Fecha Providencia | 29/07/2003 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
Norma demandada: Decreto 172 de 2001
Demandante: FLORENTINO CARDONA GARCÍA
Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE
SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE AUTOMOTOR TAXI - Niega suspensión provisional del Decreto 172 de 2001 / TAXIS - Niega suspensión provisional del Decreto 172 de 2001
En el caso sub-examine, de la simple confrontación de los actos acusados con las normas de orden superior que se invocan como vulneradas no emerge la manifiesta infracción a que alude el actor, que exige el artículo 152 del C.C.A., para que proceda medida precautoria solicitada. En efecto, según se lee en el encabezado del Decreto 172 de 2001, contentivo de las disposiciones acusadas, su expedición tuvo como sustento el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996 y el Código de Comercio. De tal manera que resulta necesario consultar no solo las normas acusadas por el actor, sino también, en lo pertinente, las Leyes 105 de 1993, 336 de 1996 y el Código de Comercio, en orden a establecer si el Gobierno Nacional podía o no hacer las regulaciones cuestionadas. Como ello entraña un estudio de fondo, impropio de efectuar en esta etapa inicial del proceso, es del caso denegar la medida precautoria solicitada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá, D.C., veintinueve (29) de julio de dos mil cuatro (2004)
Radicación número: 110001-03-24-000-2004-00201-01
Actor: FLORENTINO CARDONA GARCÍA
Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE
Referencia: Acción de nulidad contra el Decreto 172 de 2001, "Por el cual se reglamenta el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Individual de Pasajeros en Vehículos Taxi", proferido por el Ministerio de Transporte
El ciudadano y abogado FLORENTINO CARDONA GARCÍA, obrando en nombre propio, y en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener declaratoria de nulidad, previa suspensión provisional, de los artículos 12, inciso 2°; 13, numerales 11 -inciso 1°-, 12 y 13 ; 14 y 55 del Decreto 172 de 2001, "Por el cual se reglamenta el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Individual de Pasajeros en Vehículos Taxi", proferido por el Ministerio de Transporte.
I. LA ADMISION DE LA DEMANDA
Como la demanda y anexos se ajustan a las previsiones de los artículos 137 a 142 del C.C.A., es del caso admitirla, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
II. LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL
II. 1-. En escrito separado de la demanda el actor solicitó la medida precautoria del acto acusado aduciendo, en esencia, lo siguiente:
1º: Que la expresión "Si la empresa presenta la solicitud en forma extemporánea …" que hace parte del inciso 2° del artículo 12 del Decreto 172 de 2001, viola el inciso 1°, del artículo 11, de la Ley 336 de 1996, que establece que "Las empresas interesadas en prestar el servicio público de transporte o constituidas para tal fin, deberán solicitar y obtener Habilitación para operar", por cuanto al no consagrar esta norma límite alguno para la presentación de la documentación de la solicitud de habilitación, no puede la disposición acusada hablar de extemporaneidad, sobre todo si se tiene en cuenta que el parágrafo de la norma que estipulaba dicho término, fue declarado inexequible.
2º: Aduce que la expresión "… o la autoridad de transporte competente le niegue la habilitación …" que hace parte del inciso 2°, del artículo 12, del Decreto 172 de 2001, viola las siguientes disposiciones:
El inciso 2°, del artículo 14, de la Ley 336 de 1996, que prevé:
"… La habilitación se otorgará con la misma denominación invocada por los interesados desde el inicio de la actuación administrativa y cualquier modificación o cambio de aquella solo podrá hacerse con permiso previo de la autoridad competente, razón por la cual deberá llevarse un registro de los nombres y distintivos de las empresas."
El artículo 13 del Código Contencioso Administrativo, que señala:
"Se entenderá que el peticionario ha desistido de su solicitud si hecho el requerimiento de completar los requisitos, los documentos o las informaciones de que tratan los dos artículos anteriores, no da respuesta en el término de dos (2) meses. Acto seguido se archivará el expediente, sin perjuicio de que el interesado presente posteriormente una nueva solicitud.”
Sostiene que dicha violación se da por cuanto en ninguna de las disposiciones citadas se faculta a la autoridad que conoce de la solicitud de habilitación, para negarla, sino únicamente para otorgarla o para archivarla cuando considere que el interesado desiste de su petición, quedando a salvo la posibilidad de presentarla nuevamente.
3°: Que la expresión "… no podrá continuar prestando el servicio”, que hace parte del inciso 1°, del artículo 12, del Decreto 172 de 2001, viola el artículo 29 de la Constitución Política, por cuanto el inciso demandado no determina el procedimiento que se ha de seguir para impedir a la empresa que continúe prestando el servicio, por lo que, en su opinión, no puede aplicar sanciones.
Concluye que en los casos anteriores, el Gobierno Nacional excedió su potestad reglamentaria, al crear a través de las disposiciones acusadas, un régimen sancionatorio no contemplado en la ley que reglamenta, introduciendo sanciones tales como: 1. Castigar la presentación extemporánea de la solicitud de habilitación; 2. Negar la solicitud de habilitación y 3. Impedir que la empresa continúe prestando el servicio.
4°: Expresa que el inciso 1°, del numeral 11, del artículo 13, del Decreto 172 de 2001, establece que: "…11. Demostración de un capital pagado o patrimonio liquido equivalente a los salarios mínimos mensuales legales vigentes establecidos para cada nivel, teniendo en cuenta el último censo poblacional adelantado por el DANE, debidamente ratificado por la Ley de acuerdo a los siguientes montos: …", viola las siguientes disposiciones:
El inciso 3° del artículo 11, de la Ley 336 de 1996, que preceptúa:
“El Gobierno Nacional fijará las condiciones para el otorgamiento de la Habilitación, en materia de organización y capacidad económica y técnica, igualmente, señalará los requisitos que deberán acreditar los operadores, tales como estados financieros debidamente certificados, demostración de la existencia del capital suscrito y pagado, y patrimonio bruto, comprobación del origen del capital, aportado por los socios, propietarios o accionistas, propiedad, posesión o vinculación de equipos de transporte, factores de seguridad, ámbito de operación y necesidades del servicio.”
El inciso 3°, del artículo 12, de la Ley 336 de 1996, que prevé:
“Para efectos de las condiciones relacionadas con la capacidad financiera y origen de los recursos, se tendrán en cuenta, entre otras, las últimas declaraciones de renta y los estados financieros actuales y anteriores debidamente certificados, confrontando el capital pagado, patrimonio neto y bruto, los análisis financieros requeridos, así como los demás mecanismos establecidos por las disposiciones vigentes para verificar el origen del capital invertido.”
A su juicio, el acto acusado viola las normas transcritas, puesto que al disponer que la capacidad económica de las empresas que solicitan su habilitación se determine por el equivalente a los salarios mínimos mensuales legales vigentes establecidos para cada nivel, teniendo en cuenta el último censo poblacional adelantado por el Dane, en el sitio o lugar de la sede principal de la empresa solicitante, debidamente ratificado por la ley y de acuerdo a los montos que allí se determinan, está fijando un nuevo parámetro no contemplado en las disposiciones aducidas como violadas, que es el de una capacidad económica mínima para las empresas solicitantes de la habilitación, que en ninguna parte de la ley reglamentada exige.
Agrega que la disposición impugnada atenta contra la libertad de empresa, por cuanto la misma busca que las empresas pequeñas y bien organizadas, que con los medios económicos disponibles han venido cumpliendo a cabalidad su objeto social, desaparezcan, al no poder cumplir con los topes económicos mínimos, exigidos por el Gobierno Nacional a través del decreto reglamentario, quedando en consecuencia el transporte público en manos de los grandes propietarios.
5°: Sostiene que el numeral 12, del artículo 13, del Decreto 172 de 2001, que señala: "Copias de las Pólizas de responsabilidad civil contractual y extracontractual exigidas en el presente Decreto.", vulnera el inciso 2°, del artículo 10°, del Código Contencioso Administrativo, que consagra que “los funcionarios no podrán exigir a los particulares constancias, certificados o documentos que ellos mismos tengan, o que puedan conseguir en los archivos de la misma entidad”, por cuanto con dicha disposición se desconocería lo ordenado por los artículos 18, 20 y 54 del Decreto 172 de 2001, que disponen que en cada carpeta de los vehículos afiliados a las empresas, deben reposar estas pólizas, por ser requisito indispensable para la expedición de las Tarjetas de Operación, y que dichas carpetas reposan en las dependencias de la autoridad competente encargada de otorgar la habilitación.
6°: Señala que el numeral 13, del artículo 13, del Decreto 172 de 2001, que expresa: “Duplicado al carbón de la consignación a favor de la Autoridad de transporte competente por el pago de los derechos que se causen, debidamente registrado por la entidad recaudadora.", vulnera la Ley 336 de 1996 en su totalidad, y en especial el capitulo tercero, por cuanto en ninguna parte de la citada ley se autoriza a cobrar cargo alguno por dicho concepto. Lo que significa que el Gobierno Nacional, a través del decreto reglamentario, está creando un tributo no autorizado por la ley de rango superior, excediendo de esta forma su potestad reglamentaria, al modificarla y reglamentarla.
7°: Manifiesta que el artículo 14, del Decreto 172 de 2001, que establece:
"PERSONA NATURAL.- El propietario o tenedor hasta de cinco (5) vehículos que tengan interés de prestar el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Individual de Pasajeros en Vehículos Taxi, deberá obtener la correspondiente habilitación, previo el cumplimiento de los siguientes requisitos:
1. Solicitud dirigida a la autoridad de transporte competente suscrita por el interesado.
2. Certificado de registro como comerciante, expedido con una antelación máxima de 30 días hábiles, en el que se determine que dentro de objeto social desarrolla la Industria de Transporte.
3. Indicación del domicilio principal, señalando su dirección.
4. Acreditar la propiedad o la existencia de los contratos de arrendamiento financiero de los respectivos vehículos.
5. Certificación sobre la existencia del programa de revisión y mantenimiento preventivo que desarrollará para los equipos con los cuales prestará el servicio.
6. Descripción de los vehículos con los cuales prestará el servicio, con indicación de la clase, marca, modelo, número del chasis, capacidad y demás especificaciones que permitan su identificación, de acuerdo con las normas vigentes. En todo caso el vehículo deberá cumplir con las condiciones técnico-mecánicas y con las especificaciones requeridas por las autoridades competentes para transitar.
7. Copia de las pólizas vigentes de responsabilidad civil contractual y extracontractual, exigidas en el presente Decreto.
8. Presentar los distintivos que portaran los respectivos vehículos, los cuales deben acompañarse con la expresión "persona natural".
Las empresas de persona natural deberán sujetarse a todos los requisitos establecidos en el presente Decreto para la prestación del Servicio Público de Transporte.
PARAGRAFO.- RESTRICCIÓN.- Cuando la Empresa de persona natural pretenda operar con más de cinco (5) vehículos, deberá solicitar y obtener habilitación conforme a los requisitos establecidos en el artículo 8 del presente Decreto."
Anota que dicho artículo vulnera los artículos 9° y 10° de la Ley 336 de 1996, que establecen:
“ARTICULO 9.- El servicio público de Transporte dentro del país tiene un alcance nacional y se prestará por empresas, personas naturales o jurídicas, legalmente constituidas de acuerdo con las disposiciones colombianas y debidamente habilitadas por la autoridad de transporte competente. La prestación del servicio público de Transporte Internacional, a más de las normas nacionales aplicables para el caso, se regirá de conformidad con los Tratados, Convenios, Acuerdos y prácticas, celebrados o acogidos por el país para tal efecto.”
“ARTÍCULO 10.- &$Para los efectos de la presente Ley se entiende por operador o empresa de transporte la persona natural o jurídica constituida como unidad de explotación económica permanente con los equipos, instalaciones y órganos de administración adecuados para efectuar el traslado de un lugar a otro de personas o cosas, o de unas y otras conjuntamente.
PARÁGRAFO. La constitución de la persona jurídica a que se refiere el presente Artículo, no requerirá de autorización previa alguna por parte del Estado."
A su juicio, el acto acusado viola las normas transcritas al crear dos clases de operadores persona natural - los que tengan hasta 5 vehículos automotores y los que tengan más de 5 - sin autorización de la ley que reglamenta, pues en ninguna de sus partes hace tal diferenciación, ni contempla diferentes clases de requisitos para la obtención de la habilitación de empresas de transporte, sino que, por el contrario, establece una única serie de requisitos aplicables por igual a cualquier operador persona natural.
Por lo anterior, sostiene que el Gobierno Nacional excedió su potestad reglamentaria, al modificar y adicionar la ley reglamentada.
Manifiesta que el artículo 14, del Decreto 172 de 2001 vulnera igualmente los artículos 71 y 72 de la Ley 222 de 1996, que consagran:
“ARTÍCULO 71. CONCEPTO DE EMPRESA UNIPERSONAL. Mediante la Empresa Unipersonal una persona natural o jurídica que reúna las calidades requeridas para ejercer el comercio, podrá destinar parte de sus activos para la realización de una o varias actividades de carácter mercantil.
La Empresa Unipersonal, una vez inscrita en el registro mercantil, forma una persona jurídica.
PARÁGRAFO. Cuando se utilice la empresa unipersonal en fraude a la ley o en perjuicio de terceros, el titular de las cuotas de capital y los administradores que hubieren realizado, participado o facilitado los actos defraudatorios, responderán solidariamente por las obligaciones nacidas de tales actos y por los perjuicios causados.”
“&$ARTICULO 72. REQUISITOS DE FORMACIÓN. La Empresa Unipersonal se creará mediante documento escrito en el cual se expresará:
1. Nombre, documento de identidad, domicilio y dirección del empresario;
2. Denominación o razón social de la empresa, seguida de la expresión "Empresa Unipersonal", o de su sigla E.U., so pena de que el empresario responda ilimitadamente.
3. El domicilio.
4. El término de duración, si éste no fuere indefinido.
5. Una enunciación clara y completa de las actividades principales, a menos que se exprese que la empresa podrá realizar cualquier acto lícito de comercio.
6. El monto del capital haciendo una descripción pormenorizado los bienes aportados, con estimación de su valor. El empresario responderá por el valor asignado a los bienes en el documento constitutivo.
Cuando los activos destinados a la empresa comprendan bienes cuya transferencia requiera escritura pública, la constitución de la empresa deberá hacerse de igual manera e inscribirse también en los registros correspondientes.
7. El número de cuotas de igual valor nominal en que se dividirá el capital de la empresa.
8. La forma de administración y el nombre, documento de identidad y las facultades de sus administradores. A falta de estipulaciones se entenderá que los administradores podrán adelantar todos los actos, comprendidos dentro de las actividades previstas.
Delegada totalmente la administración y mientras se mantenga dicha delegación, el empresario no podrá realizar actos y contratos a nombre de la Empresa Unipersonal.
PARÁGRAFO. Las Cámaras de Comercio se abstendrán de inscribir el documento mediante el cual se constituya la empresa unipersonal, cuando se omita alguno de los requisitos previstos en este artículo o cuando a la diligencia de registro no concurra personalmente el constituyente o su representante o apoderado.”
Considera el actor que el artículo acusado vulnera las normas transcritas por cuanto, de una parte, el legislador en estas normas tampoco estableció ningún tipo de diferenciación entre las empresas unipersonales, para darles un tratamiento jurídico diferente a unas con respecto a otras y, de la otra, afirma que el artículo impugnado viola en su integridad el artículo 71 de la norma citada, al no solicitar, para la constitución del operador persona natural, el cumplimiento de todos los requisitos estipulados en dicha disposición, sino únicamente dos de ellos -inscribirse en la Cámara de Comercio y manifestar que su objeto social es el de la industria del transporte-.
