SENTENCIA 11001-03-24-000-2002-0108-01 de 2004

100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030034142SENTENCIASala de lo Contenciosos Administrativonull11001-03-24-000-2002-0108-017824200418/11/2004SENTENCIA_Sala de lo Contenciosos Administrativo__null_11001-03-24-000-2002-0108-01_7824_2004_18/11/2004300341412004EVALUACION Y PROMOCION DE EDUCANDOS - Promoci�n m�nima a grado superior del 95 por ciento de los educandos: legalidad / EDUCANDOS - Evaluaci�n; promoci�n l�mite del 95 por ciento Examinada la norma acusada (art. 9 D.R. 230 de 2002) dentro del contexto del Decreto 230 de 2001, la Sala considera que la fijaci�n del 95% como porcentaje m�nimo de educandos que deben ser promovidos al grado superior no desconoce el art�culo 1� de la Ley 115 de 1994, el cual, se reitera, define la educaci�n como un proceso, pues no es cierto que con dicha medida se deje de lado el desarrollo de la persona en sus diferentes aspectos (cognitivo, moral, etc.), pues conforme al art�culo 2� define el curr�culo como el conjunto de criterios, planes de estudio, metodolog�as y procesos que contribuyen a la formaci�n integral teniendo en cuenta los fines de la educaci�n y los objetivos de cada nivel y ciclo definidos por la Ley 115 de 1994, y que el art�culo 3� contempla que el plan de estudios, debe incorporar la intenci�n e identificaci�n de los contenidos, temas y problemas de cada �rea, se�alando las correspondientes actividades pedag�gicas, la distribuci�n del tiempo y las secuencias del proceso educativo, los logros, competencias y conocimientos que los educandos deben alcanzar y adquirir al finalizar cada uno de los per�odos escolares en cada �rea y grado, disposiciones estas que evidencian, en todo caso, la sujeci�n de los planteles educativos a las normas contenidas en la Ley General de Educaci�n y, en especial, el sometimiento a los fines y al proceso educativo all� definido. EDUCANDOS - Promoci�n del 95 por ciento al grado superior / COMISION DE EVALUACION Y PROMOCION - Eficacia de las metodolog�as docentes: 95 por ciento A juicio de la Sala, al haber se�alado el art�culo 9� del Decreto 230 de 2002 que por lo menos el 95% de los estudiantes deber� ser promocionado al grado siguiente en manera alguna contradice los fines de la educaci�n, pues, como ya se dijo, tal precepto no puede analizarse por fuera del contexto del resto del articulado, el cual, como qued� visto, obliga a las instituciones educativas a ajustar el curr�culo adoptado por cada una de ellas a los fines consagrados en la Ley de Educaci�n. No es cierto que la norma analizada ignore los resultados del proceso educativo, como tampoco si el educando desarroll� las habilidades propias de su edad, pues a la Comisi�n de Evaluaci�n y Promoci�n le corresponde estudiar el caso de cada uno de los educandos considerados para repetir el grado y decidir acerca de tal repetici�n, estudio que, como es l�gico, tiene que comprender los resultados del proceso educativo, teniendo en cuenta para ello las condiciones particulares del estudiante, tales como su edad, sus falencias, sus fortalezas, su personalidad, sus aptitudes, el medio econ�mico y social, etc. FINES DE LA EDUCACION - Ajuste a curr�culo; eficacia de las metodolog�as; promoci�n del 95 por ciento de los educandos Si los fines de la educaci�n son, entre otros, el pleno desarrollo de la personalidad dentro de un proceso de formaci�n integral, f�sica, ps�quica, intelectual, moral, espiritual, social, afectiva, �tica, c�vica y dem�s valores humanos, fines a los que debe ajustarse el curr�culo, no es cierto, entonces, que la norma acusada destruya la participaci�n y formaci�n de actitudes y valores de los estudiantes, pues lo que pretende el Gobierno es que las metodolog�as empleadas por los centros educativos sean tan eficaces que, m�nimo el 95% de los educandos pueda ser promocionado al grado siguiente. De otra parte, estima el actor violados los art�culos 4� de la Ley 115 de 1994 y 67 de la Constituci�n Pol�tica, los cuales precept�an: �....�. No encuentra tampoco esta Corporaci�n que la norma acusada desconozca los preceptos transcritos, dado que el porcentaje all� establecido no niega el proceso educativo, ni desconoce la subjetividad del educando ni la naturaleza de servicio p�blico que tiene la educaci�n, pues al fijar dicho l�mite lo que pretende es mejorar la calidad de la educaci�n y que un n�mero mayor de habitantes de Colombia pueda acceder a dicho servicio, en cumplimiento del precepto constitucional 67, ya trascrito. LA FAMILIA - Participaci�n en la educaci�n; Comisi�n de Evaluaci�n y Promoci�n / PADRES DE FAMILIA - Participaci�n en Comisi�n de Evaluaci�n y Promoci�n / COMISION DE EVALUACION Y PROMOCION - Participaci�n de los padres de familia; objeto / PARTICIPACION DE LA FAMILIA - Evaluaci�n y Promoci�n de educandos En cuanto a que la norma acusada desconoce el art�culo 7� de la Ley 115 de 1994, seg�n el cual, a la familia le corresponde matricular a sus hijos en instituciones educativas que respondan a sus expectativas; participar en las asociaciones de padres de familia; informarse sobre el rendimiento acad�mico y el comportamiento de sus hijos, y sobre la marcha de la instituci�n educativa, y en ambos casos, participar en las acciones de mejoramiento; buscar y recibir orientaci�n sobre la educaci�n de los hijos; participar en el Consejo Directivo, asociaciones o comit�s para velar por la adecuada prestaci�n del servicio educativo; contribuir solidariamente con la instituci�n educativa para la formaci�n de sus hijos; y educar a sus hijos y proporcionarles en el hogar el ambiente adecuado para su desarrollo integral, la Sala hace extensivas a este cargo las consideraciones expuestas para despacharlo desfavorablemente, pues, como ya se vio, el Decreto contentivo del precepto demandado involucra a los padres de familia en el proceso educativo, al punto de que un representante de los mismos hace parte de la Comisi�n de Evaluaci�n y Promoci�n, evaluaci�n que se define como el proceso mediante el cual la instituci�n educativa establece si ha alcanzado los objetivos y las metas de calidad educativa propuestas en su proyecto educativo institucional, de donde se desprende que la promoci�n de un grado a otro no es simplemente un elemento cuantitativo, pues el esp�ritu de la norma no es otro distinto al de que el proceso educativo culmine con el rendimiento �ptimo de la gran mayor�a de los educandos.

Norma demandada: �art�culo 9� del Decreto Reglamentario 230 de 11 de Febrero de 2002

EVALUACION Y PROMOCION DE EDUCANDOS - Promoci�n m�nima a grado superior del 95 por ciento de los educandos: legalidad / EDUCANDOS - Evaluaci�n; promoci�n l�mite del 95 por ciento

Examinada la norma acusada (art. 9 D.R. 230 de 2002) dentro del contexto del Decreto 230 de 2001, la Sala considera que la fijaci�n del 95% como porcentaje m�nimo de educandos que deben ser promovidos al grado superior no desconoce el art�culo 1� de la Ley 115 de 1994, el cual, se reitera, define la educaci�n como un proceso, pues no es cierto que con dicha medida se deje de lado el desarrollo de la persona en sus diferentes aspectos (cognitivo, moral, etc.), pues conforme al art�culo 2� define el curr�culo como el conjunto de criterios, planes de estudio, metodolog�as y procesos que contribuyen a la formaci�n integral teniendo en cuenta los fines de la educaci�n y los objetivos de cada nivel y ciclo definidos por la Ley 115 de 1994, y que el art�culo 3� contempla que el plan de estudios, debe incorporar la intenci�n e identificaci�n de los contenidos, temas y problemas de cada �rea, se�alando las correspondientes actividades pedag�gicas, la distribuci�n del tiempo y las secuencias del proceso educativo, los logros, competencias y conocimientos que los educandos deben alcanzar y adquirir al finalizar cada uno de los per�odos escolares en cada �rea y grado, disposiciones estas que evidencian, en todo caso, la sujeci�n de los planteles educativos a las normas contenidas en la Ley General de Educaci�n y, en especial, el sometimiento a los fines y al proceso educativo all� definido.

EDUCANDOS - Promoci�n del 95 por ciento al grado superior / COMISION DE EVALUACION Y PROMOCION - Eficacia de las metodolog�as docentes: 95 por ciento

A juicio de la Sala, al haber se�alado el art�culo 9� del Decreto 230 de 2002 que por lo menos el 95% de los estudiantes deber� ser promocionado al grado siguiente en manera alguna contradice los fines de la educaci�n, pues, como ya se dijo, tal precepto no puede analizarse por fuera del contexto del resto del articulado, el cual, como qued� visto, obliga a las instituciones educativas a ajustar el curr�culo adoptado por cada una de ellas a los fines consagrados en la Ley de Educaci�n. No es cierto que la norma analizada ignore los resultados del proceso educativo, como tampoco si el educando desarroll� las habilidades propias de su edad, pues a la Comisi�n de Evaluaci�n y Promoci�n le corresponde estudiar el caso de cada uno de los educandos considerados para repetir el grado y decidir acerca de tal repetici�n, estudio que, como es l�gico, tiene que comprender los resultados del proceso educativo, teniendo en cuenta para ello las condiciones particulares del estudiante, tales como su edad, sus falencias, sus fortalezas, su personalidad, sus aptitudes, el medio econ�mico y social, etc.

FINES DE LA EDUCACION - Ajuste a curr�culo; eficacia de las metodolog�as; promoci�n del 95 por ciento de los educandos

Si los fines de la educaci�n son, entre otros, el pleno desarrollo de la personalidad dentro de un proceso de formaci�n integral, f�sica, ps�quica, intelectual, moral, espiritual, social, afectiva, �tica, c�vica y dem�s valores humanos, fines a los que debe ajustarse el curr�culo, no es cierto, entonces, que la norma acusada destruya la participaci�n y formaci�n de actitudes y valores de los estudiantes, pues lo que pretende el Gobierno es que las metodolog�as empleadas por los centros educativos sean tan eficaces que, m�nimo el 95% de los educandos pueda ser promocionado al grado siguiente. De otra parte, estima el actor violados los art�culos 4� de la Ley 115 de 1994 y 67 de la Constituci�n Pol�tica, los cuales precept�an: �....�. No encuentra tampoco esta Corporaci�n que la norma acusada desconozca los preceptos transcritos, dado que el porcentaje all� establecido no niega el proceso educativo, ni desconoce la subjetividad del educando ni la naturaleza de servicio p�blico que tiene la educaci�n, pues al fijar dicho l�mite lo que pretende es mejorar la calidad de la educaci�n y que un n�mero mayor de habitantes de Colombia pueda acceder a dicho servicio, en cumplimiento del precepto constitucional 67, ya trascrito.

LA FAMILIA - Participaci�n en la educaci�n; Comisi�n de Evaluaci�n y Promoci�n / PADRES DE FAMILIA - Participaci�n en Comisi�n de Evaluaci�n y Promoci�n / COMISION DE EVALUACION Y PROMOCION - Participaci�n de los padres de familia; objeto / PARTICIPACION DE LA FAMILIA - Evaluaci�n y Promoci�n de educandos

En cuanto a que la norma acusada desconoce el art�culo 7� de la Ley 115 de 1994, seg�n el cual, a la familia le corresponde matricular a sus hijos en instituciones educativas que respondan a sus expectativas; participar en las asociaciones de padres de familia; informarse sobre el rendimiento acad�mico y el comportamiento de sus hijos, y sobre la marcha de la instituci�n educativa, y en ambos casos, participar en las acciones de mejoramiento; buscar y recibir orientaci�n sobre la educaci�n de los hijos; participar en el Consejo Directivo, asociaciones o comit�s para velar por la adecuada prestaci�n del servicio educativo; contribuir solidariamente con la instituci�n educativa para la formaci�n de sus hijos; y educar a sus hijos y proporcionarles en el hogar el ambiente adecuado para su desarrollo integral, la Sala hace extensivas a este cargo las consideraciones expuestas para despacharlo desfavorablemente, pues, como ya se vio, el Decreto contentivo del precepto demandado involucra a los padres de familia en el proceso educativo, al punto de que un representante de los mismos hace parte de la Comisi�n de Evaluaci�n y Promoci�n, evaluaci�n que se define como el proceso mediante el cual la instituci�n educativa establece si ha alcanzado los objetivos y las metas de calidad educativa propuestas en su proyecto educativo institucional, de donde se desprende que la promoci�n de un grado a otro no es simplemente un elemento cuantitativo, pues el esp�ritu de la norma no es otro distinto al de que el proceso educativo culmine con el rendimiento �ptimo de la gran mayor�a de los educandos.

El ciudadano JOS� F�LIX CALDER�N MANRIQUE, obrando en nombre propio y en ejercicio de la acci�n p�blica de nulidad consagrada en el art�culo 84 del C.C.A., present� demanda ante esta Corporaci�n, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de los incisos primero y �ltimo, y par�grafo del art�culo 9� del Decreto Reglamentario 230 de 11 de Febrero de 2002 �por el cual se dictan normas en materia de curr�culo, evaluaci�n y promoci�n de los educandos y evaluaci�n institucional�, expedido por el Gobierno Nacional.

En apoyo de sus pretensiones, el actor adujo que se violaron los art�culos 16 y 42 de la Constituci�n Pol�tica; 1�, 5�, 7�, 91, 92 y 148, numeral 2, literal d), de la Ley 115 de 1994; y 9� de la Ley 715 de 2001, en s�ntesis, por lo siguiente:

Se�ala que el art�culo 1� de la Ley 115 de 1994 determina que la educaci�n es un proceso, esto es, una serie de acontecimientos, actos o hechos que se ejecutan deliberadamente y en una secuencia tal que aparezca la ejecuci�n de una intenci�n previamente determinada, es decir, un objetivo propuesto.

Agrega que el inciso primero del art�culo 9� del Decreto 230 fuerza u obliga a garantizar una promoci�n de estudiantes en t�rminos absolutamente num�ricos, sin mirar los resultados del proceso, y sin que importe si se dio o no el desarrollo de la persona, bien sea en el aspecto cognitivo, moral, axiol�gico o actitudinal. M�s a�n, a pesar de conocer los resultados negativos, la norma obliga a promocionar al estudiante a ultranza de la realidad acad�mica. Tampoco mira si el educando ha llegado a desarrollar las habilidades propias de su edad o de su nivel, pues la norma simplemente exige un resultado cuantificable.

Sostiene que es de ley que el proceso educativo se haya insertado en un Proyecto Educativo Institucional (PEI), lo cual le da car�cter pedag�gico, esto es, que en cada �rea se deben agotar ciertos contenidos y demostrar una suficiencia tal que no solamente sea reconocido y acrecentado el acervo cognitivo del estudiante, sino que la misma personalidad vaya tomando un matiz distinto del que se ten�a antes de iniciar o continuar una nueva etapa de dicho proceso.

Considera que la norma acusada impide ajustar la realidad acad�mica del estudiante a las exigencias curriculares, quedando en el vac�o su grado de desarrollo, desconfigurando la intenci�n del legislador, quien ha querido que la aprobaci�n de un grado obedezca a la realidad del desarrollo del educando, y no a una forzosa y falsa presunci�n dada por el reglamento a las instituciones educativas.

Anota que bajo estas condiciones la educaci�n deja de ser un proceso y se limita a un devenir cronol�gico, un efecto inercial, y a una destrucci�n de la participaci�n y formaci�n de actitudes y valores del estudiante.

Sostiene que el art�culo 1�, inciso 2�, de la Ley 115 de 1994, en armon�a con el art�culo 67 de la Constituci�n Pol�tica, asignan a la educaci�n el car�cter de servicio p�blico, que puede ser prestado por el Estado o por los particulares bajo las formas propias de actividad de inter�s general, y el cual requiere un m�nimo de calidad (art�culo 4� de la Ley 115 de 1994).

La noci�n de servicio p�blico lleva envuelto el concepto de usuario y, si bien tiene una funci�n social, no se puede confundir con un servicio social. De la misma noci�n de servicio p�blico y del esp�ritu de las Leyes 115 y 142 de 1994 se deduce que la eficiencia depende del prestador, pero el rendimiento y uso del servicio dependen exclusivamente del usuario.

Considera que la laxitud con la que el inciso primero del art�culo acusado concibe el proceso educativo y el nulo nivel de responsabilidad del usuario le resta a la educaci�n el car�cter de servicio y reduce a cero la responsabilidad del educando, es decir, la contraprestaci�n acad�mica, anulando la funci�n social del servicio y haciendo del usuario un simple beneficiario.

Anota que querer garantizar que el uso de un servicio p�blico conduzca a unos resultados definidos, sin tener en cuenta que tal servicio depende en igual medida de la calidad con que se presta y de la eficiencia con la cual el usuario accede a �l, no es otra cosa que desnaturalizarlo.

A�ade que el acto demandado al negar el proceso educativo desconoce la subjetividad del usuario y anula la funci�n social del servicio, adem�s de que ataca la intenci�n contemplada en los art�culos 67 de la Constituci�n Pol�tica y 4� de la Ley 115 de 1994.

2�: Considera que la norma acusada hace una presunci�n impropia en el sentido de que todo educando, o al menos el 95%, adem�s de integrarse alcanza todos los logros propuestos para su grado y ejecuta los actos y compromisos necesarios para agotar las etapas de dicho proceso o, lo que es peor, permite que un estudiante pueda ser promovido sin alcanzar los logros o sin integrarse al proceso.

Tambi�n presume que el estudiante particip� activamente en su propia formaci�n integral y que desarroll� plenamente su personalidad, todo lo cual ataca de manera frontal el proceso educativo, contrariando as� los art�culos 5� de la Ley 115 de 1994 y 16 de la Constituci�n Pol�tica.

3�: Considera que la disposici�n acusada tambi�n vulnera el art�culo 7� de la Ley 115 de 1994, ya que no todo padre de familia estar� dispuesto a que sus hijos se promuevan a fuerza de reglamento, sin poder cotejar los verdaderos alcances cognitivos, �ticos e intelectuales de los mismos, quedando condenados a ser bachilleres sin perfil y sin oportunidad frente a la educaci�n superior.

Resalta que seg�n el art�culo 42 de la Carta Pol�tica es deber de todo padre educar a sus hijos, quien de acuerdo con sus posibilidades escoger� la instituci�n educativa, sea p�blica o privada, la que, en todo caso, debe ofrecer una educaci�n de calidad, sin que sea posible recibir una educaci�n verdaderamente significativa e �ntegra cuando no se cuenta con criterios de promoci�n ajustados a la realidad cognitiva o axiol�gica del individuo o al desarrollo de su personalidad.

4�: Que el Ministerio de Educaci�n, en desarrollo del art�culo 148, numeral 2, literal d), de la Ley 115 de 1994, tiene la facultad de fijar los criterios para evaluar el rendimiento escolar de los educandos y para su promoci�n a niveles superiores, criterios entendidos como unos par�metros generales sobre los cuales se cimientan las reglas internas de cada instituci�n que tienden a alcanzar un fin, un prop�sito, y que no son otra cosa que elementos de juicio en la promoci�n, m�s no la promoci�n en s� misma.

Agrega que la norma acusada al se�alar que �los establecimientos tienen que garantizar un m�nimo de promoci�n del 95%� no fija criterio alguno de promoci�n, sino que simplemente impone una cuantificaci�n. Los criterios se comparan con la realidad del estudiante y se aplican en cada caso particular; son en s� mismos una condici�n a cumplir por parte del alumno. El rendimiento escolar es una situaci�n personal, individual y, por tanto, no es leg�timo hacer promociones masivas como lo hizo el reglamento acusado. Lo anterior lo ratifica el art�culo 91 de la Ley 115 cuando habla del educando como centro del proceso, y lo impele a participar activamente en su propia formaci�n integral.

A�ade que por mandato legal los criterios de promoci�n tienen que relacionarse con el paso de un nivel a otro superior. Basta con mirar el art�culo 11 de la Ley General de Educaci�n para darse cuenta de que los niveles de educaci�n son el preescolar, la b�sica, con sus dos ciclos, y la media. El reglamento desbord� la fijaci�n de criterios, al establecer promoci�n �para cada uno de sus grados�, cuando lo indicado claramente por el legislador es que la competencia del Ministerio de Educaci�n en materia de promoci�n se restringe a los niveles, es decir, el paso del nivel preescolar al primer ciclo del b�sico, de este al segundo ciclo del b�sico, y de �ste a la media.

Explica que el art�culo 9� de la Ley 715 de 2001 consagra dos tipos de estatus educativos, seg�n se ofrezcan todos los niveles de educaci�n o algunos de ellos: instituciones educativas y centros educativos, respectivamente.

Anota que el reglamento cre� una nueva modalidad que genera confusi�n, llamada �establecimiento educativo�, reviviendo as� el art�culo 138 de la Ley 115 de 1994, derogado t�citamente por la Ley 715 de 2001, al serle contrario en su esp�ritu y contenido.

A la demanda se le imprimi� el tr�mite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisi�n, fijaci�n en lista, probatoria y alegaciones.

2.1. El Ministerio de Educaci�n Nacional contest� la demanda a trav�s de apoderado, y para oponerse a la prosperidad de sus pretensiones, adujo, en esencia, lo siguiente:

Que el art�culo 5� de la Ley General de Educaci�n incluye entre las limitaciones al pleno desarrollo de la personalidad las que impone el orden jur�dico dentro de un proceso de formaci�n integral, f�sica, ps�quica, intelectual, moral, espiritual, social, afectiva, �tica, c�vica y dem�s valores humanos; se entiende, entonces, que no puede haber vulneraci�n de tal derecho por el hecho de que el Ministerio de Educaci�n, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, fije el proceso de evaluaci�n y promoci�n del educando, se�alando para las instituciones educativas unos porcentajes que deben observar en aras de continuar con el proceso de formaci�n del estudiante.

Agrega que es tan cierto lo anterior, que en el art�culo 77 de la Ley 115 de 1994 se indica que los establecimientos educativos gozan de autonom�a dentro de los lineamientos que establezca el Ministerio de Educaci�n.

Anota que la norma acusada no atenta contra el derecho a la familia, pues si bien es cierto que los padres pueden escoger libre y responsablemente la educaci�n de sus hijos menores, tambi�n lo es que la Constituci�n del 91 plante� un cambio profundo en el campo de la educaci�n, otorg�ndole a esta un papel central para formar ciudadanos capaces y activos que participen en la construcci�n y el desarrollo del pa�s.

Sostiene que el Decreto 230 de 2002 busca mejorar la calidad de la educaci�n acogiendo las tendencias y recomendaciones nacionales e internacionales de trabajar sobre los est�ndares, reorientando la promoci�n de los alumnos y teniendo en cuenta normas t�cnicas curriculares para que estos aprendan lo que tienen que aprender y establezcan mejores condiciones para ser competitivos.

A�ade que no se concibe el hecho de que un estudiante ingrese a un colegio desde el nivel preescolar, curse all� toda su educaci�n b�sica primaria y al llegar a b�sica secundaria, por ejemplo, repruebe un grado sin que el establecimiento educativo asuma la responsabilidad que le asiste por la ense�anza que imparti� o dej� de impartir en los a�os precedentes; es por ello que el Decreto 230 de 2002 compromete en el proceso educativo tanto a la instituci�n educativa como al educador, y no solamente al educando.

Considera que la norma acusada no viola el art�culo 7� de la Ley 115 de 1994, pues involucra a la familia como n�cleo fundamental de la sociedad y responsable de la educaci�n de los hijos, asumiendo una participaci�n activa que le permite informarse sobre el rendimiento acad�mico y el comportamiento de los hijos y, a su vez, a trav�s del compromiso que se suscribe con el educador y el mismo educando, participar en las acciones de mejoramiento.

Argumenta que el objetivo fundamental del servicio p�blico educativo es el de que todos los ni�os que ingresen a �l sean promovidos al grado siguiente, en el entendido de que el alumno asiste a la instituci�n educativa para que lo formen y avance en su desarrollo educativo.

A�ade que lo que pretende la norma acusada es que los establecimientos educativos se fijen una meta de calidad que les permita evaluar al final del a�o si el plantel est� cumpliendo con los objetivos previstos en el Proyecto Educativo Institucional (PEI), el curr�culo y el plan de estudios.

Sostiene que el porcentaje de que trata la norma acusada es un regulador para evitar que el estudiante tenga que repetir el a�o, y que en modo alguno persigue promocionar a los educandos por el simple hecho de hacerlo, sino de adoptar durante el transcurso de todo el a�o escolar las medidas necesarias para que el promedio de repitentes no supere el 5% de los estudiantes que finalicen el a�o escolar en cada uno de sus grados.

Estima que el repetir el a�o no es una soluci�n para corregir insuficiencias y deficiencias en el aprendizaje, pues tales recursos podr�an usarse para atender a estudiantes no cubiertos por el sistema educativo.

Anota que en cuanto a la responsabilidad del educando la norma acusada consagra una especie de control preventivo, de manera que si este presenta deficiencias en el proceso educativo tiene que comprometerse con el plantel a mejorar en el pr�ximo per�odo, suscribiendo un compromiso en el que intervienen los padres, el alumno y el educador.

En cuanto al empleo de la expresi�n �establecimientos educativos�, manifiesta que no se trata de un asunto relevante que per s� constituya violaci�n de disposici�n legal alguna, porque si bien la Ley 715 de 2001 utiliza el t�rmino �instituci�n educativa� para referirse a los �establecimientos educativos� o planteles o colegios, aqu�l t�rmino viene desde la Constituci�n Pol�tica que en su art�culo 68 se refiere a �l, indicando que la ley establecer� las condiciones para su creaci�n y gesti�n.

Aduce que es funci�n del Ministerio de Educaci�n Nacional, en ejercicio de la suprema inspecci�n y vigilancia de la educaci�n, fijar los criterios para evaluar el rendimiento escolar de los educandos y su promoci�n a niveles superiores, lo que se cumple efectivamente a trav�s del Decreto 230 de 2002, respetando la Constituci�n y las Leyes 115 de 1994 y 715 de 2001.

La se�ora Procuradora Primera Delegada en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado, en su vista de fondo defiende la legalidad del acto acusado, aduciendo, en esencia, lo siguiente:

Que el acto acusado no contempla una promoci�n autom�tica o simplemente num�rica, como lo afirma el actor, sino que fija unos criterios cuantitativos y cualitativos dentro del proceso educativo en el que participan la instituci�n educativa y el estudiante, y para lo cual se se�ala un procedimiento integral que debe agotarse para llegar finalmente a unos resultados en t�rminos de porcentajes.

Considera que no se puede afirmar que existe ausencia de responsabilidad del estudiante, dado que el seguimiento de �ste es continuo, permanente e integral, adem�s de que se le obliga a cumplir con un mejoramiento y nivelaci�n acad�mica que lo capacite para desarrollar los programas dise�ados, en aras de obtener resultados satisfactorios que garanticen su promoci�n al a�o siguiente.

�Art�culo 9�.-Los establecimientos educativos tienen que garantizar un m�nimo de promoci�n del 95% de los educandos que finalicen el a�o escolar en cada uno de sus grados.

�Es responsabilidad de la Comisi�n de Evaluaci�n y Promoci�n estudiar el caso de cada uno de los educandos considerados para la repetici�n de un grado y decidir acerca de �sta, pero en ning�n caso excediendo el l�mite del 5% del n�mero de educandos que finalicen el a�o escolar en cada grado. Los dem�s educandos ser�n promovidos al siguiente grado, pero sus evaluaciones finales no se podr�n modificar.

�Par�grafo.- Si al aplicar el porcentaje m�nimo de promoci�n, es decir el noventa y cinco por ciento, al n�mero de alumnos de un grado y la operaci�n da como resultado un n�mero fraccionario, se tendr� como m�nimo de promoci�n el n�mero entero de educandos anterior a la fracci�n.

El Decreto 230 de 2001 fue expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de la potestad reglamentaria contenida en el art�culo 189, numeral 11, de la Constituci�n Pol�tica, y con base en los siguientes preceptos:

�ARTICULO 79. Plan de estudios. El plan de estudios es el esquema estructurado de las �reas obligatorias y fundamentales y de �reas optativas con sus respectivas asignaturas, que forman parte del curr�culo de los establecimientos educativos.

�En la educaci�n formal, dicho plan debe establecer los objetivos por niveles, grados y �reas, la metodolog�a, la distribuci�n del tiempo y los criterios de evaluaci�n y administraci�n, de acuerdo con el Proyecto Educativo Institucional y con las disposiciones legales vigentes�.

�Art�culo 148. Funciones del Ministerio de Educaci�n Nacional. El Ministerio de Educaci�n Nacional, en cuanto al servicio p�blico educativo, tiene las siguientes funciones:

�d) Fijar los criterios para evaluar el rendimiento escolar de los educandos y para su promoci�n a niveles superiores�.

�Art�culo 5�. Competencias de la Naci�n en materia de educaci�n. Sin perjuicio de las establecidas en otras normas legales, corresponde a la Naci�n ejercer las siguientes competencias relacionadas con la prestaci�n del servicio p�blico de la educaci�n en sus niveles preescolar, b�sico y medio, en el �rea urbana y rural:

�5.5. Establecer las normas t�cnicas curriculares y pedag�gicas para los niveles de educaci�n preescolar, b�sica y media, sin perjuicio de la autonom�a de las instituciones educativas y de la especificidad de tipo regional�.

El actor considera que al establecer la norma acusada que por lo menos un 95% de los educandos de un grado debe ser promocionado al grado superior desconoce el proceso educativo a que alude el art�culo 1� de la Ley 115 de 1994, seg�n el cual la educaci�n es un servicio p�blico y un proceso de formaci�n permanente, personal, cultural y social que se fundamenta en una concepci�n integral de la persona humana, de su dignidad, de sus derechos y de sus deberes.

Sobre el particular, la Sala observa que, efectivamente, entendida la educaci�n como un proceso, el cual es definido por el Diccionario de la Real Academia Espa�ola como �el conjunto de operaciones l�gicas y aritm�ticas ordenadas, cuyo fin es la obtenci�n de unos resultados determinados�, la norma acusada no puede analizarse aisladamente, sino en armon�a con el resto del articulado del Decreto 230 de 2001, el cual en el art�culo 1� se�ala como �mbito de su aplicaci�n el servicio p�blico de la educaci�n formal que presten los establecimientos educativos del Estado, los privados, los de car�cter comunitario, solidario, cooperativo o sin �nimo de lucro; en el 2� define el curr�culo como el conjunto de criterios, planes de estudio, metodolog�as y procesos que contribuyen a la formaci�n integral y a la construcci�n de la identidad cultural, nacional, regional y local, incluyendo tambi�n los recursos humanos, acad�micos y f�sicos para poner en pr�ctica las pol�ticas y llevar a cabo el proyecto educativo institucional, y el cual debe ser adoptado por cada establecimiento educativo teniendo en cuenta los fines de la educaci�n y los objetivos de cada nivel y ciclo definidos por la Ley 115 de 1994, as� como las normas t�cnicas y los lineamientos curriculares expedidos por el Ministerio de Educaci�n Nacional; en el 3� define el plan de estudios, el cual debe incorporar la intenci�n e identificaci�n de los contenidos, temas y problemas de cada �rea, se�alando las correspondientes actividades pedag�gicas, la distribuci�n del tiempo y las secuencias del proceso educativo, los logros, competencias y conocimientos que los educandos deben alcanzar y adquirir al finalizar cada uno de los per�odos escolares en cada �rea y grado, as� como los criterios y procedimientos para evaluar el aprendizaje, el rendimiento y el desarrollo de capacidades de los educandos, el dise�o general de planes especiales de apoyo para estudiantes con dificultades en su proceso de aprendizaje, la metodolog�a aplicable a cada una de las �reas y los indicadores de desempe�o y metas de calidad; en el 4� dispone que la evaluaci�n de los educandos ser� continua e integral, que se har� con referencia a 4 per�odos de igual duraci�n en el que se dividir� el a�o escolar y que su objetivo es valorar el alcance y la obtenci�n de logros, competencias y conocimientos por parte de los educandos, determinar la promoci�n o no de los educandos en cada grado de la educaci�n b�sica y media, dise�ar e implementar estrategias para apoyar a los educandos que tengan dificultades en sus estudios y suministrar la informaci�n que contribuya a la autoevaluaci�n acad�mica de la instituci�n y a la actualizaci�n permanente de su plan de estudios; en el 5� y 6� precept�a que al finalizar cada uno de los 4 per�odos del a�o escolar los padres de familia recibir�n un informe escrito de evaluaci�n, en el que se d� cuenta de los avances de los educandos en el proceso formativo en cada una de las �reas y en el que se detallar�n las fortalezas y dificultades que �stos hayan presentado, estableciendo recomendaciones y estrategias para mejorar, y que al finalizar el a�o escolar se les entregar� a los padres de familia un informe final que incluir� una evaluaci�n integral del rendimiento del educando para cada �rea durante todo el a�o, y la cual tendr� en cuenta el cumplimiento por parte del educando de los compromisos que haya adquirido para superar las dificultades detectadas en per�odos anteriores; en el 7� se prev� que en todas las instituciones educativas se mantendr� actualizado un registro escolar que contenga para cada alumno sus datos de identificaci�n y el informe final de evaluaci�n de cada grado cursado; el 8� consagra que el Consejo Acad�mico conformar� para cada grado una Comisi�n de Evaluaci�n y Promoci�n integrada por tres docentes, un representante de los padres de familia y el rector o su delegado, con el fin de definir la promoci�n de los educandos y recomendar actividades de refuerzo y superaci�n para estudiantes con dificultades, y que las Comisiones analizar�n los casos de los estudiantes con desempe�os excepcionalmente altos, con el fin de recomendar actividades especiales de motivaci�n o promoci�n anticipada, y establecer�n si educadores y educandos siguieron las recomendaciones y cumplieron los compromisos del per�odo anterior, todo lo cual se consignar� en actas que constituir�n evidencia para decidir acerca de la promoci�n de educandos; en el 9� se prev� que en ning�n caso podr� repetir el grado un porcentaje superior al 5% del n�mero de educandos que finalice el a�o escolar; en el 10� que todo educando que haya obtenido insuficiente o deficiente en la evaluaci�n final de una o m�s �reas presentar� una nueva evaluaci�n de esas �reas, que se basar� en un programa de refuerzo pertinente con las dificultades que present�; en el 11 se establece que el establecimiento educativo deber� dise�ar programas espec�ficos para educandos no promovidos al grado siguiente, a los cuales les har� un seguimiento y favorecer� su promoci�n en la medida en que demuestren la superaci�n de las insuficiencias acad�micas que no aconsejaron su promoci�n; en el 12 se determina que la evaluaci�n acad�mica es el proceso mediante el cual la instituci�n educativa establece si ha alcanzado los objetivos y las metas de calidad acad�mica propuestas en su proyecto educativo institucional � PEI � y en su plan de estudios, y propone correctivos y planes de mejoramiento; en el 14 se advierte que la autoevaluaci�n acad�mica institucional anual tiene por objeto mejorar la calidad de la educaci�n que se imparte, teniendo en cuenta las metas de calidad acad�mica propuestas; y el 15 prescribe que las entidades territoriales peri�dicamente podr�n contratar con entidades avaladas por el Ministerio de Educaci�n Nacional evaluaciones acad�micas censales, que tendr�n como referencia las normas t�cnicas que formule el citado Ministerio.

Examinada la norma acusada dentro del contexto del Decreto 230 de 2001, la Sala considera que la fijaci�n del 95% como porcentaje m�nimo de educandos que deben ser promovidos al grado superior no desconoce el art�culo 1� de la Ley 115 de 1994, el cual, se reitera, define la educaci�n como un proceso, pues no es cierto que con dicha medida se deje de lado el desarrollo de la persona en sus diferentes aspectos (cognitivo, moral, etc.), pues conforme al art�culo 2� define el curr�culo como el conjunto de criterios, planes de estudio, metodolog�as y procesos que contribuyen a la formaci�n integral teniendo en cuenta los fines de la educaci�n y los objetivos de cada nivel y ciclo definidos por la Ley 115 de 1994, y que el art�culo 3� contempla que el plan de estudios, debe incorporar la intenci�n e identificaci�n de los contenidos, temas y problemas de cada �rea, se�alando las correspondientes actividades pedag�gicas, la distribuci�n del tiempo y las secuencias del proceso educativo, los logros, competencias y conocimientos que los educandos deben alcanzar y adquirir al finalizar cada uno de los per�odos escolares en cada �rea y grado, disposiciones estas que evidencian, en todo caso, la sujeci�n de los planteles educativos a las normas contenidas en la Ley General de Educaci�n y, en especial, el sometimiento a los fines y al proceso educativo all� definido.

Como fines de la educaci�n, el art�culo 5� de la Ley 115 de 1994 contiene, entre otros, los siguientes: el pleno desarrollo de la personalidad dentro de un proceso de formaci�n integral, f�sica, ps�quica, intelectual, moral, espiritual, social, afectiva, �tica, c�vica y dem�s valores humanos; la formaci�n para facilitar la participaci�n de todos en las decisiones que los afectan en la vida econ�mica, pol�tica, administrativa y cultural de la Naci�n; la adquisici�n y generaci�n de los conocimientos cient�ficos y t�cnicos m�s avanzados, human�sticos, hist�ricos, sociales, geogr�ficos y est�ticos, mediante la apropiaci�n de h�bitos intelectuales adecuados para el desarrollo del saber; el acceso al conocimiento, la ciencia, la t�cnica y dem�s bienes y valores de la cultura, el fomento de la investigaci�n y el est�mulo a la creaci�n art�stica en sus diferentes manifestaciones; el desarrollo de la capacidad cr�tica, reflexiva y anal�tica que fortalezca el avance cient�fico y tecnol�gico nacional, orientado con prioridad al mejoramiento cultural y de la calidad de la vida de la poblaci�n, a la participaci�n en la b�squeda de alternativas de soluci�n a los problemas y al progreso social y econ�mico del pa�s; la formaci�n en la pr�ctica del trabajo, mediante los conocimientos t�cnicos y habilidades, as� como en la valoraci�n del mismo como fundamento del desarrollo individual y social; la formaci�n para la promoci�n y preservaci�n de la salud y la higiene, la prevenci�n integral de problemas socialmente relevantes, la educaci�n f�sica, la recreaci�n, el deporte y la utilizaci�n adecuada del tiempo libre; y la promoci�n en la persona y en la sociedad de la capacidad para crear, investigar, adoptar la tecnolog�a que se requiere en los procesos de desarrollo del pa�s y que le permita al educando ingresar al sector productivo.

Adem�s, no es cierto que la norma analizada ignore los resultados del proceso educativo, como tampoco si el educando desarroll� las habilidades propias de su edad, pues a la Comisi�n de Evaluaci�n y Promoci�n le corresponde estudiar el caso de cada uno de los educandos considerados para repetir el grado y decidir acerca de tal repetici�n, estudio que, como es l�gico, tiene que comprender los resultados del proceso educativo, teniendo en cuenta para ello las condiciones particulares del estudiante, tales como su edad, sus falencias, sus fortalezas, su personalidad, sus aptitudes, el medio econ�mico y social, etc.

De otra parte, estima el actor violados los art�culos 4� de la Ley 115 de 1994 y 67 de la Constituci�n Pol�tica, los cuales precept�an:

�Art�culo 4�.- Calidad y cubrimiento del servicio. Corresponde al Estado, a la sociedad y a la familia velar por la calidad de la educaci�n y promover el acceso al servicio p�blico educativo, y es responsabilidad de la Naci�n y de las entidades territoriales, garantizar su cubrimiento.

�El Estado deber� atender en forma permanente los factores que favorecen la calidad y el mejoramiento de la educaci�n; especialmente velar� por la cualificaci�n y formaci�n de los educadores, la promoci�n docente, los recursos y m�todos educativos, la innovaci�n e investigaci�n educativa, la orientaci�n educativa y profesional, la inspecci�n y evaluaci�n del proceso educativo�.

�Art�culo 67.- La educaci�n es un derecho de la persona y un servicio p�blico que tiene una funci�n social; con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la t�cnica, y a los dem�s bienes y valores de la cultura.

�La educaci�n formar� al colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia; y en la pr�ctica del trabajo y la recreaci�n, para el mejoramiento cultural, cient�fico, tecnol�gico y para la protecci�n del ambiente.

�El Estado, la sociedad y la familia son responsables de la educaci�n, que ser� obligatoria entre los cinco y los quince a�os de edad y que corresponder� como m�nimo, un a�o de preescolar y nueve de educaci�n b�sica.

�La educaci�n ser� gratuita en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de derechos acad�micos a quienes puedan sufragarlos.

�Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspecci�n y vigilancia de la educaci�n con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formaci�n moral, intelectual y f�sica de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo.

�La Naci�n y las entidades territoriales participar�n en la direcci�n, financiaci�n y administraci�n de los servicios educativos estatales, en los t�rminos que se�alen la Constituci�n y la ley�.

No encuentra tampoco esta Corporaci�n que la norma acusada desconozca los preceptos transcritos, dado que el porcentaje all� establecido no niega el proceso educativo, ni desconoce la subjetividad del educando ni la naturaleza de servicio p�blico que tiene la educaci�n, pues al fijar dicho l�mite lo que pretende es mejorar la calidad de la educaci�n y que un n�mero mayor de habitantes de Colombia pueda acceder a dicho servicio, en cumplimiento del precepto constitucional 67, ya trascrito.

De otra parte, el actor considera que la norma educativa desconoce lo dispuesto en el art�culo 148, numeral 2, literal d), de la Ley 115 de 1994, en el sentido de que corresponde al Ministerio de Educaci�n Nacional fijar los criterios para evaluar el rendimiento escolar de los educandos y para su promoci�n a niveles superiores, los cuales, de conformidad con el art�culo 11, ib�dem, son el preescolar, la b�sica, con sus dos ciclos, y la media.

Al respecto, la Sala precisa que teniendo en cuenta que los niveles est�n compuestos por grados, y que la promoci�n del �ltimo grado de preescolar implica el ingreso al primer grado de la b�sica, y la promoci�n del �ltimo grado de la b�sica implica el ingreso al primer ciclo de la media, y as� sucesivamente, el hecho de que la norma acusada se haya referido a la promoci�n de un grado a otro y no a la de un nivel a otro no implica una falta de competencia del Ministerio de Educaci�n, pues si este esta facultado para fijar criterios respecto de los distintos niveles, tambi�n lo esta para definir lo concerniente a los grados que, como quedo visto, hacen parte de aquella.

Tambi�n se encuentra inconforme el actor con el hecho de que el precepto demandado hable de �establecimiento educativo�, lo cual, a su juicio, desconoce el contenido del art�culo 9� de la Ley 715 de 2001, que denomina instituciones educativas a quienes ofrezcan todos los niveles de educaci�n, y centros educativos a quienes ofrezcan solamente unos de ellos.

No comparte la Sala la anterior censura, pues al hablar la norma acusada de los establecimientos educativos es obvio que se est� refiriendo tanto a las instituciones educativas como a los centros educativos, sin que ellos signifique que est� creando una nueva modalidad de estatus educativo.

Finalmente, la Sala desea resaltar que la norma acusada, no hace cosa distinta que imponer al establecimiento educativo la obligaci�n de responder por una educaci�n de excelente calidad, de tal forma que m�ximo un 5% de los estudiantes repita el respectivo grado. En el acto acusado subyace tal prop�sito. De una parte, bajo el entendido de que los educandos forzosamente promovidos deber�n ser objeto de un trato y seguimiento especial, precedido de una gesti�n dise�ada con sujeci�n a las particularidades de cada situaci�n, que permita su nivelaci�n con los objetivos acad�micos previstos para los grados subsiguientes, lo anterior considerando que la educaci�n es un proceso que no se agota dentro de los limites de un a�o escolar, lo cual, a no dudarlo, exige un mayor compromiso por parte de la instituci�n educativa, de los educadores y, desde luego, de los estudiantes implicados; de la otra, se resalta la necesidad de un esfuerzo mayor en el trabajo educativo para que en lo posible todos los alumnos de un determinado grado alcancen el nivel que permita su promoci�n, al margen de las directrices de la norma acusada, lo cual, de por s�, ser� la mejor evidencia de que el proceso adelantado en el a�o respectivo alcanz� a plenitud sus objetivos.

En m�rito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci�n Primera, administrando justicia en nombre de la Rep�blica y por autoridad de la Ley,

Segundo.-DEVU�LVASE al actor las sumas de dinero depositadas para gastos ordinarios del proceso que no fueron utilizadas.

Se deja constancia que la anterior sentencia fue le�da, discutida y aprobada por la Sala en la sesi�n del d�a 18 de noviembre de 2004.

CONSTANCIA DE RELATORIA.- Abril 26 de 2005: Se hace constar que hasta la fecha no se ha bajado el salvamento de voto del doctor Camilo Arciniegas Andrade.