintas entidades del sector. En el mismo lapso, se reportará a la Agencia Nacional de Minería los municipios o distritos que elevaron solicitud, con el fin de que se dé aplicación a lo dispuesto en el artículo 11 de este decreto.

Parágrafo. Si la solicitud del ente territorial no cumple con los requisitos establecidos en este decreto, el Ministerio de Minas y Energía lo requerirá por una sola vez para que en el término de quince (15) días contados a partir de la fecha del requerimiento, subsane la deficiencia, so pena de dar por terminado el trámite.

Artículo7°. Valoración de la solicitud. La autoridad nacional competente valorará la solicitud del concejo municipal o distrital y presentará ante el Ministerio de Minas y Energía, en un término no mayor a veinte (20) días, contados a partir de la fecha de recibo de la misma, un concepto técnico sobre las razones que sustentan las medidas de protección solicitadas y su procedencia y, de ser el caso, de sus condiciones. El término antes referido podrá ser prorrogado, a solicitud de la autoridad nacional competente, por una sola vez y por el mismo lapso.

De estimarlo conveniente, el Ministerio de Minas y Energía podrá solicitar concepto al Departamento Nacional de Planeación o a otra entidad pertinente, con el fin de establecer el impacto económico de las medidas de protección requeridas. Así mismo, se podrá consultar a las empresas que tengan interés en el área o al gremio minero, respecto de la conveniencia de los proyectos que pretenden desarrollarse, en relación con las medidas que han sido solicitadas por los entes territoriales, lo cual se tendrá en cuenta para la toma de la decisión.

Artículo8°. Reunión. Vencido el término señalado en el artículo 7°, el Ministerio de Minas y Energía en un plazo no mayor a diez (10) días, convocará por una sola vez, a una reunión al concejo municipal o distrital solicitante, o a su delegado, y a la autoridad nacional competente para que respectivamente expongan las razones de la solicitud y del concepto. La reunión podrá suspenderse por una sola vez, siempre que medie causa justificada y la segunda reunión deberá celebrarse en un término no menor a diez (10) días ni mayor a treinta (30) días, contados a partir de la fecha de suspensión de la primera reunión. El Ministerio de Minas y Energía levantará un acta con el desarrollo detallado de la reunión.

Parágrafo. El Ministerio de Minas y Energía podrá convocar a esta reunión a las entidades y organismos que considere pertinentes.

Artículo9°. Decisión. El Ministerio de Minas y Energía, en un término no mayor a quince (15) días, contados a partir de la fecha de finalización de la reunión, mediante acto administrativo debidamente motivado, decidirá sobre las medidas solicitadas por la entidad territorial, con fundamento en los principios de desarrollo sostenible, fortalecimiento económico y social del país, propiedad estatal de los recursos naturales no renovables y el aprovechamiento eficiente de los mismos.

Una vez en firme, el acto administrativo será remitido a la Agencia Nacional de Minería y a la autoridad competente para su conocimiento.

La decisión consistirá en la adopción o no, de las medidas necesarias para la protección del ambiente sano y, en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la población.

Artículo10. Imposición de las medidas. Las medidas concretas de protección serán impuestas y supervisadas, durante la ejecución del contrato, por la autoridad competente o quien esta designe, es decir, por aquella que emitió concepto técnico sobre las razones que sustentan las medidas de protección solicitadas.

En materia ambiental la supervisión de las medidas adoptadas será realizada por la autoridad competente para la evaluación, seguimiento y control de los efectos ambientales de la actividad minera.

Artículo11. Régimen de transición. La Autoridad Minera Nacional tramitará dentro de los términos legales establecidos para el efecto, las solicitudes presentadas antes de la fecha de publicación de este decreto. No obstante, a estas solicitudes, les serán aplicables las medidas de protección que adopte el Ministerio de Minas y Energía como resultado de los acuerdos logrados con las entidades territoriales concernidas en los términos estable­cidos en este decreto.

Las solicitudes presentadas con posterioridad a la fecha de publicación de este decreto no serán objeto de contrato de concesión por parte de la Autoridad Nacional Minera durante el término establecido para que los municipios o distritos manifiesten por primera vez su intención de acordar medidas de protección.

De acuerdo al párrafo anterior, las áreas sobre las cuales los municipios o distritos hayan ejercido dicha facultad, no se otorgarán en concesión, hasta tanto se haya agotado el procedimiento establecido en este decreto.

Las áreas que no hayan sido objeto de requerimiento por parte de los entes territoriales podrán ser otorgadas en concesión por parte de la Autoridad Minera Nacional.

Los contratos de concesión suscritos y no inscritos en el Registro Minero Nacional no serán objeto de las medidas de que trata este acto administrativo, Por lo anterior, la Agencia Nacional de Minería procederá a la inscripción de los mismos de manera inmediata.

Artículo 12. Vigencia. El presente decreto entra en vigencia a partir de la fecha de su publicación.”.

Por otra parte, advierte el Despacho que en sentencia C-273 de 2016 la Corte Constitucional declaró inconstitucional el artículo 37 de la Ley 685 de 2011, fuente objeto del Decreto 2691 de 2014. Ello teniendo en cuenta las siguientes consideraciones:

38. En el presente caso, la disposición demandada prohíbe a las entidades de los órdenesregional, seccional o local” excluir temporal o permanentemente la actividad minera. Más aun, esta prohibición cobija expresamente los planes de ordenamiento territorial. Al hacerlo afecta de manera directa y definitiva la competencia de las entidades territoriales para llevar a cabo el ordenamiento de sus respectivos territorios. Por lo tanto, es una decisión que afecta bienes jurídicos de especial importancia constitucional, y en esa medida, está sujeta a reserva de ley orgánica.

Por lo anterior, la Corte declarará la inexequibilidad del artículo 37 de la Ley 685 de 2001.”[5]

A su turno, en providencia del 13 de octubre de 2017 proferida en el proceso 11001 0324 000 2015 00128 00, Consejera Ponente: María Elizabeth González García, expediente en el cual también se controvierte la legalidad del Decreto 2691 de 2014, se expuso:

“El Despacho advierte que el artículo que reglamentó el Decreto demandado fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-273 de 2016 (Magistrada ponente: doctora Gloria Stella Ortiz Delgado), por lo que el citado Decreto quedó incurso en la causal de pérdida de fuerza ejecutoria, prevista en el numeral 2 del artículo 91 del CPACA, esto es, por «desaparecer sus fundamentos de hecho o de derecho».”[6]

Ahora bien, en este punto, es preciso señalar que, no es necesario decretar la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo cuando su fundamento ha sido declarado inexequible en razón a que el acto pierde su fuerza ejecutoria. En ese mismo sentido se pronunció esta Corporación en auto del 15 de diciembre de 2017, en el que al respecto de la pérdida de fuerza ejecutoria del Decreto 2691 de 2014 indicó:

“En relación con el decaimiento, fenómeno que se presente en el presente caso, la Corporación ha indicado que «[…] comporta la pérdida de los efectos vinculantes del acto administrativo y por ello se hace imposible de ejecutar, pues cuando desaparecen los fundamentos jurídicos de la decisión administrativa, esta pierda su fuerza ejecutoria. En efecto, con el decaimiento “se extinguen las obligaciones de cumplimiento y obediencia que se encuentran implícitas en el acto administrativo”[7] y es una “situación jurídica que se da de pleno derecho”[8], por tanto, no se requiere adelantar ninguna actuación para que opere dicho fenómeno […]»[9], por lo que el Decreto 2691 de 2014, en este momento, no se encuentra produciendo efectos jurídicos, lo que impide que el juez se pronuncie en relación con la suspensión provisional de sus efectos, razón por la que la Sala revocará el auto recurrido.” (Subrayas del Despacho)[10]

En suma, fuerza denegar la solicitud de suspensión provisional por sustracción de materia, pues como se vio el decreto demandado quedó incurso en la causal de pérdida de fuerza ejecutoria del acto prevista en el numeral 2 del artículo 91 del C.P.A.C.A, luego que, su fundamento de derecho, esto es, el artículo 37 de la Ley 685 de 2001, fuera declarado inexequible por la Corte Constitucional, en sentencia C-273 de 2016, razón por la cual, en estos momentos, no se encuentra produciendo efectos jurídicos.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria,

RESUELVE

PRIMERO: NEGAR la medida cautelar solicitada por la demandante.


Afectaciones realizadas: [Mostrar]


Notifíquese y cúmplase,

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Consejero de Estado

[1] Folio 18, notificado el 9 de marzo de 2016.

[2] Visible a folios 23 a 36 del cuaderno de medidas cautelares

[3] Visible a folios 37 a 48 del cuaderno de medidas cautelares

[4] Visible a folio 49 verso del cuaderno de medida cautelar.

[5] Corte Constitucional. Sentencia C-273 del 25 de mayo de 2016. Magistrada Ponente: Gloria Stella Ortiz Delgado.

[6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Auto del 31 de agosto de 2017, Consejera Ponente: María Elizabeth González García. Radicado número: 11001 0324 000 2015 00128 00

[7] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 3 de abril de 2014, exp. 2005-00166-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala.

[8] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 6 de mayo de 2010, exp. 2006-00094-01, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.

[9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera Subsección “B”, Consejero ponente: Ramiro Pazos Guerrero, Bogotá D. C., ocho (8) de junio de dos mil diecisiete (2017), Radicación número: 05001-23-31-000-2005-04818-01(44834), Actor: Asociación de Urbanizadores Colombianos Ltda. Demandado: Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva De Administración Judicial.

[10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Auto del 15 de diciembre de 2017, Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. Radicado número: 11-001-03-24-000-2015-00163-00