Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Consejero ponente:  Carlos Arturo Orjuela Góngora

Norma demandada:  Decreto 1194 de 1994

Demandante:  JORGE IGNACIO SALCEDO GALAN

Demandado:  GOBIERNO NACIONAL

JUNTA DIRECTIVA SINDICAL - Inscripción / DECLARATORIA DE NULIDAD - Improcedencia / SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO - Legalidad

Claro es que con apoyo en el artículo 41 del C.C.A. mediante este artículo se concretó expresamente la ocurrencia del silencio administrativo positivo para el evento de la inscripción de las juntas directivas sindicales, lo cual es perfectamente válido aún a los ojos del actor. Cosa distinta sucede en torno al acto posterior de inscripción y notificación, al igual que en lo atinente a su contradicción, pues en opinión del libelista se está generando irregularmente una nueva oportunidad para que la administración actúe. Al respecto conviene observar primeramente que si bien la proposición jurídica acusada podría ser más garantizadora a la luz del artículo 29 de la Carta Política, es lo cierto que en punto al factor funcional de competencia la misma merece un análisis más detenido. En efecto, considerando que con arreglo al segundo inciso de su artículo 1º el C.C.A. tiene un carácter subsidiario y supletorio, es de entender que tanto a través de la ley, del decreto, de la ordenanza o del acuerdo bien se pueden establecer procedimientos especiales prevalentes para el conocimiento y decisión de los asuntos que estime conveniente la autoridad respectiva. En este sentido debe advertirse cómo la norma acusada si bien le rinde tributo a los principios de la publicidad y la contradicción, en modo alguno constituye derogatoria o modificación de los artículos 41 y 42 del C.C.A. Por el contrario, indudable es que éstos coexisten legalmente con la disposición impugnada, la cual, por ser especial, se aplica de preferencia en la hipótesis de la inscripción de las juntas directivas sindicales. Bajo los anteriores respectos no se ve cómo podría el artículo cuestionado quebrantar los artículos 13, 23, 83, 150-2 y 189-11 de la Carta Fundamental. Más aún, para el caso de este último debe apreciarse la forma en que la potestad reglamentaria propia del Gobierno se encaminó precisamente a preservar los prenotados postulados (derecho de defensa y debido proceso), que sin duda interesan a toda la comunidad. Es decir, que la disposición combatida es un desarrollo lógico de lo que se reglamenta (artículo 371 del C.S.T.), que no un tal quebrantamiento de las reglas superiores. Por ello mismo debe enfatizarse que la norma cuestionada se refiere a una materia específica, el registro sindical, para cuyos efectos no se observa que haga más gravoso o difícil el trámite relativo a la configuración del silencio administrativo positivo.

NOTA DE RELATORIA. Reiteración jurisprudencial de la sentencia de 12 de septiembre de 1996, Exp. 3552, Ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA, Sección Primera.

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION “B”

Consejero ponente: CARLOS ARTURO ORJUELA GONGORA

Santafé de Bogotá D.C., agosto veintiséis (26) de mil novecientos noventa y nueve (1999).

Radicación número: 00119(1492-98)

Actor: JORGE IGNACIO SALCEDO GALAN

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

Referencia: DECRETOS DEL GOBIERNO

Decide la Sala la demanda de nulidad con solicitud de suspensión provisional, presentada por Jorge Ignacio Salcedo Galán contra la expresión “En este evento, el funcionario procederá a ordenar la inscripción y notificará a los jurídicamente interesados; advirtiéndoles que contra este acto proceden los recursos de ley, interpuestos en la forma prevista en el código Contencioso Administrativo”, contenida en el artículo 6 del decreto 1194 de 1994 del Gobierno Nacional.

LA DEMANDA

Está encaminada a obtener la nulidad de la expresión “En este evento, el funcionario procederá a ordenar la inscripción y notificará a los jurídicamente interesados; advirtiéndoles que contra este acto proceden los recursos de ley, interpuestos en la forma prevista en el código Contencioso Administrativo”, contenida en el artículo 6 del decreto 1194 de 1994 expedido por el Gobierno Nacional, por el cual se reglamentaron los artículos 363, 371 y 391 del Código Sustantivo del Trabajo.

Que previamente se declare la suspensión provisional de la proposición jurídica demandada.

Su petitum lo basa el libelista en los siguientes hechos:

“ Primero.- Mediante los Decretos (sic) 2663 y 3743 de 1950, el gobierno nacional adoptados como legislación permanente por la Ley (sic) 141 de 1961 el Código Sustantivo del Trabajo, que rige las relaciones individuales de trabajo del sector privado y las colectivas del sector público y privado.

“Segundo.- El artículo 371 del Código, ubicado en la segunda parte del Código del Trabajo referida al llamado “Derecho Colectivo del Trabajo”, indica textualmente que: “cualquier cambio, total o parcial en la Junta Directiva de un sindicato debe ser comunicado en los términos indicados en el artículo 363. Mientras no se llene este requisito no surte ningún efecto”.

“Tercero.- El artículo 363, al que remite el 371 citado en el hecho anterior a su vez, textualmente indica que: “Una vez realizada la asamblea de constitución, el sindicato de trabajadores comunicará por escrito al respectivo empleador y al inspector del trabajo, y en su defecto, al alcalde del lugar, la constitución del sindicato, con la declaración de los nombres e identificación de cada uno de sus fundadores. El Inspector o el alcalde a su vez, pasarán igual comunicación al empleador inmediatamente.”

“Cuarto.- El Gobierno Nacional en uso de la facultad reglamentaria que le confiere el numeral 11º del artículo 189 de la Constitución Nacional expidió el Decreto (sic) 1194 de 1994, por el cual reglamentó el artículo 371 del Código Sustantivo del Trabajo.

“Quinto.- El Decreto 1194, en mención, en su artículo 1º, reglamentó la forma de notificar los cambios en las juntas directivas de los sindicatos, básicamente reproduciendo la fórmula del artículo 363 del Código Sustantivo de Trabajo. El decir, el artículo 1º del Decreto (sic) reglamentario es legal pero innecesario.

“Sexto.- En el artículo 2º del Decreto (sic) 1194 de 1994 se estableció la necesidad de registrar la inscripción de las Juntas Directivas de las organizaciones sindicales en el llamado “registro sindical”, un típico registro público.

“Séptimo.- Los artículos 3º al 7º del Decreto (sic) establecen los procedimientos para realizar la inscripción de las juntas en el registro público denominado “Registro Sindical”.

“Octavo.- Mediante el Decreto (sic) - Ley (sic) 01 de 1984, el Presidente de la República, expidió, en uso de las facultades extraordinarias que el Congreso le confiriera mediante el artículo 11 la Ley (sic) 58 de 1982, el llamado Código Contencioso Administrativo, que constituye la ritualidad propia de las actuaciones de la Administración y la consagración de derechos para los administrados.

“Noveno.- El artículo 41 del Código Contencioso Administrativo, estatuyó al (sic) figura del “silencio administrativo positivo”. El artículo en mención textualmente señala:

“Silencio positivo. Solamente en los casos expresamente previstos en disposiciones especiales, el silencio de la administración equivale a decisión positiva”.

“Décimo.- Este artículo 41 del código de los ritos administrativos, es una norma de las que se denomina “en blanco” ya que requieren que otra disposición la complemente. En este caso se requiere que una norma especial prevea el silencio administrativo para que éste opere.

“Undécimo.- El artículo 42 del Código Contencioso Administrativo señala el procedimiento para invocar el silencio administrativo positivo. El artículo en mención textualmente señala:

“La persona que se hallare en las condiciones previstas en las disposiciones legales que establecen el beneficio del silencio administrativo positivo, protocolizará la constancia o copia de que trata el artículo 5º, junto con su declaración jurada de no haber sido notificada una decisión dentro del término previsto.”

“La escritura y las copias producirá (sic) todos los efectos legales de la decisión favorable que se pidió, y es deber de todas las personas y autoridades reconocerla así”.

“Décimo segundo.- El artículo 6º del Decreto 1194 de 1994, siguiendo las precisas instrucciones del artículo 41 y 42 del Código Contencioso Administrativo, creó la situación especial con el fin de que tuviese lugar el llamado “silencio administrativo positivo”. Dice el artículo textualmente:

Hasta la parte transcrita, la norma en comento, creó el silencio administrativo, de la forma como lo dispone el Código Contencioso Administrativo, y le asignó los mismos efectos que éste último asigna a tal figura legal.

“Décimo tercero.- A continuación de la frase transcrita en el hecho anterior, después de un punto seguido, el Gobierno transgrediendo las normas que le servían de sustento (el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política de Colombia y los artículo 41 y 42 del Código Contencioso Administrativo), decretó el mandato contenido en una de la expresión demandada, a saber:

“En ese evento, el funcionario procederá a ordenar la inscripción y notificará a los jurídicamente interesados; advirtiéndoles que contra este acto proceden los recursos de ley, interpuestos en la forma prevista en el Código Contencioso Administrativo.”

“Décimo cuarto.- La expresión referida en el hecho anterior y sobre la que esta demanda solicita su nulidad constituye por sí misma un mandato un mandato (sic) completo y autónomo de conformidad con voluminosa de jurisprudencia constitucional.

“Décimo quinto.- El Artículo (sic) 13 de la Constitución Política de Colombia consagra, como fundamental, el derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución.

“Décimo sexto.- El artículo 83 de la Constitución consagra la presunción de buena fe en las actuaciones de los particulares frente a las autoridades públicas.

“Décimo séptimo.- El silencio administrativo positivo es una claro desarrollo del derecho de petición, del derecho a obtener pronta resolución y de la presunción de buena fe, referidos en los dos (2) hechos anteriores.

“Décimo octavo.- La modificación de las disposiciones de un Código es una facultad propia del Congreso de la República ajena a la potestad reglamentaria del Presidente de la República, por lo que en referencia a la expresión acusada se violó claramente la norma constitucional que le sirve de sustento, es decir el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política de Colombia.

“Décimo noveno.- La dos (2) frases gramaticales que conforman el artículo 6º del Decreto 1194 son diametralmente contradictorias. La primera indica que “la junta directiva se entenderá inscrita en el registro correspondiente” y la segunda indica que la administración deberá ordenar la inscripción que en tiempo no ordenó, ¿al fin que

“Vigésimo.- La primera frase del artículo 6º del Decreto 1194 es congruente y desarrollo lógico de las normas constitucionales y legales que le sirven de sustento, el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política de Colombia y los artículos 41 y 42 del Código Contencioso Administrativo.

“Vigésimo primero.- La segunda frase del artículo 6º del Decreto 1194 de 1994 es contraria y violatoria de las normas que le sirvieron de sustento, es decir, el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política de Colombia y los artículos 41 y 42 del Código Contencioso Administrativo ya que desvirtúan la figura del silencio administrativo positivo potestad exclusiva de la ley”.

NORMAS VIOLADAS

Artículos 23, 29, 83, 150 (numeral 2) y el 189 en su numeral 11 de la Constitución Política de Colombia; artículos 41 y 42 del Código Contencioso Administrativo.

SUSPENSION PROVISIONAL

En el auto admisorio de la demanda se resolvió denegar la suspensión provisional deprecada por cuanto el presunto quebranto normativo no ostentaba el carácter manifiesto que demandan las reglas pertinentes.

CONSIDERACIONES

El actor solicita la declaratoria de nulidad del artículo 6º del decreto 1194 de 1994, en la parte que expresa:

“En este evento, el funcionario procederá a ordenar la inscripción y notificará a los jurídicamente interesados; advirtiéndoles que contra este acto proceden los recursos de ley, interpuestos en la forma prevista en el Código Contencioso Administrativo”.

Para dilucidar el asunto procede entonces comenzar por el examen de las normas del C.S.T. relativas al tema cuestionado, teniéndose al respecto que conforme al artículo 371 de este estatuto:

“Cualquier cambio, total o parcial, en la junta directiva de un sindicato debe ser comunicado en los mismos términos indicados en el artículo 363. Mientras no se llene este requisito el cambio no surte ningún efecto”.

Por su parte el artículo 363 prevé:

“Una vez realizada la asamblea de constitución, el sindicato de trabajadores comunicará por escrito al respectivo empleador y al inspector de trabajo, y en su defecto, al alcalde del lugar, la constitución del sindicato, con la declaración de los nombres e identificación de cada uno de los fundadores. El inspector o el alcalde, a su vez, pasarán igual comunicación al empleador inmediatamente”.

Posteriormente se expidió el decreto 1194 de 1994, “por el cual se reglamentan los artículos 363 y 391 del Código Sustantivo del Trabajo, modificados por los artículos 43 y 54 de la ley 50 de 1990, respectivamente; 371 del mismo Código y el artículo 55 de la ley 50 de 1990”. A través del artículo 3º de este decreto se estableció un término de diez (10) días para inscribir, formular objeciones, o negar la inscripción de las juntas directivas sindicales. Seguidamente, mediante el artículo 6º ibídem se prescribió:

“Vencido los términos (sic) de que trata el artículo 3º del presente Decreto, sin que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social se pronuncie sobre la solicitud, la junta directiva se entenderá inscrita en el registro correspondiente, sin perjuicio de las sanciones en que incurra el funcionario responsable de la omisión. En este evento, el funcionario procederá a ordenar la inscripción y notificará a los jurídicamente interesados, advirtiéndoles que contra este acto proceden los recursos de ley, interpuestos en la forma prevista en el Código Contencioso Administrativo”.

Claro es que con apoyo en el artículo 41 del C.C.A. mediante este artículo se concretó expresamente la ocurrencia del silencio administrativo positivo para el evento de la inscripción de las juntas directivas sindicales, lo cual es perfectamente válido aún a los ojos del actor.

Cosa distinta sucede en torno al acto posterior de inscripción y notificación, al igual que en lo atinente a su contradicción, pues en opinión del libelista se está generando irregularmente una nueva oportunidad para que la administración actúe.

Al respecto conviene observar primeramente que si bien la proposición jurídica acusada podría ser más garantizadora a la luz del artículo 29 de la Carta Política, es lo cierto que en punto al factor funcional de competencia la misma merece un análisis más detenido. En efecto, considerando que con arreglo al segundo inciso de su artículo 1º el C.C.A. tiene un carácter subsidiario y supletorio, es de entender que tanto a través de la ley, del decreto, de la ordenanza o del acuerdo bien se pueden establecer procedimientos especiales prevalentes para el conocimiento y decisión de los asuntos que estime conveniente la autoridad respectiva.

Asimismo, con arraigo en el numeral 2º del artículo 150 de la Carta Política debe reconocerse que en los casos en que tales procedimientos comporten verdaderos estatutos en los diferentes ramos de la legislación (como creación o reforma), la competencia privativa para tales efectos reside en el Congreso de la República, sin que por otra parte le sea dado al Presidente de la República expedir códigos bajo la fórmula de las facultades extraordinarias, ya que a términos del artículo 150-10 ejúsdem se encuentran literalmente proscritas.

En este sentido debe advertirse cómo la norma acusada si bien le rinde tributo a los principios de la publicidad y la contradicción, en modo alguno constituye derogatoria o modificación de los artículos 41 y 42 del C.C.A. Por el contrario, indudable es que éstos coexisten legalmente con la disposición impugnada, la cual, por ser especial, se aplica de preferencia en la hipótesis de la inscripción de las juntas directivas sindicales.

En torno a este tema ha dicho el Consejo de Estado:

“De suerte que el legislador ha dejado en claro que una cosa es el Código Contencioso Administrativo y otra muy distinta son las leyes especiales que regulan procedimientos administrativos, pudiéndose entender como comprendidas en las leyes respectivas las normas reglamentarias que en su desarrollo se lleguen a expedir, a su vez distintas de los reglamentos internos autorizados en el art. 32 ejusdem, (sic) lo que hace viable que las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales puedan, a través de actos reglamentarios, como son los de su resorte, expedir disposiciones que regulan procedimientos administrativos en relación con los asuntos de su jurisdicción territorial, sin que con ello se pueda afirmar que están modificando el pluricitado Código.

“Por consiguiente, vale concluir, en primer lugar, que no siempre que se expidan normas especiales reguladoras de procedimientos administrativos se está reformando el C.C.A., por cuanto aquéllas pueden convivir con éste sin que el mismo se modifique o adicione en el sentido de lo dispuesto por aquéllas; y, en segundo lugar, que mediante actos reglamentarios, con las limitaciones propias de dicha potestad, también se pueden regular procedimientos administrativos”.[1]

Bajo los anteriores respectos no se ve cómo podría el artículo cuestionado quebrantar los artículos 13, 23, 83, 150-2 y 189-11 de la Carta Fundamental. Más aún, para el caso de este último debe apreciarse la forma en que la potestad reglamentaria propia del Gobierno se encaminó precisamente a preservar los prenotados postulados (derecho de defensa y debido proceso), que sin duda interesan a toda la comunidad. Es decir, que la disposición combatida es un desarrollo lógico de lo que se reglamenta (artículo 371 del C.S.T.), que no un tal quebrantamiento de las reglas superiores. Por ello mismo debe enfatizarse que la norma cuestionada se refiere a una materia específica, el registro sindical, para cuyos efectos no se observa que haga más gravoso o difícil el trámite relativo a la configuración del silencio administrativo positivo.

Consecuentemente, la Sala considera que las pretensiones del libelista no están llamadas a prosperar.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

Deniéganse las súplicas de la demanda instaurada por Jorge Ignacio Salcedo Galán contra la susodicha proposición del artículo 6 del decreto 1194 de 1994.

NOTIFIQUESE Y CUMPLASE. PUBLIQUESE EN LOS ANALES DEL CONSEJO DE ESTADO.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su reunión del día 26 de agosto de 1999.

SILVIO ESCUDERO CASTRO

ENEIDA WADNIPAR RAMOS

Secretaria

[1] C. de E. Sección Primera, Sentencia del 12 de septiembre de 1996, Exp. 3552, M.P. Dr. Juan A. Polo Figueroa.