100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030034252SENTENCIASala de lo Contenciosos AdministrativonullAI-045200017/02/2000SENTENCIA_Sala de lo Contenciosos Administrativo__null__AI-045_2000_17/02/2000300342512000INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN LA ACTIVIDAD FINANCIERA - Evolución constitucional / DESLEGALIZACION / AHORRO DEL PUBLICO / DECRETOS AUTÓNOMOS O REGLAMENTOS CONSTITUCIONALES - Naturaleza / SISTEMA DE VALOR CONSTANTE - De Ahorros y préstamos / LEYES MARCO - Actividades financiera, aseguradora y bursátil / LEY MARCO DE VIVIENDA En efecto, el análisis de la intervención general en la economía, condujo a la reformulación de políticas esenciales para la dirección del país, tales como la atinente a la referida atribución constitucional exclusiva del Presidente de la República, la cual desapareció, a tono con un consenso general orientado hacia una mayor injerencia del órgano legislativo nacional, ampliando el ámbito del uso de la técnica de las “Leyes Marco” y en consecuencia, a la sujeción del Gobierno en lo atinente a la intervención en tales materias, a los objetivos, parámetros y criterios previamente definidos por el Congreso. Tal concepción de delimitación de competencias entre el ejecutivo y el legislativo, en materia de intervención estatal en las actividades financiera, aseguradora y bursátil, quedó expresamente recogida en el art.150 numeral 19 literal d) de la actual Constitución Política. El desarrollo de dicho mandato constitucional se ha hecho efectivo a través de las Leyes 35 de 1.993 y 546 de 1.999, conocidas en su orden, como “Ley Marco de la Intervención Estatal en los sectores financiero, asegurador y bursátil” y “Ley Marco de Vivienda”. NOTA DE RELATORIA: Los descriptores y restrictores se encuentran desarrollados en la sentencia a los cuáles debe remitirse el lector. DEROGACIÓN - Concepto y diferencia con inexequibilidad / DEROGACIÓN - Clases: expresa, tácita, orgánica y por incorporación en cuerpos normativos integrales / ABOLICIÓN / ABROGACIÓN En primer término, la derogación, conocida también bajo las acepciones de abolición y abrogación, es un fenómeno que hace referencia a la temporalidad de la ley en virtud de la voluntad del mismo órgano del cual emana, por manera que “ no puede tener lugar sino en fuerza de una ley posterior, esto es, de un acto emanado del poder legislativo y revestido, por consiguiente, de todas las formas exigidas para la existencia y eficacia de la ley”, por lo cual “en la derogación la ley se extingue por obra del mismo poder que le dio vida;, en la inexequibilidad, la extinción se produce, por el contrario, por obra de un poder distinto”. A las tradicionales formas de manifestación o producción de la derogación, expresa, tácita y orgánica, se agrega la especie de derogatoria surgida en virtud de la conformación de cuerpos normativos integrales sobre determinadas materias, revestidos de fuerza obligatoria y vinculante, que implican la incorporación y sustitución de normas, y, por consiguiente, su derogatoria, como presupuesto natural de la competencia de regulación normativa, ejercida por el legislador ordinario o extraordinario, efecto que permite entonces, dotarla de la imprescindible seguridad jurídica. La lógica del vínculo inescindible entre incorporación y derogatoria dio lugar a la expresión de la jurisprudencia, conforme a la cual “Incorporar sin sustituir, esto es, sin producir la derogatoria de las disposiciones legales que se pretende subsumir en un régimen jurídico de imperativo cumplimiento, que puede estar contenido en uno o varios textos, equivale a realizar labores de compilación carentes de fuerza vinculante, similares a las que efectúan los particulares. En otros términos, significaría no ejercer una competencia de naturaleza eminentemente legislativa, como quiera que lo que caracteriza a la función de regulación normativa desde el punto de vista material, es la creación de proposiciones jurídicas “con fuerza de ley”, esto es, la producción de normas jurídicas obligatorias, coercibles y vinculantes.” Que el ejercicio de la facultad de expedir estatutos orgánicos o regímenes legales integrales, conlleva, como obligada consecuencia, la derogatoria de las normas incorporadas a éstos para integrarlas en un solo cuerpo normativo, constituye jurisprudencia reiterada por la Corte Constitucional, cuenta de ello la dan las Sentencias No 558/92, C-057/94 y C-188/94, por citar algunas de ellas. NOTA DE RELATORIA: Reitera sentencias 558 / 92, C-057 / 94 y C-188 /94 de la Corte Constitucional. INEXEQUIBILIDAD - Efectos hacia el futuro / INEXEQUIBILIDAD - No tiene como consecuencia la nulidad sino la pérdida de fuerza ejecutoria De otra parte, en lo que concierne a los conceptos de inexequibilidad y nulidad, sabido es que no ha sido unánime el criterio jurisprudencial en torno a tales fenómenos, pero también, que existe conformidad en punto al señalamiento de la ausencia de efectos retroactivos de la primera, razón por la cual, para esta Corporación ha sido claro que la declaratoria de inexequibilidad de una norma, no se confunde con la nulidad de la misma. Tal ha sido el criterio expuesto por la Sala en diversos pronunciamientos, entre ellos, para citar el más reciente, la sentencia de 2 de diciembre de 1.999, ocasión en la cual se dijo: “De otra parte, y con fines pedagógicos, es pertinente señalar que con la declaratoria de inexequibilidad a que se contrajo la sentencia C-452 de 5 de octubre de 1.995, en relación con los incisos 1º,2º,4º y parágrafos 1º y 2º del artículo 306 del Decreto Ley 663 de 1.993, con efectos hacia el futuro, lo que se produjo fue la “pérdida de la fuerza ejecutoria” de las normas cuestionadas del Decreto 2290 de 1.993, pero ello en manera alguna trae como consecuencia su nulidad.” NOTA DE RELATORIA: Reitera sentencia del Consejo de Estado, Sección Primera, del 2 / 12 / 99, Exp. 2950, M.P. Dr. Gabriel E. Mendoza M. DEROGACIÓN - Los artículos 3 y 20 del Decreto 677/72 fueron derogados por incorporación en el estatuto orgánico del Sistema financiero / UPAC - Sistema de valor constante En cuanto concierne a la vigencia del Decreto 677 de 1.972, se advierte que, con antelación a la promulgación de la Constitución Nacional el 7 de julio de 1.991 (Gaceta No 141 de la Constituyente), dicha norma había desaparecido ya del mundo jurídico, en virtud del ejercicio de facultades otorgadas al Gobierno Nacional por el art. 25 de la Ley 45 de 1.990, para sistematizar, armonizar y recoger en un solo cuerpo jurídico, las normas vigentes que regulaban la actividad financiera. De esta manera, mediante el Decreto Ley 1730 de julio 4 de 1.991 (Diario Oficial No 39.889 de julio 4 de 1.991), se expidió el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, disponiéndose en su artículo 4.3.0.0.5. la incorporación y sustitución, entre otros, de los decretos autónomos o reglamentos constitucionales que regulaban la actividad de las instituciones financieras. Así, el contenido del artículo 3º demandado, fue reproducido por el artículo 2.1.2.3.3., del referido Estatuto. Adicionalmente, en uso de facultades extraordinarias conferidas por la Ley 35 de 1.993, conocida como la “Ley Marco de Intervención del Gobierno en los sectores financiero, asegurador y bursátil”, fue expedido el Decreto 663 de 1.993, ”Por el cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su titulación y numeración” , mediante el cual, a su turno, se incorporaron las disposiciones atinentes al sistema de valor constante, entre ellas, el art.2.1.2.3.3. del Decreto 1730 de 1.991, que había sustituido al art.3º del Decreto 677 de 1.972. De acuerdo con las consideraciones expuestas en este acápite, se concluye que las disposiciones demandadas en el presente caso, artículos 3º y 20 del Decreto 677 de 1.972, no solamente se encuentran derogadas, sino que quedaron por fuera del sistema jurídico con antelación a la promulgación de la Constitución Nacional, acto que tuvo lugar el 7 de julio de 1.991. SUSTRACCIÓN DE MATERIA - Concepto / VIGENCIA DE UNA NORMA - Difiere del concepto de legalidad de la norma La Sala Plena del Consejo de Estado prohijó durante mucho tiempo la aplicación de la teoría de la sustracción de materia, tratándose de actos que han sido derogados o sustituidos por otros, o que han dejado de regir, o, que produjeron todos sus efectos. Se consideró que en tales eventos resultaría inútil e inocuo un pronunciamiento de mérito, por cuanto al haber desaparecido el acto de la vida jurídica, surgía la sustracción de materia y por consiguiente, la sentencia adolecería de falta de objeto práctico. Sin embargo, dicha tesis tuvo algunas variantes, en el sentido de considerar que, dado que el acto administrativo pudo haber producido efectos durante su vigencia, es menester un pronunciamiento de fondo sobre su legalidad. Este último criterio ha sido mayoritario a partir de la Sentencia de Sala Plena del 14 de enero de 1.991. A partir del fallo de 1.991 antes citado, la jurisprudencia de esta Corporación ha optado por el fallo de mérito cuando quiera que el acto administrativo de contenido general haya desaparecido del universo jurídico por derogatoria. NOTA DE RELATORIA - Véase Sentencia Consejo de Estado, Sala Plena del 14 de enero de 1991, C.P. Dr. Gustavo Arrieta Padilla. NORMAS DEMANDAS Y NORMAS VIOLADAS - La inexistencia de coetaneidad conduce a fallo inhibitorio por sustracción de materia En el presente caso, aunado al fenómeno de la derogatoria de los actos acusados para el momento de presentación de la demanda, concurre una circunstancia particular que imposibilita la confrontación entre las disposiciones demandadas y el orden jurídico superior supuestamente vulnerado. Tal particularidad consiste en que los dos extremos no pueden ser confrontados puesto que no coexistieron en ningún momento. Resulta evidente que la existencia de tales extremos implica coetaneidad, coincidencia temporal, contemporaneidad, ingrediente que no se configura en el sub lite y que, pone de presente la imposibilidad de confrontar lo que en simple lógica no es confrontable. Es decir, más que inútil o superfluo, resultaría absurdo evaluar si hipotéticamente un acto derogado pudo vulnerar una norma que no existió durante la vida del primero. La razón expuesta conduce a que por sustracción de materia, fundada no en la insubsistencia del acto demandado, sino en la imposibilidad de realizar la confrontación propia de la acción incoada, por ausencia de coexistencia entre el acto acusado e y la norma superior considerada como transgredida, se encuentre inhibida la Sala para fallar de fondo este asunto. TRATADOS INTERNACIONALES - Su vinculación no corresponde a la acción impetrada / DECRETOS AUTÓNOMOS O REGLAMENTOS CONSTITUCIONALES - La Corte se declaró inhibida por la derogatoria de dichos preceptos Ahora bien, los Tratados Internacionales invocados, Declaración Universal de los Derechos Humanos y Pacto Internacional de Derechos económicos, Sociales y Culturales, fueron aprobados mediante la Ley 74 de 1.968 y fueron objeto de ratificación en 29 de octubre de 1.969. Es claro entonces que la acusación conduciría a la confrontación de normas diversas a las demandadas, con las Leyes aprobatorias de los Tratados traídos a colación como violados, situación que obviamente no corresponde a la acción impetrada. En todo caso, vale la pena reiterar, como se anotó anteriormente, que mediante Sentencia C-700 de 16 de septiembre de 1.999, la Corte Constitucional resolvió la demanda de inconstitucionalidad presentada en contra de los Decretos 677 de 1.972 en el sub-lite, 678 de 1.972, 1229 de 1.972, 1269 de 1.972, 1127 de 1.990, todos ellos pertenecientes a la categoría de los Decretos Autónomos o Reglamentos Constitucionales, respecto de los cuales la Corte se declaró inhibida por carencia de objeto derivada de la derogatoria de tales preceptos. En la misma providencia fueron encontradas inexequibles las disposiciones del actual Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, que regulaban y estructuraban el sistema de valor constante UPAC y que habrían recogido en algunos casos , los preceptos contenidos en los Decretos Autónomos mencionados. NOTA DE RELATORIA: Véase sentencia C – 700 de 1999 de la Corte Constitucional.
Sentencias de NulidadOlga Inés Navarrete BarreroEMPERATRIZ CASTILLO BURBANO17/02/2000artículos 2 y 20 del Decreto 677 del 2 de mayo de 1.972Identificadores10030136363true1231038original30134230Identificadores

Fecha Providencia

17/02/2000

Fecha de notificación

17/02/2000

Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Olga Inés Navarrete Barrero

Norma demandada:  artículos 2 y 20 del Decreto 677 del 2 de mayo de 1.972

Demandante:  EMPERATRIZ CASTILLO BURBANO


INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN LA ACTIVIDAD FINANCIERA - Evolución constitucional / DESLEGALIZACION / AHORRO DEL PUBLICO / DECRETOS AUTÓNOMOS O REGLAMENTOS CONSTITUCIONALES - Naturaleza / SISTEMA DE VALOR CONSTANTE - De Ahorros y préstamos / LEYES MARCO - Actividades financiera, aseguradora y bursátil / LEY MARCO DE VIVIENDA

En efecto, el análisis de la intervención general en la economía, condujo a la reformulación de políticas esenciales para la dirección del país, tales como la atinente a la referida atribución constitucional exclusiva del Presidente de la República, la cual desapareció, a tono con un consenso general orientado hacia una mayor injerencia del órgano legislativo nacional, ampliando el ámbito del uso de la técnica de las “Leyes Marco” y en consecuencia, a la sujeción del Gobierno en lo atinente a la intervención en tales materias, a los objetivos, parámetros y criterios previamente definidos por el Congreso. Tal concepción de delimitación de competencias entre el ejecutivo y el legislativo, en materia de intervención estatal en las actividades financiera, aseguradora y bursátil, quedó expresamente recogida en el art.150 numeral 19 literal d) de la actual Constitución Política. El desarrollo de dicho mandato constitucional se ha hecho efectivo a través de las Leyes 35 de 1.993 y 546 de 1.999, conocidas en su orden, como “Ley Marco de la Intervención Estatal en los sectores financiero, asegurador y bursátil” y “Ley Marco de Vivienda”.

NOTA DE RELATORIA: Los descriptores y restrictores se encuentran desarrollados en la sentencia a los cuáles debe remitirse el lector.

DEROGACIÓN - Concepto y diferencia con inexequibilidad / DEROGACIÓN - Clases: expresa, tácita, orgánica y por incorporación en cuerpos normativos integrales / ABOLICIÓN / ABROGACIÓN

En primer término, la derogación, conocida también bajo las acepciones de abolición y abrogación, es un fenómeno que hace referencia a la temporalidad de la ley en virtud de la voluntad del mismo órgano del cual emana, por manera que “ no puede tener lugar sino en fuerza de una ley posterior, esto es, de un acto emanado del poder legislativo y revestido, por consiguiente, de todas las formas exigidas para la existencia y eficacia de la ley”, por lo cual “en la derogación la ley se extingue por obra del mismo poder que le dio vida;, en la inexequibilidad, la extinción se produce, por el contrario, por obra de un poder distinto”. A las tradicionales formas de manifestación o producción de la derogación, expresa, tácita y orgánica, se agrega la especie de derogatoria surgida en virtud de la conformación de cuerpos normativos integrales sobre determinadas materias, revestidos de fuerza obligatoria y vinculante, que implican la incorporación y sustitución de normas, y, por consiguiente, su derogatoria, como presupuesto natural de la competencia de regulación normativa, ejercida por el legislador ordinario o extraordinario, efecto que permite entonces, dotarla de la imprescindible seguridad jurídica. La lógica del vínculo inescindible entre incorporación y derogatoria dio lugar a la expresión de la jurisprudencia, conforme a la cual “Incorporar sin sustituir, esto es, sin producir la derogatoria de las disposiciones legales que se pretende subsumir en un régimen jurídico de imperativo cumplimiento, que puede estar contenido en uno o varios textos, equivale a realizar labores de compilación carentes de fuerza vinculante, similares a las que efectúan los particulares. En otros términos, significaría no ejercer una competencia de naturaleza eminentemente legislativa, como quiera que lo que caracteriza a la función de regulación normativa desde el punto de vista material, es la creación de proposiciones jurídicas “con fuerza de ley”, esto es, la producción de normas jurídicas obligatorias, coercibles y vinculantes.” Que el ejercicio de la facultad de expedir estatutos orgánicos o regímenes legales integrales, conlleva, como obligada consecuencia, la derogatoria de las normas incorporadas a éstos para integrarlas en un solo cuerpo normativo, constituye jurisprudencia reiterada por la Corte Constitucional, cuenta de ello la dan las Sentencias No 558/92, C-057/94 y C-188/94, por citar algunas de ellas.

NOTA DE RELATORIA: Reitera sentencias 558 / 92, C-057 / 94 y C-188 /94 de la Corte Constitucional.

INEXEQUIBILIDAD - Efectos hacia el futuro / INEXEQUIBILIDAD - No tiene como consecuencia la nulidad sino la pérdida de fuerza ejecutoria

De otra parte, en lo que concierne a los conceptos de inexequibilidad y nulidad, sabido es que no ha sido unánime el criterio jurisprudencial en torno a tales fenómenos, pero también, que existe conformidad en punto al señalamiento de la ausencia de efectos retroactivos de la primera, razón por la cual, para esta Corporación ha sido claro que la declaratoria de inexequibilidad de una norma, no se confunde con la nulidad de la misma. Tal ha sido el criterio expuesto por la Sala en diversos pronunciamientos, entre ellos, para citar el más reciente, la sentencia de 2 de diciembre de 1.999, ocasión en la cual se dijo: “De otra parte, y con fines pedagógicos, es pertinente señalar que con la declaratoria de inexequibilidad a que se contrajo la sentencia C-452 de 5 de octubre de 1.995, en relación con los incisos 1º,2º,4º y parágrafos 1º y 2º del artículo 306 del Decreto Ley 663 de 1.993, con efectos hacia el futuro, lo que se produjo fue la “pérdida de la fuerza ejecutoria” de las normas cuestionadas del Decreto 2290 de 1.993, pero ello en manera alguna trae como consecuencia su nulidad.”

NOTA DE RELATORIA: Reitera sentencia del Consejo de Estado, Sección Primera, del 2 / 12 / 99, Exp. 2950, M.P. Dr. Gabriel E. Mendoza M.

DEROGACIÓN - Los artículos 3 y 20 del Decreto 677/72 fueron derogados por incorporación en el estatuto orgánico del Sistema financiero / UPAC - Sistema de valor constante

En cuanto concierne a la vigencia del Decreto 677 de 1.972, se advierte que, con antelación a la promulgación de la Constitución Nacional el 7 de julio de 1.991 (Gaceta No 141 de la Constituyente), dicha norma había desaparecido ya del mundo jurídico, en virtud del ejercicio de facultades otorgadas al Gobierno Nacional por el art. 25 de la Ley 45 de 1.990, para sistematizar, armonizar y recoger en un solo cuerpo jurídico, las normas vigentes que regulaban la actividad financiera. De esta manera, mediante el Decreto Ley 1730 de julio 4 de 1.991 (Diario Oficial No 39.889 de julio 4 de 1.991), se expidió el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, disponiéndose en su artículo 4.3.0.0.5. la incorporación y sustitución, entre otros, de los decretos autónomos o reglamentos constitucionales que regulaban la actividad de las instituciones financieras. Así, el contenido del artículo 3º demandado, fue reproducido por el artículo 2.1.2.3.3., del referido Estatuto. Adicionalmente, en uso de facultades extraordinarias conferidas por la Ley 35 de 1.993, conocida como la “Ley Marco de Intervención del Gobierno en los sectores financiero, asegurador y bursátil”, fue expedido el Decreto 663 de 1.993, ”Por el cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su titulación y numeración” , mediante el cual, a su turno, se incorporaron las disposiciones atinentes al sistema de valor constante, entre ellas, el art.2.1.2.3.3. del Decreto 1730 de 1.991, que había sustituido al art.3º del Decreto 677 de 1.972. De acuerdo con las consideraciones expuestas en este acápite, se concluye que las disposiciones demandadas en el presente caso, artículos 3º y 20 del Decreto 677 de 1.972, no solamente se encuentran derogadas, sino que quedaron por fuera del sistema jurídico con antelación a la promulgación de la Constitución Nacional, acto que tuvo lugar el 7 de julio de 1.991.

SUSTRACCIÓN DE MATERIA - Concepto / VIGENCIA DE UNA NORMA - Difiere del concepto de legalidad de la norma

La Sala Plena del Consejo de Estado prohijó durante mucho tiempo la aplicación de la teoría de la sustracción de materia, tratándose de actos que han sido derogados o sustituidos por otros, o que han dejado de regir, o, que produjeron todos sus efectos. Se consideró que en tales eventos resultaría inútil e inocuo un pronunciamiento de mérito, por cuanto al haber desaparecido el acto de la vida jurídica, surgía la sustracción de materia y por consiguiente, la sentencia adolecería de falta de objeto práctico. Sin embargo, dicha tesis tuvo algunas variantes, en el sentido de considerar que, dado que el acto administrativo pudo haber producido efectos durante su vigencia, es menester un pronunciamiento de fondo sobre su legalidad. Este último criterio ha sido mayoritario a partir de la Sentencia de Sala Plena del 14 de enero de 1.991. A partir del fallo de 1.991 antes citado, la jurisprudencia de esta Corporación ha optado por el fallo de mérito cuando quiera que el acto administrativo de contenido general haya desaparecido del universo jurídico por derogatoria.

NOTA DE RELATORIA - Véase Sentencia Consejo de Estado, Sala Plena del 14 de enero de 1991, C.P. Dr. Gustavo Arrieta Padilla.

NORMAS DEMANDAS Y NORMAS VIOLADAS - La inexistencia de coetaneidad conduce a fallo inhibitorio por sustracción de materia

En el presente caso, aunado al fenómeno de la derogatoria de los actos acusados para el momento de presentación de la demanda, concurre una circunstancia particular que imposibilita la confrontación entre las disposiciones demandadas y el orden jurídico superior supuestamente vulnerado. Tal particularidad consiste en que los dos extremos no pueden ser confrontados puesto que no coexistieron en ningún momento. Resulta evidente que la existencia de tales extremos implica coetaneidad, coincidencia temporal, contemporaneidad, ingrediente que no se configura en el sub lite y que, pone de presente la imposibilidad de confrontar lo que en simple lógica no es confrontable. Es decir, más que inútil o superfluo, resultaría absurdo evaluar si hipotéticamente un acto derogado pudo vulnerar una norma que no existió durante la vida del primero. La razón expuesta conduce a que por sustracción de materia, fundada no en la insubsistencia del acto demandado, sino en la imposibilidad de realizar la confrontación propia de la acción incoada, por ausencia de coexistencia entre el acto acusado e y la norma superior considerada como transgredida, se encuentre inhibida la Sala para fallar de fondo este asunto.

TRATADOS INTERNACIONALES - Su vinculación no corresponde a la acción impetrada / DECRETOS AUTÓNOMOS O REGLAMENTOS CONSTITUCIONALES - La Corte se declaró inhibida por la derogatoria de dichos preceptos

Ahora bien, los Tratados Internacionales invocados, Declaración Universal de los Derechos Humanos y Pacto Internacional de Derechos económicos, Sociales y Culturales, fueron aprobados mediante la Ley 74 de 1.968 y fueron objeto de ratificación en 29 de octubre de 1.969. Es claro entonces que la acusación conduciría a la confrontación de normas diversas a las demandadas, con las Leyes aprobatorias de los Tratados traídos a colación como violados, situación que obviamente no corresponde a la acción impetrada. En todo caso, vale la pena reiterar, como se anotó anteriormente, que mediante Sentencia C-700 de 16 de septiembre de 1.999, la Corte Constitucional resolvió la demanda de inconstitucionalidad presentada en contra de los Decretos 677 de 1.972 en el sub-lite, 678 de 1.972, 1229 de 1.972, 1269 de 1.972, 1127 de 1.990, todos ellos pertenecientes a la categoría de los Decretos Autónomos o Reglamentos Constitucionales, respecto de los cuales la Corte se declaró inhibida por carencia de objeto derivada de la derogatoria de tales preceptos. En la misma providencia fueron encontradas inexequibles las disposiciones del actual Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, que regulaban y estructuraban el sistema de valor constante UPAC y que habrían recogido en algunos casos , los preceptos contenidos en los Decretos Autónomos mencionados.

NOTA DE RELATORIA: Véase sentencia C – 700 de 1999 de la Corte Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO

Santa Fe de Bogotá, D. C., diecisiete (17) de febrero de dos mil

Radicación número: AI-045

Actora: EMPERATRIZ CASTILLO BURBANO

Referencia: ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD

Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado lugar al proceso de la referencia, instaurada por la ciudadana Emperatríz Castillo Burbano, en ejercicio de la acción de nulidad por inconstitucionalidad consagrada en el artículo 237-2 de la Constitución Política, contra los artículos 2 y 20 del Decreto 677 del 2 de mayo de 1.972, “Por elcual se toman unas medidas en relación con el ahorro privado”

Se advierte en el presente caso, que a pesar de haber sido presentada la demanda como acción de nulidad por inconstitucionalidad, por lo cual correspondería su conocimiento a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, al tenor de lo dispuesto por los artículos 237 numeral 2º de la Constitución Nacional, y, 37 numeral 9º de la Ley 270 de 1.996, la actora invoca además de los preceptos de la Carta Superior que estima transgredidos, diversas disposiciones de Tratados Internacionales que considera han sido vulneradas con los actos acusados.

El anterior aspecto impone el análisis de las normas acusadas a la luz de las leyes aprobatorias de dichos tratados, y no, de manera exclusiva frente al ordenamiento jurídico superior, como corresponde a la acción de nulidad por inconstitucionalidad.

Atendiendo entonces a la prevalencia del derecho sustancial, se evidencia que la presente acción en realidad corresponde al contencioso objetivo de nulidad, previsto en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, cuyo conocimiento debe ser asumido por la Sección, como efectivamente se hará.

I. ANTECEDENTES

a. Los actos acusados

El texto de las normas cuya declaratoria de nulidad se impetra es del siguiente tenor:

“DECRETO NUMERO 677 DE 1.972

(mayo 2)

por el cual se toman unas medidas en relación con el ahorro privado

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus facultades constitucionales y en especial de las que le confiere el numeral 14 del artículo 120, y

CONSIDERANDO

“Que en el Plan de Desarrollo, documento que sintetiza la política del Gobierno Nacional y constituye la norma orientadora de su actividad administrativa, se consagra la necesidad de canalizar recursos hacia el sector de la construcción beneficiándose con ello la producción de bienes esenciales y la generación de más y mejores empleos, con el objeto de contribuir a la progresiva realización del bienestar de los diferentes sectores de la comunidad colombiana;

“Que los actuales ahorros privados son insuficientes para el logro de un desarrollo y crecimiento económico adecuados;

“Que una política de desarrollo urbano para la eficaz y oportuna realización de sus proyectos necesita disponer de fondos suficientes;

“Que el mercado de capitales requiere incrementar la tasa de ahorro para inversiones mediante títulos a largo plazo, destinados a financiar la actividad de la construcción urbana;

“Que por tanto se hace necesario estimular el ahorro privado y canalizar parte de él para darle a la actividad de la construcción una financiación adecuada, a fin de que pueda desarrollar el papel que le corresponde tanto en el suministro de vivienda como en la generación de empleo.

DECRETA

(…)

“ARTICULO 3º.- El fomento del ahorro para la construcción se orientará sobre la base del principio del valor constante de ahorro y préstamos, determinado contractualmente.

“Para efecto de conservar el valor constante de los ahorros y los préstamos a que se refiere el presente Decreto, unos y otros se reajustarán periódicamente de acuerdo con las fluctuaciones del poder adquisitivo de la moneda en el mercado interno, y los intereses pactados se liquidarán sobre el valor principal reajustado.

“Parágrafo.- Los reajustes periódicos previstos en este artículo se calcularán de acuerdo con la variación resultante del promedio de los índices nacionales de precios al consumidor, para empleados, de una parte, y para obreros de otra, elaborado por el DANE”.

“ARTICULO 20.- Para los efectos previstos en el artículo 29 del decreto 437 de 1.961, no constituye enriquecimiento para el acreedor el mayor valor proveniente del reajuste señalado en el artículo 3º de este Decreto”.

b. Las normas presuntamente violadas y el concepto de laviolación.

La parte actora considera que con la expedición de las disposiciones acusadas se violaron los artículos 13, 51, 58 y 60 de la Constitución Política; los artículos 7º, 16 numerales 3º, 17 y 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, y, los artículos 10º y 11º del “Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales”, por las razones que, bajo la forma de cargos, en forma resumida se expresan a continuación (fls. 3 a 15):

Primer cargo.- Violación del artículo 13 de la Constitución Política, por cuanto el sistema de valor constante representado en el UPAC, creado con la finalidad de fomentar la construcción y el empleo, ha derivado, a partir de la aplicación de la variable de la tasa de interés promedio de captación de las entidades financieras DTF, en un sistema que propicia la desigualdad entre las partes contractuales, esto es, deudores hipotecarios, de una parte, e, instituciones financieras, de la otra.

Según el decir de la actora, el desequilibrio generado por el sistema de cálculo de la corrección monetaria, se traduce en “más ganancias para las corporaciones y más pobreza para el deudor, en una relación inversamente proporcional”

La aplicación de la estructura de cálculo de la unidad de valor constante, favorece a las corporaciones de ahorro y vivienda, por cuanto, además de conservar el valor del dinero, genera un plusvalor con respecto al crédito otorgado, en forma contradictoria con el sentido social plasmado en la norma creadora del sistema. En contraposición, la estructura del sistema conduce a la ruina a muchas familias por la imposibilidad de asumir ese “plusvalor”, o sobreprecio exagerado del crédito, que va a formar parte de los ingresos de la institución financiera, lo cual se traduce en desequilibrio y desigualdad entre deudores hipotecarios y establecimientos de crédito.

Todo ello ha ocurrido, estima la actora, porque el Estado no se ha preocupado por garantizar el equilibrio entre las partes contractuales, desconociendo la protección que en virtud del mandato constitucional debe prodigar a los deudores del sistema, quienes “han caído en una circunstancia de debilidad manifiesta”

Segundo cargo.- Violación del artículo 51 de la Carta Política, precepto que garantiza el derecho de vivienda digna, por cuanto el UPAC no corresponde al propósito de brindar un sistema adecuado de financiación de vivienda a largo plazo, ya que se desvirtuó al introducirse, inicialmente en forma gradual el índice de los intereses de mercado en la determinación del valor del UPAC, hasta que, en virtud de la Resolución No 18 de 1.995, emitida por la Junta Directiva del Banco de la República, se involucró en el cálculo de la corrección monetaria el 74% de la tasa DTF, lo que ha rebasado toda capacidad de pago de los deudores, por cuanto, sobre dicho valor principal reajustado, se liquidan los intereses pactados.

Por lo anterior, en el sentir de la actora, es claro que el sistema UPAC en nada se adecua a los intereses de la mayoría de los colombianos, pero sí a los intereses de las entidades financieras, dando vía libre al enriquecimiento sin causa por parte de las mismas.

Agrega que, a pesar del mandato constitucional del artículo 51, el Estado no ha legislado sobre un sistema adecuado para financiación de vivienda a largo plazo, sino que dejó continuar el que venía desde el Decreto 677 de 1.972, orientado sobre el principio del valor constante de ahorros y préstamos, sistema que demanda por considerarlo obsoleto e inadecuado.

Tercer cargo.- Transgresión de los artículos 58 y 60 de la Constitución Política. Los anteriores preceptos se estiman vulnerados por una característica expropiatoria del sistema que, afirma la actora, consiste en la relación inversa entre el valor de la obligación y el del inmueble constituido en garantía, lo que genera la absorción de este último por el primero y, en consecuencia, la pérdida de la propiedad del bien por el deudor hipotecario, bien sea en virtud de un proceso ejecutivo hipotecario, o bien, porque el deudor se vea compelido a entregarlo en dación en pago.

Cuarto cargo.- Violación de los artículos 3º,7º,16º ,17º y 25º de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, y, 10º y 11º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

Considera la actora que resultan transgredidos los Tratados Internacionales enunciados, por cuanto, en su opinión, el UPAC se ha convertido en factor de miseria ya que, de una parte, el salario no se paga en dicha unidad, y los ingresos de las familias resultan cada vez más precarios, y, de otra, el constreñimiento a cumplir total o parcialmente tal obligación, conduce al abandono de las necesidades fundamentales de la familia, en últimas, a su desintegración. De esta manera, el sistema UPAC atenta contra los derechos fundamentales de la familia, protegidos por los Tratados Internacionales citados.

c. Las razones de la defensa

En defensa de las disposiciones acusadas del Decreto 677 de 1.972, acudieron los apoderados de las entidades demandadas y de otras entidades que, en calidad de intervinientes, presentaron escritos de impugnación de la demanda, así:

c.1. El Dr. Juan Pablo Cárdenas Mejía, quien representa a la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, entidad demandada, y al Banco de la República, en condición de impugnante, plantea en primer término la excepción de sustracción de materia, señalando que, conforme a la tesis que ha venido sosteniendo esta Corporación, la derogatoria de una norma no constituye óbice para realizar el control que compete a esta jurisdicción, pues lo que efectivamente restablece el orden jurídico vulnerado no es la derogatoria del mismo, sino la decisión del juez que lo anula.

El objetivo ínsito en la tesis enunciada, esto es, el ejercicio del control entre la norma acusada y las disposiciones superiores a las cuales debía sujetarse, no podría cumplirse en el presente caso por ausencia de uno de los extremos necesarios para la comparación: la norma superior presuntamente violada. Y ello es así, plantea el apoderado del Ministerio de Hacienda, porque para la fecha en que entró a regir la Constitución Política de 1.991, norma superior que la actora estima violada, ya se encontraban derogadas las disposiciones acusadas.

Indica que la derogatoria de los actos acusados ocurrió así: los incisos 1º y 2º del artículo 3º del Decreto 677 de 1.972, fueron incorporados en el Decreto Ley 1730 de 1.991, primer Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, en cuyo artículo 4.3.0.0.5 se dispuso la incorporación y sustitución, entre otras, de las disposiciones dictadas en ejercicio de facultades concedidas por el art.120 numeral 14 de la anterior Constitución Política, mediante las cuales se regulaba la actividad de las instituciones financieras. El parágrafo del artículo 3º, norma que establecía la formula para calcular la corrección monetaria, fue derogado con antelación a la fecha de expedición del Decreto Ley 1730 de 1.991. Finalmente, el artículo 20 acusado, que establecía que la corrección monetaria no constituía renta para efectos impositivos, fue derogado desde 1.974, razón por la cual, en Sentencia de 4 de febrero de 1.976, con ponencia del H. Consejero Dr. Carlos Galindo Pinilla, esta Corporación consideró que, en virtud de no tener vigencia dicho precepto, la Sala se encontraba impedida para emitir un pronunciamiento de fondo, por sustracción de materia.

En punto a los efectos derivados de la expedición de estatutos y regímenes legales integrales, el señor apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, trae a colación la Sentencia C-188/94, en la cual la Corte Constitucional a propósito del análisis de constitucionalidad de algunos preceptos del Decreto Ley 663 de 1.993, mediante el cual se actualizó el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, dejó por sentado que la incorporación en un decreto ley de una norma expedida en ejercicio de las atribuciones del articulo 120 numeral 14, de la Constitución Política de 1.886, implica la derogatoria de la misma.

En lo que concierne a las razones expuestas en procura de la anulación de las disposiciones acusadas, observa que los cargos de la actora no se dirigen contra dichas normas, expedidas en 1.972, sino contra las modificaciones que el sistema de cálculo de la corrección monetaria ha sufrido por razón de la expedición de normas posteriores al Decreto 677 de 1.972.

Finalmente, luego de analizar cada uno de los cargos propuestos por la demandante, concluye que no procede reparo alguno contra las normas demandadas, y que, de existir reclamo contra la forma de cálculo de la corrección monetaria, éste debería dirigirse contra la Ley 31 de 1.992, disposición que facultó a la Junta Directiva del Banco de la República, para fijar tal metodología "procurando que ésta también refleje los movimientos de la tasa de interés de la economía".

c.2. La Dra. Liliana Mayorga Llanos, apoderada del Ministerio de Desarrollo Económico, presenta un recuento de las razones de política económica que determinaron la inclusión del principio del valor constante, como sistema de ahorro y crédito dirigido hacia la financiación de vivienda, en el Plan Nacional de Desarrollo de "Las Cuatro Estrategias", formulado por la administración del Dr. Misaél Pastrana Borrero.

Anota que en el sistema inicialmente diseñado, y, consagrado en el parágrafo del artículo 3º del Decreto 677 de 1.972, la Unidad de Poder Adquisitivo Constante UPAC, se calculaba de acuerdo con la variación resultante del promedio de los índices nacionales de precios al consumidor IPC, manteniéndose así la intangibilidad del capital en términos monetarios reales. Explica que, esa fórmula ha sido objeto de modificaciones que reflejan las fluctuaciones del mercado, sin que por ello pueda olvidarse que el sistema originario demostró sus bondades, y que, si lo que se pretende es debatir su forma final de operación, resulta inocuo cuestionar el Decreto 677 de 1.972.

Concluye que el mecanismo empleado por la actora no es el adecuado para rebatir los desarrollos y modificaciones del sistema UPAC, por lo cual considera que éste es uno de aquellos casos en los cuales esta Corporación debe declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo, por sustracción de materia.

c.3. En representación de la Asociación Bancaria y de Entidades Financieras, la Dra. Leonor Sanz Alvarez impugna la demanda incoada, planteando la excepción de incompetencia del Consejo de Estado, por haber sido derogada la norma acusada, en virtud de su incorporación en el Decreto Ley 1730 de 1.991, el cual posteriormente fue derogado por el Decreto Ley 663 de 1.993, actual "Estatuto Orgánico del Sistema Financiero".

Agrega la apoderada de la Asociación Bancaria que si bien el Decreto 663 de 1.993 en su artículo 134 transcribió de manera exacta la disposición acusada, ese decreto tiene fuerza de ley, razón por la cual, la competencia para conocer de la demanda de inconstitucionalidad contra dicho acto radica en la Corte Constitucional, conforme dispone el numeral 7º del artículo 241 de la Constitución Política.

Luego de analizar los cargos formulados por la actora, a la luz de los fundamentos de índole económica inherentes a la evolución del sistema UPAC, precisa, con apoyo en jurisprudencia de la Corte Constitucional, que el derecho de vivienda es de desarrollo progresivo y determina para el Estado el deber de promover la vivienda digna, y que, pese a los numerosos cambios que ha tenido la fórmula de calcular la corrección monetaria, el sistema UPAC ha mantenido grandes ventajas como mecanismo adecuado de financiación de vivienda a largo plazo.

c.4. En representación del Instituto Colombiano de Ahorro y Vivienda -ICAV-, el Dr. Manuel Enrique Cifuentes Muñóz impugna la demanda señalando que ésta ha sido estructurada sobre dos falacias: la confusión entre "fomento del ahorro" y "crédito de fomento", y, la indebida atribución de un efecto.

En torno a la primera, precisa que el UPAC fomenta el crédito y el ahorro de vivienda, pero no es una unidad que conduzca a colocar los recursos financieros en condiciones diversas a la dinámica del mercado. En cuanto a la segunda, manifiesta que no puede endilgarse al UPAC, como unidad de cuenta y de registro que refleja una realidad, la problemática social propia de la crisis económica que ha afectado tanto a los usuarios del sistema como a las instituciones financieras.

De otra parte, el señor apoderado del ICAV, efectúa algunas aclaraciones en torno al carácter programático del derecho de acceso a la vivienda digna, la razonabilidad y función del cambio en la técnica valuatoria del UPAC; las bondades del mismo como instrumento de desarrollo del ideario constitucional, y por ultimo, plantea la ausencia de competencia del Consejo de Estado, en razón a que la norma está recogida en un Decreto Ley.

d. La actuación surtida

De conformidad con las normas previstas en el Código Contencioso Administrativo, a la demanda se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:

Por auto del 21 de mayo de 1998 se admitió la demanda y se ordenó darle el trámite correspondiente (fl.31).

Dentro del término de traslado para alegar de conclusión, los apoderados de las entidades demandadas presentaron memoriales que en esencia reiteran los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. El apoderado del Instituto Colombiano de Ahorro y Vivienda ICAV, solicita se tenga como alegato de conclusión el memorial de impugnación. Ni la actora, ni la Asociación Bancaria y de Entidades Financieras allegaron alegatos de conclusión.

El señor Agente del Ministerio Público hizo uso del derecho que le confiere el artículo 59 de la Ley 446 de 1.998.

Por auto de 27 de mayo de 1.999, este Despacho, con fundamento en la facultad conferida por el artículo 169 del C.C.A., decretó pruebas de oficio, a fin de verificar si el Decreto 677 de 1.972, el Decreto Ley 1730 de 1.991, y, el Decreto Ley 663 de 1.993, los dos últimos en relación con las disposiciones referentes al sistema de valor constante, habían sido objeto de otras demandas ante esta misma Corporación o ante la Corte Constitucional. Como resultado, la Corte Constitucional informó del curso del proceso D-2374, dentro del cual, ante esa Corporación se demandaron entre otras disposiciones, los artículos 3º y 20º del Decreto 677 de 1.972, normas acusadas en la presente actuación, así como las disposiciones de los Decretos 1730 de 1.991 y 663 de 1.993, relacionadas con el sistema de valor constante.

En relación con el mencionado proceso cabe anotar que, mediante Sentencia C-700/99 proferida el 16 de septiembre de 1.999, Magistrado Ponente, Dr. José Gregorio Hernández Galindo, la Corte Constitucional resolvió:

“ Primero.- Declárase INHIBIDA para resolver acerca de la constitucionalidad de los decretos 677,678,1229 y 1269 de 1972 y 1127 de 1.990,por carencia actual de objeto.

“ Segundo.- Declárase INHIBIDA para resolver acerca de la exequibilidad del Decreto 1730 de 1.991, ya excluido del ordenamiento jurídico, con excepción de los artículos 2.1.2.3.22 a 2.1.2.3.26, inclusive, los cuales se declaran INEXEQUIBLES.

“ Tercero.- Decláranse INEXEQUIBLES en su totalidad los siguientes artículos del Decreto 663 de 1.993 (Estatuto Orgánico del Sistema Financiero), que estructuraban el sistema UPAC: 18,19,20,21,22,23,134,135,136,137,138,139 y 140.”

II. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO

El señor Procurador Noveno Delegado ante esta Corporación estima que en el sub-lite se debe proferir fallo inhibitorio, con fundamento en las siguientes razones:

El Decreto 677 de mayo 2 de 1.972, cuyos artículos 3º y 20º son demandados en el sub-lite, fue expedido con base en facultades otorgadas por el artículo 120 numeral 14 de la Constitución Nacional de 1.886.

El Decreto Ley 1730 de 1.991, “Por el cual seexpide el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero”, incorporó y sustituyó en su totalidad al Decreto 677 de 1.972, de conformidad con su artículo 4.3.0.0.5 que estableció: ”INCORPORACIONES. El presente estatuto incorpora y sustituye las leyes y decretos dictados en ejercicio de las facultades concedidas por los artículos 76, numeral 12, 120, numeral 14, 121 y 122 de la Constitución Política…”

Posteriormente, con fundamento en facultades extraordinarias concedidas por la Ley 35 de 1.993. el Gobierno Nacional expidió el Decreto 663 de abril 2 de 1.993,”Por mediodel cual se actualiza el Estatuto Orgánico del SistemaFinanciero y se modifica su titulación y numeración”, mediante el cual se sustituye e incorpora el Decreto Ley 1730 de 1.991, y la norma referente al sistema UPAC, es transcrita de manera exacta en el artículo 134 del Decreto Ley 663 de 1.993.

Por lo anterior, el señor representante del Ministerio Público concluye que el Decreto 677 de 1.972, norma a la cual pertenecen las disposiciones demandadas, no se encuentra vigente, y que, en consecuencia, para impugnar las normas referentes al sistema UPAC, se debe demandar el Decreto Ley 663 de 1.993, para cuya efecto esta Corporación carece de competencia, por estar radicada la misma en la Corte Constitucional, de conformidad con lo previsto en el artículo 241 numeral 5º de la Constitución Política.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA

  1. La Intervención del Estado en la Actividad Financiera.

De manera previa a la verificación del estado de vigencia o derogatoria de las disposiciones normativas demandadas, procede la Sala a efectuar algunas anotaciones relativas a las variaciones en el tratamiento constitucional inherente a la intervención del Estado en la actividad financiera, producidas en virtud de la promulgación de la Constitución Política de 1.991.

En primer término, procede recordar cómo la evolución constitucional iniciada con la reforma de 1.936, en lo relativo a la intervención del Estado en la economía y, dentro de ella, en la actividad financiera, ha sido materia sujeta a diversas reformas atinentes a la delimitación de competencias entre las ramas legislativa y ejecutiva.

Podría señalarse que, en términos generales, se ha mantenido históricamente una cláusula general de competencia en el Congreso, con la presencia de regímenes que excepcionalmente han sustraído este tipo de intervención al mandato del legislativo, produciéndose el fenómeno jurídico conocido como “Deslegalización”, que indica la transmutación de la naturaleza de una actividad, de legislativa a administrativa.

En este sentido, a partir de la reforma constitucional instrumentada mediante el Acto Legislativo No 1 de 1.968, y, con un tinte eminentemente presidencialista, se trasladaron al ejecutivo, facultades que hasta entonces correspondían a la órbita propia del legislativo, entre ellas, la intervención en el manejo del ahorro del público, la cual es sustraída del mandato del legislativo, para atribuirla al Gobierno como función ajena al juicio político del legislativo sobre su oportunidad, conveniencia o necesidad.

Bajo la óptica expuesta, la reforma constitucional del año 68, transformó en administrativa la intervención estatal relacionada con el ahorro del público, facultando al Presidente de la República, como “Suprema Autoridad Administrativa”, para “Ejercer, como atribución constitucional propia, la intervención necesaria en el Banco de Emisión y en las actividades de personas naturales o jurídicas que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento y la inversión de los fondos provenientes del ahorro privado”, según lo dispuesto entonces, por el numeral 14 del artículo 120 de la Constitución Nacional.

El desarrollo de esa prerrogativa presidencial de carácter exclusivo, para intervenir y regular en materia financiera, dio lugar al surgimiento de los llamados “decretos autónomos” o “reglamentos constitucionales”, considerados por la jurisprudencia de esta Corporación como de naturaleza administrativa y no legislativa. Precisamente, bajo esta modalidad de actos, fue expedido el Decreto 677 de mayo 2 de 1.972, mediante el cual se concretan las directrices trazadas en el Plan de Desarrollo del Gobierno Nacional, “Las Cuatro Estrategias”, en punto a política de vivienda.

A través de dicha norma, el Presidente de la República, Dr. Misael Pastrana Borrero, en ejercicio de las facultades que le confería el artículo 120 numeral 14 de la Constitución Política, creó el sistema de valor constante de ahorros y préstamos, (art.3º), estableciendo como parámetro para conservar el poder adquisitivo de la moneda, “la variación resultante del promedio de los índices nacionales de precios al consumidor, para empleados, de una parte, y para obreros, de otra, elaborado por el DANE” (Parágrafo art.3º) y, precisando para efectos impositivos, que: “no constituye enriquecimiento para el acreedor el mayor valor proveniente del reajuste señalado en el artículo 3º de este Decreto”(artículo 20)

Continuando con la perspectiva de la evolución constitucional en torno a la materia tratada, cabe anotar que la intervención del Estado en los sectores financiero, bursátil, asegurador, y, en general, en las actividades relacionadas con la inversión y el manejo del ahorro del público, fue un tópico relevante en las deliberaciones de la Asamblea Nacional Constituyente de 1.991.

En efecto, el análisis de la intervención general en la economía, condujo a la reformulación de políticas esenciales para la dirección del país, tales como la atinente a la referida atribución constitucional exclusiva del Presidente de la República, la cual desapareció, a tono con un consenso general orientado hacia una mayor injerencia del órgano legislativo nacional, ampliando el ámbito del uso de la técnica de las “Leyes Marco” y en consecuencia, a la sujeción del Gobierno en lo atinente a la intervención en tales materias, a los objetivos, parámetros y criterios previamente definidos por el Congreso.

Tal concepción de delimitación de competencias entre el ejecutivo y el legislativo, en materia de intervención estatal en las actividades financiera, aseguradora y bursátil, quedó expresamente recogida en el art.150 numeral 19 literal d) de la actual Constitución Política. El desarrollo de dicho mandato constitucional se ha hecho efectivo a través de las Leyes 35 de 1.993 y 546 de 1.999, conocidas en su orden, como “Ley Marco de la Intervención Estatal en los sectores financiero, asegurador y bursátil” y “Ley Marco de Vivienda”

  1. Incorporación y Derogatoria. Inexequibilidad y Nulidad.

En aras de una mayor claridad en el análisis de los fenómenos jurídicos que han acaecido respecto de los actos acusados en el sub-lite, la Sala estima procedente realizar algunas breves precisiones en punto a los conceptos enunciados, así:

En primer término, la derogación, conocida también bajo las acepciones de abolición y abrogación, es un fenómeno que hace referencia a la temporalidad de la ley en virtud de la voluntad del mismo órgano del cual emana, por manera que “ no puede tener lugar sino en fuerza de una ley posterior, esto es, de un acto emanado del poder legislativo y revestido, por consiguiente, de todas lasformas exigidas para la existencia y eficacia de la ley”, por lo cual “en laderogación la ley se extingue por obra del mismo poder que le dio vida;, en la inexequibilidad, la extinción se produce, por el contrario, por obra de un poder distinto” [1]

A las tradicionales formas de manifestación o producción de la derogación, expresa, tácita y orgánica[2] , se agrega la especie de derogatoria surgida en virtud de la conformación de cuerpos normativos integrales sobre determinadas materias, revestidos de fuerza obligatoria y vinculante, que implican la incorporación y sustitución de normas, y, por consiguiente, su derogatoria, como presupuesto natural de la competencia de regulación normativa, ejercida por el legislador ordinario o extraordinario, efecto que permite entonces, dotarla de la imprescindible seguridad jurídica.

La lógica del vínculo inescindible entre incorporación y derogatoria dio lugar a la expresión de la jurisprudencia, conforme a la cual “Incorporar sin sustituir, esto es, sin producir la derogatoria de las disposiciones legales que se pretende subsumir en un régimen jurídico de imperativo cumplimiento, que puedeestar contenido en uno o varios textos, equivale a realizar labores de compilación carentes de fuerza vinculante, similares a las que efectúan los particulares. En otros términos, significaría no ejercer una competencia de naturaleza eminentemente legislativa, como quiera que lo que caracteriza a la función de regulación normativa desde el punto de vista material, es la creación de proposiciones jurídicas “con fuerza de ley”, esto es, la producción de normas jurídicas obligatorias, coercibles y vinculantes.”[3]

Que el ejercicio de la facultad de expedir estatutos orgánicos o regímenes legales integrales, conlleva, como obligada consecuencia, la derogatoria de las normas incorporadas a éstos para integrarlas en un solo cuerpo normativo, constituye jurisprudencia reiterada por la Corte Constitucional, cuenta de ello la dan las Sentencias No 558/92, C-057/94 y C-188/94, por citar algunas de ellas.

El antecedente jurisprudencial más cercano, se encuentra precisamente en el fallo emitido el 16 de septiembre de 1.999, a propósito del análisis de constitucionalidad de disposiciones atinentes al Sistema de Valor Constante y la Unidad de Poder Adquisitivo Constante -UPAC-, dentro de las cuales se incluyó el Decreto 677 de 1.972. En esta ocasión, en relación con los decretos autónomos 677, 678, 1229 y 1269 de 1.972, y, 1127 de 1.990, todos ellos incorporados en el Decreto Ley 1730 de 1.991 y, en consecuencia, sustituidos por normas con fuerza de ley, la Corte expresó:

“ Ahora bien, hecha la pertinente verificación, se tiene que los mencionadosdecretos autónomos actualmente no existen en el mundo jurídico, pues la materia regulada por ellos coincide con la enunciada en el citado artículo 4.3.0.0.5. del Decreto 1730 de 1.991 y, por otra parte, las disposiciones acusadas de ese mismo estatuto normativo, que a su vez incorporan los preceptos de los decretos autónomos en referencia, no hacen alusión a ninguna norma fuente, y tampoco existe canon expreso que disponga la no inclusión y sustitución de los aludidos decretos dictados por el presidente de la república con base en las facultades otorgadas directamente por la Constitución de 1.886.

“ En consecuencia, siguiendo la reiterada jurisprudencia de la Corporación y toda vez que los expresados decretos no están produciendo en la actualidad efectos jurídicos, carece de utilidad y razón un fallo de fondo acerca de su constitucionalidad, por configurarse el fenómeno de la sustracción de materia.” (Se destaca)[4]

De otra parte, en lo que concierne a los conceptos de inexequibilidad y nulidad, sabido es que no ha sido unánime el criterio jurisprudencial en torno a tales fenómenos, pero también, que existe conformidad en punto al señalamiento de la ausencia de efectos retroactivos de la primera, razón por la cual, para esta Corporación ha sido claro que la declaratoria de inexequibilidad de una norma, no se confunde con la nulidad de la misma. Tal ha sido el criterio expuesto por la Sala en diversos pronunciamientos, entre ellos, para citar el más reciente, la sentencia de 2 de diciembre de 1.999[5], ocasión en la cual se dijo:

“De otra parte, y con fines pedagógicos, es pertinente señalar que con la declaratoria de inexequibilidad a que se contrajo la sentencia C-452 de 5 de octubre de 1.995, en relación con los incisos 1º,2º,4º y parágrafos 1º y 2º del artículo 306 del Decreto Ley 663 de 1.993, con efectos hacia el futuro, lo que se produjo fue la “pérdida de la fuerza ejecutoria” de las normas cuestionadas del Decreto 2290 de 1.993, pero ello en manera alguna trae como consecuencia su nulidad.”

3. La Vigencia de los Actos Demandados

En cuanto concierne a la vigencia del Decreto 677 de 1.972, se advierte que, con antelación a la promulgación de la Constitución Nacional el 7 de julio de 1.991 (Gaceta No 141 de la Constituyente), dicha norma había desaparecido ya del mundo jurídico, en virtud del ejercicio de facultades otorgadas al Gobierno Nacional por el art. 25 de la Ley 45 de 1.990, para sistematizar, armonizar y recoger en un solo cuerpo jurídico, las normas vigentes que regulaban la actividad financiera.

De esta manera, mediante el Decreto Ley 1730 de julio 4 de 1.991 (Diario Oficial No 39.889 de julio 4 de 1.991), se expidió el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, disponiéndose en su artículo 4.3.0.0.5. la incorporación y sustitución, entre otros, de los decretos autónomos o reglamentos constitucionales que regulaban la actividad de las instituciones financieras. Así, el contenido del artículo 3º demandado, fue reproducido por el artículo 2.1.2.3.3., del referido Estatuto, cuyo contenido es del siguiente tenor literal:

“UNIDAD DE PODER ADQUISITIVO CONSTANTE.- El fomento del ahorro para la construcción se orientará sobre la base del principio del valor constante de ahorros y préstamos, determinado contractualmente. Para efectos de conservar el valor constante de los ahorros y de los préstamos a que se refiere el presente título, unos y otros se reajustarán periódicamente de acuerdo con las fluctuaciones del poder adquisitivo de la moneda en el mercado interno, y los intereses pactados se liquidarán sobre el valor principal reajustado.

“En desarrollo del principio de valor constante de ahorros y préstamos consagrado en el inciso anterior, establécese la Unidad de Poder Adquisitivo Constante (UPAC)con base en la cual las corporaciones de ahorro y vivienda deberán llevar todas las cuentas y registros del sistema, reducidos a moneda legal.”

El inciso primero de la disposición transcrita reproduce el texto del artículo 3º demandado. La norma fuente del inciso segundo, corresponde al artículo 1º del Decreto 1229 de 1.972, que también había sido expedido con base en facultades del 120 numeral 14.

En este orden de ideas, es evidente que el artículo 3º del decreto 677 de 1.972, acusado en el sub- lite, quedó derogado en virtud de la incorporación en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, y, su sustitución por el artículo 2.1.2.3.3. de dicha normativa.

Adicionalmente, en uso de facultades extraordinarias conferidas por la Ley 35 de 1.993, conocida como la “Ley Marco de Intervención del Gobierno en los sectores financiero, asegurador y bursátil”, fue expedido el Decreto 663 de 1.993,”Por el cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su titulación y numeración” , mediante el cual, a su turno, se incorporaron las disposiciones atinentes al sistema de valor constante, entre ellas, el art.2.1.2.3.3. del Decreto 1730 de 1.991, que había sustituido al art.3º del Decreto 677 de 1.972.

En lo que concierne al parágrafo del artículo 3º acusado, disposición que ligaba el cálculo de la corrección monetaria con el índice de precios al consumidor en forma exclusiva, cabe anotar que tal disposición también fue objeto de derogatoria con antelación a la promulgación de la Constitución de 1.991, siendo modificada inicialmente por el Decreto 1229 de 1.972, y posteriormente, por el Decreto 1127 del 29 de mayo de 1.990, ocasión en la cual se modificó la fórmula de cálculo de la corrección monetaria, relacionando el factor IPC, con la tasa variable DTF calculada por el Banco de la República.

La última disposición citada, fue a su vez incorporada en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, Decreto Ley 1730 de 1.991, y sustituida por el artículo 2.1.2.3.7. de dicho estatuto. Finalmente, tal norma fue derogada por la Ley 31 de 1.992, en cuyo artículo 16 literal f) se consagró como atribución de la Junta Directiva del Banco de la República, la de “fijar la metodología para la determinación de los valores en moneda legal de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante -UPAC- procurando que ésta también refleje los movimientos de la tasa de interés de la economía.”[6]

Para culminar el análisis tendiente a verificar la vigencia o derogatoria de los actos acusados, cabe mencionar que también el artículo 20 del Decreto 677 de 1.972, perdió vigencia con antelación a la promulgación de la Constitución de 1.991. Sobre el particular, resulta procedente acudir a la jurisprudencia del año de 1.976, de esta misma Corporación citada por el señor apoderado del Ministerio de Hacienda, así:

“Posteriormente el citado artículo 20 fue objeto de reforma en virtud de nuevas disposiciones tributarias que se expidieron durante la emergencia económica y fue así como por el artículo 102 del Decreto Legislativo 2053 de 1.974 se siguió estimando que el valor representativo de la corrección monetaria no era una renta ordinaria; sin embargo, se la reputó como ganancia ocasional y, como tal, se le gravó en su totalidad. Este último criterio legal fue objeto de nueva rectificación, a través del Decreto Legislativo 2247 de 1.974, dictado también en uso de las facultades extraordinarias del artículo 122 de la Constitución, en cuyo artículo 50 se determinó que la corrección monetaria se gravaría únicamente en la parte que excediera de un ocho por ciento anual.

“ Lo anterior significa que las disposiciones del artículo 20 del Decreto 677 de 1.972, y 20 del Decreto 120 de 1.974 no tienen vigencia actual y que en consecuencia, se habría producido en relación con ellas el caso de sustracción de materia que le impide a la Sala un pronunciamiento de mérito” (Se destaca)[7]

En síntesis, se tiene los actos demandados tuvieron vigencia así: los incisos 1º y 2º del artículo 3º, mediante los cuales se estableció el principio del valor constante de ahorros y préstamos, desde el 2 de mayo de 1.972, hasta el 4 de julio de 1.991, fecha de publicación del Decreto Ley 1730 de 1.991. El parágrafo de dicho artículo, a través del cual se relacionó la corrección monetaria al promedio de las variables índice de precios al consumidor, y para obreros, desde el 2 de mayo de 1.972, hasta la fecha de entrada en vigor del Decreto Autónomo 1127 de mayo 29 de 1.990. Finalmente, el artículo 20º del Decreto 677 de 1.972, tuvo una breve existencia, puesto que, como se anotó anteriormente, ya había sido derogado en el año de 1.976, como da cuenta la providencia de esta Corporación ilustrativa de la tesis de sustracción de materia imperante para tal época.

De acuerdo con las consideraciones expuestas en este acápite, se concluye que las disposiciones demandadas en el presente caso, artículos 3º y 20 del Decreto 677 de 1.972, no solamente se encuentran derogadas, sino que quedaron por fuera del sistema jurídico con antelación a la promulgación de la Constitución Nacional, acto que tuvo lugar el 7 de julio de 1.991.

4. La Sustracción de Materia

La Sala Plena del Consejo de Estado prohijó durante mucho tiempo la aplicación de la teoría de la sustracción de materia, tratándose de actos que han sido derogados o sustituidos por otros, o que han dejado de regir, o, que produjeron todos sus efectos. Se consideró que en tales eventos resultaría inútil e inocuo un pronunciamiento de mérito, por cuanto al haber desaparecido el acto de la vida jurídica, surgía la sustracción de materia y por consiguiente, la sentencia adolecería de falta de objeto práctico.

Sin embargo, dicha tesis tuvo algunas variantes, en el sentido de considerar que, dado que el acto administrativo pudo haber producido efectos durante su vigencia, es menester un pronunciamiento de fondo sobre su legalidad. Este último criterio ha sido mayoritario a partir de la Sentencia de Sala Plena del 14 de enero de 1.991, ocasión en la cual se expresó:

“Estima la Sala que, ante la confusión generada por las dos tesis expuestas, lo procedente es inclinarse por la segunda de ellas, pues no es posible confundir la vigencia de una disposición con la legalidad de la misma, como ocurriría si se mantiene la posición que sostiene que sería inoperante y superfluo pronunciarse en los eventos en que la misma administración ha revocado su acto, así este sea de carácter general e impersonal. Pues contrario a lo que se había afirmado, opina la Sala que la derogatoria de una norma no restablece per se el orden jurídico supuestamente vulnerado, sino apenas acaba con la vigencia de la norma en cuestión. Porque resulta que un acto administrativo, aún si ha sido derogado, sigue amparado por el principio de legalidad que le protege, y que solo se pierde ante pronunciamiento anulatorio del juez competente; de donde se desprende que lo que efectivamente restablece el orden vulnerado no es la derogatoria del acto, sino la decisión del juez que lo anula, o lo declara ajustado a derecho…”[8]

A partir del fallo de 1.991 antes citado, la jurisprudencia de esta Corporación ha optado por el fallo de mérito cuando quiera que el acto administrativo de contenido general haya desaparecido del universo jurídico por derogatoria.

Así, de acuerdo con la jurisprudencia adoptada por esta Corporación, en principio se seguiría la necesidad de entrar a decidir en el fondo del asunto planteado. No obstante, en el presente caso, aunado al fenómeno de la derogatoria de los actos acusados para el momento de presentación de la demanda, concurre una circunstancia particular que imposibilita la confrontación entre las disposiciones demandadas y el orden jurídico superior supuestamente vulnerado. Tal particularidad consiste en que los dos extremos no pueden ser confrontados puesto que no coexistieron en ningún momento.

En efecto, ha quedado establecido que los actos demandados fueron derogados con antelación a la fecha de entrada en vigencia de la Constitución Política, esto es, el 7 de julio de 1.991, ya por su incorporación en el Decreto 1730 de 1.991, que entró en vigor el 4 de julio de ese año, o bien, porque habían sido derogados tiempo antes de la expedición del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.

Sabido es que el contencioso popular de anulación persigue el imperio del orden jurídico abstractamente considerado, y que, por consiguiente, conlleva la necesaria confrontación entre los dos extremos: la norma violada y el acto violador, pero además, resulta evidente que la existencia de tales extremos implica coetaneidad, coincidencia temporal, contemporaneidad, ingrediente que no se configura en el sub lite y que, pone de presente la imposibilidad de confrontar lo que en simple lógica no es confrontable. Es decir, más que inútil o superfluo, resultaría absurdo evaluar si hipotéticamente un acto derogado pudo vulnerar una norma que no existió durante la vida del primero.

La razón expuesta conduce a que por sustracción de materia, fundada no en la insubsistencia del acto demandado, sino en la imposibilidad de realizar la confrontación propia de la acción incoada, por ausencia de coexistencia entre el acto acusado e y la norma superior considerada como transgredida, se encuentre inhibida la Sala para fallar de fondo este asunto.

5. La violación de los Tratados Internacionales.

Pese a las consideraciones con antelación realizadas, cabe mencionar que, tal como lo pone de presente el representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Publico, a pesar de que la acción de nulidad incoada por la actora se dirige contra los artículos 3º y 20º del Decreto 677 de 1.972, tanto el concepto de la violación como el enfoque integral del libelo acusatorio, ponen en evidencia que los reparos planteados se encauzan hacia los desarrollos del sistema UPAC, esto es, hacia la evolución histórico - normativa de tales principios, y, esencialmente, hacia los efectos económicos que pudieron derivarse de la inclusión de la variable DTF en el cálculo de la corrección monetaria.

Como ha quedado claro y se advierte de la simple lectura de los preceptos demandados, ellos no involucraron la tasa de interés del mercado en la fórmula diseñada con el propósito de lograr el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de ahorros y préstamos, situación que reiteradamente esgrime la actora como transgresora de las normas constitucionales y de los tratados internacionales invocados por ella como vulnerados, y que, deriva de disposiciones diferentes a las acusadas.

Como se anotó anteriormente, en el sub lite opera el fenómeno de la sustracción de materia por imposibilidad de existencia de contrariedad entre el acto acusado y la actual Constitución Política, en razón a que cuando ésta fue promulgada ya los primeros habían sido derogados. Ello, por cuanto la confrontación se planteó respecto de normas de la Constitución de 1991 cuando los actos que la demandante consideró como transgresores, ya habían sido derogados a la fecha de entrada en vigencia de la nueva Carta Política.

Ahora bien, los Tratados Internacionales invocados, Declaración Universal de los Derechos Humanos y Pacto Internacional de Derechos económicos, Sociales y Culturales, fueron aprobados mediante la Ley 74 de 1.968 y fueron objeto de ratificación en 29 de octubre de 1.969.

No obstante, según la manifestación de la actora, los principios y declaraciones contenidos en dichos tratados y, esencialmente, los derechos a la vida, a la protección de la familia y a contar con un sistema adecuado de financiación de vivienda, resultarían transgredidos porque el sistema Upac habría conducido a la ruina y desintegración de las familias. Ello, porque “en razón de la aplicación del sistema de valor constante (UPAC) se pagan los mas altos intereses del mundo para la adquisición de vivienda representados en la corrección monetaria (74% de la DTF según Resolución No 18 de junio 30 de 1.995 vigente a la fecha) más la intermediación financiera (intereses cobrados por las CAV por prestar el dinero) que sumados los dos factores se ha llegado a promedios del 50% en los dos últimos años...” (folio 13 de la demanda)

Es claro entonces que la acusación conduciría a la confrontación de normas diversas a las demandadas, con las Leyes aprobatorias de los Tratados traídos a colación como violados, situación que obviamente no corresponde a la acción impetrada.

En todo caso, vale la pena reiterar, como se anotó anteriormente, que mediante Sentencia C-700 de 16 de septiembre de 1.999, la Corte Constitucional resolvió la demanda de inconstitucionalidad presentada en contra de los Decretos 677 de 1.972 en el sub-lite, 678 de 1.972, 1229 de 1.972, 1269 de 1.972, 1127 de 1.990, todos ellos pertenecientes a la categoría de los Decretos Autónomos o Reglamentos Constitucionales, respecto de los cuales la Corte se declaró inhibida por carencia de objeto derivada de la derogatoria de tales preceptos. En la misma providencia fueron encontradas inexequibles las disposiciones del actual Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, que regulaban y estructuraban el sistema de valor constante UPAC y que habrían recogido en algunos casos , los preceptos contenidos en los Decretos Autónomos mencionados.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A

DECLARASE INHIBIDA para resolver acerca de la acción de nulidad de los artículos 3º y 20º del Decreto 677 de 1.972

COPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha diecisiete de febrero de 2.000

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

Presidente

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA



[1] CONSEJO DE ESTADO. Sección Segunda.Sent sept.29 de 1.982. Mag. Ponente, Dr. Ignacio Reyes Posada. Exp.882

[2] “Es de la primera especie cuando la nueva ley suprime formalmente laanterior; es de la segunda, cuando la norma posterior contiene disposicionesincompatibles con las de la antigua; y es de la tercera, cuando una ley nueva regule íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería.” CSJ. Cas. Civil, Sent. Mar.28/84

[3] CORTE CONSTITUCIONAL. Sent.558 de octubre 15 de 1.992. Sala Plena.

[4] CORTE CONSTITUCIONAL. Sent. C-700/99.Mag. Ponente: Dr. José Gregorio Hernández. Exp. D-2374

[5] CONSEJO DE ESTADO. Sección Primera. Exp. 2950 Mag. Ponente Dr. Gabriel E. Mendoza Martelo

[6] CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-383 de 1.999 declaró inexequible el literal f)del art. 16 de la Ley 31 de 1.992.

[7] CONSEJO DE ESTADO, Sent. del 4 de febrero de 1.976. Consejero Ponente, Dr. Carlos Galindo Pinilla.

[8] CONSEJO DE ESTADO, Sent. del 14 de enero de 1.991. Consejero Ponente, Dr. Carlos Gustavo Arrieta Padilla.