Fecha Providencia | 11/03/1999 |
Fecha de notificación | 11/03/1999 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Ernesto Rafael Ariza Muñoz
Norma demandada: Decreto núm. 1923 de 24 de octubre de 1996
Demandante: ANDREA FUNEME GONZALEZ
DERECHO A LA PAZ - Derecho y deber
Si bien es cierto que, conforme al artículo 22 de la Constitución Política, que señala la actora como violado, la paz es un derecho, también en dicha norma se prevé que es un deber de obligatorio cumplimiento, esto es, que correlativamente al derecho que se tiene es obligación de todos buscarla y contribuir para alcanzarla, aún a costa de algunos de nuestros propios intereses.
PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD - Deber de los asociados / VICTIMAS DEL SECUESTRO - Reconocimiento de salarios y prestaciones sociales / POTESTAD REGLAMENTARIA - Alcances / EMPLEADO SECUESTRADO - Reconocimiento de salario y prestaciones a sus familiares
No observa la Sala la transgresión de las normas constitucionales a que alude la demanda, pues precisamente lo que la disposición acusada hace es proteger a la familia que depende económicamente del trabajador secuestrado; tratar de hacer menos penosa la situación del secuestrado y de su familia si se cuenta con un salario mientras permanece en cautiverio. Conforme lo postula el artículo 95, numeral 2, de la Constitución Política, la solidaridad constituye un deber y ella se traduce, entre otras conductas, en realizar acciones humanitarias, como lo es la del reconocimiento de sala ríos y prestaciones sociales para la familia que dependa económicamente del secuestrado, por encontrarse éste en situación de imposibilidad física de cumplir con el trabajo a su cargo. Como lo hace notar el Agente del Ministerio Público, la disposición acusada no es violatoria del artículo 13 de la Constitución Política, pues no está prohibiendo que se extienda el seguro colectivo a los trabajadores independientes, sino que ella se concretó a la situación de los trabajadores dependientes. El ejercicio de la potestad reglamentaría que consagra el artículo 189, numeral 11, de la Carta Política no se agota con la expedición del decreto contentivo de la disposición acusada, pues nada impide que una ley pueda ser objeto de reglamentación parcial, es decir, que la materia a que ella se contrae pueda ser susceptible de varías reglamentaciones.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá, D.C., once (11) de marzo de mil novecientos noventa y nueve (1999)
Radicación número: 4955
Actor: ANDREA FUNEME GONZALEZ
Demandado:
Referencia: Acción de Nulidad
La ciudadana Andrea Fúñeme González, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., ha presentado demanda ante esta Corporación tendiente a obtener la declaratoria de nulidad del artículo 1° del Decreto núm. 1923 de 24 de octubre de 1996, "por el cual se reglamenta el funcionamiento del seguro colectivo para garantizar el pago de salarios y prestaciones sociales de las personas víctimas de secuestro ", expedido por el Gobierno Nacional.
I. FUNDAMENTOS DE DERECHO
En apoyo de sus pretensiones la actora adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación:
Se violaron los artículos 2o, 5o, 11 a 13, 22 y 28 de la Constitución Política.
La finalidad del decreto contentivo de la norma acusada es la protección de la vida de la familia de las personas víctimas del secuestro, la cual se ve afectada en la medida de que el ingreso económico se encuentra ausente como consecuencia de la privación de la libertad a que se ha visto sometida la persona que lo produce. Es por esto que el Estado, haciendo uso de sus poderes legislativos, garantiza el pago de salarios y prestaciones al trabajador víctima del secuestro legitimando a su familia para recibirlos y obligando al patrono a su cancelación.
El artículo 2o de la Constitución Política establece que es finalidad del Estado, entre otras, garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
Como se ve el Estado es el que debe responder en estos casos de manera principal y directa y no subsidiaria y con acción de repetición contra el empleador que no cumpla con su obligación.
El Estado es el que debe velar por la seguridad de los asociados y por la vida y la integridad de cada uno de ellos, sin afectar derechos de terceros, los cuales no deben responder por actos delincuenciales que no han podido ser controlados por el Estado.
El decreto acusado discrimina al trabajador independiente. El Estado no puede desconocer derechos fundamentales, como los de la vida (artículo 11), la igualdad (artículo 13) y la integridad personal.
La cobertura de mecanismos de ayuda debe ampliarse con el fin de que no se desconozcan derechos vulnerados por actuaciones reprochables como el secuestro.
La Corte Constitucional no puede justificar la desigualdad ante la ley mediante los criterios objetivos que ha venido sosteniendo en el sentido de que en Colombia es mayoritaria la relación laboral con carácter subordinado ya que cada vez se generaliza el trabajo independiente.
Se hace por tanto absolutamente necesario revisar el enfoque de la norma acusada con el fin de que proteja la vida, la integridad familiar y la subsistencia de las personas víctimas del secuestro, sin discriminación, y cuidando siempre que con ello no se vulneren derechos de terceros.
II. TRAMITE DE LA ACCION
A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.
LA CONTESTACION DE LA DEMANDA
La Nación- Departamento Administrativo de la Presidencia de la República , a través de apoderado, contestó la demanda y para oponerse a la prosperidad de las pretensiones de ésta adujo, en esencia, lo siguiente:
1°: El decreto acusado lo que hizo fue reglamentar el funcionamiento del seguro colectivo para garantizar el pago de salarios y prestaciones sociales de las personas víctimas de secuestro, conforme al artículo 22 de la Ley 282 de 1996.
En relación con esta Ley 282 debe decirse que está acorde con los artículos 13, 95, numeral 2, 11, 25, 53, 28, 24, 42 y 93 de la Constitución Política.
La Corte constitucional en la sentencia a que alude la actora consideró que el pago de los emolumentos a que se refiere el artículo 22 de dicha ley se justifica por su alto contenido humanitario.
En este caso se trata de un clásico conflicto de derechos: los del empleador, a la propiedad privada y a la libertad de empresa; y los de la familia de la víctima: a la vida, la libertad, la protección especial de los débiles, la paz del secuestrado y la subsistencia de su familia. Además opera el deber de solidaridad, dado que Colombia tiene el más alto nivel de secuestros del mundo y el secuestro es un problema de todos.
Conforme lo indicó la Corte Constitucional los derechos del secuestrado tienen primacía.
El Estado ha hecho lo que buenamente ha podido con sus escasos recursos para combatir el flagelo del secuestro, pero no es la compañía de seguros laborales de los empleadores. Cuando secuestran a un trabajador de una empresa es ésta la que tiene un vínculo directo y cotidiano con el secuestrado, de quien más se lucra y por ello la que debe asumir sus deberes de solidaridad.
Lo ideal es que se acabe el secuestro y que tanto los independientes como los empleados pudiesen gozar de una garantía económica plena en caso de secuestro. Pero asegurar por lo pronto a los secuestrados dependientes es una conquista humanitaria.
III. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO
El señor Procurador Primero Delegado en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado en su vista de fondo se muestra partidario de que se denieguen las súplicas de la demanda porque, a su juicio, los principios constitucionales de dignidad humana y solidaridad obligan al Estado y a la sociedad a contribuir en la financiación del mínimo vital de las víctimas de la descomposición social, de tal manera que sería injusto privar también al secuestrado y a quienes dependen de él del derecho a percibir su salario cuando ha sido forzado a abandonar su trabajo; amén de que la norma impugnada no hace otra cosa que desarrollar los mandatos de la ley reglamentada y en momento alguno prohíbe la extensión del seguro colectivo a los trabajadores independientes sino que sencillamente está regulando la situación de los trabajadores dependientes.
IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA
Prevé el artículo 1° del Decreto 1923 de 24 de octubre de 1996, acusado :
"Naturaleza y objeto. El seguro colectivo para garantizar el pago de salarios y prestaciones sociales del secuestrado, ordenado por el artículo 22 de la Ley 282 de 1996, tendrá la naturaleza de seguro de cumplimiento.
Su objeto es garantizar el pago de sus salarios y prestaciones sociales, por parte del patrono o empleador, a la persona que en el momento de ser víctima de secuestro, tenga vigente una relación contractual laboral o se encuentre vinculado como servidor público del Estado, a partir del día en que se produjo el secuestro y hasta que ocurra su liberación o se compruebe su muerte, en los términos y requerimientos establecidos en el presente Decreto".
La Ley 282 de 6 de junio de 1996, "Por la cual se dictan medidas tendientes a erradicar algunos delitos contra la libertad personal, especialmente el secuestro y la extorsión y se expiden otras disposiciones", prevé en su artículo 22:
"Pago de salarios a secuestrados. El Fondo a que se refiere el artículo 9o de la presente Ley tomará un seguro colectivo para garantizar el pago de salarios y prestaciones sociales del secuestrado.
El Gobierno Nacional reglamentará su funcionamiento".
Ciertamente, como lo afirma la actora, es al Estado a quien le corresponde garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución Política, conforme lo previene el artículo 2o de la Carta.
Sin embargo, los asociados tienen deberes y uno de los principales es respetar la vida y la integridad personal del resto de los asociados; y cuando se incumplen tales deberes no se puede adoptar una posición cómoda en el sentido de exigir que sea el Estado el que dé una solución efectiva, adecuada y oportuna al problema. Precisamente esa actitud de creer que todo lo debe dar y garantizar el Estado sin una contraprestación a cambio, sin un compromiso serio y un sacrificio de todos es lo que permite que delitos como el que se involucra en la norma acusada tomen ventaja hasta el punto de volverse incontrolables.
Como lo advierte el apoderado de la entidad demandada, en este caso hay un conflicto de intereses y existen intereses que tienen primacía frente a otros, como acontece con los del secuestrado frente a los de su empleador.
Ahora, en la medida de que se rescaten principios como el de la solidaridad y el respeto por la dignidad humana, que son los que se reflejan en la norma acusada, se está contribuyendo a la construcción de una sociedad mejor, de la cual puedan resultar beneficiados todos sus integrantes.
No observa la Sala la transgresión de las normas constitucionales a que alude la demanda, pues precisamente lo que la disposición acusada hace es proteger a la familia que depende económicamente del trabajador secuestrado; tratar de hacer menos penosa la situación del secuestrado y de su familia si se cuenta con un salario mientras permanece en cautiverio.
En esta oportunidad prohija la Sala lo expresado por la Corte Constitucional en la sentencia T 015 de 23 de enero de 1995 (Expediente núm. T 49.824, Magistrado ponente doctor Hernando Herrera Vergara), en relación con el pago de salarios y prestaciones a la cónyuge de un secuestrado, en la cual precisó:
"...Debe hacer la Sala referencia al derecho que tienen los beneficiarios legales de una persona secuestrada en el ejercicio de sus actividades laborales, a percibir durante el tiempo que permanezca ilegítimamente privada de su libertad, los salarios y prestaciones correspondientes..."
"...Estima la Corte que la finalidad de las normas protectoras del trabajo tienden a satisfacer la justicia social y el equilibrio que deben guardar las relaciones entre trabajadores y empresarios... las cuales quedan menoscabadas como sucede en el asunto que se examina, no por culpa del trabajador en lo que hace al desempeño normal de sus funciones sino que como se ha expresado, por razones de fuerza mayor, originadas en uno de los delitos más graves que atenían contra la vida, la dignidad humana, la libertad, el trabajo y la familia, cuyo sustento se ve afectado en perjuicio de víctimas inocentes del repudiable delito atroz del secuestro.
No puede olvidarse que el secuestro de una persona no está contemplado como causal legal de terminación o suspensión de la relación laboral y más bien, los principios enunciados que se fundan en la equidad y en los criterios de equilibrio social imponen la obligación de pagar el salario a quien, víctima de una desaparición forzada que por obra de terceras personas, se ve imposibilitado para prestar sus servicios, quedando en estado de indefensión..."
"...En estas circunstancias, estima la Corte que el pago de los emolumentos mencionados se justifica no obstante que el servidor público contra su voluntad, no hubiese efectivamente trabajado en razón del secuestro, el cual no sólo atenta contra su dignidad humana, sino que además en forma ostensible por la misma causa a su familia como núcleo fundamental de la sociedad.
Además, si bien es cierto que, conforme al artículo 22 de la Constitución Política, que señala la actora como violado, la paz es un derecho, también en dicha norma se prevé que es un deber de obligatorio cumplimiento, esto es, que correlativamente al derecho que se tiene es obligación de todos buscarla y contribuir para alcanzarla, aún a costa de algunos de nuestros propios intereses.
También, conforme lo postula el artículo 95, numeral 2, de la Constitución Política, la solidaridad constituye un deber y ella se traduce, entre otras conductas, en realizar acciones humanitarias, como lo es la del reconocimiento de salarios y prestaciones sociales para la familia que dependa económicamente del secuestrado, por encontrarse éste en situación de imposibilidad física de cumplir con el trabajo a su cargo.
Como lo hace notar el Agente del Ministerio Público, la disposición acusada no es violatoria del artículo 13 de la Constitución Política, pues no está prohibiendo que se extienda el seguro colectivo a los trabajadores independientes, sino que ella se concretó a la situación de los trabajadores dependientes.
Y, como lo precisó la Sala en sentencia de 8 de octubre de 1998 (Expediente núm. 4906, Actor: Marcel Tangarife Torres, Consejero ponente doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz), que ahora se reitera, el ejercicio de la potestad reglamentaria que consagra el artículo 189, numeral 11, de la Carta Política no se agota con la expedición del decrete contentivo de la disposición acusada, pues nada impide que una ley pueda ser objeto de reglamentación parcial, es decir, que la materia a que ella se contrae pueda ser susceptible de varias reglamentaciones.
Finalmente, no debe perderse de vista que el Decreto acusado no es sino desarrollo de la Ley 282 de 1996, cuya constitucionalidad no ha sido desvirtuada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
FALLA
DENIEGANSE las pretensiones de la demanda.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Copíese, notifíquese, publíquese en los Anales del Consejo de Estado y cúmplase.
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 11 de marzo de 1999.
JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA, PRESIDENTE; ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ, LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ, MANUEL S. URUETA AYOLA
NOTA DE RELATORIA. Reitera la Sentencia T - 015 de la Corte Constitucional, 23 de enero de 1995, Consejero Ponente: Hernando Herrera Vergara.