Fecha Providencia | 04/03/1999 |
Fecha de notificación | 04/03/1999 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Manuel S Urueta Ayola
Norma demandada: Decreto núm. 1153 de 28 de junio de 1996
Demandante: Gabriel Hernández Villarreal
POTESTAD REGLADA DEL EJECUTIVO - Marco Jurídico / POTESTAD DISCRECIONAL DEL EJECUTIVO - Marco Jurídico / POTESTAD DISCRECIONAL DEL EJECUTIVO - Ejercicio y Requisitos
La administración adopta sus decisiones en ejercicio de facultades más o menos regladas, o más o menos discrecionales. En el primer evento la administración debe decidir de determinada manera, es decir, sin mucha posibilidad de elección. Por el contrario, para hacer uso de su poder discrecional, la Constitución Política, la ley o los reglamentos le dejan un margen de libertad para actuar en un sentido o en otro, siempre y cuando se respeten los límites contenidos en el marco normativo que le confiere tal facultad. Esas fronteras, por lo general, atienden a dos condiciones: de un lado, la competencia que debe detentar la autoridad para proferir esta clase de decisiones y, del otro, el fin perseguido, representado por el servicio público. Conforme a lo anterior, cabe preguntarse, entonces, en qué consiste ese poder discrecional. El interrogante planteado lo resuelve la Sala bajo el entendido de que esa potestad apunta a la oportunidad con que se ejerza la competencia, habida cuenta de que la administración puede escoger entre la acción o la abstención. Esa libertad de acción, conocida como "la selección del momento", permite a la Administración apreciar libremente las circunstancias que, según las necesidades, la pueden llevar a adoptar una determinada decisión, obviamente dentro de límites que pueden estar fijados en la ley y que, por lo mismo, sustentan la presunción de legalidad de que están investidos los actos administrativos.
SALVAGUARDIA Y SALVAGUARDIA PROVISIONAL – Diferencias / MEDIDAS DE SALVAGUARDIA - Concepto / MEDIDAS DE SALVAGUARDIA - Carácter Excepcional / SALVAGUARDIA PROVISIONAL - Objeto / SALVAGUARDIA PROVISIONAL - Medida Temporal / SALVAGUARDIA PROVISIONAL - Trámite Preferente / MEDIDAS DE SALVAGUARDIA PROVISIONAL A LAS IMPORTACIONES DE TEXTILES - Perjuicio Grave
La salvaguardia, como su nombre lo indica, consiste en una medida de carácter excepcional que se aplica a la importación de un producto, cuando se produzca un aumento sustancial en la importación de un producto idéntico, similar o directamente competidor, en cantidades tales que cause un perjuicio grave a una rama de la producción nacional. Por su parte, la salvaguardia provisional es la medida que, adoptada en forma temporal y en presencia de circunstancias críticas a la rama de la producción nacional, tiene como objetivo impedir que se cause un perjuicio irreparable a la misma. Los conceptos expuestos, contenidos en el artículo 2 del Decreto 809 de 1994, indican que la salvaguarda provisional fue instituida para conjurar las circunstancias críticas que afecten una rama de la producción, lo que demuestra la urgencia con que deben ser adoptadas esa clase de medidas. Entonces, si para fijar una salvaguardia provisional se debe tener en cuenta la situación por la que atraviesa en un momento determinado una de las ramas de la producción nacional, quien expide la medida debe estar investido de un poder que le permita valorar y dimensionar libremente "la se lección del momento" a que se ha hecho alusión. Así las cosas, para la Sala es claro que la salvaguardia y la salvaguardia provisional, si bien tienen por objeto resguardar la producción nacional, su adopción obedece a momentos y a procedimientos distintos. Para la adopción de las medidas de salvaguardia, el Gobierno Nacional hace uso de un procedimiento diferente del previsto para el caso de la salvaguardia provisional, en el sentido de que en ésta, por estar destinada a conjurar circunstancias críticas, el Gobierno goza de mayor libertad para la toma de dicha decisión. La expedición del Decreto 1153 demandado obedeció al trámite de que trata el artículo 15 del Decreto 809 de 1994, en relación con la salvaguardia provisional, con el fin de evitar un previsible daño en la producción textilera nacional, así como en los demás renglones productivos que se interrelacionan con ella, y en el empleo, lo que acarrearía graves consecuencias en el plano social, económico y político ocasionadas por la pérdida masiva de empleos, de mercados por la caída de la producción textil y en el incumplimiento de los compromisos adquiridos por el Gobierno Nacional con el sector algodonero textilero confecciones, a través del Acuerdo Sectorial de Competitividad Cadena Textil Confecciones, firmado el 5 de julio de 1995. Así las cosas, para la Sala no está demostrada la violación de los artículos precitados, habida cuenta de que ellos consagran, el procedimiento para la aplicación de las medidas de salvaguardia, que es diferente al previsto para las salvaguardias provisionales, lo que no aconteció en el presente caso.
SALVAGUARDIA PROVISIONAL - Protección del Interés Social / DERECHO A LA IGUALDAD - Inexistencia de Violación
Lo pretendido al expedirse el Decreto 1153 de 1996 fue, como quedó dicho, conjurar una circunstancia excepcional y urgente que ameritaba, dada su repercusión negativa en los sectores social, económico y político, la adopción de una medida provisional que en momento alguno desplazó, porque no tenía porqué hacerlo, la investigación emprendida por el INCOMEX y la correspondiente decisión definitiva. Así, no es posible hallar la denunciada violación de los preceptos constitucionales contenidos en los artículos 2,13,29,209 y 333, ya que no se desdibujan los fines esenciales del Estado, dentro de los que se encuentra promover la prosperidad general bajo la óptica de los criterios contenidos en el último inciso del artículo 2 de la Ley 7 de 1991, a saber: economía, celeridad, eficacia, imparcialidad, publicidad y contradicción que orientan, por mandato del artículo 209 de la CP., las actuaciones de la administración. Además, no puede desprenderse de las medidas provisionales adoptadas mediante el Decreto 1153 de 1996 el trato discriminatorio a que alude el actor, pues no obedece la salvaguardia provisional al interés de favorecer a un determinado grupo (en este caso el textil y afínes) infligiendo con ello desmedro a otros particulares sino, por el contrario, se buscó el beneficio del interés social representado en la preservación de uno de los principales sectores económicos del país.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: MANUEL S. URUETA AYOLA
Santa Fe de Bogotá, D. C, cuatro (4) de marzo de mil novecientos noventa y nueve (1999)
Radicación número: 3980
Actor: Gabriel Hernández Villarreal
Demandado:
Referencia:
La Sala decide, en única instancia, la demanda que en ejercicio de la acción de nulidad que consagra el artículo 84 del C. C. A. incoa Gabriel Hernández Villareal para que se declare la nulidad del Decreto núm. 1153 de 28 de junio de 1996, por medio del cual se "... establecen medidas de salvaguardia provisionales y se dictan otras disposiciones".
I. LA DEMANDA
I.1 La pretensión
Persigue el demandante la nulidad del precitado Decreto núm. 1153 de 1996.
I.2 Los hechos
En 1993 se presentó al Consejo Superior de Comercio Exterior el documento CSCE S.7, D.001/93 que sirvió de base a la expedición del Decreto núm. 809 de 1994, por el cual se dictaron disposiciones para la aplicación de las medidas de salvaguardia.
El Decreto núm. 2657 de 1° de diciembre de 1994 consagra que cuando no existan compromisos internacionales que obliguen al país a demostrar la existencia de amenaza o perjuicio grave a una rama de la producción nacional, se pueden adoptar medidas de salvaguardia previo análisis de las circunstancias de que trata el precitado Decreto núm. 809 de 1994, y evitar así el acaecimiento de un perjuicio irreparable.
El 13 de junio de 1996, Coltejer C. I., Coltejer, Fabricato y Tejicondor solicitaron al Incomex la adopción de medidas de salvaguardia a las importaciones de textiles y confecciones, petición que no fue atendida por el Consejo Superior de Comercio Exterior habida consideración de que el Comité de Asuntos Aduaneros, Arancelarios y de Comercio Exterior del Incomex conceptuó que no estaban presentes los elementos de juicio suficientes que demostraran el perjuicio inminente, razón por la cual se pidió a las empresas solicitantes que ajustaran la información presentada a los requerimientos del Decreto núm. 809 de 1994 para tramitar la petición.
No obstante lo anterior, el Consejo Superior de Comercio Exterior, contraviniendo las exigencias legales y en notoria violación de los requisitos legales, emitió concepto favorable para que el Gobierno Nacional aplicara medidas de salvaguardia provisional a los textiles y confecciones, recomendación que sirvió de base a la expedición del Decreto núm. 1153 de 1996, mediante el cual se establecen medidas de salvaguardia provisionales para las importaciones de algunas subpartidas arancelarias correspondientes a textiles y confecciones originarios de Taíwan, Corea del Norte, República Popular China y Panamá.
El Decreto núm. 1153 de 1996 fue publicado en el Diario Oficial núm. 42821 de 3 de julio de 1996, cobrando vigencia a partir de esa fecha.
Con posterioridad a la expedición del decreto cuya nulidad se pide, la Subdirección de Prácticas Comerciales del Incomex, mediante el oficio núm. 17244 de 10 de julio de 1996, manifiesta que "... revisada la información presentada por las empresas peticionarias se encontró que no era posible recibir de conformidad, por cuanto la solicitud carecía de cierta información indispensable de acuerdo con las normas legales, confirmándose de esa forma la violación denunciada. A continuación en el mencionado memorando, la precitada entidad certifica, el 10 de julio de 1996, que las empresas peticionarias no habían enviado la información requerida.
I.3 Las normas violadas y el concepto de la violación
El acto acusado viola los artículos 2,13, 29, 209 y 333 de la Constitución Política; 1,2,3,5,7. 8,9,10,15 y 23 del Decreto núm. 809 de 1994; 1° del Decreto núm. 2657 de 1994; y 64, 66 y 84 del C. C. A.
1.3.1 El Decreto núm. 1153 de 1996 viola los artículos 1, 2, 3, 5, 7, 8, 9, 10, 15 y 23 del Decreto núm. 809 de 1994 y 1° del Decreto núm. 2657 de ese mismo año, porque para que el Gobierno Nacional pueda adoptar una decisión en relación con las medidas de salvaguardia es necesario, primeramente, que el solicitante cumpla unos requisitos previamente establecidos. Cuando de salvaguardia provisional se trata, se exige, además del cumplimiento de los requisitos generales mencionados en las normas citadas, que el peticionario presente pruebas de las circunstancias críticas en que se encuentra una determinada rama de la producción nacional y que la entidad investigadora- Incomex- evalúe y califique esas pruebas como idóneas para recomendar la adopción de una medida de salvaguardia provisional.
Teniendo en cuenta los requisitos y procedimientos establecidos en los Decretos citados, con la expedición del Decreto núm. 1153 de 1996 se desconocieron los artículos 2o del Decreto núm. 809 y 1° del Decreto núm. 2657, ambos de 1994, porque se aplicó una medida de salvaguardia provisional sin que estuviera demostrado el incremento sustancial de las importaciones y la presencia de circunstancias críticas, condiciones esenciales para su prosperidad.
Así mismo, los artículos 3o, 5o y 7o del Decreto núm. 809 y primero del Decreto núm. 2657, ya citados, en cuanto la solicitud presentada por Coltejer C. I., Coltejer, Fabrícalo y Tejicondor no reúne los requisitos señalados en las normas citadas y, no obstante ello, fue recibida de conformidad. También se desconocen los artículos 8o, 9o y 10° del Decreto núm. 809 porque, además de haber sido recibida la solicitud en las circunstancias descritas, se expiden las medidas de salvaguardia provisionales sin contar con el concepto previo y favorable del Incomex, lo que implica, a su vez, el desconocimiento del artículo 15 del mismo estatuto, toda vez que allí se establece que la medida provisional procede cuando la autoridad investigadora encuentre que las circunstancias críticas se hallan demostradas.
El artículo 23 del plurimencionado Decreto núm. 809 en la medida de que consagra que las medidas de salvaguardia provisional estarán vigentes hasta tanto se tome la decisión de adoptar una salvaguardia definitiva, mientras que el artículo 13 del Decreto núm. 1153 de 1996 consagra que la medida de salvaguardia provisional adoptada estará vigente por tres meses.
1.3.2 En lo que corresponde a la vulneración de los artículos 64, 66 y 84 del Código Contencioso Administrativo, señala el demandante que ésta se da porque el decreto demandado se expidió con base en una motivación falsa ya que hubo un evidente desconocimiento por parte del Gobierno Nacional de la competencia que le es propia al expedir el acto con fundamento en hechos distintos a los previstos en los Decreto núms. 809 y 2657 de 1994, que de manera diáfana consagran la situación fáctica que debe acreditarse previamente a la expedición de las medidas de salvaguardia provisional.
Como el Gobierno Nacional goza de una competencia reglada en materia de salvaguardia, los actos que expida tienen que consultar verídicamente los motivos invocados y, en caso de que no se compadezcan con la realidad, son nulos. Entonces, como el decreto demandado no se ajusta a las circunstancias de hecho que debieron preceder a su expedición, es ilegal y debe ser declarado nulo.
1.3.3. Para el demandante se violan los artículos constitucionales citados por ser evidente que el Decreto núm. 1153 de 1996 atenta contra la prosperidad general de que habla el artículo 2o, como fin esencial de estado, ya que impide el desarrollo de una actividad lícita, como es la comercialización de las confecciones. Además, en razón del exorbitante, inesperado e ilegal incremento del arancel que pasó de un 20% sobre el valor de la importación a un 100%, varías empresas textileras se vieron obligadas a clausurar sus actividades y a despedir a sus empleados, lo que conlleva el desconocimiento de un orden justo pues se trata de preservar los intereses de un sector utilizando indebidamente los instrumentos de la salvaguardia provisional sin el lleno de los requisitos legales.
El principio de la igualdad que consagra el artículo 13 de la Constitución se ha vulnerado en la medida de que se conceden privilegios injustificados al sector textil colombiano, cercenándose derechos al sector de las confecciones. Ese trato diferente no está razonablemente justificado ya que las medidas de salvaguardia provisional adoptadas carecieron del lleno de los requisitos exigidos por la ley para su adopción.
En cuanto al artículo 29 de la Constitución Política, se observa que el procedimiento para la adopción de una medida de salvaguardia, al igual que la totalidad de los procedimientos administrativos, se establece en beneficio de la administración y de los particulares, principio que no se cumple en el caso presente ya que, según el tercer considerando del Decreto núm. 809 de 1994, dentro de las razones que deben tenerse en cuenta para la adopción de medidas de salvaguardia está la de dotar de transparencia y eficacia el proceso de internacionalización de la economía, lo que debe hacer evidente el interés de la administración de adoptar medidas que sean el resultado de un procedimiento y del cumplimiento de unos requisitos. Y para los administrados debe existir la garantía de que sus condiciones de acceso al mercado no pueden ser modificadas intempestivamente y no, como aquí acontece, en franca violación de los artículos 2, 3, 5, 7, 8, 9, 10 y 15 del Decreto núm. 809 de 1994 y 1° del Decreto núm. 2657 de ese mismo año.
Lo anterior se encuentra corroborado en el Documento CSCE S28.D002 de 1996, presentado al Consejo Superior de Comercio Exterior en su sesión de 21 de junio de 1996 por el Incomex, y en el oficio núm. 017244 de 10 de julio de 1996, firmado por el Subdirector de Prácticas Comerciales de la precitada entidad, los cuales ponen en evidencia el incumplimiento de los requisitos consagrados en la ley para la adopción de las medidas a que se ha hecho alusión que, adoptadas en las circunstancias descritas, implica que cualquier persona con una simple solicitud puede lograr que se incrementen los aranceles en un 100%. Ese precedente conlleva el desconocimiento flagrante del Estado de Derecho, acaba con la apertura económica, institucionaliza la discrecionalidad y desconoce los compromisos internacionales adquiridos con la Organización Mundial de Comercio y el Grupo Andino.
La medida de salvaguardia solamente procede, según las normas vigentes, cuando se ha producido un incremento sustancial de las importaciones de un producto. Luego, al no estar presente tal incremento sustancial desaparece la posibilidad de que exista un perjuicio grave a un determinado sector de la producción nacional como consecuencia de la competencia importada y, con mayor razón, cuando no existe prueba alguna de circunstancias críticas, requisito indispensable para que proceda la salvaguardia provisional. Así, es claro que se desconocieron los principios que conforman el debido proceso contemplado en el artículo 29 de la Constitución Política.
Señala la Carta Política que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y debe desarrollarse con fundamento en los principios contemplados en su artículo 209, pautas que se desconocieron en la medida de que no se observaron los requisitos legales, dejando de lado la igualdad y la imparcialidad.
También se vulneran la libre empresa y la iniciativa privada porque un incremento arancelario del 80% impide que los principios citados se puedan desarrollar dentro de los límites del bien común.
II. LA CONTESTACION DE LA DEMANDA
Los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Comercio Exterior, a través de sus apoderados, contestaron la demanda que antecede, en los términos que a continuación se resumen:
II. 1 La primera de las entidades mencionadas (v. folios 121 a 135) manifiesta, en forma preliminar, que el Decreto núm. 1153 de 28 de junio de 1996, fue modificado por él Decreto núm. 1781 de 2 de octubre de 1996 que prorrogó la medida de salvaguardia adoptada hasta el 13 de noviembre de 1996 y la hizo extensivas respecto de Taiwan, Corea del Norte y Panamá hasta el 25 de marzo de 1997, tomando en cuenta una nueva clasificación de las subpartidas arancelarias que allí mismo se señalan. A su vez, el Decreto núm. 809 de 1994, que se dice quebrantado, fue modificado por los Decretos núms. 2657 de 1994 y 2039 de 1996.
Para la expedición del acto demandado el Gobierno Nacional invoca las facultades constitucionales y legales contenidas en el numeral 25 del artículo 189 de la C. P. y en las leyes 6a de 1971,49 de 1981 y 7a de 1991, atribuciones del Presidente de la República que comprenden diversas materias de índole económico, dentro de las cuales están las de modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas y de comercio exterior.
Las precitadas leyes, y no otras disposiciones, contienen los principios y requisitos generales a los que debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular el comercio exterior, con miras a imprimirle la mayor libertad posible en cuanto lo permitan las condiciones de la economía, a propender por una legal y equitativa competencia de la producción local y a otorgarle una protección adecuada contra las prácticas desleales del comercio exterior.
Esa atribución constitucional propia del Presidente para fijar requisitos, procedimientos y factores que determinen la imposición de gravámenes o derechos provisionales o definitivos con el fin de prevenir y contrarrestar esas prácticas desleales, le permiten imponer su autoridad.
La parte actora asigna al acto acusado una jerarquía que no es la propia de esa clase de normas, pues contrariamente a lo que debía ser una revisión de legalidad, se convierte en un cotejo entre actos de igual nivel proferidos por una misma autoridad. Quien tiene autoritas para expedir una determinada disposición no sobrecoge su capacidad ulteriormente para modificarla, subrogarla o derogarla.
El Decreto núm. 809 de 1994, expedido con fundamento en el artículo 189 - 25 de la . . y en las leyes 49 de 1981 y 7a de 1991, regula la aplicación de las medidas de salvaguardia y propende por la modernización y la eficaz y equitativa competencia de la producción nacional, como también la eficacia y trasparencia del proceso de internacionalización de la economía.
En el presente caso, el informe presentado por el Director del INCOMEX al Comité de Asuntos Aduaneros, Arancelarios y de Comercio Exterior, contenido en el Acta núm. 38 de 20 de junio de 1996 y aprobado por éste para a su vez ser presentado al Consejo Superior de Comercio Exterior según Acta núm. 28 de 21 de junio de 1996, contiene la propuesta de la cual habría de salir la aplicación de la salvaguardia provisional contenida en el Decreto núm. 1153 de 1996, pese a que la información allegada por los denunciantes no fue recibida de conformidad.
Si bien no se agotó lo previsto en el Decreto núm. 809 de 1994, sí preexistían razones para expedir las medidas cuestionadas porque con la salvaguardia provisional decretada se pretendió contrarrestar la presencia de las circunstancias críticas para la producción nacional denunciadas por los solicitantes porque se reflejaban en el desempleo producido por las pérdidas enormes que estaban sufriendo esas industrias, en conjunto con innumerables empresas de la cadena con las que se subcontrata la elaboración de prendas, las que proveen insumos para la confección y hasta la misma producción agropecuaria que las nutre. Por ello, la recomendación adoptada por el Consejo Superior de Comercio Exterior fue la de aplicar la salvaguardia provisional por noventa días en la forma de un gravamen arancelario para Panamá, la República Popular China, Corea del Norte y Taiwan, países no miembros de la OMC, mientras se adelantaba la investigación correspondiente.
El Gobierno Nacional sí tuvo suficientes elementos de juicio para adoptar la medida controvertida por cuanto la denuncia formulada por Coltejer C. 1, Coltejer, Fabricato y Tejicondor, en un estudio minucioso del tema, era conocida por los miembros del Comité de Asuntos Aduaneros, Arancelarios y de Comercio Exterior y por el Consejo Superior de Comercio Exterior, del cual hace parte el Presidente de la República. Debe señalarse, entonces, que las circunstancias fueron analizadas por los respectivos comités y se recomendó la adopción de la salvaguarda. "Obviamente, su cotejo no puede ser realizado bis a bis del Decreto núm. 809 de 1994 sino en relación con las leyes 6a de 1971 y 7a de 199 y el actor no demostró que la medida adoptada atente contra la prosperidad en general o que ciertas industrias se hayan visto obligadas a clausurar sus actividades y a despedir a sus trabajadores.
Complementa lo anterior que en decreto alguno de los expedidos en desarrollo de las leyes marco citadas, y mucho menos en cuanto al régimen aduanero y de comercio exterior, se consagra la obligatoriedad del concepto emitido por la entidad encargada de adelantar los estudios a que se ha hecho mención. Tampoco existe un compromiso internacional que prohíba o restrinja la medida adoptada.
El procedimiento para la expedición del decreto demandado se limita única y exclusivamente a lo consagrado en la ley. Por ello, como el demandante no formula objeción alguna a ese nivel, sino de carácter constitucional, no hay lugar a realizar el estudio de rigor y mucho menos a que sea cierta la falsa motivación denunciada.
Tampoco se impide el desarrollo de una actividad lícita o se lesionan intereses de particulares. La igualdad en esta materia no es aritmética o estadística. Ella tiene asiento en parámetros reales y efectivos que se tuvieron en cuenta al momento de expedir el decreto acusado, ya que se consultaron variables que fueron altamente valoradas.
Tampoco se afecta la libre competencia porque abundan las razones para encontrar que el Decreto núm. 1153 de 1996 se expidió dentro de ese contexto.
II.2 El Ministerio de Comercio Exterior (v. folios 200 a 224), por su parte, señala que la información de los solicitantes, aunque de fuente fidedigna, fue presentada erradamente de manera agrupada en 17 items y no por subpartidas y países, pero ese yerro lo subsanó oficiosamente la Secretaría Técnica del CSCE por sugerencia de la mayoría de los miembros de Comité de Asuntos Aduaneros, Arancelarios y de Comercio Exterior, ya que se trataba de una decisión de interés nacional que no podía truncarse por el apego exegético al rito procesal. Si bien a los solicitantes les correspondía la carga de la prueba y debieron presentar la información discriminada por subpartidas y países, no es menos cierto que, por tratarse de un asunto de interés nacional, es más importante que el cometido de la norma se cumpla a que se agote un procedimiento en una determinada etapa, cuando puede surtirse el rito en otro estadio posterior.
Contrario a lo alegado por el demandante, la presencia de circunstancias críticas queda demostrada con el aumento de las importaciones, situación que probó la Secretaría Técnica del CSCE. Esas circunstancias críticas representan el aumento considerable y anormal de las importaciones, debidamente corroborado con la información disponible, de tal manera que cualquier demora en la adopción de la salvaguardia o de la medida correctiva correspondiente entrañaría un daño difícilmente reparable a la rama de la producción nacional de productos idénticos, específicos o similares o directamente competidores.
La amenaza a nivel de empleos constituyó la circunstancia crítica que se tuvo en cuenta al expedirse el Decreto núm. 1153 de 1996, posteriormente prorrogado por el Decreto núm. 1781 de 1991, mediante el cual se amplió su vigencia hasta el 13 de noviembre de 1996.
No es cierto que para la aplicación de una salvaguardia provisional se deba haber producido la recepción de conformidad y se deba contar con el concepto previo y favorable del INCOMEX, pues el artículo 15 del Decreto núm. 809 de 1994 lo que señala es que "En cualquier momento a partir de la radicación de la solicitud y dentro de un término máximo de treinta días ..." se pueda proceder a dar trámite a la medida.
Tampoco es cierto que la salvaguardia provisional sólo puede estar vigente hasta tanto se adopte la medida definitiva. La medida se adoptó por tres meses, según así lo dispone el artículo 23 del Decreto núm. 809 de 1994, y luego se amplió su vigencia. La Ley 170 de 1994, relativa a la Organización Mundial de Comercio, señala en su artículo 6 que la duración de la medida provisional no puede exceder los 200 días. Es más, el Incomex apenas el 9 de octubre abrió la investigación para la imposición de la medida definitiva,"... luego de aquí a la imposición de la misma pasará largo rato, en el cual según el actor debería estar vigente la medida provisional porque su único límite es la adopción de la medida definitiva. Errada interpretación a todas luces".
Con la demostración del aumento de importaciones se configura el supuesto fáctico que reclama el artículo 6 del Decreto núm. 809 de 1994 y, con base en ello, el Comité y el Consejo recomendaron al Gobierno Nacional la adopción de la medida provisional contenida en el acto demandado. Lo anterior demuestra que la motivación del Decreto núm. 1153 de 1996 no puede ser calificada de falsa.
Como los intereses sociales (riesgos en el nivel de empleo), económicos (importancia del sector textil dentro de los agregados económicos), y políticos (Acuerdo Sectorial de Competitividad) se vieron seriamente comprometidos, el Gobierno Nacional consideró oportuno adoptar la medida de defensa comercial. Así, bien se puede concluir que la medida adoptada mediante el Decreto núm. 1153 de 1994 se ajusta a nuestro ordenamiento constitucional.
III. LA ACTUACION SURTIDA
Durante el trámite procesal, adelantado conforme a las reglas del Código Contencioso Administrativo, cabe señalar:
Mediante auto de 29 de agosto de 1996 se admitió la demanda, denegándose la suspensión provisional pedida por el actor (v. folios 60 a 64), decisión que fue recurrida en reposición y confirmada mediante proveído de 8 de noviembre siguiente.
Surtidas las notificaciones de rigor (v. folios 69, 90, y 92), los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Comercio Exterior, a través de sus apoderados, se hicieron parte en el proceso y contestaron la demanda dentro del término estipulado en la ley para el efecto.
El 17 de febrero de 1997 se abrió el juicio a pruebas y por auto de 21 de septiembre del año anterior se ordenó dar traslado a las partes para que alegaran de conclusión, actividad procesal que se cumplió como lo muestran los escritos obrantes a folios 433 a 437 del expediente.
El Ministerio Público emitió su concepto tal y como se observa a folios 440 a 461.
IV. EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
Para el Procurador Noveno Delegado ante esta Corporación las pretensiones del demandante no son de recibo pues, si bien es cierto que ante la presencia de situaciones críticas se debe surtir el procedimiento de salvaguardia a solicitud de la rama de la producción nacional comprometida, el Gobierno Nacional está en capacidad de utilizar su poder interventor extraordinario para regular el comercio exterior con fundamento en las atribuciones constitucionales de que está investido y en desarrollo de las normas y principios de las leyes marco respectivas, así esté tramitándose la investigación.
Es así como la iniciación de la investigación a que alude el Decreto núm. 809 de 1994 deja a salvo las atribuciones constitucionales del Presidente, quien puede ejercerlas conforme sea el escenario de la crisis. Es preciso advertir que el adelantamiento del procedimiento no implica una concertación con el sector productivo para adoptar la salvaguardia provisional pues el Presidente y el Gobierno ejercitan funciones propias, supeditadas a la Ley marco.
El Decreto núm. 1153 de 1996 constituye un acto general de la misma jerarquía normativa de aquel que se dice infringido y, por lo mismo, no hay lugar a su confrontación para determinar la pretendida ilegalidad aducida.
Si la naturaleza del Decreto núm. 1153 de 1996 fuera de contenido particular, habría sido necesario ejercer el control de legalidad pues la fuente de las atribuciones empleadas y su contenido determinarían la subordinación de éste a las regulaciones del Decreto núm. 809 de 1994, pero resulta evidente que el fundamento normativo de uno y otro es el mismo, no sólo constitucional sino también legal, sin que, de otra parte, la referencia que en los considerandos del Decreto núm. 1153 se hace del 809 tenga por virtud estructurar una falsa motivación.
V. SE CONSIDERA
No encontrándose motivo alguno que lleve a la nulidad de lo actuado, la Sala decidirá el presente asunto, previas las consideraciones siguientes:
Se centra la discusión en que, según el demandante, el Decreto núm. 1153 de 28 de junio de 1996 es nulo por cuanto fue expedido por el Gobierno Nacional sin el lleno de los requisitos de que trata el Decreto núm. 809 de 1994, que consagra la disposiciones que rigen la aplicación de medidas de salvaguardia.
Por su parte, las entidades demandadas, Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Comercio Exterior, manifiestan en sus intervenciones procesales que, por tratarse de una medida provisional tendiente a contrarrestar las circunstancias que ponían en peligro la producción textilera nacional, el Presidente de la República está facultado constitucionalmente para adoptar discrecionalmente esa clase de medidas.
Es decir, para el actor el decreto demandado obedece a la potestad reglada y para los demandados, a la discrecional. Así las cosas, la Sala encuentra necesario hacer unas breves reflexiones al respecto.
V.1 El marco normativo
La administración adopta sus decisiones en ejercicio de facultades más o menos regladas, o más o menos discrecionales.
En el primer evento la administración debe decidir de determinada manera, es decir, sin mucha posibilidad de elección. Por el contrario, para hacer uso de su poder discrecional, la Constitución Política, la ley o los reglamentos le dejan un margen de libertad para actuar en un sentido o en otro, siempre y cuando se respeten los límites contenidos en el marco normativo que le confiere tal facultad. Esas fronteras, por lo general, atienden a dos condiciones: de un lado, la competencia que debe detentar la autoridad para proferir esta clase de decisiones y, del otro, el fin perseguido, representado por el servicio público.
Conforme a lo anterior, cabe preguntarse, entonces, en qué consiste ese poder discrecional. El interrogante planteado lo resuelve la Sala bajo el entendido de que esa potestad apunta a la oportunidad con que se ejerza la competencia, habida cuenta de que la administración puede escoger entre la acción o la abstención. Esa libertad de acción, conocida como "la selección del momento"[1], permite a la Administración apreciar libremente las circunstancias que, según las necesidades, la pueden llevar a adoptar una determinada decisión, obviamente dentro de límites que pueden estar fijados en la ley y que, por lo mismo, sustentan la presunción de legalidad de que están investidos los actos administrativos.
Con base en la breve consideración que antecede, la Sala estima conveniente determinar cuál fue la potestad ejercida por el Gobierno Nacional para expedir el Decreto núm. 1153 de 1996, es decir, si el acto administrativo acusado es el resultado del ejercicio del poder reglado o de la facultad discrecional.
La salvaguardia, como su nombre lo indica, consiste en una medida de carácter excepcional que se aplica a la importación de un producto, cuando se produzca un aumento sustancial en la importación de un producto idéntico, similar o directamente competidor, en cantidades tales que cause un perjuicio grave a una rama de la producción nacional.
Por su parte, la salvaguardia provisional es la medida que, adoptada en forma temporal y en presencia de circunstancias críticas a la rama de la producción nacional, tiene como objetivo impedir que se cause un perjuicio irreparable a la misma.
Los conceptos expuestos, contenidos en el artículo 2 del Decreto núm. 809 de 1994, indican que la salvaguarda provisional fue instituida para conjurar las circunstancias críticas que afecten una rama de la producción, lo que demuestra la urgencia con que deben ser adoptadas esa clase de medidas. Entonces, si para fijar una salvaguardia provisional se debe tener en cuenta la situación por la que atraviesa en un momento determinado una de las ramas de la producción nacional, quien expide la medida debe estar investido de un poder que le permita valorar y dimensionar libremente "la selección del momento" a que se ha hecho alusión.
Así las cosas, para la Sala es claro que la salvaguardia y la salvaguardia provisional, si bien tienen por objeto resguardar la producción nacional, su adopción obedece a momentos y a procedimientos distintos, tal y como se señala a continuación.
El Decreto núm. 809 de 1994, capítulo II, consagra el procedimiento que debe adelantarse para la adopción de las medidas de salvaguardia. En primer lugar, el o los solicitantes debe acreditar ante la autoridad investigadora, en el presente caso el INCOMEX, que representan una parte considerable de la rama de la producción nacional que se ve afectada; que se ha producido un incremento sustancial de las importaciones del producto y que existe un perjuicio grave en la rama de producción nacional del producto idéntico, similar o directamente competidor; y que el incremento de las importaciones se ha producido en cantidades tales, que constituye la causa sustancial del perjuicio grave (art. 3). Ese perjuicio debe acreditarse por medio de hechos objetivos, cuantificables y suficientemente probados, incluyendo el análisis de los factores que señalan los numerales 1 a 6 del artículo 6 del Decreto núm. 809 de 1994.
Una vez radicada la solicitud, la administración tiene un plazo de 15 días para estudiarla y comunicarle al interesado el resultado. Si la solicitud no contiene las informaciones o la documentación exigida, el INCOMEX debe proceder de conformidad con lo ordenado por el artículo 12 del C. C. A. Si la solicitud es recibida de conformidad, la autoridad debe comunicar la decisión al interesado y determinar si existe o no mérito para la apertura de la investigación que, una vez abierta por medio de resolución motivada, no puede durar más de 60 días.
Concluida la etapa investigativa, el INCOMEX debe remitir sus conclusiones al Comité de Asuntos Aduaneros, Arancelarios y de Comercio Exterior que presentará su recomendación al Consejo Superior de Comercio Exterior. Este Consejo evaluará y emitirá concepto previo al Gobierno para que adopte las modificaciones arancelarias, conforme a las disposiciones legales pertinentes.
En cuanto a la salvaguardia provisional, de acuerdo con el artículo 15 del Decreto núm. 809 de 1994, "...en cualquier momento a partir de la radicación de la solicitud si existe prueba suficiente sobre la presencia de circunstancias críticas en la rama de la producción nacional, "... en las que cualquier demora entrañaría un daño difícilmente reparable...", el INCOMEX debe presentar su análisis al Comité de Asuntos Aduaneros, Arancelarios y de Comercio Exterior quien, por su parte, debe hacer lo propio ante el Consejo Superior de Comercio Exterior y, de esa forma, se exhorte al Gobierno Nacional para que adopte la medida provisional correspondiente destinada a mitigar las circunstancias críticas a que se ha hecho mención.
De lo expuesto se puede concluir, entonces, que para la adopción de las medidas de salvaguardia, el Gobierno Nacional hace uso de un procedimiento diferente del previsto para el caso de la salvaguardia provisional, en el sentido de que en ésta, por estar destinada a conjurar circunstancias críticas, el Gobierno goza de mayor libertad para la toma de dicha decisión.
Esa competencia discrecional emana directamente de la facultad que el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política le confiere al Presidente de la República cuando le otorga la competencia para: "Organizar el crédito público; reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio; modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas; regular el comercio exterior; y ejercer la intervención en las actividades financieras, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos provenientes del ahorro de terceros de acuerdo con la ley", de conformidad con lo establecido por el literal c) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta, que le asigna al Congreso, por intermedio de la expedición de leyes, la facultad de "Modificar, por razones de política comercial, los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas".
V.2 La realidad fáctica
Aclarado el marco conceptual' dentro del cual se deben adoptar las medidas de salvaguardia a que se ha hecho mención, la Sala procede al análisis de los elementos fácticos que conforman el plenario.
Según se desprende de las copias obrantes en el anexo 1, los representantes legales de la Compañía Colombiana de Tejidos S. A. "COLTEJER", la Fábrica de Tejidos El Hato S. A. "FABRICATO", Tejidos El Cóndor S. A. "TEJICONDOR", y la Comercializadora Internacional Coltejer C. 1., radicaron ante el Instituto de Comercio Exterior INCOMEX, el 13 de junio de 1996, una solicitud formal para la imposición de una medida de salvaguardia a las importaciones de textiles y confecciones provenientes de varios países, que se consideran gravemente perjudiciales para esos sectores de la economía nacional.
La solicitud se fundamenta en el aumento sustancial en las importaciones y los bajos precios con que llegan al mercado local los textiles y confecciones provenientes de esos países no miembros de la OMC, causando grave perjuicio a la rama de la producción textil, colocándola en severo riesgo de extinción con graves consecuencias sociales para el país y para las regiones en donde se encuentra establecida su producción.
Adicionalmente, el 18 de junio de 1996, los solicitantes entregaron al INCOMEX información complementaria necesaria para el desarrollo de la investigación, ampliando la inicialmente suministrada.
La revisión de la información entregada por parte de la Administración concluyó en que no era posible recibirla de conformidad porque no aportaron información relativa a los grupos 12,16 y 17; porque faltó representatividad en materia de confecciones ya que se aportó por partidas arancelarias; porque las empresas no entregaron la información y los soportes respecto de los ingresos por ventas netas, costos de mercancía vendida, volumen de producción y de ventas domésticas, inventario inicial y final de materias primas, inventario inicial y final de productos elaborados, capacidad instalada, cantidad de empleo directo asociado a la producción y venta; y volumen de exportaciones.
En la sesión del Comité de Asuntos Aduaneros, Arancelarios y de Comercio Exterior, llevada acabo el 20 de junio de 1996, el Director del Incomex hizo la presentación de la solicitud de salvaguardia y señaló que la información presentada por los solicitantes no permite observar la existencia de un perjuicio inminente, advirtiendo que ese resultado podría variar al profundizar en el análisis de la información adicional que se recibió posteriormente. "No obstante, presentó a consideración del Comité una medida mediante la cual se aplicaría un nivel arancelario del 100% a algunos productos solicitados para los países No Miembros de la OMC contenidos en la solicitud y con una duración máxima de un año".
Una vez concluidas las distintas intervenciones de los miembros del Comité, se acordó recomendar al Consejo Superior de Comercio Exterior tres alternativas transitorias de solución:
"1. El aumento del arancel hasta alcanzar el nivel solicitado del 100% para países no miembros de la Organización Mundial de Comercio respecto de algunas subpartidas con una duración máxima de una año (Presentada por el Incomex).
"2. La prórroga de la salvaguardia aplicada a las importaciones de los productos originarios de la República Popular China en virtud del Decreto núm. 233 de 1 de febrero de 1995, en la parte correspondiente a textiles y confecciones, para los cuales se fijó una salvaguardia en la forma de un gravamen arancelario adicional de 40 puntos porcentuales haciéndola extensiva a otros países No OMC que tengan relación con el perjuicio causado.
"3. La aplicación de una salvaguardia provisional a los países No OMC que tengan relación con el perjuicio causado, conforme al Decreto 809 de 1994, respecto de los productos que resulten del análisis de la información oficiar.
Por su parte, el Consejo Superior de Comercio Exterior, en su sesión de 21 de junio de 1996, previa la exposición realizada por el Director del Incomex, señaló que "... en la sesión 38 del Comité de Asuntos Aduaneros, Arancelarios y de Comercio Exterior se propusieron tres alternativas con el propósito de que el Gobierno Nacional diera una clara señal ante el sector textil de un compromiso de buscar una solución transitoria a sus dificultades", concluyó que "Finalizada la discusión sobre la alternativa a adoptar, el Consejo Superior de Comercio Exterior recomendó la tercera opción consistente en la aplicación de una salvaguardia provisional por noventa días, en la forma de un gravamen arancelario para los siguientes países no miembros de la OMC: Panamá, República Popular China, Corea del Norte y Taiwan".
Con base en los elementos expuestos, se expidió el Decreto núm. 1153 de 1996, cuya parte considerativa se apoya en;
"Que los Decretos núms. 809 y 2657 de 1994 establecen las disposiciones relacionadas con la aplicación de salvaguardias, señalando los procedimientos y requisitos para la aplicación de las medidas correspondientes.
"Que el Gobierno Nacional considera indispensable adoptar con carácter provisional una medida de salvaguardia para las importaciones de algunos textiles y confecciones originarias de Taiwan, Corea del Norte, República Popular China y Panamá''.
El anterior recuento lleva a la Sala a concluir que el Gobierno Nacional al expedir el Decreto núm. 1153 de 28 de junio de 1996, "Por el cual se establecen medidas de salvaguardia provisionales y se dictan otras disposiciones", hizo uso de su poder discrecional (art. 189 # 25 . .), y del procedimiento señalado en el Decreto núm. 809 de 1994, referente a la salvaguardia provisional.
La anterior conclusión se encuentra corroborada en las declaraciones que obran en el expediente, así:
El Viceministro Técnico del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, doctor Joaquín Bernal Ramírez, declaró:
"El fundamento de la toma de la decisión fue la protección del empleo y de la producción nacional de textiles y la regulación de la competencia internacional en condiciones leales y equitativas. Concretamente, el origen de las deliberaciones que condujeron a la adopción de estas medidas de salvaguardia fue una solicitud hecha en tal sentido por importantes empresas textileras del país que adujeron una entrada masiva de importaciones al país a precios muy inferiores a los prevalecientes tanto en el mercado doméstico como en los mercados internacionales para este grupo de productos. De esta manera, pues, se presentaba una amenaza de daño grave sobre la producción nacional y el empleo en el sector textil..." (...) "El Gobierno consideró que existían condiciones para fundamentar la existencia de daño o amenaza de daño y por lo tanto la adopción de las medidas de salvaguardia." (v. folios 401a 406 c. ppal.).
La doctora Luz Stella Kuratomi Reyes, en su calidad de Directora General del Incomex, manifestó: "En ese momento el volumen de importaciones que estaban llegando al país, efectivamente estaban causando daño a la industria nacional que en un porcentaje muy alto estaba representada por las empresas que solicitaron la imposición de la medida. El hecho lo confirman los diferentes indicadores económicos y contables que fueron evaluados por el equipo de investigación del INCOMEX y que se encuentran en el expediente. Cabe anotar que esa situación de alguna manera persiste a la fecha por el auge de las importaciones derivadas de la situación económica que viven los países de Asia", (v. folios 424 a 428).
No obstante lo anterior, mediante la resolución núm. 1119 de 9 de octubre de 1996, el INCOMEX abrió la investigación administrativa con el"... objeto de definir la necesidad de imponer una medida de salvaguardia a las importaciones de las subpartidas comprendidas dentro del grupo 3 de la solicitud, originarias de Corea del Sur, Indonesia, Hong Kong, Malasia, Filipinas, Singapur, India, Pakistán, Turquía, Tailandia, Egipto, Bangladesh y Sri Lanka, por considerar que existen indicios de que el aumento de las mismas ocasiona perjuicio a la producción nacional', trámite que continuó adelantándose con base en los presupuestos normativos que lo gobiernan.
V.3 Los cargos de la demanda
La primera de las acusaciones hechas por el actor señala que con la expedición del Decreto núm. 1153 de 1996 se violaron los artículos 2,3,5,7,8,9,10,15 y 23 del Decreto núm. 809 de 1994 y 1° del Decreto núm. 2657 de ese mismo año, habida cuenta de que se expidió la salvaguardia provisional sin el lleno de los requisitos señalados en los artículos citados.
Como quedó claro, la expedición del Decreto núm. 1153 demandado obedeció al trámite de que trata el artículo 15 del Decreto núm. 809 de 1994, en relación con la salvaguardia provisional, con el fin de evitar un previsible daño en la producción textilera nacional, así como en los demás renglones productivos que se interrelacionan con ella, y en el empleo, lo que acarrearía graves consecuencias en el plano social, económico y político ocasionadas por la pérdida masiva de empleos, de mercados por la caída de la producción textil y en el incumplimiento de los compromisos adquiridos por el Gobierno Nacional con el sector algodonero - textilero - confecciones, a través del Acuerdo Sectorial de Competitividad Cadena Textil - Confecciones, firmado el 5 de julio de 1995 (v. Anexo 2).
Así las cosas, para la Sala no está demostrada la violación de los artículos precitados, habida cuenta de que ellos consagran, como se señaló párrafos atrás, el procedimiento para la aplicación de las medidas de salvaguardia, que es diferente al previsto para las salvaguardias provisionales, lo que no aconteció en el presente caso. Por lo tanto, el primer cargo no prospera.
La segunda acusación del demandante está dirigida a calificar de falsa la motivación que apoya el Decreto núm. 1153 de 1996, porque el Gobierno Nacional se fundamentó en hechos distintos a los previstos en la ley, es decir, en los Decreto núms. 809 y 2657 de 1994 que consagran la situación fáctica que debe acreditarse previamente a la adopción de las medidas de salvaguarda.
Para la Sala este cargo tampoco prospera porque, como se dijo antes, la decisión adoptada mediante el acto administrativo demandado obedeció a la necesidad de tomar medidas de salvaguardia provisional, basadas en razones de urgencia tendientes a prevenir el acaecimiento de un perjuicio grave para la industria textilera nacional, situación que se avizoró en la medida en que quedó demostrado, de acuerdo con la información presentada por los solicitantes de la medida de salvaguardia y que la Secretaría Técnica del CSCE subsanó en forma oficiosa (v. anexo 1 A) por sugerencia de los integrantes del Comité Triple A, el aumento de las importaciones de textiles que sometían a la industria nacional del ramo a una situación crítica con repercusiones graves. Así, queda de lado la normatividad que rige la expedición de medidas de salvaguarda ordinarias.
En tercer lugar, el demandante encuentra violados los artículos 2, 13, 29, 209 y 333 de la Constitución Política porque, no obstante el uso de la salvaguardia sin el lleno de los requisitos legales, desconoce la vigencia de un orden justo en aras de preservar los intereses de un sector lesionando los de otro y otorgando un tratamiento diferente y discriminatorio en su contra.
Además, al no estar demostrado el incremento sustancial de las importaciones de textiles, desaparece la posibilidad de que exista un perjuicio grave a esa rama de la producción nacional y, por ende, dejaron de observarse las formas propias de cada juicio, principio rector del ejercicio de la función administrativa que, además, no puede desarrollarse en contra de los principios contemplados en el artículo 209 de la Constitución Política.
También se viola el principio constitucional de la libre actividad económica y se limita la iniciativa privada, en la medida en que se incrementó el arancel que afectaba esa clase de importaciones al 80%.
La Sala observa que el Decreto núm. 1153 de 1996 se fundamenta en la facultad que el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política le otorga al Presidente de la República para regular el comercio exterior y modificar los aranceles, competencia que ha sido desarrollada a través de las leyes 49 de 1981, "Por medio de la cual se aprueba el Protocolo de Adhesión de Colombia al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, hecho en Ginebra el 28 de noviembre de 1979"; y 7a de 1991, "Por la cual se dictan normas generales a las cuales debe ajustarse el Gobierno nacional para regular el comercio exterior del país, se crea el Ministerio de Comercio Exterior, se crean el Banco de Comercio Exterior y el Fondo de Modernización Económica, se confieren unas autorizaciones y se dictan otras disposiciones".
Señala el numeral 5 del artículo 2o de la Ley 7a de 1991 que al expedir las normas por las cuales habrá de regularse el comercio internacional del país, el Gobierno Nacional deberá hacerlo con sometimiento a los siguientes principios: "5. Procurar una legal y equitativa competencia a la producción local y otorgarle una protección adecuada, en particular, contra las prácticas desleales del comercio internacional."
Una vez el Gobierno Nacional se percató de la amenaza denunciada por el sector textil y con miras a conjurarla y a evitar el acaecimiento del perjuicio irreparable, adoptó las medidas de salvaguardia que el demandante controvierte.
Los distintos aspectos que se han analizado con anterioridad permiten a la Sala afirmar que esta última acusación tampoco puede prosperar ya que lo pretendido al expedirse el Decreto núm. 1153 de 1996 fue, como quedó dicho, conjurar una circunstancia excepcional y urgente que ameritaba, dada su repercusión negativa en los sectores social, económico y político, la adopción de una medida provisional que en momento alguno desplazó, porque no tenía porqué hacerlo, la investigación emprendida por el Incomex y la correspondiente decisión definitiva.
Así, no es posible hallar la denunciada violación de los preceptos constitucionales contenidos en los artículos 2,13,29,209 y 333, ya que no se desdibujan los fines esenciales del Estado, dentro de los que se encuentra promover la prosperidad general bajo la óptica de los criterios contenidos en el último inciso del artículo 2o de la Ley 7a de 1991, a saber: economía, celeridad eficacia, imparcialidad, publicidad y contradicción que orientan, por mandato del artículo 209 de la C. P, las actuaciones de la administración.
Además, no puede desprenderse de las medidas provisionales adoptadas mediante el Decreto núm. 1153 de 1996 el trato discriminatorio a que alude el actor, pues no obedece la salvaguardia provisional al interés de favorecer a un determinado grupo (en este caso el textil y afines) infligiendo con ello desmedro a otros particulares sino, por el contrario, se buscó el beneficio del interés social representado en la preservación de uno de los principales sectores económicos del país.
El debido proceso no se desconoció habida cuenta de que se dio aplicación al trámite previsto por el Decreto núm. 809 de 1994 artículo 15, en lo que tiene que ver con la adopción de medidas de salvaguardia provisionales,"... en cualquier momento a partir de la radicación de la solicitud...", máxime si se tiene en cuenta que tanto el Comité de Asuntos Aduaneros, Arancelarios y de Comercio Exterior como el Consejo Superior de Comercio Exterior recomendaron al Gobierno Nacional, dentro de las tres opciones a que se hizo referencia en su momento, la adopción de la salvaguardia provisional representada en el aumento del arancel correspondiente a las importaciones originarias de Taiwan, Panamá, Corea del Norte y la República Popular China para, de esa forma, preservar la actividad económica nacional del sector afectado y la iniciativa privada que gobierna su manejo dentro de los limites, claro está, del bien común.
Los argumentos anteriores llevan a concluir que no prosperan las pretensiones de la demanda, como se declarará en la parte resolutiva a continuación.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.
FALLA
Primero. DENIEGANSE las pretensiones de la demanda.
Segundo. Por secretaría, devuélvase la suma depositada para gastos del proceso.
Cópiese, notifíquese, comuniqúese y cúmplase
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 4 de marzo de 1999.
JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA, PRESIDENTE; ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ, LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ. MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA