Fecha Providencia | 18/05/2018 |
Fecha de notificación | 18/05/2018 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: César Palomino Cortés
Norma demandada: DTO 2462 DE 2013
Demandante: Myriam Patricia Peña Martínez
Demandado: Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Nación – Ministerio de Salud y Departamento Administrativo de la Función Pública
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B
MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS
Bogotá, D.C., dieciocho (18) de mayo de dos mil dieciocho (2018)
Radicado : 11001-03-25-000-2014-00714-00
Número Interno : 2207-2014
Demandante : Myriam Patricia Peña Martínez
Demandados : Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito ………Público, Nación – Ministerio de Salud y ………Departamento Administrativo de la Función ………Pública
Medio de control : Simple nulidad
Tema : Nulidad parcial del Decreto 2462 de 7 de ……………………...noviembre de 2013 y total del Decreto 2463 de 7 ……………………...de noviembre de 2013.
La Sala decide sobre la demanda de nulidad, que en ejercicio de la acción prevista en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, presentó la señora Myriam Peña Martínez, contra los artículos 6, 7, 15, 16, 21, 22, 24, 26 y 27 del Decreto 2462 de 7 de noviembre de 2013 “Por medio del cual se modifica la estructura de la Superintendencia Nacional de Salud” y en contra del Decreto 2463 de 7 de noviembre de 2013 “Por medio del cual se modifica la Planta de Personal de la Superintendencia Nacional de Salud”, expedidos por el Gobierno Nacional, constituido en el caso que nos ocupa por la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público (en adelante Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Nación – Ministerio de Salud (en adelante Ministerio de Salud) y el Departamento Administrativo de la Función Pública.
I.ANTECEDENTES
El 13 de junio de 2014 la ciudadana Myriam Patricia Peña Martínez, presentó demanda de nulidad por inconstitucionalidad, con solicitud de suspensión provisional, contra los artículos 6º (numerales 1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 11, 17, 18, 24, 25, 26, 27, 29, 30, 41, 43 y 47), 7º (numerales 6º, 7º, 12, 13, 15, 16, 18, 19, 21, 22 y 27), 15 (numerales 1º, 2º, 3º, 4º, 6º, 7º, 10º, 12, 14, 15, y 17), 16 (numerales 1º, 2º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 10º, 11 y 13), 21 (numerales 2º, 3º, 17, 18, 22, 23, 27, y 34), 22 (numerales 1º, 2º, 3º, 11, 12, 13, 14, 18, 21, 22, y 23), 24 (numerales 1º, 2º, 3º, 5º, 6º, y 7º), 26 (numerales 1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 7º, 8º, 9º y 10º) y 27 ( numerales 1º, 2º, 3º, 4,o, 5º, y 6º); del Decreto 2462 de 7 de noviembre de 2013, “por medio del cual se modifica la estructura de la Superintendencia Nacional de Salud”, y contra la totalidad del Decreto 2463 de 7 de noviembre de 2013 “Por medio del cual se modifica la Planta de Personal de la Superintendencia Nacional de Salud” expedidos por el Gobierno Nacional.
La ciudadana Myriam Patricia Peña Martínez, pretende que se declare parcialmente nulo el Decreto 2462 de 7 de noviembre de 2013 “Por medio del cual se modifica la estructura de la Superintendencia Nacional de Salud” y totalmente nulo el Decreto 2463 de 7 de noviembre de 2013 “Por medio del cual se modifica la Planta de Personal de la Superintendencia Nacional de Salud”, expedidos por el Gobierno Nacional.
Los actos demandados son del siguiente tenor:
“MINISTERIO DE SALUD Y DE PROTECCIÓN SOCIAL
DECRETO NÚMERO 2462 DE 2013
7 NOV 2013
“Por medio del cual se modifica la estructura de la Superintendencia Nacional de Salud”
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y el artículo 54 de la Ley 489 de 1998
DECRETA:
(…)
Artículo 6º. Funciones. La Superintendencia Nacional de Salud ejercerá las siguientes funciones:
1º. Dirigir, coordinar y ejecutar las políticas de inspección, vigilancia y control del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
2º. Ejercer la inspección, vigilancia y control del cumplimiento de las normas constitucionales y legales que reglamentan el Sistema General de Seguridad Social en Salud – SGSSS, incluyendo las normas técnicas, científicas, administrativas, y financieras del Sector Salud.
3º. Ejercer la inspección, vigilancia y control sobre la administración de los riesgos inherentes al Sistema General de Seguridad Social en Salud, incluidos los riesgos sistémicos.
4º. Emitir instrucciones a los sujetos vigilados sobre la manera como deben cumplirse las disposiciones normativas que regulan su actividad, fijar los criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de tales normas y señalar los procedimientos para su cabal aplicación.
5º. Inspeccionar, vigilar y controlar el Sistema General de Seguridad Social en Salud, propendiendo que los actores del mismo suministren la información con calidad, cobertura, pertinencia, oportunidad, fluidez y transparencia.
(…)
11. Ejercer la facultad jurisdiccional y de conciliación en los términos establecidos en la ley.
(…)
17. Velar por la idoneidad de los actores del Sistema de Seguridad Social en salud a través, entre otras, de la autorización o revocatoria del funcionamiento y la habilitación de las Entidades Administradoras de Planes de Beneficios de Salud – EAPB, o las que hagan sus veces, de conformidad con lo establecido en la normativa vigente. Para efectos del presente decreto se entiende por Entidades Administradoras del Plan de Beneficios en Salud – EAPB las enunciadas en el numeral 121.1 del artículo 121 de la Ley 1438 de 2011 y las normas que la modifiquen y adicionen.
18. Aprobar los planes voluntarios de salud y las tarifas, en los términos establecidos en el artículo 38 de la Ley 1438 de 2011 o las normas que la modifiquen, adicionen o sustituyan.
(…)
24. Autorizar previamente a los sujetos vigilados cualquier modificación a la razón social, sus estatutos, cambios de la composición de la propiedad, modificación de su naturaleza jurídica, escisiones, fusiones y cualquier otra modalidad de transformaciones así como la cesión de activos, pasivos y contratos.
25. Realizar los procedimientos de fusión, adquisición, liquidación, cesión de activos, pasivos y contratos, toma de posesión para administrar o liquidar y otras acciones y medidas especiales aplicables a las entidades promotoras y prestadoras, que permitan garantizar la adecuada prestación de los servicios de salud, cuando concurran las causales previstas en la ley y en ejercicio de su función de control.
26. Adelantar los procesos de intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar las entidades vigiladas que cumplen funciones de Entidades Administradoras de Planes de Beneficios de Salud – EAPB o las que hagan sus veces, prestadores de servicios de salud de cualquier naturaleza y monopolios rentísticos cedidos al sector salud no asignados a otra entidad, así como intervenir técnica y administrativamente las Direcciones Territoriales de Salud.
27. Ejercer la inspección, vigilancia y control sobre los derechos de los afiliados y los recursos del sector Salud en los casos en que se adelanten procesos de liquidación voluntaria de los sujetos vigilados.
(…)
29. Fijar los mecanismos y procedimientos contables que deben adoptar los actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud, cuando éstos no estén sujetos a la inspección, vigilancia y control de otra autoridad, de conformidad con la normativa vigente, con sujeción a los principios y normas de contabilidad generalmente aceptados en Colombia y a las instrucciones de la Contraloría General de la Nación.
30. Suspender en forma cautelar hasta por un año, la administración de recursos públicos de los actores del sistema General de Seguridad Social en Salud, cuando así lo solicite el Ministerio de Salud y Protección Social, como consecuencia de la evaluación por resultados establecida en la ley.
(…)
41. Vigilar el cumplimiento del régimen de inversiones expedido para los sujetos vigilados.
(…)
43. Promover, a solicitud escrita de los representantes legales del respectivo empresario o empresarios o de uno o varios acreedores o de oficio, tratándose de empresarios o empresas sujetos a su vigilancia o control, los acuerdos de reestructuración de pasivos, de conformidad con las causales previstas en las normas vigentes.
(…)
47. Conciliar de oficio o a petición de parte, los conflictos que surjan entre los actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud, en los términos previstos en el artículo 38 de la Ley 1122 de 2007 y el artículo 135 de la Ley 1438 de 2011 y demás normas que la reglamenten, modifiquen, adicionen o sustituyan.
(…)
Artículo 7º. Funciones del Despacho del Superintendente Nacional de Salud. Son funciones del Despacho del Superintendente Nacional de Salud, las siguientes:
(…)
6º. Impartir las instrucciones a los sujetos vigilados, sobre la manera como deben administrar los riesgos propios de su actividad.
7º. Emitir órdenes dirigidas a los sujetos vigilados, para que suspendan prácticas ilegales o no autorizadas y para que adopten las correspondientes medidas correctivas y de saneamiento, so pena de sanción en los términos previstos en la ley.
(…)
12. Autorizar, de acuerdo con la normatividad vigente, los procedimientos de fusión, adquisición, cesión de activos, pasivos y contratos y otros mecanismos aplicables a las entidades promotoras y prestadoras del servicio de salud que permitan garantizar la adecuada prestación de los mismos.
13. Ordenar la toma de posesión y la correspondiente intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar a los sujetos vigilados que cumplan funciones de explotación o administración u operación de monopolios rentísticos cedidos al sector salud, Entidades administradoras de Planes de Beneficios de Salud – EAPB o las que hagan sus veces o prestadores de servicio de salud de cualquier naturaleza; así como intervenir técnica y administrativamente las Direcciones Territoriales de Salud, cualquiera que sea la denominación que le otorgue el ente Territorial, en los términos de la ley y los reglamentos.
(…)
15. Garantizar la idoneidad de los actores del Sistema de Seguridad Social en Salud a través, entre otras, de la autorización o revocatoria para el funcionamiento y habilitación de las Entidades Administradoras de Planes de Beneficios de Salud EAPB, o las que hagan sus veces, de conformidad con lo establecido en la normativa vigente, cualquiera que sea su naturaleza o régimen, empresas de medicina pre-pagada o ambulancia pre –pagada.
16. autorizar previamente a los sujetos vigilados cualquier modificación a la razón social, sus estatutos, cambios de la composición de la propiedad, modificación de su naturaleza jurídica, escisiones, fusiones y cualquier otra modalidad de transformación, así como la cesión de activos, pasivos y contratos, de conformidad con la reglamentación que para el efecto expida la Superintendencia.
(…)
18. Impartir las directrices a los sujetos vigilados para el cumplimiento del régimen de inversiones.
19. Designar a la persona natural que actuará como promotor en los acuerdos de reestructuración de pasivos de los empresarios o empresas sujetas a su inspección, vigilancia y control, de conformidad con las causales previstas en las normas vigentes.
(…)
21. Fijar los mecanismos y procedimientos contables que deben adoptar los actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud, cuando no estén sujetos a la inspección, vigilancia y control de otra autoridad.
22. Trasladar a la Superintendencia de Industria y Comercio y demás entidades competentes, las posibles situaciones de abuso de posición dominante en el Sistema General de Seguridad Social en Salud.
(…)
27. Adoptar el modelo de inspección, vigilancia y control que debe ser aplicado por la Superintendencia Nacional de Salud y por las entidades que por previa delegación ejerzan dicha competencia, para el ejercicio de la supervisión de los riesgos inherentes al Sistema General de Seguridad Social en Salud, incluyendo los riesgos sistémicos.
(…)
Artículo 15. Funciones del Despacho del Superintendente Delegado para la Supervisión de Riesgos. Son funciones del Superintendente Delegado para la Supervisión de Riesgos, las siguientes:
1º. Ejercer la inspección y vigilancia sobre los riesgos inherentes al Sistema General de Seguridad en Salud, incluidos los riesgos sistémicos, de conformidad con el modelo de supervisión adoptado por el Superintendente Nacional de Salud, y las metodologías e instrumentos diseñados y adoptados por la Oficina de Metodologías y Análisis de Riesgos. Entre los riesgos cuya administración se inspeccionará y vigilará se encuentran los relacionados con los procesos estratégicos de las entidades vigiladas, los procesos estructurales, tanto de salud como de operación y los riesgos originados en los procesos de apoyo de las entidades vigiladas de tipo técnico y financiero.
2º. Impartir los lineamientos al interior de la Delegada para dar cumplimiento al modelo de supervisión que se adopte y para implementar las metodologías e instrumentos adoptados por la Oficina de Metodologías de Supervisión y Análisis de Riesgo para la identificación, medición, evaluación, administración, prevención, control, priorización, autorregulación y mitigación de riesgos inherentes al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
3º. Inspeccionar y vigilar la implementación del modelo de supervisión, las metodologías e instrumentos para la identificación, medición, evaluación, administración, prevención, control, priorización, autorregulación, y mitigación de los riegos inherentes al Sistema General de Seguridad Social en Salud, diseñados y adoptados por la Oficina de Metodologías de Supervisión y Análisis del Riesgo.
4º. Inspeccionar y vigilar la implementación por parte de los sujetos vigilados de los indicadores de riesgos, incluidas las alertas tempranas, de conformidad con el marco establecido por la Superintendencia, sin perjuicio de las competencias asignadas a otras autoridades.
(…)
6º. Impartir las directrices para la ejecución de los planes de implementación de las metodologías e instrumentos adoptados para la identificación, medición, evaluación, administración, prevención, control, priorización, autorregulación y mitigación de riesgos inherentes al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
7º. Ejercer inspección y vigilancia de los riesgos asociados a la generación, flujo, administración, recaudo y pago oportuno y completo de los aportes y aplicación de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, de conformidad con el modelo, las metodologías e instrumentos diseñados y adoptados por la Oficina de Metodologías de Supervisión y Análisis del Riesgo.
(…)
10º. Impartir las directrices a los sujetos vigilados o adoptar las medidas que corresponden, dentro del ámbito de sus competencias, para mitigar los riesgos del Sistema General de la Seguridad Social en Salud.
(…)
12. Evaluar periódicamente el estado de los riesgos en salud de los sujetos vigilados, dentro del ámbito de sus competencias y en armonía con las funciones y competencias del Ministerio de Salud y Protección Social.
(…)
14. Proponer al Superintendente Nacional de Salud la adopción de cualquiera de las acciones y medidas especiales, por el incumplimiento de las normas relacionadas con los riesgos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
15. Hacer seguimiento y revisar los modelos internos de riesgo de los sujetos vigilados de conformidad con las directrices que formule el Superintendente Nacional de Salud.
(…)
17. Proponer al Superintendente Nacional de Salud, los mecanismos y procedimientos contables que deben adoptar los actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud, con el fin de mitigar los riesgos económicos y financieros del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
(…)
Artículo 16. Funciones de la Dirección para la Supervisión de Riesgos Económicos. Son funciones de la Dirección para la Supervisión de Riesgos Económicos, las siguientes:
1º. Realizar las actividades de inspección y vigilancia sobre los riesgos económicos inherentes al Sistema General de Seguridad Social en Salud, incluidos, entre otros, los riesgos sistémicos, de cartera, aseguramiento, inversiones, patrimonio, solvencia y liquidez, de conformidad con el modelo de supervisión adoptado por el Superintendente Nacional de Salud y las metodologías e instrumentos diseñados y adoptados por la Oficina de Metodologías y Análisis de Riesgos.
2º. Realizar las actividades de inspección y vigilancia a la implementación del modelo de supervisión y las metodologías e instrumentos para la identificación, medición, evaluación, administración, prevención, control, priorización, autorregulación, y mitigación de los riesgos económicos, inherentes al Sistema General de Seguridad Social en Salud, diseñados y adoptados por la Oficina de Metodologías y Análisis de Riesgo.
(…)
4º. Ejercer las actividades de inspección y vigilancia dirigidas a que los sujetos vigilados cumplan los planes de implementación de las metodologías e instrumentos adoptados para la identificación, medición, evaluación, administración, prevención, control, priorización, autorregulación, y mitigación de los riegos económicos inherentes al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
5º. Presentar los informes de medición de riesgos económicos de los sujetos vigilados con base en los indicadores definidos por la Oficina de Metodologías de Supervisión y Análisis de Riesgo y teniendo en cuenta las directrices señaladas por el Superintendente Delegado para la Supervisión de Riesgos.
6º. Identificar y analizar los riesgos económicos y financieros a partir de los análisis de suficiencia y pertinencia de la información contenida en la nota técnica.
7º. Identificar y analizar los riesgos que se deriven de las tarifas de los servicios y precios de contratación de los servicios de salud por las entidades responsables del pago de los servicios de salud y prestadores de servicios de salud, para establecer el impacto económico en el Sistema General de Seguridad Social en Salud.
8º. Recomendar al Superintendente Delegado para la Supervisión de Riesgos, las medidas para la prevención, mitigación, controlo cualquier otra actividad asociada a la gestión de riesgos económicos por los sujetos vigilados.
(…)
10º. Evaluar los programas integrales de saneamiento fiscal y financiero para el cumplimiento del parágrafo del artículo 81 de la Ley 1438 de 2011 o la norma que lo adicionen, modifiquen o sustituyan, y dar traslado a la Superintendencia Delegada para las Medidas Especiales para lo de su competencia.
11. Realizar estudios y preparar informes sobre la calidad y suficiencia de los indicadores económicos y financieros previstos para la habilitación de los actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud y proponer acciones para el ejercicio de la inspección, vigilancia y control.
(…)
13. Realizar las actividades de visita, recibir declaraciones, requerir información y utilizar los demás medios de prueba, legalmente admitidos, para el cumplimiento de sus funciones de inspección y vigilancia.
(…)
Artículo 21. Funciones del Despacho del Superintendente Delegado para la Supervisión Institucional: Son funciones del Despacho del Superintendente Delegado para la Supervisión Institucional, las siguientes:
(…)
2º. Ejercer la inspección y vigilancia sobre el cumplimiento de los requisitos para el funcionamiento o habilitación de las Entidades Administradoras de Planes de Beneficios de Salud - EAPB, o las que hagan sus veces, cualquiera que sea su naturaleza o régimen, empresas de medicina pre-pagada o ambulancia pre-pagada, de conformidad con· lo establecido en la normativa vigente y recomendar al Superintendente Nacional de Salud la autorización, revocatoria o suspensión del certificado de funcionamiento o habilitación, en el marco de competencias previstas en la ley.
3º. Formular recomendaciones al Superintendente Nacional de Salud para autorizar previamente a los sujetos vigilados, de manera general o particular, cualquier modificación a la razón social, sus estatutos, cambios de la composición de la propiedad, modificación de su naturaleza jurídica, escisiones, fusiones y cualquier otra modalidad de transformación, así como la cesión de activos, pasivos y contratos, con fundamento en los estudios adelantados por las Direcciones adscritas a esta Delegada.
(…)
17. Emitir concepto para decretar la intervención o toma de posesión para administrar a los entidades vigiladas, cuando se afecte gravemente la prestación del servicio.
18. Ejercer inspección y vigilancia de los sujetos vigilados, individualmente considerados, en relación con el cumplimiento de sus obligaciones específicas en materia de generación, flujo, administración, recaudo y pago oportuno y completo de los aportes y aplicación de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
(…)
22. Ejercer la inspección y vigilancia sobre la información de carácter financiero y presupuestal de los sujetos vigilados, individualmente considerados, que reflejen su situación financiera y sus resultados de operación de un periodo contable intermedio o de fin del ejercicio.
23. Ordenar la publicación de los estados financieros de los sujetos vigilados, sin perjuicio de las competencias de la Superintendencia Financiera.
(…)
27. Ejercer inspección y vigilancia sobre los sujetos vigilados en relación con el cumplimiento de las normas técnicas, científicas, administrativas y financieras sobre tecnología biomédica y mantenimiento hospitalario.
(…)
34. Ejercer inspección y vigilancia para que los actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud, garanticen la producción de los datos con calidad, cobertura, pertinencia, oportunidad, fluidez y transparencia.
Artículo 22. Funciones de la Dirección de Inspección y Vigilancia para Entidades Administradoras de Planes de Beneficios - EAPB: Son funciones de la Dirección de Inspección y Vigilancia para Entidades Administradoras de Planes de Beneficios -EAPB o las que hagan sus veces, las siguientes:
1º. Realizar actividades de inspección y vigilancia integral a las Entidades Administradoras de Planes de Beneficios - EAPB o las que hagan sus veces, de conformidad con lo establecido en la normativa vigente, sobre el cumplimiento de las normas que regulan el Sistema General de Seguridad Social en Salud, de conformidad con las directrices impartidas por la Delegada.
2º. Verificar el cumplimiento de los requisitos para recomendar al Superintendente Delegado, la autorización, revocatoria o suspensión del certificado de funcionamiento o habilitación de las Entidades Administradoras de Planes de Beneficios de Salud EAPB, o las que hagan sus veces, cualquiera que sea su naturaleza o régimen, empresas de medicina pre-pagada o ambulancia pre-pagada, de conformidad con lo establecido en la normativa vigente.
3º. Adelantar los estudios para determinar la viabilidad de las propuestas de modificación a la razón social, estatutos, cambios de la composición de la propiedad, modificación de la naturaleza jurídica, escisiones, fusiones y cualquier otra modalidad de transformación, así como la cesión de activos, pasivos y contratos, de las Entidades Administradoras de Planes de Beneficios - EAPB o las que hagan sus veces, de conformidad con la normativa vigente.
(…)
11. Realizar los estudios para la expedición del concepto previo para decretar la intervención o la toma de posesión para administrar a las Entidades Administradoras de Planes de Beneficios - EAPB o las que hagan sus veces.
12. Realizar las actividades de inspección y vigilancia sobre las Entidades Administradoras de Planes de Beneficios - EAPB, o las que hagan sus veces, en relación con el cumplimiento de las normas del Sistema de Seguridad Social en Salud que regulan la generación, flujo, administración, recaudo y pago oportuno y completo de los aportes y aplicación de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
13. Verificar que la información de carácter financiero y presupuestal de las Entidades Administradoras de Planes de Beneficios - EAPB o las que hagan sus veces, reflejen su situación financiera y los resultados de operación y recomendar al Superintendente Delegado las decisiones que se deban adoptar.
14. Verificar que se cumplan los requisitos para la publicación de los estados financieros de las Entidades Administradoras de Planes de Beneficios - EAPB o las que hagan sus veces.
(…)
18. Verificar que las Entidades Administradoras de Planes de Beneficios - EAPB o las que hagan sus veces, cumplan con las normas técnicas, científicas, administrativas y financieras sobre tecnología biomédica y mantenimiento hospitalario.
(…)
21. Identificar, en ejercicio de sus funciones de inspección y vigilancia, los asuntos que por conllevar infracción a las normas del Sistema General de Seguridad Social por parte de las Entidades Administradoras de Planes de Beneficios -EPAB- o las que hagan sus veces, deban trasladarse a la Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos, para lo de su competencia.
22. Realizar el seguimiento al cumplimiento de los planes de mejoramiento ordenados por la Superintendencia Nacional de Salud a las Entidades Administradoras de Planes de Beneficios - EAPB o las que hagan sus veces.
23. Realizar actividades de inspección y vigilancia, tendientes a que las Entidades Administradoras de Planes de Beneficios o las que hagan sus veces, garanticen la producción de datos con calidad, cobertura, pertinencia, oportunidad, fluidez y transparencia.
(…)
Artículo 24. Funciones de la Dirección de Inspección y Vigilancia para las Entidades del Orden· Nacional. Son funciones de la Dirección de Inspección y Vigilancia para las Entidades del Orden Nacional, las siguientes:
1º. Realizar actividades de inspección y vigilancia integral a las Entidades del Orden Nacional, sobre el cumplimiento de las normas que regulan el Sistema General de Seguridad Social en Salud, de conformidad con las directrices impartidas por la Delegada.
2º. Realizar los estudios para la expedición del concepto previo para decretar la intervención o la toma de posesión para administrar las entidades vigiladas del orden nacional.
3º. Realizar las actividades de inspección y vigilancia a las Entidades del Orden Nacional sobre el cumplimiento de las normas del Sistema de Seguridad Social en Salud que regulan la generación, flujo, administración, recaudo y pago oportuno y completo de los aportes y aplicación de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
(…)
5º. Realizar actividades de inspección y vigilancia sobre el recaudo, giro y compensación de los recursos de las entidades obligadas a ello, conforme a la normativa vigente.
6º. Verificar que la información de carácter financiero y presupuestal de las Entidades del Orden Nacional, reflejen su situación financiera y los resultados de operación y recomendar al Superintendente Delegado las decisiones que se deban adoptar.
7º Verificar que se cumplan los requisitos para la publicación de los estados financieros de las Entidades del Orden Nacional.
(…)
Artículo 26. Funciones de la Superintendencia Delegada de Medidas Especiales. Son funciones del Despacho del Superintendencia Delegada de Medidas Especiales, las siguientes:
1º. Realizar, por instrucción del Superintendente Nacional de Salud, la toma de posesión y la correspondiente intervención forzosa de las entidades vigiladas que cumplan funciones de administración, explotación u operación de monopolios rentísticos, Entidades Administradoras de Planes de Beneficios o las que hagan sus veces y los . Prestadores de Servicios de Salud de cualquier naturaleza y la intervención técnica y administrativa de las Direcciones Territoriales de Salud, en los términos que señale la ley y los reglamentos.
2º. Coordinar e impartir los lineamientos para realizar el seguimiento y monitoreo a las entidades que estén sometidas a acciones y medidas especiales.
3º. Revisar y conceptuar sobre el cumplimiento de requisitos de los interventores, liquidadores y contralores, así como inscribirlos, llevar su registro y posesionarlos, previa delegación del Superintendente Nacional de Salud.
4º. Realizar el seguimiento de la gestión de los agentes especiales interventores, agentes especiales liquidadores y contralores.
5º. Evaluar el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley para la aceptación de promoción de acuerdos de reestructuración y proponer al Superintendente Nacional de Salud la persona que actuará como promotor.
(…)
7º. Hacer seguimiento al cumplimiento de los derechos de los afiliados y sobre los recursos del Sector Salud en los eventos de liquidación voluntaria de los sujetos vigilados, en coordinación con las demás dependencias competentes.
8º. Recomendar al Superintendente Nacional de Salud la adopción, prorroga, modificación o levantamiento, de las acciones y medidas especiales sobre los sujetos vigilados.
9º. Hacer el seguimiento a la suspensión en forma cautelar, hasta por un año, de la administración de los recursos públicos de los actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud, cuando así lo solicite el Ministerio de Salud y Protección Social, como consecuencia del monitoreo por resultados establecido en la ley y bajo la directriz del Superintendente Nacional de Salud.
10º. Trasladar, para lo de su competencia, a la Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos los asuntos que puedan conllevar infracción a las normas del Sistema General de Seguridad Social en Salud y remitir a las instancias competentes las posibles irregularidades que se puedan estar cometiendo en el Sistema General de Seguridad Social en Salud.
(…)
Artículo 27. Funciones de la Dirección de Medidas Especiales para las Entidades Administradoras de Planes de Beneficios. Son funciones de la Dirección de Medidas Especiales para las Entidades Administradoras de Planes de Beneficios o las que hagan sus veces, las siguientes:
1º. Asistir al Superintendente Delegado en la realización de la toma de posesión y la correspondiente intervención forzosa de las Entidades Administradoras de Planes de Beneficios de Salud - EAPB o las que hagan sus veces y las entidades que cumplan funciones de administración, explotación u operación de monopolios rentísticos.
2º. Realizar el seguimiento y monitoreo a las Entidades Administradoras de Planes de Beneficios, o las que hagan sus veces y a las entidades que cumplan funciones de administración, explotación u operación de monopolios rentísticos, que estén sometidas a acciones y medidas especiales, en el marco de sus competencias.
3º. Suministrar la información requerida para que el Superintendente Delegado para las Medidas Especiales pueda revisar y conceptuar sobre el cumplimiento de requisitos de los interventores, liquidadores y contralores de las Entidades Administradoras de Planes de Beneficios de Salud - EAPB, o las que hagan sus veces y de las entidades que cumplan funciones de administración, explotación u operación de monopolios rentísticos, inscribirlos y llevar su registro.
4º. Hacer seguimiento de la gestión de los interventores, liquidadores y contralores de las entidades vigiladas de su competencia y presentar los informes periódicos a que haya lugar al Superintendente Delegado.
5º. Realizar seguimiento al cumplimiento de los derechos de los afiliados y sobre los recursos· del Sector Salud en los eventos de liquidación voluntaria por parte de las entidades vigiladas de su competencia.
6º. Atender y resolver las peticiones que sean presentadas por los sujetos vigilados derivadas de las acciones y medidas especiales, en los temas de su competencia.
(…)”.
“MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL
DECRETO NÚMERO 2463DE 2013
7 NOV 2013
Por medio del cual se modifica la Planta de Personal de la Superintendencia Nacional de Salud
El PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por el numeral 14 del artículo 189 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 115 de la Ley 489 de 1998, y
CONSIDERANDO:
Que la Superintendencia Nacional de Salud es una entidad de carácter técnico adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, cabeza del Sistema de Inspección, Vigilancia y Control del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Que la Superintendencia Nacional de Salud con el fin de modificar la planta de personal, presentó el estudio técnico de que trata el artículo 46 de la Ley 909 de 2004, modificado por el artículo 228 del Decreto Ley 019 de 2012 y los artículos 95 a 97 del Decreto 1227 del 2005, el cual obtuvo concepto favorable del Departamento Administrativo de la Función Pública.
Que para los fines de este decreto, la Dirección General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público otorgó viabilidad presupuestal.
Que en mérito de lo anterior,
DECRETA:
ARTÍCULO PRIMERO: Suprímense de la planta de personal de la Superintendencia Nacional de Salud los siguientes cargos:
(…)
ARTÍCULO SEGUNDO: Las funciones propias de la Superintendencia Nacional de Salud serán atendidas por la planta de personal que a continuación se establece:
(…)
ARTÍCULO TERCERO: La incorporación de los empleados a la planta de personal establecida en el artículo 2° del presente Decreto, se efectuará dentro de los sesenta (60) días siguientes a la fecha de su publicación. Los empleados públicos continuarán percibiendo la remuneración mensual correspondiente a los empleos que desempeñan actualmente, hasta tanto se produzca la incorporación a la nueva planta de personal y tomen posesión del cargo.
ARTÍCULO CUARTO: La incorporación y el nombramiento en los empleos de la planta de personal, se realizará de conformidad con lo dispuesto en el Decreto Ley 775 de 2005, la Ley 909 de 2004 y demás disposiciones sobre la materia. El Superintendente Nacional de Salud distribuirá los cargos de la planta global teniendo en cuenta la estructura, los planes, los programas y las necesidades del servicio.
ARTÍCULO QUINTO: La provisión de los empleos creados en el presente decreto se efectuará en forma gradual, de conformidad con las disponibilidades presupuesta les y hasta la concurrencia de las respectivas apropiaciones.
ARTÍCULO SEXTO: El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga el Decreto 1019 de 2007 y demás disposiciones que le sean contrarias.
(…)”.
En la demanda[1], la actora considera que los Decretos demandados infringen el preámbulo y los artículos 1º, 4º, 6º, y 150 numeral 10 de la Constitución Política, el literal d) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011[2]; los artículos 2º y 4º del Decreto con fuerza de ley 4185 de 2011[3] y el artículo 14 del Decreto 1122 de 2007[4].
El concepto de violación es desarrollado por el libelista en dos cargos, que buscan acreditar la supuesta extra limitación de las facultades ejercidas por el Gobierno Nacional al momento de proferir los actos acusados y un presunto desconocimiento de normas con mayor jerarquía.
El Decreto 2462 de 7 de noviembre de 2013 sustrae de la Superintendencia Financiera, la actividad de inspección, vigilancia y control respecto del manejo de los recursos económicos del Sistema General de Seguridad Social en Salud y lo sitúa en cabeza de la Superintendencia Nacional de Salud; en ese orden de ideas, el Decreto 2463 de 7 de noviembre de 2013 reorganizó la planta de personal de esa Superintendencia, con el fin de que pudiera cumplir sus nuevas funciones.
Bajo el contexto anterior, el primer cargo busca demostrar la falta de competencia del Gobierno Nacional, con el fin de proferir el Decreto 2462 de 7 de noviembre de 2013; pues en su concepto desconoce la competencia del Congreso de la República para modificar el contenido de los Decretos con fuerza de ley.
En ese orden de ideas, afirmó que el Decreto 2462 de 2013 deroga en forma tácita lo dispuesto en el Decreto 4185 de 2011, norma que tenía fuerza de ley, razón por la que el llamado a modificarlo o derogarlo es el Congreso de la República.
Aseveró que el Decreto 2462 de noviembre de 2013 es reglamentario cuyo objeto es propender por las normas de mayor jerarquía, por lo que no puede desbordar el alcance de las leyes y demás instrumentos jurídicos con fuerza material de ley.
Por otro lado, advirtió que le está proscrito al Presidente de la República, como cabeza del gobierno nacional, arrogarse competencias que legal y constitucionalmente están en cabeza de otras entidades.
Concluyó que el Decreto 2463 de 2013 igualmente deviene nulo, toda vez que fue expedido con fundamento en lo dispuesto en el Decreto 2462 de 2013, acto administrativo del cual se solicita su nulidad, por las razones expuestas anteriormente.
El Despacho, mediante auto de 16 de abril de 2015[5] adecuó el medio de control propuesto por la señora Myriam Patricia Peña Martínez, al de simple nulidad y admitió la demanda; asimismo, dispuso la notificación de las partes, el Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
Posteriormente, con auto de 29 de noviembre de 2016[6] se negó la medida cautelar solicitada.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público[7] se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda.
Refirió que el Presidente de la República, en cabeza del Gobierno nacional esta instituido de una potestad reglamentaria amplia, cuando dicta decretos que versen sobre temas contenidos en leyes marco.
En ese sentido, sostuvo que el Decreto 2462 de 7 de noviembre de 2013, es un acto administrativo expedido en ejercicio de las potestades contenidas en la Ley 489 de 1998, la cual es una norma marco, razón por la que en atención la potestad reglamentaria, el ejecutivo puede incluso derogar leyes y decretos con fuerza de ley, a través de instrumentos de menor jerarquía.
Argumentó que los Decretos demandados respetan los principios que orientan el funcionamiento de la administración pública contenidos en la Constitución y en la citada Ley 489.
Sostuvo que la demandante no demostró los cargos alegados en su escrito.
El Departamento Administrativo de la Función Pública[8] se opuso a la prosperidad de las pretensiones incoadas por la señora Myriam Patricia Peña Martínez.
Aseveró el Presidente de la República es el titular de las funciones de inspección, vigilancia y control sobre la prestación de los servicios públicos, facultad que puede delegar en las Superintendencias y en los Departamentos Administrativos, por autorización de la Constitución y la Ley.
Indicó que las funciones otorgadas a la Superintendencia Nacional de Salud a través del Decreto 2462 de 2013, se efectuaron con base en la capacidad del Presidente de la República de delegar las referidas facultades.
Por otra parte, informó que el Decreto 2462 de 2013 se profirió en ejercicio de las competencias del ejecutivo contenidas en la Ley 489 de 1998, razón por la que el Gobierno Nacional tenía la facultad para proferirlo.
El Ministerio de Salud[9] se opuso a las pretensiones de la demanda.
Manifestó que el Gobierno Nacional tenía la competencia de expedir los decretos demandados, por referirse estos a la modificación de la estructura de la administración pública, tema para el cual es competente el Presidente de la República.
Enfatizó en que contrario a lo expresado por la actora, el Decreto 2462 de 2013 no derogó en lo pertinente el Decreto con fuerza de ley 4185 de 2011; pues en tal caso, esta norma fue derogada expresamente por la Ley 1753 de 2015.
Sobre el particular, advirtió que las Entidades del Sistema de Salud que estaban sujetas a la inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Financiera, respecto del riesgo proveniente de la utilización de los recursos económicos eran únicamente aquellas que cumplían con los requisitos de las aseguradoras, para se ser sujetos de vigilancia; motivo por el que una gran cantidad de Entidades del sector Salud no estaban siendo monitoreadas sobre ese aspecto.
Mediante audiencia realizada el 14 de agosto de 2017[10], se agotó el trámite previsto en el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Así, en su desarrollo se indicó la no existencia de vicios o irregularidades que requirieran que el proceso fuese saneado.
Por otra parte, no hubo lugar a referirse a las excepciones previas, toda vez que las entidades demandas omitieron proponerlas y, el Despacho no advirtió la existencia de alguna de aquellas que deberían decretarse de oficio.
Asimismo, se delimitó el problema jurídico objeto del litigio en los siguientes términos:
“El problema jurídico principal, por resolver se contrae a establecer: 1). Si el Decreto 2462 de 2013 deroga implícitamente el Decreto Ley 4185 de 2011 y en consecuencia si vulnera el preámbulo y los artículos 1, 4, 6, 150 numeral 10 de la Constitución Política, el literal d) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, artículo 14 del Decreto 1122 de 2007, artículos 2 y 4 del Decreto – Ley 4185 de 2011, por falta de competencia del Gobierno Nacional. 2). En caso afirmativo: i) si cambia el órgano competente para ejercer la función de inspección, vigilancia y control sobre la administración del riesgo financiero de las empresas promotoras de Salud y ii) si se presenta una nulidad consecuencial del Decreto 2463 de 2013”.
Adicionalmente, se determinó que se tendrían como pruebas, las allegadas con la demanda y con el escrito de demanda y con su contestación.
Por último, se dispuso correr término común por diez (10) días a las partes, para que presentaran los alegatos de conclusión y al Ministerio Público, para que conceptuara sobre el asunto, si lo estimaba pertinente.
Las partes reiteraron sus argumentos.
El Ministerio Público solicitó negar las pretensiones de la demanda[11].
Señaló que el Gobierno Nacional, en cabeza del Presidente de la República posee la competencia para modificar la estructura de la administración pública, facultad conferida por la Constitución y reafirmada en la Ley.
Aunado a lo anterior, afirmó que los actos administrativos que reforman la administración pública deben obedecer los principios contenidos en la Ley 489 de 1998, por ser esta la Ley marco que regula la materia.
Indicó que en tal caso, las afirmaciones realizadas por la parte demandante carecen de sustento, toda vez que el Decreto con fuerza de ley 4185 de 2011 fue derogado expresamente por la Ley 1753 de 2015 y no por el Decreto 2462 de 2013.
II. CONSIDERACIONES
Por tratarse los Decretos 2462 y 2463 de 7 de noviembre de 2013, de actos proferidos por el Gobierno Nacional, esta Subsección es competente para conocer del presente proceso privativamente y en única instancia conforme con el numeral 1º del artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
La Sala debe esclarecer si el Gobierno Nacional, integrado en el caso que nos ocupa por el Presidente de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Salud y el Departamento Administrativo de la Función Pública, son competentes para proferir el Decreto 2463 de 2013; acto administrativo por el cual se modifica la estructura de la administración pública, bajo el entendido, que reasigna a la Superintendencia Nacional de Salud la inspección, vigilancia y control sobre el riesgo producido por el manejo de recursos económicos por parte de las Entidades del Sector Salud, competencia radicada anteriormente en la Superintendencia Financiera.
En caso de encontrar probados los cargos planteados por la actora, se estudiará la legalidad del Decreto 2463 de 2013, por ser su nulidad consecuencia de la prosperidad de las pretensiones elevadas respecto del acto antes citado.
Con el propósito de dar respuesta el problema jurídico, metodológicamente se emprenderá el análisis de los siguientes aspectos: (i) sobre la capacidad del presidente de la república de delegar sus facultades de inspección, vigilancia y control en asuntos de riesgo financiero; (ii) el alcance de la potestad reglamentaria especial del Presidente de la República, en tratándose de temas de modificación de la estructura de la administración pública y (iii) del caso en concreto.
3. El caso en concreto.
3.1. Sobre la capacidad del presidente de la república de delegar sus facultades de inspección, vigilancia y control en asuntos de riesgo financiero
El numeral 24 del artículo 189 de la Constitución Política establece como función del Presidente de la República, ejercer las actividades de inspección, vigilancia y control sobre la actividad financiera, bursátil y aseguradora, en los siguientes términos:
“Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:
(…)
24. Ejercer, de acuerdo con la ley, la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público. Así mismo, sobre las entidades cooperativas y las sociedades mercantiles.
(…)”.
En ese orden de ideas, el artículo 211 de la Carta establece que el Presidente de la República podrá delegar sus funciones, con observancia a lo dispuesto en la Ley. En efecto, se lee:
“La ley señalará las funciones que el Presidente de la República podrá delegar en los ministros, directores de departamentos administrativos, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado que la misma ley determine. Igualmente, fijará las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades.
La delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario, cuyos actos o resoluciones podrá siempre reformar o revocar aquel, reasumiendo la responsabilidad consiguiente.
La ley establecerá los recursos que se pueden interponer contra los actos de los delegatarios”.
Consecuencia de lo anterior se expidió la Ley 489 1998[12], cuyo artículo 13 atribuye competencia al Presidente de la República, para delegar entre otras, las funciones de inspección, vigilancia y control contenidas en el numeral 24 del artículo 189 de la Constitución Política. En lo pertinente dispone:
“Sin perjuicio de lo previsto en la Ley 142 de 1994 y en otras disposiciones especiales, el Presidente de la República podrá delegar en los ministros, directores de departamento administrativo, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado el ejercicio de las funciones a que se refieren los numerales 13, 20, 21, 22, 23, 24, 26, 27 y 28 del artículo 189 de la Constitución Política”.
Dicho esto, para la Sala es claro que el Presidente de la República puede delegar a las Superintendencias, entre otras entidades las actividades propias de la inspección, vigilancia y control, en el asunto de marras, sobre el riesgo financiero de operación de recursos económicos por parte de las Empresas Prestadoras de Salud.
Sobre el particular, la Corte Constitucional en sentencia C – 561 de 1999 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), indicó que la delegación y la desconcentración son mecanismos a los cuales puede acudir legítimamente el ejecutivo, con miras a optimizar la prestación de las tareas a su cargo. En lo pertinente dispuso:
“La posibilidad de delegación de funciones presidenciales que señale la ley, vista como un mecanismo del Estado, al cual puede acudir legítimamente el Presidente, se justifica en términos de eficacia y celeridad que propenden por el adecuado desarrollo de la función administrativa. Además, observa la Corte, que la delegación y desconcentración de funciones no se excluyen, por cuanto, como se dijo, el fin de estos dos mecanismos es el mismo : descongestionar los órganos superiores de la administración, para facilitar y agilizar la gestión de los asuntos administrativos, que se encuentran al servicio de los intereses generales de los ciudadanos.
(…)
La delegación en las superintendencias, que realice el Presidente de la República, en virtud de autorización legal, no vulnera la Constitución Política, por cuanto, como se dijo, el acto de delegación es un mecanismo del manejo estatal, al cual, puede acudir legítimamente el Presidente de la República, con el objeto de racionalizar la función administrativa. Al contrario, la Corte considera, que el acto de delegación se constituye, en un mecanismo válido y eficaz, para hacer efectivos los principios consagrados en la Carta Política, tendientes al cumplimiento y agilización de la función administrativa, en aras del interés general. En efecto, el artículo 209 Superior, señala que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y, se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, “mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones”.
En síntesis, para la Sala es claro que el presidente de la República, cabeza del gobierno nacional, en conjunto con el Ministro del ramo o director del Director del Departamento Administrativo que corresponda, tiene la potestad de delegar sus funciones de inspección, vigilancia y control, en especial las referentes a los riesgos económicos, por ser este el tema sub examine.
3.2. El alcance de la potestad reglamentaria especial del Presidente de la República, en tratándose de temas de modificación de la estructura de la administración pública.
El numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, establece que el Presidente de la República tiene la capacidad jurídica para modificar la estructura de la administración pública el orden nacional, así:
“Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:
(…)
16. Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley.
(…)”.
La Sala advierte que aun cuando el Presidente de la República cuenta con la facultad para modificar la estructura de la administración del orden nacional, tal prerrogativa encuentra un límite, por cuanto debe seguir los criterios dispuestos por la Ley para ese efecto.
En ese orden de ideas, el artículo 54 de la Ley 489 de 1998 consagra los criterios que debe observar el ejecutivo con el fin de modificar la estructura de la administración dentro de sus competencias, en los siguientes términos:
“Con el objeto de modificar, esto es, variar, transformar o renovar la organización o estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, las disposiciones aplicables se dictarán por el Presidente de la República conforme a las previsiones del numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y con sujeción a siguientes principios y reglas generales:
a. Deberán responder a la necesidad de hacer valer los principios de eficiencia y racionalidad de la gestión pública, en particular, evitar la duplicidad de funciones;
(…)
e. Se deberá garantizar que exista la debida armonía, coherencia y articulación entre las actividades que realicen cada una de las dependencias, de acuerdo con las competencias atribuidas por ley, para efectos de la formulación, ejecución y evaluación de sus políticas, planes y programas, que les permitan su ejercicio sin duplicidades ni conflictos;
f. Cada una de las dependencias tendrá funciones específicas pero todas ellas deberán colaborar en el cumplimiento de las funciones generales y en la realización de los fines de la entidad u organismo;
(…)
j. Se podrán fusionar, suprimir o crear dependencias internas en cada entidad u organismo administrativo, y podrá otorgárseles autonomía administrativa y financiera sin personería jurídica;
k. No se podrán crear dependencias internas cuyas funciones estén atribuidas a otras entidades públicas de cualquier orden;
l. Deberán suprimirse o fusionarse dependencias con el objeto de evitar duplicidad de funciones y actividades;
m. Deberán suprimirse o fusionarse los empleos que no sean necesarios y distribuirse o suprimirse las funciones específicas que ellos desarrollaban. En tal caso, se procederá conforme a las normas laborales administrativas”[13].
Se advierte que la Ley 489 de 1998 tiene naturaleza de ley marco o cuadro, puesto que contiene criterios generales a los cuales debe ceñirse el ejecutivo, en desarrollo de la facultad para modificar la estructura de la administración pública en el orden nacional.
Dicho esto, la Sala destaca que el Presidente de la República ostenta una potestad reglamentaria especial para reglamentar los asuntos contenidos en leyes marco o cuadro; habida cuenta que el objeto sobre el cual versan estas normas es por esencia susceptible de cambio en forma permanente, razón por la que el Estado debe adaptarse a las nuevas realidades en forma ágil, lo cual supone un inconveniente en caso de que ello tuviese que ser sometido a un trámite legislativo.
En efecto, los decretos especiales reglamentarios de una ley marco o cuadro, expedidos por el Presidente de la República gozan de una mayor autonomía que los actos administrativos reglamentarios ordinarios, con los que se propende por la cumplida ejecución de una norma de rango superior. En tal virtud, la Corte Constitucional en sentencia C-608 de 1999 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) estableció:
“Así, pues, a diferencia de los decretos que expide el Presidente de la República en desarrollo de las facultades extraordinarias que puede el Congreso conferirle según el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, los que dicta como desarrollo de leyes cuadro (art. 150, numeral 19) carecen de fuerza legislativa, toda vez que mediante ellos no se ejerce una función normalmente atribuida al Congreso. Este agota su actividad al fijar las pautas y directrices en cuya virtud se oriente la tarea estatal de regulación en los asuntos previstos por la norma, y deja paso a la gestión administrativa del Gobierno (art. 189-25 C.P.), que resulta ser mucho más amplia que la potestad reglamentaria referente al común de las leyes (art. 189-11 C.P.), aunque delimitada por los criterios consagrados en las disposiciones básicas dictadas por el legislador” (Resalta la Sala).
No obstante, esa capacidad reglamentaria ampliada encuentra su límite en las disposiciones de la ley marco o cuadro que pretende reglamentar; sin que de ninguna manera sea dable que desborde los lineamientos preceptuados por la norma; así, la Corte Constitucional en sentencia c-510 de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) precisó:
“Con base en el mencionado tipo de instrumento legal la Constitución opera respecto de una específica materia una especial distribución de competencias normativas entre la ley y el reglamento. Al primero se confía la determinación de los objetivos y criterios generales, conforme a los cuales el segundo deberá ocuparse del resto de la regulación. De esta manera se garantiza en favor del reglamento un ámbito de regulación, como quiera que la ley deberá limitarse a los aspectos generales ya señalados que son precisamente los que configuran el "marco" dentro del cual se dictarán los reglamentos llamados a desarrollar los objetivos y criterios trazados por el legislador”.
Establecido lo anterior, se encuentra que en punto de la modificación de la administración pública en el orden nacional, el Presidente de la República cuenta igualmente con capacidad reglamentaria especial; que encuentra su límite en los objetivos trazados por el artículo 54 de la Ley 489 de 1998.
En aplicación de esa potestad reglamentaria, es dable que la máxima autoridad administrativa profiera Decretos, que aun siendo reglamentarios, tienen un carácter especial, en virtud del cual pueden derogar disposiciones de mayor jerarquía. En efecto, la Sección Primera de esta Corporación, en sentencia de 1º de noviembre de 2001 (C.P. Olga Inés Navarrete Barrero)[14], dispuso:
“El contenido de las disposiciones derogadas fue objeto de modificación en el Decreto acusado y, resulta apenas obvio que si la propia ley, en este caso, la Ley 489 de 1998, expidió los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el Gobierno Nacional podía modificar la estructura de ministerios, departamentos administrativos y demás organismos administrativos del orden nacional para lo cual el Presidente de la República debía dictar las disposiciones aplicables, resultasen derogadas las disposiciones contrarias, así ellas tuvieran fuerza de ley. Lo que ocurre es que en este caso particular, fue la propia Constitución la que, al permitir que el Presidente, en ejercicio de las atribuciones conferidas en el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, expidiera decretos modificatorios de la estructura de los ministerios, necesariamente estos actos tenían que sustituír la normatividad vigente sobre el particular así estuviera contenida en leyes o decretos con fuerza de ley”.
Recientemente, esa Sala en sentencia de 20 de noviembre de 2014 (C.P. Guillermo Vargas Ayala)[15], delimitó el contenido de la facultad reglamentaria del Presidente de la República, tratándose del caso que nos ocupa, en los siguientes términos:
“De este modo, no cabe duda entonces de que los decretos expedidos al amparo de la competencia otorgada al Presidente por el artículo 189.16 de la Constitución (i) tienen naturaleza de disposiciones administrativas, y por ende (contrario a lo señalado por una de las partes) no tienen fuerza de ley; no obstante lo cual (ii) en tanto que normas que reglamentan una ley marco como la ley 489 de 1998, disponen de un mayor ámbito de desarrollo normativo, que amplía correlativamente las competencias regulatorias del Ejecutivo. En virtud de esta situación (iii) de manera excepcional resulta legítimo que los decretos de reestructuración administrativa así expedidos tengan por efecto derogar, modificar o sustituir normas preexistentes que tengan fuerza de ley, siempre y cuando (a) ellas se refieran a materias propias de la competencia que se ejerce en virtud de la atribución constitucional del artículo 189.16 de la Constitución, es decir, que traten de asuntos relacionados con la modificación, transformación o renovación de la organización o estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, por ser ésta la competencia que legítimamente corresponde al Ejecutivo en este campo; y (b) se respeten los principios, criterios y reglas señalados por el legislador en el artículo 54 de la ley 489 de 1998. En consecuencia (iv) estos reglamentos no pueden derogar, modificar o sustituir normas con fuerza de ley más allá de los asuntos que estrictamente son objeto de la competencia que constitucional y legalmente se le otorga al Ejecutivo al regular un asunto por medio del sistema de ley marco, esto es, para el caso particular, lo concerniente a la estructura o andamiaje orgánico de las entidades administrativas” (Resalta la Sala).
Corolario de lo expuesto, la Sala concluye que la Constitución y la Ley atribuyen competencia al Presidente de la República, como cabeza del Gobierno Nacional, para modificar la estructura de la administración pública nacional a través de decretos, que aun cuando son reglamentarios, tienen un carácter especial por regular estos una ley marco o cuadro, lo cual les permite derogar normas con mayor jerarquía material, siempre que ello se circunscriba exclusivamente a temas objeto de esa facultad.
3.3. Caso concreto.
Corresponde a la Sala determinar si el Presidente de la República, en cabeza del Gobierno Nacional puede por conducto del Decreto 2462 de 2013, modificar la estructura de la administración pública, derogando incluso normas de mayor jerarquía normativa que versen sobre la misma materia y que le sean contrarios.
Se destaca que en el caso sub judice convergen dos facultades del presidente, a saber: la facultad del Presidente de la República de modificar la estructura de la administración pública, con observancia de los principios que para ello trace el órgano legislativo a través de la ley, y por otra parte, la capacidad en cabeza de esa autoridad administrativa de delegar sus funciones de inspección, vigilancia y control en otras Entidades.
En primer término, se observa que el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso de la República mediante Ley 1444 de 2011, expidió el Decreto con Fuerza de Ley 4185 de 3 de noviembre de 2011, en el que delegó en la Superintendencia Financiera la inspección, vigilancia y control del riesgo financiero derivado de la utilización de recursos económicos por parte de los Entes del Sistema General de Salud; en efecto, el artículo 1º de la norma referida disponía:
“Reasígnense las funciones de inspección, vigilancia y control de las entidades promotoras de salud que la Superintendencia de Salud ejerce en virtud de los artículos 40 de la Ley 1122 de 2007 y 14 del Decreto 1018 de 2007, relacionadas con la administración de los riesgos financieros a que hace referencia el artículo 14 de la Ley 1122 de 2007, a la Superintendencia Financiera de Colombia.
Dicha supervisión será ejercida por la Superintendencia Financiera de Colombia respecto de aquellas entidades promotoras de salud que cumplan o lleguen a cumplir las normas prudenciales que rigen a las entidades aseguradoras, en particular las del régimen previsto en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, en el Decreto 2555 de 2010 (Decreto Único Financiero), en los instructivos de la Superintendencia Financiera de Colombia y demás normas concordantes, aplicables a las entidades aseguradoras.
La Superintendencia Financiera de Colombia establecerá el procedimiento para verificar el cumplimiento de las normas previstas en el inciso anterior”[16].
Con posterioridad, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2462 de 2013 en el cual reasignó detalladamente en la Superintendencia Nacional de Salud a través de sus dependencias, la tarea encomendada anteriormente a la Superintendencia Financiera.
La actora estima que el Decreto 2462 de 2013 está viciado de nulidad, comoquiera que el Presidente de la República, en cabeza del Gobierno Nacional no cuenta con la competencia para modificar a través de actos administrativos el contenido de los Decretos con fuerza de Ley, pues esa prerrogativa está en cabeza del Congreso.
Visto esto, la Sala encuentra que no asiste razón a la parte demandante cuando señala la existencia de una antinomia normativa, toda vez que aun cuando el Decreto 2462 sea un acto reglamentario, que no puede contrariar lo dispuesto por un Decreto con fuerza de ley; no es menos cierto que el ejecutivo cuenta con una potestad reglamentaria especial, por lo cual, con ocasión de la modificación de la estructura de la administración pública del orden nacional, es dable que el Presidente de la República, modifique normas consideradas como leyes en sentido material.
Aunado a lo anterior, se destaca que la Superintendencia Financiera, a quien le estaban asignadas las funciones de inspección, vigilancia y control del riesgo sistémico producto de la utilización de recursos económicos por parte de las entidades del sector salud, como la Superintendencia de Salud, a la que ahora corresponde la tarea, son Entidades del orden nacional, por ende, su estructura puede ser modificada por el Presidente de la República.
Así las cosas, valga resaltar que aun cuando los argumentos esgrimidos por la señor Myriam Patricia Peña Martínez, atienden a la lógica de la dogmática normativa bajo la cual está instituido el sistema jurídico Colombiano, no se puede desconocer que el caso bajo estudio se enmarca en un evento excepcional, que únicamente se refiere a la potestad del Presidente de la República de modificar la estructura de la administración pública, con sujeción a los principios legales trazados por el Congreso de la República, contenidos en el artículo 54 de la Ley 489 de 1998.
Dicho esto, la Sala encuentra que contrario a lo expresado por la parte demandante, el Gobierno Nacional cuenta con la capacidad para reestructurar la administración pública y, dicha capacidad lleva implícita la potestad para derogar en lo pertinente normas de mayor jerarquía; siempre que ello se circunscriba a esa materia, sin que le sea permitido al ejecutivo desbordarla de ninguna manera; en este caso, la inspección, vigilancia y control de los riesgos sistémicos que supone la utilización de recursos económicos del sector salud, efectuados por las Entidades Promotoras.
Corolario de lo anterior, se tiene que el Presidente de la República en cabeza del Gobierno Nacional, está habilitado para modificar la estructura de la administración pública en el orden nacional, según lo establecido por el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, el cual debe ser interpretado a la luz de los principios del artículo 54 de la Ley 489 de 1998.
En ese orden de ideas se establece que los cargos de la demanda no están llamados a prosperar por las siguientes razones: (i) acorde a lo dicho, se reitera que el Presidente de la República está facultado para modificar la estructura de la administración pública a través de Decretos reglamentarios, prerrogativa que lleva intrínseca la potestad de derogar normas de mayor rango normativo con las limitaciones explicadas en precedencia, razón por la que no se avizora una extralimitación de sus funciones, por arrogarse funciones propias del Congreso de la República y (ii) se tiene que en el caso en específico se respetaron los límites impuestos por la Ley 489 de 1998 a la potestad reglamentaria especial del ejecutivo en el asunto de marras, por lo que tampoco es posible predicar un desconocimiento de normas de jerarquía superior.
Finalmente, no hay lugar a pronunciarse sobre la legalidad del Decreto 2463 de 7 de noviembre de 2013, por estar su estudio supeditado a encontrar probados los cargos presentados en la demanda, hecho que no ocurrió, por las razones expuestas en precedencia.
III. DECISIÓN
La Sala negará las pretensiones de la demanda, por encontrar que los Decretos 2462 y 2463 de 7 de noviembre de 2013, fueron expedidos por el Gobierno Nacional conforme a Derecho y con la competencia para ello.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A
DENEGAR las pretensiones de la demanda interpuesta por la señora Myriam Patricia Peña Martínez, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
CÓPIESE, COMUNÍQUESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
CÉSAR PALOMINO CORTÉS
SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ
CARMELO PERDOMO CUÉTER
[1] Folios 38 a 51.
[2]“por medio de la cual se escinden unos Ministerios, se otorgan precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República para modificar la estructura de la Administración Pública y la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones”.
[3] “Por el cual se reasignan unas funciones y se dictan otras disposiciones”.
[4] “Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”.
[5] Folios 56 a 71 del cuaderno principal.
[6] Folios 66 a 79 del cuaderno de medidas cautelares.
[7] Folios 88 a 91 del cuaderno principal.
[8] Folios 96 a 101 del cuaderno principal
[9] Folios 102 a 108.
[10] Acta visible a folios 140 a 149 y CD que contiene el magnético de la audiencia obra a folio 150 del cuaderno principal.
[11] Folios 151 a 164 del cuaderno principal.
[12] “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.
[13] Se cita esta norma en lo pertinente, puesto que los literales b, c, d, g, h e i fueron declarados inexequibles con sentencia C – 702 de 1999, que por otra parte declaró exequible el resto de la norma.
[14] Radicado: 11001-03-24-000-2000-066-86-01; Demandante: Franky Urrego Ortiz; Demandada: Presidencia de la República.
[15] Radicado: 11001-03-24-000-2013-00252-00; Demandante: Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar – ASOCAJAS: Demandado: Gobierno Nacional.
[16] Ese numeral fue derogado expresamente por el artículo 267 de la Ley 1753 de 2015