Estima que a través de esta norma, el Gobierno Nacional está excediendo igualmente su potestad reglamentaria, al suprimir requisitos exigidos por una norma superior, y al crear personas jurídicas no autorizadas en la misma.
8°: Finalmente, aduce que el artículo 55 del Decreto 172 de 2001, el cual prevé que: “Las empresas que cuenten con licencia de funcionamiento vigente, tendrán doce (12) meses contados a partir de la publicación del presente Decreto para acreditar los requisitos exigidos para la habilitación.”, vulnera el artículo 11, de la Ley 336 de 1996, que consigna:
“ARTÍCULO 11. Las empresas interesadas en prestar el servicio público de transporte o constituidas para tal fin, deberán solicitar y obtener habilitación para operar.
La Habilitación, para efectos de esta Ley, es la autorización expedida por la autoridad competente en cada Modo de transporte para la prestación del servicio público de transporte.
El Gobierno Nacional fijará las condiciones para el otorgamiento de la Habilitación, en materia de organización y capacidad económica y técnica, igualmente, señalará los requisitos que deberán acreditar los operadores, tales como estados financieros debidamente certificados, demostración de la existencia del capital suscrito y pagado, y patrimonio bruto, comprobación del origen del capital, aportado por los socios, propietarios o accionistas, propiedad, posesión o vinculación de equipos de transporte, factores de seguridad, ámbito de operación y necesidades del servicio.
Estima el actor que la disposición acusada vulnera la norma superior citada, por cuanto la misma no determina ningún termino para que las empresas con licencias de funcionamiento vigente, se acojan a las nuevas disposiciones, teniendo en cuenta que el parágrafo de la norma que así lo estipulaba, fue declarado inexequible.
II.2.- CONSIDERACIONES DE LA SALA:
En el caso sub-examine, de la simple confrontación de los actos acusados con las normas de orden superior que se invocan como vulneradas no emerge la manifiesta infracción a que alude el actor, que exige el artículo 152 del C.C.A., para que proceda medida precautoria solicitada.
En efecto, según se lee en el encabezado del Decreto 172 de 2001, contentivo de las disposiciones acusadas, su expedición tuvo como sustento el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996 y el Código de Comercio.
De tal manera que resulta necesario consultar no solo las normas acusadas por el actor, sino también, en lo pertinente, las Leyes 105 de 1993, 336 de 1996 y el Código de Comercio, en orden a establecer si el Gobierno Nacional podía o no hacer las regulaciones cuestionadas.
Como ello entraña un estudio de fondo, impropio de efectuar en esta etapa inicial del proceso, es del caso denegar la medida precautoria solicitada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,
R E S U E L V E:
I-. Admítese la demanda presentada por el ciudadano y abogado FLORENTINO CARDONA GARCÍA. En consecuencia, se dispone:
a): Notifíquese personalmente al señor Ministro de Transporte. Entréguesele copia de la demanda y sus anexos.
b): Notifíquese personalmente al señor Procurador Primero Delegado de lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado.
c): Fíjese el proceso en lista por el término de diez (10) días para que la parte demandada o los intervinientes puedan contestar la demanda, proponer excepciones y solicitar la práctica de pruebas.
d): Solicítese a la Secretaría General del Ministerio de Transporte en el término de ocho(8) días envíe los antecedentes administrativos correspondientes al acto administrativo acusado, con la advertencia de que el desacato a esta solicitud o la inobservancia del plazo indicado constituyen falta disciplinaria.
e): De conformidad con lo ordenado en el numeral 4 del artículo 207 del C.C.A., en concordancia con el Decreto 2867 de 1.989, deposite el actor la suma de ONCE MIL ($11.000.oo) moneda corriente, dentro de los diez (10) días siguientes al del regreso del expediente a la Secretaría.
II.- Tiénese como demandante al ciudadano y abogado FLORENTINO CARDONA GARCÍA.
III.- Tiénese como demandada a la Nación -MINISTERIO DE TRANSPORTE-.
IV-. DENIÉGASE la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo acusado.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 29 de julio de 2004.
CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA
Presidente
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO