Fecha Providencia | 02/10/2003 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Consejero ponente: Olga Inés Navarrete Barrero
Norma demandada: artículos 1, 2 y parágrafo y 3 del Decreto 181 de 2002
Demandante: MARIA PIEDAD VENEGAS RIVERA Y OTRO
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
CADUCIDAD INMEDIATA DE LA INFORMACION NEGATIVA HISTORICA - Reglamentación: pérdida de fuerza ejecutoria del Decreto 181/02 por inexequibilidad de su fundamento de derecho: Ley 716/01 / HABEAS DATA - Reglamentación de la caducidad de la información negativa: legalidad / DECAMIMIENTO - Decreto 181 de 2002 por inexequibilidad de la Ley 716/01
Se solicita la nulidad de los artículos 1, 2 y parágrafo y 3 del Decreto 181 de 2002, expedido por el Gobierno Nacional. El artículo 19 de la Ley 716 de 2001 que se está reglamentando mediante la norma demandada, establecía: “...”. Este artículo fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-687 del 27 de agosto de 2002 en la cual se consignó: ”Conforme a todo lo anterior, la Corte reitera la doctrina establecida en las Sentencias C-384 de 2000 y C-729 de 2000 y reafirma que el establecimiento de un término de caducidad del dato financiero requiere una ley estatutaria. En consecuencia, esta Corporación concluye que la disposición acusada, por no seguir este camino, debe ser declarada inexequible, por contrariar el mandato contenido en el artículo 152, literal a) de la Carta”. Como lo ha señalado esta Corporación, cuando es declarada inexequible la norma que fue reglamentada por el acto demandado, se produce la pérdida de ejecutoria de éste último acto y opera el fenómeno del decaimiento del acto. No obstante, ha sido jurisprudencia reiterada de esta Corporación el insistir en el examen de fondo en razón a los efectos que pudo producir la norma durante su vigencia. De conformidad con la jurisprudencia, debe entenderse que, a partir del 27 de agosto de 2002 fecha en la cual la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad del artículo 19 de la Ley 716 de 2001, el Decreto demandado perdió su fuerza ejecutoria. En razón a los efectos que produjo desde el día de su publicación teniendo en cuenta que su expedición se produjo el 31 de enero de 2002 y el 27 de agosto del mismo año, fecha en que se declaró inexequible la norma que se estaba reglamentando, la Sala acomete el estudio de fondo sobre los cargos formulados.
CADUCIDAD INMEDIATA DE LA INFORMACION NEGATIVA HISTORICA - Legalidad del Decreto 181 de 2002: formas de extinguir las obligaciones / FORMAS DE EXTINCION DE LAS OBLIGACIONES
Entrando al estudio de las normas demandadas, se observa que los cargos se reducen a dos: El decreto habla de “pago” olvidando que existen otras formas de extinción de las obligaciones previstas en el Código Civil. 2. La norma que se reglamenta habla de “caducidad inmediata de la información negativa histórica” mientras que el parágrafo del artículo 2 permite que se conserven los archivos de la información sujeta al alivio. En cuanto al primer aspecto, la Sala encuentra que la norma reglamentada también hace referencia al “pago” cuando señala que éste puede ser judicial o extrajudicial. La norma acusada no establece nada diferente, pues se limita a señalar que para acceder al alivio las personas deben ponerse al día mediante “pago”, dentro del año siguiente a la vigencia de la ley. El Código Civil en el artículo 1625 consagra el “pago” como uno de los modos de extinción de las obligaciones, además de, por ejemplo, la confusión, la compensación, la novación, entre otros, y el artículo 1626 lo define como “ la prestación de lo que se debe”. El hecho de que la Ley 716 de 2001 permita que el pago se haga judicial o extrajudicialmente, siempre se refiere al “pago” como forma de extinción de la obligación y el decreto acusado no hace nada diferente. No prospera el cargo. En cuanto al parágrafo del artículo 2 del Decreto 181 de 2002 que se demanda consagra: “No obstante lo previsto en el presente artículo, los bancos de datos podrán conservar en sus archivos la información sujeta al alivio de que trata el artículo 19 de la Ley 716 de 2001” La Sala considera que este parágrafo no excede lo previsto en la norma legal ya que el hecho de que los bancos de datos puedan conservar archivos de la información sujeta al alivio, no implica que la información que se preste respecto de las personas que cumplieron lo establecido en el artículo 19 de la Ley 716 de 2001, mientras estuvo vigente, pueda salir a la luz pública ya que, si ello fuera así, los bancos de datos deberán responder por los perjuicios ocasionados a las dichas personas debido a la información negativa que se preste de ellas.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO
Bogotá, D.C., octubre dos (2) de dos mil tres (2003)
Radicación número: 11001-03-24-000-2002-00321-01(8284)
Actor: MARIA PIEDAD VENEGAS RIVERA Y OTRODemandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: ACCION DE NULIDAD
Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado origen al proceso de la referencia, instaurada por MARIA PIEDAD VENEGAS RIVERA y OTRO, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., con el fin de que se declare la nulidad de los artículos 1, 2 y parágrafo y 3 del Decreto 181 de 2002, dictado por el Gobierno Nacional con fundamento en el artículo 189, numeral 11 de la Constitución Política.
ANTECEDENTES
En uso de sus facultades de expedición de Códigos en todos los ramos de la legislación, el Congreso expidió la Ley 716 de 2001 “por la cual se expiden normas para el saneamiento de la información contable en el sector público y se dictan disposiciones en materia tributaria y otras disposiciones”
El artículo 19 de esta ley dispone:
”Artículo 19. Las personas que dentro del año siguiente a la vigencia de la presente ley se pongan al día en obligaciones por cuya causa hubieren sido reportadas a los bancos de datos de que trata este artículo, tendrán un alivio consistente en la caducidad inmediata de la información negativa histórica, sin importar el monto de la obligación e independientemente de si el pago se produce judicial o extrajudicialmente.
La Defensoría del Pueblo velará por el cumplimiento de la norma”.
Mediante el Decreto 181 de 2002 se reglamentó el artículo 19 de la Ley 716 de 2001, so pretexto de ejercer la función atribuida al Gobierno Nacional por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política. Las normas reglamentarias entrañan un verdadero cuerpo normativo, complementario de la Ley 716 de 2001 y no cumplen con el objetivo previsto en el artículo 189, numeral 11 referente a la facultad reglamentaria atribuida al Gobierno Nacional, circunstancia que conlleva la declaratoria de nulidad por inconstitucionalidad de las normas acusadas.
El artículo 19 de la Ley 716 de 2001 consagró un alivio pero distinguió como beneficiarios del mismo a aquellos deudores que dentro del año siguiente a la vigencia de la ley se pusieran al día con sus obligaciones. Esta distinción viola el derecho a la igualdad pues resulta evidente que a la luz de dicha norma conviene más pagar ahora que haberlo hecho antes de la promulgación de la Ley 716 de 2001.
El plazo otorgado en la Ley 716 de 2001 fue puro y simple, mientras que, inexplicablemente el Gobierno Nacional en los artículos 1 y siguientes del Decreto 181 de 2002 inunda de condiciones el alivio constituyéndolo en la práctica en inoperante. Todo parece indicar que para el Gobierno Nacional la única forma de que puede disponer un deudor para poner al dia sus obligaciones es el pago, olvidando con ello otros medios por los cuales pueden extinguirse las obligaciones, en los términos del artículo 1625 del C.C.
A pesar de que el mandato del artículo 19 de la Ley 716 de 2001 es claro en lo que toca con la caducidad inmediata de la información negativa histórica, el Gobierno Nacional tergiversó el sentido de la ley, sin reparar que cuando el legislador atribuye caducidad a un hecho lo que en últimas está persiguiendo es restarle fuerza a un derecho. El mandato contenido en el parágrafo del artículo 2 del Decreto 181 de 2002, además de resultar extraño al artículo 19 de la Ley 716 de 2001, incorpora en sí mismo una regulación propia, autónoma y complementaria a la norma que pretende reglamentar.
A través de los artículos 1, 2 y parágrafo y 3 del Decreto 181 de 2002, el Gobierno Nacional, además de quebrantar el régimen constitucional por el contenido material que en ellos se ha incorporado, al asumir como propia una función indelegable del Congreso, invade los límites consagrados entre cada una de las ramas del poder público por el artículo 113 superior, sin que pueda pensarse que con tal obrar actuó en franca colaboración armónica para la realización de los fines del Estado.
Lo anterior ha ocurrido sin que la Defensoría del Pueblo, encargada de velar por el alivio, haya hecho lo suficiente para evitar el atropello constitucional que entrañan las normas.
b. La defensa del acto acusado
La Nación- Ministerio de Hacienda y Crédito Público, no hizo manifestación alguna.
e. La actuación surtida
De conformidad con las normas del C.C.A., a la demanda se le dio el trámite previsto para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:
Por auto del 18 de diciembre de 2002, se dispuso la admisión de la demanda.
En enero 23 de 2003 se surtió la diligencia de notificación personal al Procurador Delegado ante esta Corporación y el 9 de abril del mismo año, al Delegado del Ministerio de Hacienda y Crédito Publico.
Durante el traslado concedido a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión, en los términos del inciso segundo del artículo 59 de la Ley 446 de 1998, ninguna de las partes hizo uso de este derecho.
II. ALEGACIONES DE LAS PARTES
Las partes guardaron silencio.
III - CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
No hubo pronunciamiento alguno.
IV- CONSIDERACIONES DE LA SALA
Se solicita la nulidad de los artículos 1, 2 y parágrafo y 3 del Decreto 181 de 2002, expedido por el Gobierno Nacional y cuyo texto es el siguiente:
DECRETO 181 de 2002
(Enero 31)
Por el cual se reglamenta el artículo 19 de la Ley 716 de 2001.
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus facultades constitucionales, en especial las previstas en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución
DECRETA:
Artículo 1. Para acceder al alivio previsto en el artículo 19 de la Ley 716 de 2001, las personas deberán poner al día mediante pago, dentro del año siguiente a la vigencia de la ley, todas las obligaciones por las cuales hayan sido reportadas a los bancos de datos.
Artículo 2. El alivio previsto en el artículo 19 de la Ley 716 de 2001, consistente en la caducidad inmediata de la información negativa histórica, implica que dicha información no tendrá ningún efecto, por lo cual no podrá utilizarse para negar un crédito.
Parágrafo. No obstante lo previsto en el presente artículo, los bancos de datos podrán conservar en sus archivos la información sujeta al alivio de que trata el artículo 19 de la Ley 716 de 2001.
Artículo 3. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.
Publíquese y cúmplase.
Dado en Bogotá, D.C. a 31 de enero de 2002”.
El artículo 19 de la Ley 716 de 2001 que se está reglamentando mediante la norma demandada, establecía:
Ley 716 de 2001, “Por la cual se expiden normas para el saneamiento de la información contable en el sector público y se dictan disposiciones en materia tributaria y otras disposiciones”.
“Artículo 19. Las personas que dentro del año siguiente a la vigencia de la presente ley se pongan al día en obligaciones por cuya causa hubieren sido reportadas a los bancos de datos de que trata este artículo tendrán un alivio consistente en la caducidad inmediata de la información negativa histórica sin importar el monto de la obligación e independientemente de si el pago se produce judicial o extrajudicialmente.
La Defensoría del Pueblo velará por el cumplimiento de esta norma”.
Este artículo fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-687 del 27 de agosto de 2002 en la cual se consignó:
”Conforme a todo lo anterior, la Corte reitera la doctrina establecida en las Sentencias C-384 de 2000 y C-729 de 2000 y reafirma que el establecimiento de un término de caducidad del dato financiero requiere una ley estatutaria. En consecuencia, esta Corporación concluye que la disposición acusada, por no seguir este camino, debe ser declarada inexequible, por contrariar el mandato contenido en el artículo 152, literal a) de la Carta”.
Como lo ha señalado esta Corporación, cuando es declarada inexequible la norma que fue reglamentada por el acto demandado, se produce la pérdida de ejecutoria de éste último acto y opera el fenómeno del decaimiento del acto. No obstante, ha sido jurisprudencia reiterada de esta Corporación el insistir en el examen de fondo en razón a los efectos que pudo producir la norma durante su vigencia.
Así lo expresó esta Sala en sentencia del 28 de agosto de 1997:
“Declarado inexequible el artículo 134 del decreto 2150 de 1995, desapareció el fundamento de derecho del decreto reglamentario acusado y a partir de ese momento quedó afectada su fuerza ejecutoria por el fenómeno del decaimiento, en los términos del artículo 66 del C.C.A.
De otra parte, la Sala observa que, no obstante haber perdido su fundamento de derecho, el acto administrativo acusado tuvo vida jurídica, hasta el momento en que se produjo la sentencia de la Corte Constitucional. Los efectos de esa sentencia, por regia general, se producen hacia el futuro, no hacia el Pasado, a menos que la Corte resuelva lo contrario, tal como lo tiene establecido la jurisprudencia y ahora la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996), de acuerdo con los términos de. su artículo 45, que, además, fija los casos en los cuales la sentencia puede tener efectos retroactivos, si así lo dispone la Corporación.
El examen de la providencia de la Corte Constitucional en el caso sub judice, en cuanto a los efectos, no se apartó del principio general previsto en el artículo 45, arriba citado, por lo que dicho fallo producirá sus efectos sólo hacia el futuro.
Dada la situación anterior y por cuanto la legalidad del acto administrativo habrá de juzgarse en el momento en que éste surge a la vida jurídica, debe concluirse que el decreto acusado fue producido conforme a la ley en el momento de su expedición, por lo que habrán de denegarse las pretensiones de la demanda, pero con la observación de que después de declarada la inexequibilidad del artículo 134 del decreto ley 2150 de 1995, la norma acusada perdió su fuerza ejecutoria.”: (Cfr. Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 28 de agosto de 1997. C.. Dr. Manuel Santiago Urueta. Radicación 4130):
De conformidad con la jurisprudencia, debe entenderse que, a partir del 27 de agosto de 2002 fecha en la cual la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad del artículo 19 de la Ley 716 de 2001, el Decreto demandado perdió su fuerza ejecutoria.
En razón a los efectos que produjo desde el día de su publicación teniendo en cuenta que su expedición se produjo el 31 de enero de 2002 y el 27 de agosto del mismo año, fecha en que se declaró inexequible la norma que se estaba reglamentando, la Sala acomete el estudio de fondo sobre los cargos formulados.
La parte actora considera que este precepto viola el derecho a la igualdad puesto que, a la luz de esta norma, resulta más conveniente pagar ahora que haberlo hecho antes de la promulgación de la ley. Respecto de esta manifestación, la Sala no se pronuncia puesto que la constitucionalidad de las leyes es asunto que corresponde a la competencia de la Corte Constitucional la cual ya declaró la inexequibilidad del artículo 19 de la Ley 716 de 2001.
Entrando al estudio de las normas demandadas, se observa que los cargos se reducen a dos:
En cuanto al primer aspecto, la Sala encuentra que la norma reglamentada también hace referencia al “pago” cuando señala que éste puede ser judicial o extrajudicial. La norma acusada no establece nada diferente, pues se limita a señalar que para acceder al alivio las personas deben ponerse al día mediante “pago”, dentro del año siguiente a la vigencia de la ley.
El Código Civil en el artículo 1625 consagra el “pago” como uno de los modos de extinción de las obligaciones, además de, por ejemplo, la confusión, la compensación, la novación, entre otros, y el artículo 1626 lo define como “ la prestación de lo que se debe”. El hecho de que la Ley 716 de 2001 permita que el pago se haga judicial o extrajudicialmente, siempre se refiere al “pago” como forma de extinción de la obligación y el decreto acusado no hace nada diferente. No prospera el cargo.
En cuanto al parágrafo del artículo 2 del Decreto 181 de 2002 que se demanda consagra:
“No obstante lo previsto en el presente artículo, los bancos de datos podrán conservar en sus archivos la información sujeta al alivio de que trata el artículo 19 de la Ley 716 de 2001”
La Sala considera que este parágrafo no excede lo previsto en la norma legal ya que el hecho de que los bancos de datos puedan conservar archivos de la información sujeta al alivio, no implica que la información que se preste respecto de las personas que cumplieron lo establecido en el artículo 19 de la Ley 716 de 2001, mientras estuvo vigente, pueda salir a la luz pública ya que, si ello fuera así, los bancos de datos deberán responder por los perjuicios ocasionados a las dichas personas debido a la información negativa que se preste de ellas.
En este sentido igualmente se ha dictado pronunciamientos en fallos de tutela (expediente 2002-1157-01, actor Sixto Manuel Ortega Martinez, Consejero Ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) en donde se considera:
“...........encuentra la Sala que el alivio previsto en el artículo 19, es aplicable al caso aquí examinado, pues estando a paz y salvo en la obligación crediticia que originó su inclusión en la base de datos de DATACRÉDITO COMPUTEC S.A. no hay razón válida para que subsista la información negativa histórica del demandante en la base de datos que consultan las entidades crediticias, motivo por el cual debe operar de manera inmediata la caducidad.
Es preciso resaltar que el artículo 19 de la Ley 716 de 24 de diciembre 2001, fue reglamentado por el Decreto 181 de 31 de enero de 2002, el que en el parágrafo del artículo 2°, señala que los bancos de datos podrán conservar en sus archivos la información sujeta al alivio.
Según se desprende del texto respectivo, ello es optativo para dichas entidades y si quieren hacer valer tal prerrogativa es lógico suponer que esa información deberá constar en otros registros o archivos pero, en ningún caso, en la base de datos que consultan las entidades crediticias por haber operado la caducidad de la misma, lo cual, como ya se expresó, está ligado al límite temporal de la conservación, uso y divulgación del dato.”
En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLADENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de dieciocho (2) de octubre del año dos mil tres.
MANUEL S. URUETA AYOLA GABRIEL E. MENDOZA MARTELO
Presidente
OLGA INES NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE