Fecha Providencia | 21/01/1999 |
Fecha de notificación | 21/01/1999 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Consejero ponente: Carlos Arturo Orjuela Góngora
Norma demandada: Decreto 2143 del 5 de 1995
Demandante: MARTHA ABIGAIL CONTRERAS PULIDO
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
REGIMEN DE TRANSICION PENSIONAL - Alcance / SISTEMA GENERAL DE PENSIONES - Excepción de Aplicación
De acuerdo con el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 la edad para acceder a la pensión de vejez continuará en 55 años para las mujeres y en 60 años para los hombres hasta el año 2014, fecha en la que tales edades se incrementarán en 2 años. Asimismo se establece en la norma que para efectos de la pensión de vejez se mantendrán los requisitos y derechos del régimen anterior (al cual se encuentren afiliadas) para las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan 35 o más años de edad, si son mujeres, o 40 o más años de edad, si son hombres, o 15 o más años de servicios cotizados. Con arreglo a esta disposición, para tener acceso al sistema positivo anterior los respectivos beneficiarios debían hallarse afiliados a algún régimen pensional. No cabe la menor duda de que con el decreto acusado lo que quiso el Ejecutivo no fue otra cosa que hacer explícito lo que la ley entraña en favor de las personas inscritas en la hipótesis de los 20 o más años de servicios cumplidos y cotizados en relación con algún régimen pensional. Vale decir, en modo alguno se transgredieron los linderos de la competencia asignada al Presidente, antes bien, a través del decreto combatido se hizo más diáfano y actuante el contenido del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
NOTA DE RELATORIA: Mediante sentencia del 10 de abril de 1997, Exp. 12031, Ponente: Dr. JAVIER DIAZ BUENO, se declaró nulo el inciso 2o. del Artículo 3 del Decreto 1160 de 1994. La Corte Constitucional mediante el fallo C - 596 con Ponencia del Doctor Vladimiro Naranjo Mesa, declaró exequible el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejero ponente: CARLOS ARTURO ORJUELA GÓNGORA
Santafé de Bogotá D.C., enero veintiuno (21) de mil novecientos noventa y nueve.-
Radicación número: 16718
Actor: MARTHA ABIGAIL CONTRERAS PULIDO
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: DECRETOS DEL GOBIERNO
Decide la Sala la demanda de nulidad con solicitud de suspensión provisional, presentada por Martha Abigail Contreras Pulido contra el decreto No 2143 del 5 de diciembre de 1995 expedido por el Gobierno Nacional.
LA DEMANDA
Estuvo encaminada a obtener la nulidad del decreto 2143 del 5 de diciembre de 1995, por el cual el Gobierno Nacional interpreta normas sobre el sistema general de pensiones.
Que Se de cumplimento a la sentencia con arreglo a los artículos 176 y 177 del C.C.A.
Su petitum lo basa la libelista en los siguientes hechos:
“1º) Con fecha 23 de diciembre de 1993, se expidió la Ley 100 de 1993, por medio de la cual se creó “(...) el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”. En el art. 33, estableció los siguientes requisitos para obtener la pensión de vejez:
a) “Haber cumplido cincuenta y cinco (55) años de edad si es mujer, o sesenta (60) años de edad si es hombre”; y
b)“Haber cotizado un mínimo de mil (1.000) semanas en cualquier tiempo”.
“2º) La citada Ley dispuso en el art. 36 lo siguiente:”
A continuación la actora transcribe el mencionado artículo (fl 14-16).
“3º) Con fecha 21 de abril de 1994, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 813 de 1994, “ por el cual se reglamenta el artículo 36 de la Ley 100 de 1993”.
“4º) Posteriormente, el Gobierno nacional expidió el Decreto 1160 del 3 de junio de 1994, “ por el cual se complementa el Decreto 813 de 1994 y se dictan otras disposiciones”. Es decir, que el Decreto 1160 también es reglamentario del art. 36 de la Ley 100 de 1993. En el art. 3º dispuso lo siguiente: (...)
“5º) Con fecha 5 de diciembre de 1995, el Gobierno Nacional expidió el Decreto No 2143 de 1995, “ por el cual se interpretan normas sobre el sistema general de pensiones”, cuyos considerandos y parte resolutiva son del siguiente tenor: (...)
“6º) El inciso 2º del artículo 3º del Decreto 1160 de 1994 fue demandado ante esa H. Corporación, por el Señor José Eusebio Orjuela, quien consideró que dicha norma había excedido el poder reglamentario, al establecer unos requisitos que la Ley 100 de 1993 no exigió para acceder al régimen de transición de la pensión de vejez, tales como no estar laborando a 31 de marzo de 1994 y haber cotizado al ISS con anterioridad.
El Consejo de Estado, Sección Segunda, con ponencia del Magistrado Dr. Javier Díaz Bueno, en sentencia del 10 de abril de 1997, exped. No 12.031, declaró nulo el inciso 2º del artículo 3º del mencionado Decreto, al haber considerado, en síntesis, lo siguiente:
“(...).
“Del examen de la Ley 100 de 1993 y su decreto reglamentario, se observa con nitidez que ella no exigió a quienes no estaban vinculados laboralmente a la vigencia de dicha ley, menos del 31 de marzo de 1994 que para ser beneficiarios del régimen de transición pensional tuvieran que haber cotizado al ISS.
“En otros términos, el acto acusado exige unos requisitos que la ley no pide que se cumplan, desbordando así la facultad de reglamentación.
“Simplemente la ley dio vocación de hacerse beneficiarios del régimen de transición pensional, a quienes al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, tuvieran 35 años o más de edad si son mujeres, o 40 años o más de edad si son hombres, bajo la otra alternativa, esto es, la de tener 15 o más años de servicios cotizados, pero sin que dichas cotizaciones se hicieran a una caja u organismo específico como lo requiere el reglamento. Estas personas en relación con la edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicios, o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez será la establecida en el régimen anterior, pero se repite, sin tener en cuenta si laboran o no a 31 de marzo de 1994, y menos aun bajo la condición que tener cotización al Instituto de los Seguros Sociales.
“(...)”. (Los destacados son míos)”. (sic).
NORMAS VIOLADAS
Artículo 36 de la Ley 100 de 1993; artículos 6, 84, 113 numeral 6º, 114 , 121, 122, 123, 150 numeral 1º y 10º, 189 numeral 11 y 200 de la Constitución Política; artículos 14, 25 y 30 del Código Civil; artículo 59 del Código de Régimen Político y Municipal.
EL MINISTERIO PUBLICO
El Procurador Cuarto Delegado ante el Consejo de Estado hizo un análisis de la norma acusada, indicando a continuación que en lo tocante al tiempo cotizado mil semanas equivalen a 20 años, es decir, el mismo tiempo de servicios mínimo exigido en el artículo 1º del decreto 2143 de 1995. Que por tanto le asiste razón al apoderado del Ministerio de Hacienda cuando expresa que “la norma acusada, se limitó a precisar uno de los casos en los cuales una persona se encontraba afiliada a un régimen pensional al momento de entrar en vigencia la ley 100 de 1993. De esta manera, el decreto reglamentario simplemente hizo explícito lo que estaba implícito en la ley. Desarrolló la ley para lograr su cumplida aplicación y por ello es claro, de acuerdo con la jurisprudencia del H. Consejo de Estado, que no excedió la potestad reglamentaria, pues no adicionó la ley, como lo pretende el demandante.”
Concluye el colaborador fiscal diciendo que por tanto no hubo desbordamiento de la potestad reglamentaria en la expedición del decreto impugnado.
CONSIDERACIONES
A través del presente contencioso se pretende la declaratoria de nulidad del decreto 2143 de 1995, “por el cual se interpretan normas sobre el sistema general de pensiones.”
A este respecto conviene primeramente hacer referencia al artículo 36 de la ley 100 de 1993, que expresa:
“Régimen de transición. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.
“La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente ley.
“El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
“Lo dispuesto en el presente artículo para las personas que al momento de entrar en vigencia el régimen tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, no será aplicable cuando estas personas voluntariamente se acojan al régimen de ahorro individual con solidaridad, caso en el cual se sujetarán a todas las condiciones previstas para dicho régimen.
“Tampoco será aplicable para quienes habiendo escogido el régimen de ahorro individual con solidaridad decidan cambiarse al de prima media con prestación definida.
“Quienes a la fecha de vigencia de la presente ley hubieren cumplido los requisitos para acceder a la pensión de jubilación o de vejez conforme a normas favorables anteriores, aun cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento, tendrán derecho, en desarrollo de los derechos adquiridos, a que se les reconozca y liquide la pensión en las condiciones de favorabilidad vigentes, al momento en que cumplieron tales requisitos.
“Parágrafo.- Para efectos del reconocimiento de la pensión de vejez de que trata el inciso primero (1º) del presente artículo se tendrá en cuenta la suma de las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la presente ley, al Instituto de Seguros Sociales, a las Cajas, fondos o entidades de seguridad social del sector público o privado, o el tiempo de servicio como servidores públicos cualquiera sea el número de semanas cotizadas o tiempo de servicio.”
Mediante el decreto 813 de 1994 se reglamentó el artículo 36 de la ley 100, reglamentación que se complementó a instancias del decreto 1160 de 1994.
El Gobierno Nacional consideró que en relación con el alcance del numeral 5º del artículo 1º y del artículo 3º del decreto 1160 de 1994 se estaban haciendo interpretaciones doctrinales en un sentido distinto al concebido por la autoridad reglamentaria, y que por tanto se hacía necesario precisar su contenido y alcance en lo relacionado con los trabajadores que tuviesen veinte (20) o más años de servicios cumplidos al momento de entrar en vigencia la ley 100 de 1993 y que esperaban cumplir la edad para pensionarse de acuerdo con el régimen vigente al momento del retiro. En pos de tal cometido el Gobierno dictó el decreto 2143 de 1995, donde al efecto se estipuló:
“Artículo 1º. Entiéndase exceptuados del numeral 5º del artículo 1º y contemplados por el artículo 3º del Decreto 1160 de 1994, a los trabajadores que a la fecha de entrar en vigencia la ley 100 de 1993 tuviesen veinte (20) o más años de servicios cumplidos y no estuviesen vinculados laboralmente o cotizando, quienes tendrán derecho a que se les aplique en su totalidad el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la ley 100 de 1993 y por tanto tendrán derecho a que se les reconozca la respectiva pensión cuando cumplan el requisito de edad exigido por el régimen que se les aplicaba al momento del retiro.
“Artículo 2º. El presente Decreto rige a partir de su publicación, se entiende incorporado al Decreto 1160 de 1994 y deja sin efectos las disposiciones que le sean contrarias.”
Posteriormente, en virtud de demanda ante el Consejo de Estado la Sección Segunda declaró nulo el inciso segundo del artículo 3º del decreto 1160 de 1994, fundándose en que el acto acusado exige unos requisitos que la ley no pide, lo cual deviene en un desbordamiento de la potestad reglamentaria. El texto excluido del ámbito jurídico decía:
“Los trabajadores que no estaban vinculados laboralmente a 31 de marzo de 1994, solamente serán beneficiarios del régimen de transición siempre y cuando en la última entidad en la cual estuvieren vinculados hubieren cotizado al I.S.S., en cuyo caso mantendrán las condiciones de edad, tiempo de servicios o número de semanas cotizadas y monto de las pensiones establecidos en el régimen vigente en el Instituto a 31 de marzo de 1994.”[1]
Retornando al acto acusado se tiene que, de acuerdo con el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la ley 100 de 1993 la edad para acceder a la pensión de vejez continuará en 55 años para las mujeres y en 60 años para los hombres hasta el año 2014, fecha en la que tales edades se incrementarán en 2 años.
Asimismo se establece en la norma que para efectos de la pensión de vejez se mantendrán los requisitos y derechos del régimen anterior (al cual se encuentren afiliadas) para las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan 35 o más años de edad, si son mujeres, o 40 o más años de edad, si son hombres, o 15 o más años de servicios cotizados.
Con arreglo a esta disposición, para tener acceso al sistema positivo anterior los respectivos beneficiarios debían hallarse afiliados a algún régimen pensional. En este sentido dijo la Corte Constitucional al reivindicar la exequibilidad de la expresión “al cual se encuentren afiliados”, contenida en el segundo inciso del artículo 36 de la ley 100 de 1993:
“(…) Obviamente, la ley 100, justamente en la expresión demandada, exigió que los acreedores a tal beneficio estuvieran afiliados a algún régimen pensional. No podía ser de otra forma, porque de lo contrario, se pregunta la Corte: ¿Cuáles serían los requisitos o condiciones más favorables que se harían prevalecer frente a las exigencias de la nueva ley Si la persona no estaba vinculada a ningún régimen pensional, no existía ni siquiera la expectativa de derecho a pensionarse según determinados requisitos, que por simple sustracción de materia eran imposibles de precisar.”[2]
Asimismo afirmó la Corte en la precitada sentencia:
“No obstante, la lectura armónica del inciso segundo del artículo 36 ahora bajo examen, en concordancia con otras normas de la misma ley, relativas a la pensión de vejez, permiten concluir que, contrariamente a lo que sostienen los demandantes, los servidores públicos que cumpliendo los mencionados requisitos de edad no estaban afiliados a ningún régimen pensional en el momento de entrar a regir la nueva ley, tienen la posibilidad de pensionarse a la edad de 55 años si se trata de mujeres, o de 60, si se trata de hombres, y no pierden el tiempo de servicio ni las semanas de cotización que hayan acumulado con anterioridad a tal fecha”.
Por ello mismo se reitera que lo que la norma proclama y la Corte reconoce es la necesidad de que los referidos beneficiarios de la pensión de vejez, a términos del artículo 36 de la ley 100 se hallen vinculados a algún régimen pensional.
La Sala se pregunta ahora: ¿ Al tenor del inciso 2º del artículo 36 de la ley 100 de 1993, cuál sería la situación jurídica de las personas que a la fecha de entrar en vigencia la ley 100 tenían 20 o más años de servicios cumplidos, pero que no se hallaban vinculadas laboralmente o cotizando
Claro es que en tal hipótesis, por el hecho de haber cumplido satisfactoriamente con el tiempo de servicios requerido para acceder a la pensión de vejez, y sin perjuicio de las correspondientes cotizaciones, las respectivas personas sólo tendrán que esperar la ocurrencia del hecho condicional de la edad, ya que con el mismo se consolidarán los requisitos que las pondrán en el status de pensionadas, con las subsiguientes consecuencias económicas y de seguridad social que en su favor deban obrar. Más aún, si bien es cierto que el cumplimiento de la edad es un hecho futuro e incierto (condición suspensiva), no es menos evidente que, satisfecho el tiempo de servicio la persona que se halle retirada del mismo no tiene más obstáculo que la muerte para consolidar su status pensional.
Por las anteriores razones no cabe la menor duda de que con el decreto acusado lo que quiso el Ejecutivo no fue otra cosa que hacer explícito lo que la ley entraña en favor de las personas inscritas en la hipótesis de los 20 o más años de servicios cumplidos y cotizados en relación con algún régimen pensional. Vale decir, en modo alguno se transgredieron los linderos de la competencia asignada al Presidente, antes bien, a través del decreto combatido se hizo más diáfano y actuante el contenido del artículo 36 de la ley 100 de 1993.
Y como ya lo ha sostenido esta Sala, el fundamentalismo “crítico” frente a la potestad reglamentaria no es de buen recibo, toda vez que no consulta la real naturaleza de la ley y sus potenciales desarrollos reglamentarios; por lo tanto, en el caso de autos el decreto demandado debe permanecer incólume en el seno de la normatividad imperante.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
Deniéganse las súplicas de la demanda.
NOTIFIQUESE Y CUMPLASE. PUBLIQUESE EN LOS ANALES DEL CONSEJO DE ESTADO.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su reunión del día 21 de enero de 1999.
SILVIO ESCUDERO CASTRO
Presidente
| JAVIER DIAZ BUENO | NICOLAS PAJARO PEÑARANDA |
| DOLLY PEDRAZA DE ARENAS | CARLOS A. ORJUELA GONGORA |
FLAVIO RODRIGUEZ ARCE
ENEIDA WADNIPAR RAMOS
Secretaria
[1] Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia del 10 de abril de 1997, Exp. 12.031, M.P. Dr. Javier Díaz Bueno.
[2] Corte Constitucional, Sentencia C-596 de 1997, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.