Fecha Providencia | 04/09/2003 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Olga Inés Navarrete Barrero
Norma demandada: artículo 3 del Decreto 712 de abril 13 de 2002
Demandante: NORBERTO ENRIQUE HINCAPIÉ FRANCO
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
APROPIACIONES PRESUPUESTALES - Reducción o aplazamiento: casos en que procede: constitucionalidad de los artículos 76 y 77 del Decreto 11 de 1996 / REDUCCION O APLAZAMIENTO DE APROPIACIONES DEL PRESUPUESTO - No constituye modificación sino ejecución del mismo / AUTONOMIA PRESUPUESTAL - Límites frente a facultad de aplazamiento o reducción de apropiaciones presupuestales / DECRETO DE REDUCCION O APLAZAMIENTO DE APROPIACIONES - Control contencioso administrativo
Sobre la constitucionalidad de estos artículos, la Corte Constitucional se pronunció en sentencia C- 192 de 1997, así: “En esa medida, es necesario distinguir dos fenómenos diversos en el proceso presupuestal. Así, una cosa es la posibilidad que tiene el Congreso de no aprobar -esto es, no autorizar- un gasto propuesto por el Gobierno, elemento que concreta el principio de legalidad del gasto, por lo cual es natural que la Carta establezca que los representantes del pueblo pueden reducir o eliminar las partidas propuestas por el Gobierno. Sin embargo, otra cosa muy diferente es que el Gobierno pueda reducir o aplazar una partida que ya ha sido autorizada por la ley de presupuesto. En efecto, como se vio, las apropiaciones no son las cifras que obligatoriamente van a ser comprometidas y gastadas sino que representan las sumas máximas que pueden ser ejecutadas por las autoridades respectivas, lo cual significa que en principio es un problema de ejecución presupuestal si una partida apropiada en la ley del presupuesto es o no integral y efectivamente comprometida y gastada durante el período fiscal respectivo. Por consiguiente, la reducción o aplazamiento de las apropiaciones presupuestales no constituye en estricto sentido una modificación del presupuesto, como equivocadamente lo señala uno de los intervinientes, sino que es un momento de la ejecución del mismo. (...) Por consiguiente, si el Gobierno utiliza estas facultades, no para enfrentar los problemas de recaudo tributario o responder a las exigencias macroeconómicas sino, por ejemplo, para afectar la autonomía de determinadas entidades, estaríamos en frente de una desviación de poder que -conforme al artículo 88 del C.C.A- implicaría la nulidad de la actuación gubernamental, pues la autoridad habría utilizado sus atribuciones con una finalidad distinta a aquella para la cual le fueron conferidas por la normatividad. (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-192 de 1997. M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero). En consecuencia, la Corte decidió: “Declarar EXEQUIBLE el artículo 34 de la Ley 179 de 1994, incorporado al Estatuto Orgánico del Presupuesto por el artículo 76 del Decreto 111 de 1996, en el entendido de que la reducción o aplazamiento, total o parcial, de las apropiaciones presupuestales no implica una modificación del presupuesto, y que el Gobierno debe ejercer esa facultad en forma razonable y proporcionada, y respetando la autonomía presupuestal de las otras ramas del poder y entidades autónomas, en los términos de los numerales 9 y 14 de la parte motiva de esta sentencia”.
RECURSOS PARAFISCALES - Nulidad del decreto que reduce las apropiaciones / RECURSOS FISCALES ORDINARIOS - Susceptibles de reducción presupuestal / SENA - Administración de recursos parafiscales
En un caso similar, esta Sección declaró la nulidad de los artículos 1º y 2º del Decreto 001 de 1999, expedido por el Gobierno Nacional, únicamente en cuanto ordenó reducir el monto de las contribuciones parafiscales del SENA, tanto en el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, como en el Presupuesto de Gastos y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal de 1999. Dijo el Consejo de Estado: “Lo anterior, por cuanto al establecer expresamente el artículo 29 del Decreto 111 de 1996 que las contribuciones parafiscales sólo se incluirán en el Presupuesto General de la Nación para efectos de registrar la estimación de su cuantía, y que su manejo, administración y ejecución se hará de acuerdo con la ley que las crea, de ello se deduce que, frente a las mismas, no le son aplicables las normas anteriormente transcritas, como sí lo son para los demás recursos que integran, para el caso concreto, el presupuesto del SENA, pues, el pluricitado artículo 29 sólo excluye a las contribuciones parafiscales del tratamiento general dado a los demás recursos. (...) De todo lo anteriormente expuesto la Sala concluye que al reducir el Gobierno Nacional en el acto acusado “… el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital del Presupuesto General de la Nación” las contribuciones parafiscales del Sena, a las cuales no puede aplicar el mismo régimen ordinario de los demás recursos fiscales, pues, su inclusión en el Presupuesto Nacional sólo obedece al hecho de la estimación de su cuantía, vulneró directamente el artículo 29 del Decreto 111 de 1994 e, indirectamente, el artículo 151 de la Constitución Política. En efecto, esta última establece la sujeción de cualquiera norma que se expida en determinada materia a lo que regule la respectiva ley orgánica, la que se encuentra contenida en el Decreto 111 de 1996, el cual, se reitera, somete la administración de los recursos parafiscales de los establecimientos públicos a lo dispuesto en la ley que los crea, que para el caso del Sena es la Ley 119 de 1994, la cual señala que dicha función corresponde al Consejo Directivo Nacional”( Cfr. Consejo de Estado. Sección Primera. C.P. Dra. Olga Inés Navarrete Barrero. Exp. 5353. Septiembre 6 de 1999. Actor: Roberto Hermida Izquierdo). NOTA DE RELATORIA: Se cita de la Corte Constitucional. Sentencia C-369 de 1996. M.P. Dr. Julio César Ortiz).
SENA - Aplazamiento de apropiaciones sobre ingresos corrientes y otros ingresos de tesorería: legalidad al no tocar recursos parafiscales / INGRESOS CORRIENTES - Sujeción al reducción o aplazamiento por sujeción a los recaudos que se obtenga
El artículo 3 del Decreto 712 de 2002 que se demanda, respecto de los recursos del SENA y del ICBF, establece: “Artículo 3. Aplázase hasta el 30 de septiembre de 2002, el Presupuesto de Gastos para la vigencia fiscal de 2002, en la suma de quinientos treinta y nueve mil trescientos noventa y cuatro millones quinientos cuarenta y cinco mil seiscientos setenta y seis pesos moneda legal ($539.394.545.676) según el siguiente detalle: “...”. Como se puede observar, en el caso del SENA el aplazamiento recae sobre partidas amparadas con “ingresos corrientes” y “otros ingresos de tesorería”, lo cual no vulnera disposición alguna si se tiene en cuenta que tales ingresos, que forman parte del presupuesto de esta entidad, por su condición de establecimiento público, integran el presupuesto general de la Nación y, por lo tanto, se les aplican las disposiciones de la ley orgánica del presupuesto. No se tocan los recursos parafiscales. Así lo certificó el Ministerio de Hacienda en la contestación de la demanda. Se debe tener en cuenta que si bien la apropiación de tales ingresos en cuestión está predeterminado por la ley que las crea, no lo está su monto o cuantía para cada año fiscal, de allí que deba ser objeto de cálculo por el Gobierno Nacional y ser incorporadas al Presupuesto de Rentas, de donde se encuentra sujeta al mismo carácter de ingresos probables o proyectados para el período fiscal de que se trate y, como tal, es susceptible de que los recaudos esperados se obtengan o no, así como tener incidencia en la coherencia macroeconómica, situaciones que puede prever el Gobierno Nacional y que el artículo 76 del Decreto 111 de 1996 establece como causales para reducir o aplazar total o parcialmente las apropiaciones presupuestales. Si se pueden reducir las apropiaciones por estimarse que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos, según el citado artículo, por la misma razón se pueden reducir las rentas proyectadas del año. Así las cosas, el artículo 1º, numeral 5, del Decreto 712 de 2002, al no disponer nada sobre el destino de las apropiaciones de las rentas parafiscales del Presupuesto General de la Nación 2002 no contraviene el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional ni, por contera, las demás disposiciones superiores invocadas como violadas.
INGRESOS CORRIENTES - Concepto / OTROS INGRESOS DE TESORERIA - Concepto / RECURSOS PARAFISCALES - Sena / SENA - Prohibición de reducción o aplazamiento de las contribuciones parafiscales / I.C.B.F.-Facultad del Gobierno para aplazar recursos parafiscales lo que no implica reducción ni su destinación a fines distintos del previsto en la ley
Debe tenerse en cuenta que el aplazamiento ordenado en el artículo censurado corresponde a apropiaciones por $12.707.400.oo con cargo a Ingresos Corrientes de los establecimientos públicos – carácter que tiene el SENA-, cuyo código es 20, y $28.292.600.oo con cargo a “Otros recursos de Tesorería”, también de los establecimientos públicos, cuyo código es 21, conceptos éstos diferentes a los de contribuciones parafiscales, las cuales se distinguen con el código 27 en los anexos del Decreto de Liquidación del Presupuesto, para el caso del SENA, atendiendo lo informado por el Ministerio de Hacienda. Según el artículo 27 del Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional los ingresos corrientes no comprenden las rentas parafiscales, puesto que sólo incluye como tales los ingresos tributarios y no tributarios, siendo los primeros los impuestos directos e indirectos, mientras que los segundos son las tasas y las multas, conceptos a los cuales es claro que no pertenecen las contribuciones parafiscales, según lo ha precisado ampliamente la jurisprudencia y la doctrina. Por su parte, los “Otros recursos de tesorería” aplicados a los establecimientos públicos, se refieren a los recursos de capital de éstos, concepto que según el artículo 31 ibídem comprende los recursos del balance, del crédito interno y externo con vencimiento mayor a un año, rendimientos financieros, diferencial cambiario, donaciones y excedentes financieros. Por consiguiente, no está demostrado en el sub lite que las apropiaciones aplazadas en el presupuesto 2002 del SENA sean con cargo o correspondan a gastos de las contribuciones parafiscales cuyo manejo, administración y ejecución esté asignado a ese establecimiento público nacional, luego el artículo 3º impugnado, en lo pertinente, no se opone al artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional. En cuanto se refiere al ICBF, los $90.000´000.000 que serán objeto de aplazamiento, que sí son con cargo a los recursos parafiscales, la Sala no accederá a la nulidad del artículo 3 Sección 1904 del Decreto 712 de 2002 y del Decreto 2121 del mismo año, por cuanto el Gobierno Nacional tiene facultad para aplazar, por razones de coherencia macroeconómica, partidas del presupuesto, facultad que, como se anotó, no implica reducción de tales rentas parafiscales ni su destinación a fines distintos del previsto en la ley.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO
Bogotá, D.C., septiembre cuatro (4) de dos mil tres (2003)
Radicación número: 11001-03-24-000-2002-00389-01(8431)
Actor: NORBERTO ENRIQUE HINCAPIÉ FRANCO
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: ACCION DE NULIDAD
Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado origen al proceso de la referencia, instaurada por NORBERTO ENRIQUE HINCAPIÉ FRANCO, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., con el fin de que se declare la nulidad parcial del artículo 3 del Decreto 712 de abril 13 de 2002, emanado del Gobierno Nacional “por el cual se aplazan unas apropiaciones en el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2002, en cuanto se refieren a la suspensión en la aplicación del presupuesto del Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA- y del INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR –ICBF- por tratarse de ingresos parafiscales, e igualmente se decrete la nulidad parcial del Decreto 2121 de septiembre de 2002 por las mismas razones.
I.- ANTECEDENTES
Normas violadas y concepto de la violación.
Se violaron las siguientes disposiciones: artículo 151 de la Constitución Política y 29 del Decreto 111 de 1996.
Concepto de la Violación.
El Gobierno Nacional fue mas allá de las autorizaciones del Consejo de Ministros con el Decreto 712 de 2002 al involucrar a las rentas parafiscales del ICBF y el SENA como quiera que el mismo decreto en su último considerando concretiza la autorización a “...aplazar algunas apropiaciones presupuestales de los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación” y como lo han dejado claro tanto el Consejo de Estado como la Corte Constitucional, las rentas parafiscales no forman parte del Presupuesto General de la Nación.
Con el Decreto 712 de 2002, el Ejecutivo redujo en la práctica y aplazó de manera inconstitucional el presupuesto del SENA el cual se encuentra constituido en su integralidad como producto de la imposición parafiscal.
Las contribuciones parafiscales las determina el Estatuto Orgánico del Presupuesto como contribuciones que, por su naturaleza tienen varias características, a saber:
El Estatuto Orgánico del Presupuesto tiene su fundamento en el artículo 151 de la Constitución y debe ser acatado en su integridad por todos los órganos que componen el Estado. El Gobierno Nacional, mediante la expedición de la norma parcialmente demandada consideró los recursos parafiscales del SENA como rentas generales y corrientes del presupuesto nacional, haciéndolo objeto de reducciones y aplazamiento, contrariando así el artículo 29 del Decreto 111 de 1996.
Si la misma Constitución se refiere a las contribuciones parafiscales como una categoría diferente a la de los impuestos corrientes del Estado, ello demuestra que no puede darse un tratamiento igual al de éstos últimos como lo hizo la norma demandada.
Se apoya en sentencias del Consejo de Estado y la Corte Constitucional que señalan que los recursos parafiscales son independientes de los recursos ordinarios del Estado.
c. La defensa del acto acusado
El Ministerio de Hacienda y Crédito Publico contestó la demanda en los siguientes términos:
La Constitución Política le asigna a la Ley Orgánica del Presupuesto la regulación correspondiente a la programación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados, motivo por el cual en el presente caso no se infringen los artículos 151 y 352 de la Constitución Política ya que las leyes orgánicas del presupuesto, regulan entre otras materias las relativas al aplazamiento y reducción presupuestal.
De conformidad con el artículo 347 de la Constitución, el presupuesto de gastos es la autorización máxima que el Congreso de la República concede a los órganos que forman parte del mismo. Así lo dispone el artículo 89 del Decreto 111 de 1996.
La ley anual guarda especial importancia para delimitar los alcances de su aprobación y ejecución ya que su naturaleza estrictamente adjetiva es una estimación de ingresos y gastos que normalmente cada año efectúa el órgano de representación popular.
En la legislación colombiana el principio de legalidad se traduce en la incorporación de ingresos y de los gastos en el presupuesto. Las apropiaciones incluídas en el presupuesto, deben contar con un título constitutivo de gasto, en los términos de la Constitución Política y la Ley Orgánica del Presupuesto.
El Gobierno Nacional es el responsable de la política económica y de desarrollo y es a quien le compete al manejo de la política fiscal de la Nación. La Ley 179 de 1994, Orgánica del Presupuesto, en cumplimiento de lo ordenado por el artículo 352 superior, otorgó al Gobierno Nacional la facultad de reducir o aplazar total o parcialmente la apropiaciones cuando estimare que los recaudos del año podían ser inferiores a la total de los gastos y obligaciones contraías. Así lo dispone el artículo 76 del Decreto 111 de 1996. La facultad conferida al Presidente de la República se concreta en la posibilidad de reducir partidas, en determinadas coyunturas, ya sea porque no existen los recursos para que se logre una ejecución acorde al presupuesto, o porque su ejecución puede afectar el equilibrio económico.
Atendiendo la composición del Presupuesto General de la Nación prevista en el artículo 11 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, la autorización conferida al Gobierno para determinar las partidas que habrán de aplazarse o reducirse, se extiende a cada una de las entidades que lo conforman.
Tratándose de medidas adoptadas para lograr estabilidad económica, absurdo sería pensar en que la maniobra del Gobierno estuviera limitada únicamente al Presupuesto Nacional, dejando de lado un considerable segmento de los recursos públicos como por ejemplo las rentas parafiscales. Estos últimos recursos hacen parte del Presupuesto General de la Nación, no solamente en cumplimiento del artículo 345 de la Constitución Política. Sobre el particular deben consultarse las sentencias C-101 de 1996 y C-369 de 1996 de la Corte Constitucional.
El SENA, como establecimiento publico del orden nacional, está sujeto a la ley orgánica del presupuesto. Resulta pertinente precisar que el aplazamiento de los gastos efectuado a algunos proyectos de inversión del SENA, son financiados con recursos distintos a las contribuciones Parafiscales, de acuerdo a la clasificación de los ingresos incorporados en el Presupuesto General de la Nación.
Si se revisa detenidamente el Decreto 712 de 2002 se observa que el aplazamiento afectó apropiaciones de los gastos de inversión financiados con recursos propios de los establecimientos públicos “Ingresos corrientes “ y con “Otros recursos de Tesorería” los cuales son sustancialmente distintos de las contribuciones parafiscales.
El aplazamiento al SENA de partidas cuyo monto asciende a $41 mil millones, contenido en el Decreto 712 de 2002, se efectuó afectando apropiaciones financiadas con recursos distintos a las Contribuciones Parafiscales. Todos los recursos que administra el SENA no provienen exclusivamente de las contribuciones parafiscales.
Los decretos acusados se ajustaron en todo a las normas legales.
d. La actuación surtida
De conformidad con las normas del C.C.A., a la demanda se le dio el trámite previsto para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:
Por auto del 15 de noviembre de 2002, se dispuso la admisión de la demanda y se negó la suspensión provisional solicitada.
El 6 de diciembre de 2002 se notificó personalmente a la Procuradora Primera Delegada y el 14 de febrero de 2003 por Aviso al Ministro de Hacienda y Crédito Público.
Durante el traslado concedido a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión, en los términos del inciso segundo del artículo 59 de la Ley 446 de 1998, hizo uso de este derecho la Agente del Ministerio Público.
II. ALEGACIONES DE LAS PARTES
Las partes no presentaron alegatos de conclusión.
III - CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
La Procuradora Segunda Delegada ante el Consejo de Estado solicitó se denegaran las pretensiones de la demanda con base en los siguientes argumentos:
De acuerdo con lo establecido en el artículo 352 de la Carta Política, la ley orgánica del presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución del presupuesto de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo.
De acuerdo con el artículo 347 de la Constitución, el proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. El artículo 11 del Decreto 111 de 1996, Estatuto Orgánico del Presupuesto, señala que el presupuesto de rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional. Igualmente el presupuesto de gastos incluye las apropiaciones para los establecimientos públicos.
El artículo 29 , ibidem, consagra que las contribuciones parafiscales son los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social y son administradas por los órganos que formen parte del Presupuesto General de la Nación y se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será efectuado por los órganos encargados de su administración.
El Gobierno Nacional está facultado por la Carta Política y por el Estatuto Orgánico del Presupuesto, para reducir o aplazar total o parcialmente las apropiaciones presupuestales, en desarrollo del artículo 352 superior y en los términos y condiciones señaladas en los artículos 76 y 77 del Decreto 111 de 1996. Tal determinación se adoptó teniendo en cuenta que los ingresos que se esperaba percibir no eran suficientes para financiar los gastos autorizados en la ley anual del presupuesto para la vigencia fiscal de 2002, lo cual influía profundamente en el mantenimiento de la coherencia macroeconómica, dada además, la situación económica del país, la cual estaba afectando por igual a todas las entidades del Estado, entre ellas el Sena y el ICBF.
Si los órganos que forman parte del presupuesto deben someterse a él en su ejecución, no están obligados a realizar todos los gastos en él contenidos, pues conforme a lo señalado en los artículos 347 de la Carta y 89 del Decreto 111 de 1996 las apropiaciones incluídas en el Presupuesto General de la Nación, son autorizaciones máximas de gasto aprobadas por el Congreso para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. La Ley Orgánica del Presupuesto le otorgó al Gobierno Nacional la facultad de reducir o aplazar total o parcialmente las apropiaciones, cuando se dieren las circunstancias en ella previstas y con las exigencias allí consignadas.
Para la época del aplazamiento se daban las condiciones para decretarlo ya que los recaudos del año 2002 eran inferiores al total de gastos y obligaciones contraídas que debían pagarse con cargo a tales recursos. La obligación de aplazamiento en la ejecución del presupuesto tiene su origen, no en una situación normal, sino en circunstancias de orden económico realmente graves y de excepción que afectan por igual a todos los estamentos y desde luego a todos los órganos que conforman el presupuesto nacional, quedando incluidos en la cuota de sacrificio que debía emprenderse para lograr la estabilidad económica.
Una cosa es la naturaleza parafiscal de ciertos componentes del presupuesto y otra que alguno de estos componentes en un momento dado, queden afectados con una decisión de aplazamiento atendiendo su origen superior y excepcional, como el contenido en los decretos demandados. Si bien es cierto que las contribuciones parafiscales no integran contablemente el presupuesto general de la Nación, también lo es que su registro en él ,para la estimación de su cuantía, no se queda ahí, sino que dicha incorporación está llamada a operar para efectos de asegurar las condiciones necesarias para su adecuado manejo, administración y control como parte del control político y operativo que ejerce el Gobierno Nacional en el presupuesto general de la Nación como producto y desarrollo de la soberanía fiscal del Estado.
Es razonable que las apropiaciones de gastos puedan constituírse en objeto de reducción o aplazamiento por parte del Gobierno en atención a que es su responsabilidad la estabilidad económica del país y la aplicación del principio universal presupuestal consagrado en el artículo 342 de la Constitución Política, que supone que toda las rentas y los gastos, sin excepción, deben figurar en un presupuesto que prima sobre los demás.
El SENA, como establecimiento público del orden nacional, sujeto a la Ley Orgánica de Presupuesto, está sometido a la reducción o aplazamiento y prórroga de sus apropiaciones, dispuesta por el Gobierno Nacional mediante los actos acusados.
Para concluír se afirma, que el Gobierno Nacional estaba facultado por la Constitución Política y la Ley Orgánica del Presupuesto, para efectuar la reducción y aplazamiento de apropiaciones presupuestales en la forma en que lo hizo.
IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA
Entra la Sala al estudio del cargo central de la demanda consistente en la falta de competencia del Gobierno Nacional para aplazar las partidas presupuestales correspondientes al SENA y al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar al considerar que, por tratarse de recursos parafiscales, que no forman parte del Presupuesto General de la Nación, no podían incluirse en este tipo de medidas como lo hizo el artículo 3 del Decreto 712 de 2002 y el Decreto 2121 del mismo año.
Las disposiciones demandadas consagran:
Decreto 712 de 2002 “Por el cual se reducen y aplazan unas apropiaciones en el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2002”.
(...)
“Artículo 3. Aplázase hasta el 30 de septiembre de 2002, el Presupuesto de Gastos para la vigencia fiscal de 2002, en la suma de QUINIENTOS TREINTA Y NUEVE MIL TRESCIENTOS NOVENTA Y CUATRO MILLONES QUINIENTOS CUARENTA Y CINCO MIL SEISCIENTOS SETENTA Y SEIS PESOS MONEDA LEGAL ($539.394.545.676) según el siguiente detalle:
(...)
SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE (SENA)
Total $41.000.000.000
(...)
INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR (ICBF)
TOTAL $90.000.000.000
(...)”
El Decreto 2121 de 2002 “por el cual se prorroga el aplazamiento de las apropiaciones contenidas en el Decreto 712 del 13 de abril de 2002 establece:
“Artículo 1. El aplazamiento de que trata el artículo 3 del Decreto 712 de 2002 se prorroga hasta el 31 de octubre de 2002.
Artículo 2. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación”.
Estos decretos fueron expedidos por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las que le confieren los artículos 76 y 77 del Estatuto Orgánico del Presupuesto.
El Estatuto Orgánico del Presupuesto - Decreto 111 de 1996- Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995, consagra en estos artículos:
“Artículo 76. En cualquier mes de año fiscal, el Gobierno Nacional, previo concepto del consejo de Ministros, podrá reducir o aplazar total o parcialmente, las apropiaciones presupuestales, en caso de ocurrir uno de los siguientes eventos: que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del año pueden ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfeccionen los recursos del crédito o autorizados; o que la coherencia macroeconómica así lo exija. En tales casos el gobierno podrá prohibir o someter a condiciones especiales la asunción de nuevos compromisos y obligaciones”.
“Artículo 77. Cuando el gobierno se viere precisado a reducir las apropiaciones presupuestales o aplazar su cumplimiento, señalará, por medio de decreto, las apropiaciones a las que se aplican unas u otras medidas.
Expedido el decreto se procederá a reformar, si fuere el caso, el programa anual de caja para eliminar los saldos disponibles para compromisos u obligaciones de las apropiaciones reducidas o aplazadas y las autorizaciones que se expidan con cargo a apropiaciones aplazadas no tendrán valor alguno. Salvo que el gobierno lo autorice, no se podrán abrir créditos adicionales con base en el monto de las apropiaciones que se reduzcan o aplacen en este caso”.
Sobre la constitucionalidad de estos artículos, la Corte Constitucional se pronunció en sentencia C- 192 de 1997, así:
“En esa medida, es necesario distinguir dos fenómenos diversos en el proceso presupuestal. Así, una cosa es la posibilidad que tiene el Congreso de no aprobar -esto es, no autorizar- un gasto propuesto por el Gobierno, elemento que concreta el principio de legalidad del gasto, por lo cual es natural que la Carta establezca que los representantes del pueblo pueden reducir o eliminar las partidas propuestas por el Gobierno. Sin embargo, otra cosa muy diferente es que el Gobierno pueda reducir o aplazar una partida que ya ha sido autorizada por la ley de presupuesto. En efecto, como se vio, las apropiaciones no son las cifras que obligatoriamente van a ser comprometidas y gastadas sino que representan las sumas máximas que pueden ser ejecutadas por las autoridades respectivas, lo cual significa que en principio es un problema de ejecución presupuestal si una partida apropiada en la ley del presupuesto es o no integral y efectivamente comprometida y gastada durante el período fiscal respectivo. Por consiguiente, la reducción o aplazamiento de las apropiaciones presupuestales no constituye en estricto sentido una modificación del presupuesto, como equivocadamente lo señala uno de los intervinientes, sino que es un momento de la ejecución del mismo.
(...)
Por consiguiente, si el Gobierno utiliza estas facultades, no para enfrentar los problemas de recaudo tributario o responder a las exigencias macroeconómicas sino, por ejemplo, para afectar la autonomía de determinadas entidades, estaríamos en frente de una desviación de poder que -conforme al artículo 88 del C.C.A- implicaría la nulidad de la actuación gubernamental, pues la autoridad habría utilizado sus atribuciones con una finalidad distinta a aquella para la cual le fueron conferidas por la normatividad. Esto significa entonces que la posibilidad del Ejecutivo de reducir o aplazar las apropiaciones no escapa del control judicial, dado que los eventuales abusos son impugnables por la vía de lo contencioso-administrativo, lo cual no afecta la legitimidad constitucional de esa potestad gubernamental en sí misma considerada. Sin embargo, y como es obvio, la Corte precisa que esta posibilidad de revisión judicial implica, en armonía con los principios de publicidad e imparcialidad de la función administrativa (CP art. 209), que el Gobierno tiene el deber de motivar con precisión las razones y consideraciones fácticas que lo llevaron a aplazar o suspender, total o parcialmente, las apropiaciones presupuestales. . (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-192 de 1997. M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero).
En consecuencia, la Corte decidió: “Declarar EXEQUIBLE el artículo 34 de la Ley 179 de 1994, incorporado al Estatuto Orgánico del Presupuesto por el artículo 76 del Decreto 111 de 1996, en el entendido de que la reducción o aplazamiento, total o parcial, de las apropiaciones presupuestales no implica una modificación del presupuesto, y que el Gobierno debe ejercer esa facultad en forma razonable y proporcionada, y respetando la autonomía presupuestal de las otras ramas del poder y entidades autónomas, en los términos de los numerales 9 y 14 de la parte motiva de esta sentencia”.
En el artículo 3, del Decreto 111 de 1996, se consagra:
”Artículo 3. Cobertura del estatuto. Consta de dos (2) niveles: un primer nivel, corresponde al presupuesto general de la Nación, compuesto por los presupuestos de los establecimientos públicos del orden nacional y el presupuesto nacional.
El Presupuesto Nacional comprende las ramas legislativa y judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la organización electoral, y la rama ejecutiva del nivel nacional, con excepción de los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta.
(...)”.
Es pertinente aclarar que tanto el Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA- como el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF-, son establecimientos públicos del orden nacional, sujetos a la ley orgánica de presupuesto, en los términos del artículo 352 de la Constitución Política que establece:
“Artículo 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar”
De conformidad con el Estatuto Orgánico del Presupuesto – Decreto 111 de 1996-, artículo 34, en el presupuesto de rentas y recursos de capital se identificarán y clasificarán por separado las rentas y recursos de los establecimientos públicos. Para el efecto, se entiende por rentas propias todos los ingresos corrientes de los establecimientos públicos, excluidos los aportes y transferencias de la Nación y por recursos de capital, todos los recursos del crédito externo e interno con vencimiento mayor de un año, los recursos del balance, el diferencial cambiario, los rendimientos por operaciones financieras y las donaciones”.
El Decreto 111 de 1996, define en el artículo 29 las contribuciones parafiscales:
“Artículo 29. Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social y económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinará sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable.
Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que formen parte del presupuesto general de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será efectuado por los órganos encargados de su administración”.
El presupuesto de entidades como el SENA o el ICBF está conformado no solamente por contribuciones parafiscales, sino también por otro tipo de recursos como por ejemplo, las multas que se imponen a los patronos que incumplen sus obligaciones.
En un caso similar, esta Sección declaró la nulidad de los artículos 1º y 2º del Decreto 001 de 1999, expedido por el Gobierno Nacional, únicamente en cuanto ordenó reducir el monto de las contribuciones parafiscales del SENA, tanto en el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, como en el Presupuesto de Gastos y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal de 1999.
Dijo el Consejo de Estado:
“Lo anterior, por cuanto al establecer expresamente el artículo 29 del Decreto 111 de 1996 que las contribuciones parafiscales sólo se incluirán en el Presupuesto General de la Nación para efectos de registrar la estimación de su cuantía, y que su manejo, administración y ejecución se hará de acuerdo con la ley que las crea, de ello se deduce que, frente a las mismas, no le son aplicables las normas anteriormente transcritas, como sí lo son para los demás recursos que integran, para el caso concreto, el presupuesto del SENA, pues, el pluricitado artículo 29 sólo excluye a las contribuciones parafiscales del tratamiento general dado a los demás recursos.
(...)
De todo lo anteriormente expuesto la Sala concluye que al reducir el Gobierno Nacional en el acto acusado “… el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital del Presupuesto General de la Nación” las contribuciones parafiscales del Sena, a las cuales no puede aplicar el mismo régimen ordinario de los demás recursos fiscales, pues, su inclusión en el Presupuesto Nacional sólo obedece al hecho de la estimación de su cuantía, vulneró directamente el artículo 29 del Decreto 111 de 1994 e, indirectamente, el artículo 151 de la Constitución Política. En efecto, esta última establece la sujeción de cualquiera norma que se expida en determinada materia a lo que regule la respectiva ley orgánica, la que se encuentra contenida en el Decreto 111 de 1996, el cual, se reitera, somete la administración de los recursos parafiscales de los establecimientos públicos a lo dispuesto en la ley que los crea, que para el caso del Sena es la Ley 119 de 1994, la cual señala que dicha función corresponde al Consejo Directivo Nacional”( Cfr. Consejo de Estado. Sección Primera. C.P. Dra. Olga Inés Navarrete Barrero. Exp. 5353. Septiembre 6 de 1999. Actor: Roberto Hermida Izquierdo).
Respecto a la inclusión de las contribuciones parafiscales en el Presupuesto General de la Nación, la Corte Constitucional, ha señalado:
”… Es claro entonces, que la incorporación per-sé de las contribuciones parafiscales en la ley anual de presupuesto, no contraría las disposiciones del artículo 359 de la Carta Política, pues, se reitera, ello no implica que se transforme su naturaleza, y mucho menos que a ellas se les aplique el régimen propio de los recursos fiscales; las contribuciones parafiscales tienen origen legal y al ser creadas el legislador las caracteriza de manera precisa, determinando al efecto los elementos que las configuran; así, las normas que las crean y las regulan deben establecer, inequívocamente, el segmento de población que será gravado con ellas, la destinación que se les dará, y el organismo que se encargará de su recaudo y ejecución, siendo de obligatorio acogimiento cada una de estas determinaciones, las cuales no se desvirtúan por el solo hecho de incorporarlas a la ley anual de presupuesto, siempre que así se proceda sólo para efectos de su administración, lo que implica, como expresamente lo ha establecido el legislador a través de la Ley 225 de 1995, que solamente se incluyan con el objeto de registrar la estimación de su cuantía” (el resaltado no es del texto)” (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-369 de 1996. M.P. Dr. Julio César Ortiz).
2. El caso concreto.
El artículo 3 del Decreto 712 de 2002 que se demanda, respecto de los recursos del SENA y del ICBF, establece:
“Artículo 3. Aplázase hasta el 30 de septiembre de 2002, el Presupuesto de Gastos para la vigencia fiscal de 2002, en la suma de quinientos treinta y nueve mil trescientos noventa y cuatro millones quinientos cuarenta y cinco mil seiscientos setenta y seis pesos moneda legal ($539.394.545.676) según el siguiente detalle:
(...)
Sección 1804
SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE –SENA-
Aporte Nal. Recursos propios
TOTAL $42.000.000.000
Inversión $42.000.000.000
Protección y Bienestar social del
Recurso humano $12.707.400.000
Bienestar Social a trabajadores $12.707.400.000
Administración de la Inversión
de capital para respaldar reservas y pago
de mesadas pensionales. $12.707.400.000
Ingresos corrientes $12.707.400.000
Investigación básica, aplicada y
estudios. $8.292.600.000
Capacitación técnica no profesional $8.292.600.000
Implementación de programas para la
innovación y el desarrollo tecnológico
Productivo. $8.292.600.000
Otros recursos de tesorería $8.292.600.000
Créditos $20.000.000.000
Bienestar social a trabajadores $20.000.000.000
Crédito hipotecario para empleados y
pago de cesantías. $20.000.000.000
Otros recursos de tesorería $20.000.000.000
(...)
SECCION 1904
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF)
TOTAL $90.000.000.000
Inversión $90.000.000.000
Protección y bienestar social del
recurso humano $90.000.000.000
Asistencia directa a la comunidad $90.000.000.000
Asistencia a la niñez y apoyo a la flia.
para posibilitar a los niños el ejercicio de
sus derechos. $90.000.000.000
RENTAS PARAFISCALES $90.000.000.000”
Como se puede observar, en el caso del SENA el aplazamiento recae sobre partidas amparadas con “ingresos corrientes” y “otros ingresos de tesorería”, lo cual no vulnera disposición alguna si se tiene en cuenta que tales ingresos, que forman parte del presupuesto de esta entidad, por su condición de establecimiento público, integran el presupuesto general de la Nación y, por lo tanto, se les aplican las disposiciones de la ley orgánica del presupuesto. No se tocan los recursos parafiscales. Así lo certificó el Ministerio de Hacienda en la contestación de la demanda en la cual consignó:
”Si se revisa con detenimiento el decreto 712 de 2002, se observa que la medida de aplazamiento afectó apropiaciones de los gastos de inversión financiadas con recursos propios de los establecimientos públicos, “ingresos corrientes” y con “otros recursos de tesorería”, así:
$12.707.400.000 correspondiente a “Ingresos corrientes” de los establecimientos públicos y $28.292.600 que corresponde a “Otros recursos de tesorería” de los establecimientos públicos.
Los “ingresos corrientes” y “otros recursos de tesorería”, por definición, son sustancialmente diferentes a las Contribuciones Parafiscales, como se determina en el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación....”. (folio 98).
Se debe tener en cuenta que si bien la apropiación de tales ingresos en cuestión está predeterminado por la ley que las crea, no lo está su monto o cuantía para cada año fiscal, de allí que deba ser objeto de cálculo por el Gobierno Nacional y ser incorporadas al Presupuesto de Rentas, de donde se encuentra sujeta al mismo carácter de ingresos probables o proyectados para el período fiscal de que se trate y, como tal, es susceptible de que los recaudos esperados se obtengan o no, así como tener incidencia en la coherencia macroeconómica, situaciones que puede prever el Gobierno Nacional y que el artículo 76 del Decreto 111 de 1996 establece como causales para reducir o aplazar total o parcialmente las apropiaciones presupuestales. Si se pueden reducir las apropiaciones por estimarse que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos, según el citado artículo, por la misma razón se pueden reducir las rentas proyectadas del año.
Así las cosas, el artículo 1º, numeral 5, del Decreto 712 de 2002, al no disponer nada sobre el destino de las apropiaciones de las rentas parafiscales del Presupuesto General de la Nación 2002 no contraviene el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional ni, por contera, las demás disposiciones superiores invocadas como violadas.
El artículo 3º del Decreto impugnado sí se refiere de manera directa al presupuesto de gastos o apropiaciones del Presupuesto General de la Nación y que, por lo mismo, se presume que las rentas parafiscales no están comprendidas dentro de las afectadas por dicho artículo, dado lo atrás expuesto en el sentido de que no son parte de ese presupuesto, pues sólo lo es el cálculo de sus ingresos, sin que la actora haya acreditado que la partida motivo de su demanda corresponda a un gasto de una renta parafiscal. Debe tenerse en cuenta que el aplazamiento ordenado en el artículo censurado corresponde a apropiaciones por $12.707.400.oo con cargo a Ingresos Corrientes de los establecimientos públicos – carácter que tiene el SENA-, cuyo código es 20, y $28.292.600.oo con cargo a “Otros recursos de Tesorería”, también de los establecimientos públicos, cuyo código es 21, conceptos éstos diferentes a los de contribuciones parafiscales, las cuales se distinguen con el código 27 en los anexos del Decreto de Liquidación del Presupuesto, para el caso del SENA, atendiendo lo informado por el Ministerio de Hacienda (folio 68 ).
Según el artículo 27 del Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional los ingresos corrientes no comprenden las rentas parafiscales, puesto que sólo incluye como tales los ingresos tributarios y no tributarios, siendo los primeros los impuestos directos e indirectos, mientras que los segundos son las tasas y las multas, conceptos a los cuales es claro que no pertenecen las contribuciones parafiscales, según lo ha precisado ampliamente la jurisprudencia y la doctrina[1].
Por su parte, los “Otros recursos de tesorería” aplicados a los establecimientos públicos, se refieren a los recursos de capital de éstos, concepto que según el artículo 31 ibídem comprende los recursos del balance, del crédito interno y externo con vencimiento mayor a un año, rendimientos financieros, diferencial cambiario, donaciones y excedentes financieros.
Por consiguiente, no está demostrado en el sub lite que las apropiaciones aplazadas en el presupuesto 2002 del SENA sean con cargo o correspondan a gastos de las contribuciones parafiscales cuyo manejo, administración y ejecución esté asignado a ese establecimiento público nacional, luego el artículo 3º impugnado, en lo pertinente, no se opone al artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional.
En cuanto se refiere al ICBF, los $90.000´000.000 que serán objeto de aplazamiento, que sí son con cargo a los recursos parafiscales, la Sala no accederá a la nulidad del artículo 3 Sección 1904 del Decreto 712 de 2002 y del Decreto 2121 del mismo año, por cuanto el Gobierno Nacional tiene facultad para aplazar, por razones de coherencia macroeconómica, partidas del presupuesto, facultad que, como se anotó, no implica reducción de tales rentas parafiscales ni su destinación a fines distintos del previsto en la ley.
En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLAPrimero.- DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.
Segundo.- En firme esta providencia archívese el expediente, previas las anotaciones de rigor.
COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE, PUBLIQUESE Y CUMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de cuatro (4) de septiembre del año dos mil tres.
MANUEL S. URUETA AYOLA GABRIEL MENDOZA MARTELO
Presidente.
OLGA INES NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
[1] La Corte Constitucional, en Sentencia C-40 de 11 de febrero de 1993, Magistrado Ponente: Dr. Ciro Angarita Barón, precisó que “…el término ‘contribución parafiscal’ hace relación aun gravamen especial, distinto de los impuestos y tasas”.