Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Carlos Arturo Orjuela Góngora

Norma demandada:  Decretos 677 y 678 de 1999

Demandante:  GOBIERNO NACIONAL

Demandado:  DECRETOS 677 Y 678 DE 1999

CONTROL DE LEGALIDAD - Decretos 677 y 678 de 1999, declarase su legalidad / PROCEDENCIA DEL CONTROL - Presupuestos

De acuerdo con el artículo 20 Ley 137 de 1994, son tres los presupuestos requeridos para la procedencia del control inmediato de legalidad, a saber: Que se trate de un acto de contenido general. Que el mismo se haya dictado en ejercicio de la función administrativa, y Que el acto tenga como fin el desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción. Los decretos que se pretende someter a examen de la Sala cumplen cabalmente con los presupuestos vistos. En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 215 de la Constitución el Presidente de la República remitió el 17 de noviembre de 1998 a la Corte Constitucional copia auténtica del decreto 2330 de 1998, frente a lo cual esta Corporación se pronunció en sentencia No C-122/99, resolviendo: “Declarar la EXEQUIBILIDAD del Decreto No. 2330 de 1998, pero sólo en relación y en función de las personas y sectores materialmente afectados por las circunstancias críticas a que éste alude ý que son exclusivamente los siguientes: los deudores individuales del sistema de financiación de vivienda UPAC; el sector de las organizaciones solidarias que desarrollan actividades financieras y de ahorro y crédito, se encuentren o no intervenidas o en liquidación; y, las instituciones financieras de carácter público. En consecuencia, el Decreto No. 2330 de 1998, es inexequible en lo demás”. Bajo el prenotado fundamento constitucional el Presidente de la República envió a la Corte Constitucional, al día siguiente a su expedición, el decreto 2331 del 16 de noviembre de 1998, dictado en desarrollo de las facultades de Estado de Emergencia Económica y Social de que se hizo uso a través del decreto 2330 de la misma fecha. En ejercicio del control superior la Corte declaró la exequibilidad del decreto 2331 de 1998, “(…) en cuanto se cumplieron plenamente los requisitos de índole formal exigidos por la Carta Política”. En lo atinente a los aspectos de fondo del decreto 2331 de 1998 la Corte declaró la exequibilidad incondicionada y directa de sus artículos 1, 3, 6, 7, 10 inciso primero, 11, 13, 15, 16, 17, 19, 25, 27, 28, 34, 36 y 38. En lo concerniente al anterior decreto (678 de 1999), se observa que a través de su artículo 1º se subrogó el contenido del literal e) del artículo 1 del decreto 2506 de 1998, estableciendo como uno de los factores para acceder a la adquisición de sus acreencias por parte del FOSADEC, el estrato socioeconómico de la vivienda, para el caso del ahorrador o depositante, y el estrato del inmueble de la sede principal, tratándose de personas jurídicas. Seguidamente la norma alude a la necesidad de que la dirección del inmueble sea la misma que figure en la solicitud de adquisición de la acreencia, al igual que a la forma de subsanar su inobservancia. Para el evento de las zonas no estratificadas, urbanas o rurales, se prevé tener como probado el estrato uno, tanto para las viviendas en el caso de las personas naturales, como para las sedes en lo tocante a las personas jurídicas. Así las cosas, es de entender que la norma revisada se ajusta a derecho, con el ingrediente adicional de que su preceptiva es menos rígida que la regla subrogada frente al universo de destinatarios así como mucho más propicia a la realización del principio de economía.

NOTA DE RELATORÍA: Se reitera la sentencia C-122/99 de la Corte Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: CARLOS ARTURO ORJUELA GONGORA.

Santafé de Bogotá, D.C., noviembre dos (2) de mil novecientos noventa y nueve (1999)

Radicación número: CA- 037

Demandado: DECRETOS 677 Y 678 DE 1999

Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD

Para los efectos inherentes al control de legalidad contemplado en el artículo 20 de la ley 137 de 1994 se encuentra en la Sala Plena el decreto 677 del 17 de abril de 1999, por el cual se reglamenta parcialmente el decreto legislativo 2331 de 1998, y el decreto 678 del 17 de abril de 1999, por el cual se modifica el decreto 2506 de 1998. Al respecto se tiene:

A través de la ley 137 de 1994 se regularon los estados de excepción estipulados en la Carta Política de 1991, siendo pertinente destacar para el asunto bajo examen el contenido del artículo 20 de la ley, que a la letra dice:

“Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso-administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales”.

De acuerdo con esta regla son tres los presupuestos requeridos para la procedencia del control inmediato de legalidad, a saber:

1. Que se trate de un acto de contenido general.

2. Que el mismo se haya dictado en ejercicio de la función administrativa, y

3. Que el acto tenga como fin el desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción.

Los decretos que se pretende someter a examen de la Sala cumplen cabalmente con los presupuestos vistos.

En efecto, mediante el decreto 2330 de 1998 se declaró el estado de emergencia económica y social en todo el territorio nacional desde la entrada en vigencia del decreto hasta las veinticuatro horas del 16 de noviembre de 1998. En esta misma fecha se expidió el decreto legislativo 2331, “Por el cual se dictan medidas tendientes a resolver la situación de los sectores financiero y cooperativo, aliviar la situación de los deudores por créditos de vivienda y de los ahorradores de las entidades cooperativas en liquidación, mediante la creación de mecanismos institucionales y de financiación y la adopción de disposiciones complementarias”.

Este decreto se compone de seis capítulos, relativos a los siguientes temas: sector cooperativo; normas de alivio a los deudores hipotecarios; apoyo a entidades del sector financiero; Fondo de Garantías de Instituciones Financieras; mecanismos de financiación de las medidas de emergencia; vigencia y derogatorias.

A través del capítulo V, “De los mecanismos de financiación de las medidas de emergencia”, se estableció temporalmente (hasta el 31 de diciembre de 1999) una contribución sobre transacciones financieras como un tributo a cargo de los usuarios del sistema financiero y de las entidades que lo conforman, señalando al efecto los hechos generadores, las tarifas, los sujetos pasivos del tributo, los responsables por el recaudo de las contribuciones causadas y por el pago de las mismas al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, el trámite para el pago, las normas de reenvío en materia de determinación, discusión, cobro y sanciones, las potestades que frente a la administración y el control de la contribución le atañen al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras y a la Superintendencia Bancaria y el tratamiento tributario predicable de las operaciones a las cuales se refiere el decreto en comento.

En lo tocante al tratamiento contable de la contribución el decreto 2331 no hizo alusión alguna, por la sencilla razón de que dicha materia ya estaba contemplada en el decreto 2649 de 1993, “Por el cual se reglamenta la contabilidad en general y se expiden los principios o normas de contabilidad generalmente aceptados en Colombia”.

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 215 de la Constitución el Presidente de la República remitió el 17 de noviembre de 1998 a la Corte Constitucional copia auténtica del decreto 2330 de 1998, frente a lo cual esta Corporación se pronunció en sentencia No C-122/99, resolviendo:

“Declarar la EXEQUIBILIDAD del Decreto No. 2330 de 1998, pero sólo en relación y en función de las personas y sectores materialmente afectados por las circunstancias críticas a que éste alude ý que son exclusivamente los siguientes: los deudores individuales del sistema de financiación de vivienda UPAC; el sector de las organizaciones solidarias que desarrollan actividades financieras y de ahorro y crédito, se encuentren o no intervenidas o en liquidación; y, las instituciones financieras de carácter público. En consecuencia, el Decreto No. 2330 de 1998, es inexequible en lo demás”.

Bajo el prenotado fundamento constitucional el Presidente de la República envió a la Corte Constitucional, al día siguiente a su expedición, el decreto 2331 del 16 de noviembre de 1998, dictado en desarrollo de las facultades de Estado de Emergencia Económica y Social de que se hizo uso a través del decreto 2330 de la misma fecha.

En ejercicio del control superior la Corte declaró la exequibilidad del decreto 2331 de 1998, “(…) en cuanto se cumplieron plenamente los requisitos de índole formal exigidos por la Carta Política”.

En lo atinente a los aspectos de fondo del decreto 2331 de 1998 la Corte declaró la exequibilidad incondicionada y directa de sus artículos 1, 3, 6, 7, 10 inciso primero, 11, 13, 15, 16, 17, 19, 25, 27, 28, 34, 36 y 38.

En cuanto a los demás artículos del decreto revisado la Corte declaró:

“2. Es EXEQUIBLE, en los términos de esta Sentencia, el artículo 2.

“5. Es EXEQUIBLE el artículo 5, salvo las expresiones “hasta los primeros quinientos mil pesos ($500.000 m/cte) del monto total de …”, que se declaran INEXEQUIBLES.

“La exequibilidad de esta norma se declara en el entendido de que la adquisición de acreencias por el Fondo de Solidaridad de Ahorradores y Depositantes de Entidades Cooperativas en Liquidación tendrá lugar dentro de los recursos disponibles, en la medida en que se recauden con base en los mecanismos de financiación de las medidas de emergencia, a prorrata de las acreencias y privilegiando en el tiempo a los pequeños ahorradores y a las personas de escasos recursos.

“9. Es EXEQUIBLE el artículo 9, en el entendido de que la reglamentación a que alude deberá estar contenida en decretos reglamentarios expedidos por el Presidente de la República con arreglo al artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política.

“12. Es EXEQUIBLE el artículo 12, con excepción de las palabras “por un período no superior a tres meses”, integrantes del literal b), que se declaran INEXEQUIBLES.

“Se condiciona la exequibilidad del artículo en el sentido de que el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, FOGAFIN, concederá los créditos en él previstos de acuerdo con las disponibilidades económicas, a medida que se capten los recursos generados por la aplicación de los mecanismos de financiación de la emergencia.

“14. Es EXEQUIBLE el artículo 14, en el entendido de que las entidades financieras a las que el deudor formule solicitud de dación en pago, en la hipótesis de la norma, están obligadas a aceptarla.

“Los créditos contemplados en este artículo se otorgarán a las entidades financieras en la medida de las disponibilidades de recursos de FOGAFIN, según se vayan generando por la aplicación de los mecanismos de financiación de la emergencia.

“18. Es EXEQUIBLE el artículo 18, bajo condición de que la línea de crédito en él contemplada cobijará única y exclusivamente al sector de las organizaciones solidarias que desarrollan actividades financieras y de ahorro y crédito y a las instituciones financieras de carácter público.

“20. Es EXEQUIBLE el artículo 20, con excepción de las expresiones “a las sociedades de que trata el presente capítulo, a los patrimonios autónomos administrados por las sociedades fiduciarias y a las sociedades titularizadoras, siempre que posean el capital mínimo previsto para las sociedades de inversión colectiva y sus accionistas acrediten las condiciones a las cuales se refiere el literal b) del artículo 19 de este decreto …”, que se declaran INEXEQUIBLES.

“21. Es EXEQUIBLE el artículo 21, con excepción del fragmento “a las sociedades y a los patrimonios autónomos de que trata el presente capítulo …”, que se declara INEXEQUIBLE.

“23. Es EXEQUIBLE el artículo 23, salvo la frase “por las sociedades o los patrimonios autónomos de que tratan los artículos 19º y 20º del presente decreto …”, que se declara INEXEQUIBLE.

“26. Es EXEQUIBLE el artículo 26, en el entendido de que las entidades públicas a las cuales se refiere estarán sujetas a las normas constitucionales y legales sobre presupuesto y gasto público y a las disposiciones fiscales de rigor.

“29. Es EXEQUIBLE el artículo 29, excepto las palabras “destinado exclusivamente a preservar la estabilidad y la solvencia del sistema y, de esta manera, proteger a los usuarios del mismo en los términos del Decreto 663 de 1993 y de este Decreto”, que se declaran INEXEQUIBLES.

“La exequibilidad de esta norma se declara en el entendido de que los recursos que por el impuesto se causen estarán dirigidos exclusivamente a solucionar las causas de la emergencia contempladas en el Decreto 2330 de 1998 “sólo en relación y en función de las personas y sectores materialmente afectados por las circunstancias críticas a que éste alude y que son exclusivamente los siguientes: los deudores individuales del sistema de financiación de vivienda UPAC; el sector de las organizaciones solidarias que desarrollan actividades financieras y de ahorro y crédito, se encuentren o no intervenidas o en liquidación; y las instituciones financieras de carácter público” (Sentencia C-122 del 1 de marzo de 1999).

“También se condiciona la exequibilidad en el sentido de que, dada su destinación específica, los recursos que se recauden no se afectarán por las transferencias y participaciones a las entidades territoriales, ni por el situado fiscal.

“Igualmente se condicionará la exequibilidad declarada en el sentido de que el Congreso de la República, aunque puede otorgar al impuesto transitorio un carácter permanente, no le es posible asignarle destinación específica, porque ello contraría al artículo 359 de la Carta Política.

“La excepción prevista en el literal a) del artículo 29 sólo es exequible en el entendido de que ella cobija igualmente a los sistemas de ahorro colectivo cuando el administrador o gestor del fondo común o de valores, en desarrollo de su objeto, traslade dineros a la cuenta corriente o de ahorros del adherente o suscriptor, o viceversa. Los giros de cheques y los traslados de recursos a cuentas de terceros y toda disposición o retiro de dinero están sujetos al pago del gravamen.

“La exequibilidad del artículo 29 se declara en el entendido de que las exenciones en él contempladas son taxativas y de interpretación estricta, de modo que sólo pueden ser suprimidas por el legislador.

“30. Es EXEQUIBLE el inciso primero del artículo 30, excepto las expresiones “por las operaciones a que se refieren los ordinales a), b) y c) del artículo anterior”, que se declaran INEXEQUIBLES.

“31. Es EXEQUIBLE el artículo 31, en el entendido de que la exención prevista en el parágrafo para la Dirección General del Tesoro comprende al erario de las entidades territoriales y a los fondos que administren contribuciones parafiscales.

“Igualmente, la constitucionalidad del parágrafo se condiciona en el sentido de que la no sujeción del Bando de la República al tributo únicamente es constitucional en la medida en que las operaciones correspondientes se efectúen en interés del propio Banco Central, y de ninguna manera en interés de terceros o de establecimientos de crédito o de entidades financieras.

“32. Es EXEQUIBLE el artículo 32, salvo las expresiones “al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras”, que se declaran INEXEQUIBLES.

“La EXEQUIBILIDAD se declara en el entendido de que también son responsables por el recaudo de la contribución los tesoreros de las entidades territoriales y quienes manejen fondos que administren recursos parafiscales.

“También se condiciona la exequibilidad en el sentido de que las sumas recaudadas por concepto del impuesto deben depositarse a favor de la Dirección General del Tesoro Nacional y deben ser distribuidas por el Gobierno, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con destino a los sectores materialmente afectados por la crisis.

“33. Es EXEQUIBLE el artículo 33, con excepción de las palabras “a favor del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras”, que se declaran INEXEQUIBLES.

“La exequibilidad se declara en el entendido de que los depósitos a que se refiere el artículo deben hacerse a favor de la Dirección General del Tesoro Nacional.

“35. Es EXEQUIBLE el artículo 35, con excepción del aparte que dice “y estas funciones corresponderán al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, quien administrará y controlará la contribución con el apoyo de la Superintendencia Bancaria”, que se declara INEXEQUIBLE.

“Para la aplicación de este artículo habrán de tenerse en cuenta las normas del Estatuto Tributario en vigor.

“Es EXEQUIBLE el artículo 37, con excepción de las expresiones “a que se refieren los capítulos II de este decreto y los de aquellos por los cuales las sociedades o los patrimonios autónomos adquieran los activos previstos en el artículo 20º de este Decreto o los enajenen …”, del literal a), y de los fragmentos “a las sociedades o a los patrimonios autónomos que los adquieran de conformidad con lo establecido en el mismo” y “por dichas sociedades o patrimonios autónomos”, pertenecientes al literal c), todos los cuales se declaran INEXEQUIBLES”.

Procede ahora entrar en el examen específico de legalidad, teniéndose al respecto que el decreto 677 de 1999 dispone:

“Por el cual se reglamenta parcialmente el Decreto Legislativo 2331 de 1998, “Por el cual se dictan medidas tendientes a resolver al (sic) situación de los sectores financiero y cooperativo, aliviar la situación de los deudores por créditos de vivienda y de los ahorradores de las entidades cooperativas en liquidación, mediante la creación de mecanismos institucionales y de financiación y la adopción de disposiciones complementarias”.

EL MINISTRO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO, DELEGATARIO DE LAS FUNCIONES PRESIDENCIALES MEDIANTE DECRETO No 654 DEL 13 DE ABRIL DE 1999,

en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, en desarrollo del Decreto 2331 de 1998, y

CONSIDERANDO:

1. Que mediante sentencia C - 136/99 del 4 de marzo de 1999 la Honorable Corte Constitucional determinó que el tributo previsto en el artículo 29 del Decreto Legislativo 2331 de 1998 es un impuesto que constituye renta nacional.

2. Que por los motivos expuestos en la sentencia C - 122/99 del 1 de marzo de 1999, en la mencionada sentencia C - 136/99 la Corte determinó que lo recaudado por concepto del tributo previsto en el artículo 29 del Decreto Legislativo 2331 de 1998, no puede entregarse directamente al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras tal como lo preveían los artículo 32 y 33 del mencionado Decreto.

3. Que la referida sentencia C - 136/99, expresa que los dineros que se recauden deben ir a la Dirección General del Tesoro Nacional y ser distribuidos por el Gobierno, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con destino a los sectores materialmente afectados por la crisis y que son exclusivamente: los deudores individuales del sistema de financiación de vivienda UPAC; el sector de las organizaciones solidarias que desarrollan actividades financieras y de ahorro y crédito, sea encuentren o no intervenidas o en liquidación; y las instituciones financieras de carácter público. (Sentencia C - 122/99 del 1º de marzo de 1999).

4. Que al declararse inexequible la expresión “a favor del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras” del artículo 33 del Decreto Legislativo 2331 de 1998, a la par que se declara exequible la primera parte del artículo 35 del mismo decreto resulta necesario fijar un procedimiento para el recaudo del tributo antes mencionado.

5. Que de conformidad con los artículos 2 y 6 del Decreto 1696 de 1997, es competencia de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y aduanas Nacionales - DIAN -, la administración de los impuestos internos del orden nacional cuya competencia no esté asignada a otras entidades del Estado.

DECRETA:

ARTÍCULO 1º.- Los responsables de recaudar el tributo previsto en el artículo 29 del Decreto Legislativo 2331 de 1998 deberán depositarlo a favor del Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección del Tesoro Nacional - siguiendo los procedimientos que ésta y la DIAN señalen.

Esta obligación se aplica a las sumas recaudadas que al 12 de marzo de 1999 no hubieren sido entregadas al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, así como a todas que se recauden de ley.

ARTÍCULO 2.- El tributo previsto en el artículo 29 del Decreto Legislativo 2331 de 1998 será administrado por la DIAN, par lo cual tendrá las competenci9as generales de ley.

La Dirección General del Presupuesto Nacional, de acuerdo con la ley de apropiaciones correspondiente, destinará los recursos necesarios para que la DIAN maneje, administre y controle dicho tributo

ARTICULO 3º.- El Fondo de Garantías de Instituciones Financieras trasladará a la DIAN los expedientes correspondientes a las investigaciones que se hallen en curso relacionadas con el tributo a que se refiere el artículo 29 del Decreto 2331 de 1998, con el fin de que dicha Unidad se encargue de continuar adelantando los trámites correspondientes.

Igualmente, el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras entregará a la DIAN las declaraciones semanales junto con sus anexos, pruebas y demás documentos que hayan sido presentados ante éste, por las entidades responsables del recaudo y pago del mencionado tributo.

ARTICULO 4º.- El presente decreto rige a partir de la fecha de publicación en el Diario Oficial.

PUBLÍQUESE Y CUMPLASE

Dado en Santa Fe de Bogotá D.C.; a 17 de abril de 1999”.

Este decreto a través de su artículo 1º señala al Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección del Tesoro Nacional - como el depositario primario del tributo contemplado en el artículo 29 del decreto legislativo 2331 de 1998, para cuyo efecto los responsables de su recaudo deberán seguir los procedimientos que esta Dirección y la DIAN establezcan. Claro es que con esta disposición se está acatando tanto el actual artículo 32 del decreto 2331 de 1998 como el principio de unidad de caja previsto en el artículo 16 del decreto 111 de 1996, en concordancia con el artículo 75 ibídem. Es también patente que desde el punto de vista práctico la norma revisada consulta la experiencia institucional que la DIAN y la Dirección del Tesoro Nacional ostentan, respectivamente, frente a la administración de los impuestos del orden nacional y a la distribución de los recursos tendientes a satisfacer las correspondientes apropiaciones del año fiscal.

En cuanto a la fecha a partir de la cual los responsables de recaudar el precitado tributo deberán depositarlo a favor de la Dirección del Tesoro Nacional (tal como lo dispone el inciso segundo del artículo 1º del decreto 677 de 1999), la Sala no encuentra objeción por cuanto a folio 12 obra certificación del Secretario General de la Corte Constitucional, según la cual la sentencia C-136/99 fue comunicada al Gobierno Nacional mediante oficio del 10 de marzo de 1999.

El artículo 2º del decreto 677 de 1999 en su primer inciso autoriza a la DIAN para administrar el impuesto previsto en el artículo 29 del decreto legislativo 2331 de 1998, lo cual resulta obvio si se considera que siendo este tributo un gravamen de rango nacional, a términos del artículo 3º del decreto 2117 de 1992 le corresponde a la DIAN administrar los impuestos del orden nacional cuya competencia no esté asignada a otras entidades del Estado, sin perjuicio de la canalización que de los recursos debe hacerse a través de la Dirección Nacional del Tesoro en favor de los sectores materialmente afectados por las circunstancias críticas expuestas en la sentencia C-122/99.

Como es de rigor (pues no puede haber competencia sin recursos para su ejercicio), a través del inciso segundo del artículo en revisión se prevé la destinación de los recursos necesarios a favor de la DIAN en orden a facilitar la administración y el control del susodicho impuesto.

El artículo 3º del decreto 677 de 1999 contempla el necesario traslado que de los expedientes debe hacerle el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras a la DIAN, a fin de que esta entidad prosiga con las investigaciones ya iniciadas en relación con el impuesto establecido en el artículo 29 del decreto 2331 de 1998. Igualmente la entrega de documentos engloba las declaraciones semanales que hayan sido presentadas por los responsables del recaudo, junto con sus anexos, pruebas y demás documentos. Todo lo cual se acompasa legalmente a la recuperación de competencia que protagonizó la DIAN a instancias de las dos mencionadas sentencias de la Corte Constitucional.

Prosiguiendo en este examen de legalidad, se tiene que el decreto 678 de 199 establece que:

“ Por el cual se modifica el Decreto 2506 de 1998, “ Por el cual se reglamenta el Fondo de Solidaridad de Ahorradores y Depositantes de Entidades Cooperativas en Liquidación y se dictan otras disposiciones”

EL MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO, DELEGATARIO DE LAS FUNCIONES PRESIDENCIALES MEDIANTE DECRETO No 654 DEL 13 DE ABRIL DE 1999,

en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las que le confiere el numeral 11 del artículo 189 del la Constitución Política, en desarrollo del Decreto 2331 de 1998, y

CONSIDERANDO:

1.) Que mediante sentencia C - 122/99 del 1 marzo de 199 la Honorable Corte Constitucional declaró la exequibilidad del Decreto 2330 de 1998, pero sólo en relación y en función de las siguientes personas y sectores materialmente afectados por las circunstancias críticas a que éste alude: los deudores individuales del sistema de financiación de vivienda UPAC, el sector de las organizaciones solidarias que desarrollan actividades financieras y de ahorro y crédito, se encuentren o no intervenidas o en liquidación; y, las instituciones financieras de carácter público.

2) Que mediante sentencia C - 136/99 aprobada el 4 de marzo de 1999 la Corte decidió sobre la constitucionalidad del Capítulo I del Decreto 2331 de 1998, “Del Sector Cooperativo”, de la siguiente manera:

a) Es exequible el artículo 1º

b) Es exequible, en los términos de esta sentencia el artículo 2º

Sobre este artículo se manifestó la Corte en la parte motiva de la Sentencia C - 136/99, en los siguientes términos:

“Unicamente debe agregarse que la adquisición de las acreencias habrá de producirse con la agilidad que lo permitan los recursos que se vayan recibiendo a partir de los recaudos generados por las normas que el mismo decreto consagra y, desde luego, en condiciones tales que se otorgue a los depositantes y ahorradores la seguridad de que sus dineros, les sean reintegrados a manera completa, dando prelación a los más pobres, pero sin introducir discriminaciones entre personas que se encuentren en iguales circunstancias. Los costos que demanden los contratos de fiducia y la administración de los recursos tendrán que correr a cargo del Estado, para no lesionar el interés del sector de la población al cual se pretende proteger”

c) Es exequible el artículo 3º

d) Es inexequible el artículo 4º

e) Es exequible el artículo 5º., salvo las expresiones “hasta los primeros quinientos mil pesos ($ 500.000 m/cte) del monto total de ...”, que se declaran inexequibles.

La exequibilidad de esta norma se declara en el entendido de que la adquisición de acreencias por el Fondo de Solidaridad de Ahorradores y Depositantes de Entidades Cooperativas en Liquidación tendrá lugar dentro de los recursos disponibles, en la medida en que se recauden con base en los mecanismos de financiación de las medidas de emergencia, a prorrata de las acreencias y privilegiando en el tiempo a los pequeños ahorradores y a las personas de escasos recursos.

f) Es exequible el artículo 6º

g) Es exequible el artículo 7º

h) Es exequible, en los términos de esta sentencia, el artículo 8º.

Sobre este artículo se manifestó la Corte en la parte motiva de la sentencia, en los siguientes términos:

“El artículo examinado será declarado exequible. Y ha de advertirse que, según lo expuesto más adelante, los recursos extraordinarios que se obtengan por la aplicación de los artículos 29 y siguientes del mismo Decreto 2331 de 1.998 (Capítulo V) deberán ser consignados en la Dirección General del Tesoro Nacional e incorporados al presupuesto para su manejo por el Ministro de Hacienda y Crédito Público con destino a los sectores materialmente afectados por la crisis, lo cual significa que, para cumplir su objeto, el Fondo de Solidaridad de Ahorradores y Depositantes de las Entidades Cooperativas en Liquidación se alimentará también de tales dineros, de conformidad con las distribución que el Gobierno Nacional disponga”

Es exequible el artículo 9º., en el entendido de que la reglamentación a que alude deberá estar contenida en decretos reglamentarios expedidos por el Presidente de la República con arreglo al artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política.

j) Es exequible el inciso primero del artículo 10º e inexequible el segundo.

3) Que en desarrollo de lo previsto en el Decreto 2331 de 1998, por medio del Decreto 2506 de 1998, el Gobierno Nacional reglamentó el Fondo de Solidaridad de Ahorradores y Depositantes de Entidades Cooperativas en Liquidación

4) Que resulta necesario adecuar esta reglamentación a las nuevas condiciones derivadas de lo resuelto por la Corte Constitucional mediante sentencias C - 122 y C - 136 de 1999.

DECRETA:

ARTICULO 1º.- El literal e) del artículo 1 del Decreto 2506 de 1998 quedará así:

“e) Que se acredite el estrato socioeconómico de la vivienda en donde resida el ahorrador o depositante. Para ello deberá aportar copia simple de un recibo de pago de servicios públicos donde conste el estrato asignado. Tratándose de personas jurídicas, el estrato aplicable será el que corresponda al inmueble donde ésta tenga su sede principal.

“La dirección del inmueble deberá ser la misma que figure en la solicitud de adquisición de la acreencia. En caso de que no coincida la dirección, el liquidador podrá solicitar copia simple del certificado de tradición y libertad donde el ahorrador o depositante figure como propietario del inmueble cuya dirección aparece en el recibo, o del contrato, cualquiera que sea su tipo y forma, que conceda al ahorrador o depositante el uso del inmueble.

“Para el caso de zonas no estratificadas, urbanas o rurales, las viviendas, en el caso de las personas naturales, o las sedes principales, en el caso de personas jurídicas, se considerarán ubicadas en el estrato 1 para los efectos de este decreto. Al efecto, bastará la simple afirmación de tal hecho por parte del depositante o ahorrador. Dicha afirmación se considerará hecha bajo la gravedad de juramento y será verificada por los liquidadores de las respectivas entidades cooperativas en liquidación”

ARTICULO 2º.- El artículo 2 del Decreto 2506 de 1998 quedará así:

“Artículo 2º. La Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través del FOSADEC, con cargo a los recursos a que se refieren los artículos 29 y 36 del Decreto 2331 de 1998, adquirirá las acreencias que los ahorradores y depositantes tienen contra las entidades cooperativas en el artículo 3 del mismo decreto, hasta agotar los recurso que el FOSADEC tenga disponibles para estos propósitos. Para este efecto se señala el siguiente orden de preferencia:

“A. Se adquirirá hasta el primer millón de pesos ($1.000.000) de cada acreencia en el siguiente orden:

1. Depositantes y ahorradores que a la fecha en que se hubiera ordenado la liquidación de la cooperativa tuvieran un saldo, inferior a dos millones de pesos ($2.000.000) que habiten, o en el caso de personas jurídicas que tengan sede principal, en inmuebles de estrato uno, dos o tres.

2. Depositantes y ahorradores que a la fecha en que se hubiera ordenado la liquidación de la cooperativa tuvieran un saldo igual o superior a dos millones de pesos ($ 2.000.000) que habiten, o en el caso de personas jurídicas que tengan sede principal, en inmuebles de estrato uno, dos, o tres.

3. Depositantes y ahorradores que a la fecha en que se hubiera ordenado la liquidación de la cooperativa tuvieran un saldo inferior a dos millones de pesos ($ 2.000.000) que habiten, o en el caso de personas jurídicas que tengan sede principal, en inmuebles de estrato cuatro, cinco o seis o comercial, industrial o no residencial.

4. Depositantes y ahorradores que a la fecha en que se hubiera ordenado la liquidación de la cooperativa tuvieran un saldo igual o superior a dos millones de pesos ($2.000.000) que habiten, o en el caso de personas jurídicas que tengan sede principal, en inmuebles de estrato cuatro, cinco o seis o comercial, industrial o no residencial.

“B. Se adquirirán acreencias por encima del primer millón de pesos ($1.000.000) y hasta completar dos millones de pesos ($2.000.000) en acreencias cuya adquisición hay sido solicitada en debida forma por los ahorradores y depositantes luego de terminar los pagos que se hayan efectuado con base en el literal A del presente artículo y en el siguiente orden de preferencia:

1. Depositantes y ahorradores que a la fecha en que se hubiera ordenado la liquidación de la cooperativa tuvieran un saldo inferior a dos millones de pesos ($2.000.000) que habiten, o en el caso de personas jurídicas que tengan sede principal en inmuebles de estrato uno, dos o tres.

2. Depositantes y ahorradores que a la fecha en que se hubiera ordenado la liquidación de la cooperativa tuvieran un saldo igual o superior a dos millones de pesos ($2.000.000) que habiten, o en el caso de personas jurídicas que tengan sede principal, en inmuebles de estrato uno, dos o tres.

3. Depositantes y ahorradores que a la fecha en que se hubiera ordenado la liquidación de la cooperativa tuvieran un saldo inferior a dos millones de pesos ($2.000.000) que habiten, o en el caso de personas jurídicas que tengan sede principal, en inmuebles de estrato cuatro, cinco o seis o comercial, industrial o no residencial.

4. Depositantes y ahorradores que ala fecha en que se hubiera ordenado la liquidación de la cooperativa tuvieran un saldo igual o superior a dos millones de pesos que habiten, o en el caso de personas jurídicas que tengan sede principal, en inmuebles de estrato cuatro, cinco o seis o comercial, industrial o no residencial.

“C . Se adquirirá el resto de las acreencias pendientes de pago en el mismo orden a que se refieren los literales A y B anteriores.

“Parágrafo 1. Dentro de cada categoría los liquidadores deberán tener en cuenta el orden en que hayan sido presentadas las solicitudes de adquisición de acreencia en debida forma.

“Parágrafo 2. El Consejo Asesor del FOSADEC indicará a la sociedad fiduciaria administradora del Fondo el plazo máximo para el cumplimiento de las etapas a que se refiere el presente artículo”

ARTICULO 3.- Los literales a) y e) del artículo 3 del Decreto 2506 de 1998 quedarán así:

“a) El ahorrador o depositante solicitará al liquidador la adquisición de su acreencia por parte del FOSADEC, para lo cual deberá adjuntar copia simple de los títulos o estado de cuenta que contengan las acreencias o informen su saldo.

“En el caso de personas jurídicas sin ánimo de lucro, se deberá adjuntar copia de los títulos que contengan las acreencias y del certificado de existencia y presentación legal correspondiente.

“En los casos en los cuales se actúe a través de representante o apoderado, deberá adjuntarse el original del poder correspondiente debidamente autenticado o reconocido ante Notorio.

“Las solicitudes hechas por interpuesta persona se tendrán como hechas directamente por el ahorrador o depositante”

“e) La sociedad fiduciaria encargada de la administración del Fosadec cancelará las acreencias reconocidas a cada ahorrador o depositante de acuerdo con la resolución de reconocimiento de acreencias que expida el liquidador en cumplimiento de lo previsto en el numeral 5 del artículo 300 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero de acuerdo con la disponibilidad de recursos y en el orden previsto en el artículo anterior”

ARTICULO 4º.- A los ahorradores y depositantes a quienes el FOSADEC ya les hubiera adquirido acreencias podrán tener acceso a los mecanismos previstos en el presente Decreto, descontando para ello, las sumas ya canceladas.

ARTICULO 5º.- El presente Decreto rige a partir de la fecha de publicación en el Diario Oficial.

PUBLÍQUESE Y CUMPLASE

Dado en Santa Fe de Bogotá, D.C., a 17 de abril 1999”.

En lo concerniente al anterior decreto se observa que a través de su artículo 1º se subrogó el contenido del literal e) del artículo 1 del decreto 2506 de 1998, estableciendo como uno de los factores para acceder a la adquisición de sus acreencias por parte del FOSADEC, el estrato socioeconómico de la vivienda, para el caso del ahorrador o depositante, y el estrato del inmueble de la sede principal, tratándose de personas jurídicas.

Seguidamente la norma alude a la necesidad de que la dirección del inmueble sea la misma que figure en la solicitud de adquisición de la acreencia, al igual que a la forma de subsanar su inobservancia.

Para el evento de las zonas no estratificadas, urbanas o rurales, se prevé tener como probado el estrato uno, tanto para las viviendas en el caso de las personas naturales, como para las sedes en lo tocante a las personas jurídicas.

Así las cosas, es de entender que la norma revisada se ajusta a derecho, con el ingrediente adicional de que su preceptiva es menos rígida que la regla subrogada frente al universo de destinatarios así como mucho más propicia a la realización del principio de economía.

Por virtud del artículo 2 del decreto 678 de 1999 se subroga el artículo 2 del decreto 2506 de 1998, estableciendo el orden de preferencia que se tendrá en cuenta por parte del FOSADEC para adquirir las acreencias que los ahorradores y depositantes tienen contra las entidades cooperativas indicadas en el artículo 3 del decreto 2331 de 1998. Dicho orden se concreta a partir del literal A) del artículo fundándose en el monto del saldo que tuviere el depositante o ahorrador a la fecha en que se hubiere ordenado la liquidación de la cooperativa y en el estrato de la respectiva vivienda o inmueble de la sede principal. Al efecto también se contempla la hipótesis de quienes pertenecen a los sectores comercial, industrial o no residencial. En todo caso, el mencionado orden de precedencia implica una adquisición de acreencias que tiende a favorecer progresivamente a quienes ostenten los montos y estratos socio económicos más bajos, lo cual comporta un plausible criterio de justicia distributiva.

A través del literal B) del artículo revisado se estipula con sentido residual la adquisición de acreencias que superando el primer millón de pesos ($1.000.000) no excedan los dos millones de pesos ($2.000.000), esto es, una vez realizados los pagos a que hubiere lugar con apoyo en el literal A). Al respecto, como en el caso del literal anterior se dispone un orden de preferencia fundado en el monto del saldo que tuviere el depositante o ahorrador a la fecha en que se hubiere ordenado la liquidación de la cooperativa y en el estrato de la respectiva vivienda o inmueble de la sede principal. Para iguales fines también se contempla la hipótesis de quienes pertenecen a los sectores comercial, industrial o no residencial.

Mediante el literal C) del artículo revisado, y bajo el ya expresado sentido de residualidad, se prevé la adquisición del resto de acreencias pendientes de pago en el mismo orden establecido para los prenotados literales A) y B).

En desarrollo del principio de imparcialidad, a términos del parágrafo 1º del artículo se ordena a los liquidadores estar al orden en que se presenten las solicitudes de adquisición de acreencia en debida forma. Igualmente se estipula a través del parágrafo 2º del artículo la competencia del Consejo Asesor del FOSADEC para indicar a la sociedad fiduciaria administradora del Fondo el plazo máximo para el cumplimiento de las etapas a que alude el artículo en revisión.

Como bien se aprecia, el carácter legal de la norma revisada se destaca merced a un espectro económico de beneficio mucho más amplio que el previsto en el artículo subrogado (artículo 2 del decreto 2506 de 1998), toda vez que bajo la anterior preceptiva, tal como lo advirtió la Corte Constitucional, se rompía la igualdad observada respecto de los depositantes y ahorradores del sector financiero, condenando a los depositantes y ahorradores del sector cooperativo a perder el valor de las acreencias que superasen la suma de quinientos mil pesos ($500.000).

Mediante el artículo 3 del decreto 678 de 1999 se subrogaron los literales a) y e) del artículo 3 del decreto 2506 de 1998. En este sentido, a través del literal a) del artículo revisado se contempló la forma en que el ahorrador o depositante acreditará ante el liquidador las acreencias o saldo que obren en su favor, a efectos de obtener la adquisición de su acreencia por parte del FOSADEC. Asimismo se estipuló lo concerniente al evento en que la titularidad de tales acreencias se halle en cabeza de personas jurídicas sin ánimo de lucro. Finalmente se previeron los casos en que se actúe a través de representante, apoderado, o de interpuesta persona.

A términos del literal e) del artículo revisado se condicionó el pago de las acreencias a cada ahorrador o depositante a la resolución de reconocimiento de acreencias que expida el liquidador, con arreglo al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, a la disponibilidad de recursos y al orden previsto en el artículo anterior. Regla ésta que en todo caso deberá cumplir la sociedad fiduciaria encargada de la administración del FOSADEC.

La norma revisada comporta la legalidad necesaria al propio tiempo que exhibe una redacción mucho más técnica y comprensiva.

Finalmente, a través del artículo 4 del decreto 678 de 1999 se reivindica el derecho que le asiste a los ahorradores y depositantes ya beneficiados con la adquisición de acreencias por parte de FOSADEC a acceder a los mecanismos estipulados en este decreto, previa la deducción de las sumas ya pagadas.

La legalidad de esta disposición no admite duda siempre y cuando se salvaguarde el orden de preferencia establecido en este mismo decreto. De suerte que aún en la hipótesis de los previamente beneficiados con la susodicha adquisición de cartera impera el principio de igualdad que debe militar respecto de todos los depositantes y ahorradores del sector cooperativo.

Consecuentemente la Sala habrá de declarar la legalidad de los decretos revisados.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombra de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

Declárase la legalidad de los decretos 677 y 678 de 1999.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE. PUBLIQUESE EN LOS ANALES DEL CONSEJO DE ESTADO.

Esta providencia fue estudiada y aprobada en sesión del día 2 de noviembre de 1999.

JAVIER DIAZ BUENO

Vicepresidente

Ausente

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General

ACLARACION DE VOTO

DERECHO TRIBUTARIO - Diferencias entre impuestos y contribución

No obstante compartir el proyecto, con el respeto debido por la decisión mayoritaria, la aclaración de voto propuesta se dirigió a aclarar el tratamiento indistinto que la ponencia daba al término contribución e impuesto. Lo anterior porque considero que en materia tributaria el impuesto tiene una naturaleza diferente a la contribución, toda vez que el primero es un tributo que obliga, de manera general, a todos los contribuyentes, en virtud del imperio del Estado sin contraprestación específica alguna. Cosa bien distinta a la contribución fiscal que es aquella en la cual paga al contribuyente en relación con un beneficio que espera recibir, y lo hace para restituir, a su cargo, una erogación del Estado. Como este criterio se modificó en el texto definitivo de la sentencia, manifiesto mi plena conformidad con ella.

SALVAMENTO DE VOTO

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - El Consejo de Estado carece de competencia para ejercerlo sobre un decreto reglamentario no expedido como desarrollo de los decretos legislativos

El separarme de la decisión mayoritaria de la Sala, obedeció a las siguientes razones: El Consejo de Estado carecía de competencia para efectuar pronunciamiento, de control de inmediato de legalidad, sobre un decreto reglamentario no expedido como desarrollo de los decretos legislativos. La competencia otorgada por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativa está restringida, sin lugar a duda, “a las medidas de carácter general que sean expedidas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción”, y no para las administrativas de carácter general que ejerce el Presidente en virtud del mandato permanente que le otorga la Carta. Los Decretos 677 y 678 del 17 de abril de 1.999, estaban sometidos al control de legalidad ordinario previsto en el artículo 84 del C.C.A., mediante acción de nulidad promovida por cualquier persona, y no al “control inmediato de legalidad”, de que trata el artículo 20 de la Ley 137 de 1994.

Salvamento de Voto del Dr. Delio Gómez Leyva

SALVAMENTO DE VOTO

CONTROL AUTOMATICO DE LEGALIDAD - No sustituye al control ordinario / OBJETIVO - Revisar normas expedidas en desarrollo exclusivo de decretos legislativos para indagar si se adecúan a la norma de emergencia / CONTROL ORDINARIO - Prevalece sobre el automático

A más del control de legalidad, existe otro que denominaré extraordinario, por lo excepcional y transitorio, que es llamado control automático de legalidad al que se refiere el artículo 215 de la Constitución, desarrollado, si es dable darle esa calificación, en forma por demás breve e incompleta por la Ley 137 de 1994, que a través del artículo 20, pretende reglamentarlo, texto que concede plazos angustiosos y sin siquiera señalar procedimientos. Partiendo del supuesto de que, declarado el Estado de Emergencia Económica, en desarrollo del mismo se han de expedir decretos legislativos cuyo control automático de constitucionalidad fue asignado a la Corte Constitucional y, a su vez, en desarrollo de los cuales, el Presidente de la República y demás funcionarios de la Rama Ejecutiva tienen la posibilidad de expedir actos administrativos cuyo control automático DE LEGALIDAD fue adscrito al Consejo de Estado. El control automático ha de circunscribirse a revisar aquellas normas expedidas en exclusivo desarrollo de los decretos legislativos expedidos para auscultar si tales normas se adecuan a lo establecido en las normas de emergencia. Como fácilmente se deduce de lo antes planteado, la existencia del control ordinario de legalidad prevalece sobre el incipiente control automático y, por lo tanto, no se puede, so pretexto de adelantarlo, suprimir el primero, que tiene la característica de ser pleno y de ser tramitado a través de un procedimiento ampliamente regulado. En el caso que se analiza, resulta especialmente claro que los decretos sujetos a Control Automático se expiden en desarrollo de lo prevenido en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y aunque con ellos se pretende reglamentar algunas normas de un Decreto Legislativo expedido “en desarrollo del estado de emergencia”, es lo cierto que en el presente caso, prevalece la facultad reglamentaria expresamente invocada que la circunstancia indirecta de provenir de una norma del estado de excepción.

Salvamento de Voto del Dr. Daniel Manrique Guzmán.