100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030034094SENTENCIASala de lo Contenciosos Administrativonull11001-03-25-000-2000-0041-01(259-00)200205/12/2002SENTENCIA_Sala de lo Contenciosos Administrativo__null_11001-03-25-000-2000-0041-01(259-00)__2002_05/12/2002300340932002SALARIO MINIMO LEGAL DIARIO - Negada la nulidad del decreto que fijó este salario para los sectores urbano y rural correspondiente al año 2000 La lectura de los documentos, únicos elementos probatorios allegados al plenario, permite a la Sala establecer los mecanismos, mediciones, criterios y estrategias que tuvo en cuenta el Gobierno para fijar el salario mínimo del año 2000, actividad que armoniza con las exigencias contempladas en el inciso final del Artículo 8° de la Ley 278 de 1996, cuando por no lograrse consenso en la Comisión de Concertación de Políticas Salariales y Laborales para la fijación del salario mínimo para esa anualidad, corresponda al Gobierno la determinación del monto del mismo, y a los parámetros señalados por la Corte Constitucional en la sentencia declaratoria de la exequibilidad de dicha norma, como son: la inflación real del año que culmina, según el índice de precios al consumidor; la productividad acordada por la Comisión Tripartita a que se ha hecho referencia, la contribución de los salarios al ingreso nacional, el incremento del producto interno bruto, así como la especial protección al trabajo, la remuneración mínima vital y móvil previstos en la Constitución Política como directrices a tener en cuenta por el Estado como órgano de dirección general de la economía nacional, para asegurar que todas las personas, particularmente las de menores ingresos, tengan acceso a los bienes y servicios básicos. No obstante lo anterior, los demandantes consideran que no es cierto que el ejecutivo para determinar el monto del salario mínimo, haya tenido en cuenta en su integridad los aludidos factores, pues sólo consideró dos componentes: los salarios y los precios, y que dicho salario no constituye ingreso suficiente que permita la subsistencia de quienes lo devengan y de sus familias, que son la mayoría de los trabajadores colombianos, pues al calcular el valor de la canasta familiar no se tomó en cuenta la satisfacción de requerimientos mínimos del hogar, por lo cual la misma no refleja el comportamiento de algunos artículos de primera necesidad. En estas condiciones, esto es, sin que se haya desvirtuado la veracidad de los razonamientos plasmados en este decreto referentes a los principios, objetivos, cumplimiento de requisitos exigidos por la ley para que el Gobierno fije el salario, incidencia de los factores económicos y sociales determinantes del monto del salario mínimo, no es dable a la Sala, con base en la argumentación expuesta por los demandantes, huérfana de sustento probatorio, deducir que el salario mínimo fijado en él para el año 2000, contraríe la normatividad constitucional y legal que se denuncia como quebrantada en la demanda y por tanto se abstendrá de infirmarlo.
Sentencias de NulidadAlberto Arango MantillaGOBIERNO NACIONALGLORIA JANETH MATIZ RESTREPO Y OTROS05/12/2002Decreto 2647 de 1999Identificadores10030135301true1229935original30133186Identificadores

Fecha Providencia

05/12/2002

Fecha de notificación

05/12/2002

Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Alberto Arango Mantilla

Norma demandada:  Decreto 2647 de 1999

Demandante:  GLORIA JANETH MATIZ RESTREPO Y OTROS

Demandado:  GOBIERNO NACIONAL


SALARIO MINIMO LEGAL DIARIO - Negada la nulidad del decreto que fijó este salario para los sectores urbano y rural correspondiente al año 2000

La lectura de los documentos, únicos elementos probatorios allegados al plenario, permite a la Sala establecer los mecanismos, mediciones, criterios y estrategias que tuvo en cuenta el Gobierno para fijar el salario mínimo del año 2000, actividad que armoniza con las exigencias contempladas en el inciso final del Artículo 8° de la Ley 278 de 1996, cuando por no lograrse consenso en la Comisión de Concertación de Políticas Salariales y Laborales para la fijación del salario mínimo para esa anualidad, corresponda al Gobierno la determinación del monto del mismo, y a los parámetros señalados por la Corte Constitucional en la sentencia declaratoria de la exequibilidad de dicha norma, como son: la inflación real del año que culmina, según el índice de precios al consumidor; la productividad acordada por la Comisión Tripartita a que se ha hecho referencia, la contribución de los salarios al ingreso nacional, el incremento del producto interno bruto, así como la especial protección al trabajo, la remuneración mínima vital y móvil previstos en la Constitución Política como directrices a tener en cuenta por el Estado como órgano de dirección general de la economía nacional, para asegurar que todas las personas, particularmente las de menores ingresos, tengan acceso a los bienes y servicios básicos. No obstante lo anterior, los demandantes consideran que no es cierto que el ejecutivo para determinar el monto del salario mínimo, haya tenido en cuenta en su integridad los aludidos factores, pues sólo consideró dos componentes: los salarios y los precios, y que dicho salario no constituye ingreso suficiente que permita la subsistencia de quienes lo devengan y de sus familias, que son la mayoría de los trabajadores colombianos, pues al calcular el valor de la canasta familiar no se tomó en cuenta la satisfacción de requerimientos mínimos del hogar, por lo cual la misma no refleja el comportamiento de algunos artículos de primera necesidad. En estas condiciones, esto es, sin que se haya desvirtuado la veracidad de los razonamientos plasmados en este decreto referentes a los principios, objetivos, cumplimiento de requisitos exigidos por la ley para que el Gobierno fije el salario, incidencia de los factores económicos y sociales determinantes del monto del salario mínimo, no es dable a la Sala, con base en la argumentación expuesta por los demandantes, huérfana de sustento probatorio, deducir que el salario mínimo fijado en él para el año 2000, contraríe la normatividad constitucional y legal que se denuncia como quebrantada en la demanda y por tanto se abstendrá de infirmarlo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: ALBERTO ARANGO MANTILLA

Bogotá, D.C., cinco (05) de diciembre de dos mil dos (2002).

Radicación número: 11001-03-25-000-2000-0041-01(259-00)

Actor: GLORIA JANETH MATIZ RESTREPO Y OTROS

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

En nombre propio y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el Artículo 84 del C.C.A, los señores GLORIA JANETH MATIZ RESTREPO, ADRIANA AVILA PINZON, CARLOS HUMBERTO LLANOS URUEÑA, JANETH CALDERON MORENO y JULIA SILVA TRUJILLO, solicitan a esta Corporación declarar la nulidad del Decreto 2647 del 23 de diciembre de 1999 de la Presidencia de la República, por medio del cual se fijó el salario mínimo legal diario para los trabajadores de los sectores urbano y rural en $8.670.oo, a partir del 1° de enero de 2000.

Invocan como transgredidos el preámbulo y los Artículos 10, 20, 25, 53 y 334 de la Constitución Política y el Artículo 2° de la Ley 278 de 1996, así como el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, Parte III. Derecho a Trabajar, Título: Condiciones de Trabajo Equitativas, Artículo 7° literal a), y el Preámbulo de la Constitución de la OIT.

Estiman que se transgreden los preceptos constitucionales citados porque el decreto demandado desconoció el imperativo supralegal de conservar un equilibrio económico y social justo, por cuanto para fijar el aumento del salario mínimo sólo se tuvieron en cuenta directrices económicas, olvidando el aspecto social protegido por normas de rango constitucional, limitándose a transcribir los Artículos 1°, 25 y 53 de la Constitución, sin considerar políticas de contenido social, filosófico y económico dentro del marco jurídico, democrático y participativo que impera en el preámbulo de ésta, ni las finalidades que deben fortalecerse para asegurar la unidad nacional, como la convivencia, el trabajo y la justicia, ya que el salario mínimo fijado en el decreto demandado no corresponde a la realidad de una familia de estratos uno y dos y desconoce la problemática del contexto social del país y su crisis económica, pues al fijarlo se ignoraron los gastos reales que aquéllas tienen por concepto de alimentación, arriendo y servicios públicos, factores que tuvieron un alza del 15 y 20% en lo corrido del año 2000.

Agregan que se quebrantó el Artículo 1° de la Constitución Política, toda vez que sólo aparentemente se protegieron los mandatos constitucionales que caracterizan el Estado Social de Derecho, los que se invocan pero no se desarrollan, ya que se establece un salario mínimo desvalorizado, no acorde con la realidad que vive el país, dado que $260.100.oo mensuales, no alcanzan para adquirir los productos básicos de la canasta familiar y satisfacer los requerimientos de una familia, violándose el derecho fundamental de los trabajadores a un salario justo que les permita vivir con dignidad y que el Gobierno olvidó que el salario no se ubica en el principio nominalista sino en el valorativo.

Indican que la noción de justicia va ligada a la de dignidad y que por respeto a éstas, la remuneración no puede ser fijada en forma arbitraria como se hizo en el decreto acusado; que se desconoció lo dispuesto en el Artículo 53 de la Carta Política que exige que la remuneración mínima vital y móvil, debe ser la necesaria para una existencia digna del trabajador, atendiendo las condiciones de cada región para satisfacer las necesidades normales de la vida, como son: educación, salud y recreación, a través de la cual debe asegurase a los trabajadores un nivel de vida adecuado y por ello el salario mínimo debería fijarse de acuerdo con una fórmula que corresponda a determinados cambios en el costo de vida y al salario real.

Manifiestan que al expedirse el decreto acusado se desconoció el principio contenido en el Artículo 334 de la Constitución Política, conforme al cual la dirección general de la economía corresponde al Estado, pues el monto del salario mínimo fijado en él, lesiona los intereses de los ciudadanos que lo devengan, restándoles calidad de vida, pues ni siquiera permite cubrir los servicios básicos a que tiene derecho un trabajador.

Señalan igualmente que la norma impugnada, por desconocerlo, quebranta el preámbulo de la Constitución de la OIT, donde se confirma la dualidad entre justicia y paz como valores inseparables, garantes de un orden social justo; que el ejecutivo no tuvo en cuenta las políticas laborales diseñadas por la Comisión Permanente de Asuntos Laborales, toda vez que obvió el mejoramiento de la producción y productividad, la creación de empleo y la calidad de trabajo.

A renglón seguido efectúan un análisis económico a la luz del Artículo 2° y el parágrafo del Artículo 8° de la Ley 278 de 1996, reiterando que para la fijación del salario mínimo del año 2000 debió tenerse en cuenta, además de la garantía de la calidad de vida del trabajador y su familia, la meta de inflación proyectada para esa anualidad, la productividad acordada por el Comité Tripartito de Productividad que coordina el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el incremento del producto interno bruto -IPB- y el índice de precios al consumidor –IPC-.

Finalmente analizan el impacto social negativo de la fijación en el citado monto del salario mínimo, precisando que una canasta familiar para estrato bajo calculada en $552.285.oo, demuestra en cifras reales que existe una diferencia de más de $250.000.oo entre el valor de la canasta familiar estrato 1 y el de dicho salario, lo que implica el deterioro del poder adquisitivo del trabajador y su marginalidad crónica, al igual que la de su familia, lo cual evidencia que la miseria es cada vez mayor en el país y que ese salario mínimo, viola los preceptos constitucionales que tratan de la calidad de vida, de la dignidad, de la justicia, de la situación más favorable al trabajador y del equilibrio social.

Transcriben luego apartes de un artículo de Eduardo Sarmiento Palacio, publicado en El Espectador del domingo 12 de diciembre de 1999, señalando que el mismo pone en evidencia que el decreto acusado quebranta el Artículo 334 de la Constitución Política, toda vez que en él no se previó el mejoramiento de la calidad de vida de los trabajadores, ni la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo.

CONTESTACION DE LA DEMANDA

-MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.

El apoderado de este ministerio considera que es errado el aserto de los demandantes en el sentido de que el decreto acusado transgrede los Artículos 1°, 2°, 25, 53 y 334 de la Constitución Política, pues el análisis que efectuaron se apoya en un solo instrumento de manejo económico, no obstante que para el desarrollo de las políticas económicas, que ha de realizarse por mandato de la norma supralegal últimamente citada, el Estado debe utilizar todos y cada uno de los instrumentos que han sido contemplados e implantados en la Constitución, de manera tal que asegure el cumplimiento de sus fines esenciales fijados en el Artículo 2° ibídem.

Sostiene que para efectuar un correcto análisis de la norma enjuiciada se debe acudir a los estudios económicos sobre el salario mínimo y sus efectos en los niveles de empleo, que han permitido sostener a la doctrina económica que una política errada en esta materia termina afectando en forma negativa sectores que agrupan trabajadores menos cualificados y, por ende, los más vulnerables, ya que, como todos los mercados, el de trabajo está sujeto a las fuerzas de oferta y demanda; que el salario se ajusta para equilibrar la oferta y demanda de trabajo y si el mínimo es inferior al nivel de equilibrio, la cantidad de trabajo ofrecida es superior a la demandada, lo que trae como resultado el desempleo, por lo que el salario mínimo eleva la renta de los trabajadores que tienen empleo, pero reduce la de los que no lo encuentran; que los estudios representativos sobre el tema muestran que una subida de aquél de un 10%, reduce el empleo de los adolescentes entre 1 y 3%, y que según los analistas, el salario mínimo no es la mejor manera de luchar contra la pobreza, señalando que uno elevado genera desempleo, anima a los adolescentes a abandonar los estudios e impide a algunos trabajadores no cualificados a adquirir la formación en el trabajo que necesitan.

Agrega que según se desprende de la Constitución y de la Ley 278 de 1996, en la determinación del salario mínimo concurren consideraciones económicas y de justicia social; que por ello se han establecido parámetros que consultan criterios de equidad distributiva y de eficiencia económica; que la obligación constitucional de establecer una remuneración mínima al trabajo, refleja la aplicación de estos criterios; que al tomar las decisiones sobre salario mínimo, las autoridades se enfrentan a un dilema o disyuntiva de política económica: cuanto más elevado sea éste, menor será el nivel de empleo y de producción en la economía, dilema que se presenta entre la equidad y la eficiencia, ya que ésta significa que la sociedad saca el mayor provecho de sus escasos recursos, mientras que la equidad, el que esos recursos se están distribuyendo equitativamente entre sus miembros, de modo que un elevado salario mínimo reduce la torta económica, mejora el bienestar de los empleados y reduce el de los que no lo están; por manera que si el Gobierno Nacional aumentara el salario mínimo sin tener en cuenta los criterios mencionados, desconocería los principios y valores fundamentales contenidos en los Artículos 1° y 2° de la Constitución y violaría el deber de protección especial al trabajo plasmado en sus Artículos 25 y 53, ya que privilegiaría a un grupo de la sociedad en desmedro del interés general de la misma, que se evidencia en un desarrollo económico equilibrado y sano.

Advierte que los responsables de la política económica no cuentan con todos los instrumentos necesarios para lograr los objetivos deseados al establecer el salario mínimo, como son los niveles de empleo, de ingreso percápita del país, de ingreso de la población empleada y desempleada, educación y entrenamiento de los adolescentes y jóvenes, crecimiento económico y nivel de vida digno para la población colombiana; que no se puede pretender que con este último instrumento se alcancen todos los objetivos señalados y que el nivel de vida de la población no depende exclusivamente del poder de compra del salario mínimo y de su relación con el valor de la canasta familiar.

Se refiere luego a los diferentes subsidios establecidos por el Gobierno como instrumento de política social e indica que en el salario mínimo va implícita una remuneración adicional del 47%, representada en los pagos que deben realizar las empresas a favor de los trabajadores, como son los aportes al Sena, al ICBF, Cajas de compensación, EPS, pensión, subsidios de transporte y alimentación, dotación, vacaciones, prima y cesantías y sus intereses, lo cual constituye un costo para ellas, mas no un ingreso que incremente el patrimonio de los trabajadores, pero sí un beneficio adicional que representa más de $24.000.oo mensuales y que como las personas afiliadas al sistema de prestación de servicios de salud, independientemente de su salario, gozan de los mismos derechos, existe una transferencia implícita de los recursos de las empresas y de los trabajadores de mayores ingresos hacia los que devengan el salario mínimo.

Manifiesta sorpresa ante la impugnación del decreto demandado, por cuanto la Corte Constitucional en la sentencia C-815 de 1999 declaró exequible el Artículo 8° de la ley 278 de 1996, en el entendido de que al fijar el salario mínimo, en caso de no haberse logrado consenso en la Comisión Permanente de Concertación de Políticas Laborales y Salariales, el gobierno debe motivar el decreto respectivo, atendiendo, además de la meta de inflación del siguiente año, la inflación real del año que culmina, el índice de precios al consumidor, la productividad acordada por la Comisión Tripartita que coordina el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social etc., asegurando que dicho decreto, en su forma y en su fondo, se ajusta a tales orientaciones.

Por último indica que la consideración de que el salario mínimo no es suficiente para comprar la canasta familiar, está sujeta a las siguientes salvedades: el ingreso efectivo de los trabajadores que devengan el mínimo, es cerca del 50% mayor que el salario nominal; la canasta está al alcance de una familia en la cual trabajen dos de sus miembros; las transferencias y subsidios del estado a la familia, complementan el salario mínimo, el cual se incrementó en más de un 60% como resultado de las cargas laborales a cargo del empleador.

MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL

El apoderado de este ministerio indica que en virtud de lo normado en el Artículo 8° de la Ley 278 de 1996, atendiendo los aspectos previstos a ese efecto en la Constitución y en la ley, entre ellos, el producto interno bruto, la meta de inflación, la inflación del año anterior, la productividad etc, el Gobierno Nacional fijó el monto del salario mínimo para el año 2000 dentro de los parámetros consagrados en el Artículo 53 de la Carta Política, y que por ello éste fue el fruto de consideraciones tales, como las que el índice de precios al consumidor entre noviembre de 1998 y el mismo mes de 1999, fue del 9.65%; que la meta de inflación para el 2000 fue calculada por el Banco de la República en un 10%; que el Comité Tripartito de Productividad certificó que el componente de productividad para 1999 sería del -3.3%; que el incremento del producto interno bruto se proyectó a 31 de diciembre de 1999, en -5.0% y que la incidencia del salario mínimo en el ingreso nacional se calculó en 70.87%, parámetros que de acuerdo con lo expresado por la Corte Constitucional en la sentencia C-815-99 son los que el Gobierno Nacional debe tener en cuanta cuando, de acuerdo con la ley, le corresponda fijar el salario mínimo.

Por lo anterior considera que deben desestimarse las súplicas de la demanda, pues el Decreto 2647 de 1999 se ciñe a las previsiones constitucionales y legales que rigen la determinación del salario mínimo.

DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION

Tras destacar que de acuerdo con la ley colombiana, el salario mínimo es aquél que todo trabajador tiene derecho a percibir para subvenir a sus necesidades normales y a las de su familia en el orden material, moral y cultural, el apoderado de esta entidad indica que su fijación por decreto evita que ésta no dependa de las fuerzas de oferta y demanda, como si el trabajador fuese una mercancía más de las que se negocian en el mercado; que el Artículo 2° de la Ley 278 de 1996 dispone que la Comisión Permanente de Concertación de Políticas Laborales y Salariales, integrada por el Gobierno y los representantes de los empleadores y de los trabajadores, debe fijar de manera concertada el salario mínimo de carácter general, teniendo en cuenta que se debe garantizar una calidad de vida digna para el trabajador y su familia, y según el artículo 8° ibídem, en caso de no llegarse a un acuerdo, le corresponde al Gobierno Nacional determinarlo mediante decreto.

Que en cumplimiento de lo anterior y en virtud de que la mencionada Comisión no llegó a ningún acuerdo en relación con el monto del salario mínimo para el año 2000, el Gobierno Nacional lo fijó mediante el decreto acusado, ceñido estrictamente a los parámetros contenidos en el parágrafo del Artículo 8° de la citada ley, ya que se tuvieron en cuenta los datos o cifras obtenidos de las respectivas fuentes y autoridades competentes, como lo exigió la Corte Constitucional en la sentencia C-815-99 por la cual declaró la exequibilidad de esta norma condicionada a que se incluyera también la inflación del año que culmina, por lo que fue necesario tomar la variación del IPC de noviembre de 1998 a ese mismo mes de 1999, porque para entonces se desconocía la variación del citado índice respecto del mes de diciembre de este último año.

Se refirió luego a los parámetros relacionados en el parágrafo del Artículo 8° de la Ley 278 de 1996 y concluyó acotando que la íntima relación existente entre los factores que intervienen en la economía de un país, hacen que cualquier variación en uno de ellos, repercuta en todos, por lo tanto no es posible, como lo pretenden los demandantes, incrementar el monto del salario mínimo, si al tiempo no aumenta la productividad, ya que de lo contrario crecería la inflación, porque los empresarios trasladarían el incremento a los bienes y servicios y subiría el índice de desempleo, pues las pequeñas empresas desaparecerían y las medianas y grandes reducirían sus plantas de personal agravando el problema que se busca resolver. De ahí que el decreto enjuiciado se ajuste a la realidad económica del país, sobre todo si se tiene en cuenta la fuerte recesión que lo azota.

Al alegar de conclusión las entidades accionadas reiteraron los argumentos expuestos al contestar la demanda en orden a defender la legalidad del decreto acusado (fis. 225 a 242), en tanto que una de los actores, señora GLORIA JANETH MATIZ RESTREPO (fls. 243 a 247), insiste en que el mismo es ilegal, por cuanto, en su sentir, el Gobierno Nacional no contó con estudios serios originarios de la Comisión de Políticas Salariales y Laborales; que lo enunciado por el apoderado del Departamento Nacional de Planeación es la exposición normativa y constitucional que sustenta el aumento salarial año a año; que el ejecutivo carece de estadísticas precisas del grado de evaluación del salario de los trabajadores y no efectuó un estudio riguroso de las distintas situaciones que debió ponderar al adoptar tal determinación. Además anota que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social no cumplió con lo requerido acerca de certificar las políticas aplicadas y trazadas en materia salarial para 1999, material que cataloga de suma importancia para dirimir el fondo de esta controversia.

Reitera que se violaron aspectos sociales protegidos por normas constitucionales y que para requerir la infirmación del acto acusado se basaron en la realidad cruda que afronta la clase trabajadora y en la inactividad del Estado para proteger los derechos que le asisten a ésta.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO

La Procuraduría Tercera Delegada en lo Contencioso ante el Consejo de Estado considera que se deben desestimar las súplicas de la demanda.

Argumenta que si bien en principio la medida adoptada por el acto acusado puede estimarse injusta, inequitativa y arbitraria y que no refleja la realidad de los ciudadanos, también deben tenerse en cuenta los aspectos que justifican las determinaciones que en este sentido adopta el Estado, siempre y cuando se asegure una remuneración digna, como lo precisó la Corte Constitucional en las sentencias C-815-99 y C-1433- 2000, de las cuales transcribe algunos apartes.

CONSIDERACIONES

El acto demandado es el Decreto 2647 de 1999 mediante el cual el Gobierno Nacional fijó, a partir del 1° de enero de 2000, como salario mínimo legal diario para los trabajadores de los sectores urbano y rural la suma de $8.670.oo, que se acusa de ser violatorio del preámbulo y de los Artículos 1º, 2º, 25, 53 y 334 de la Constitución Política y del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, ratificado por Colombia mediante la Ley 74 de 1968, así como del preámbulo de la Constitución de la OIT, por cuanto sólo aparentemente se protegieron los mandatos constituciones del Estado Social de Derecho, ya que el monto de ese salario no está acorde con la realidad económica, ni con los principios de dignidad y justicia invocados en el Artículo 25 de la Constitución Política y no asegura la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

También se impugna porque el Gobierno Nacional no tuvo en cuenta las políticas laborales diseñadas por la Comisión Permanente de Asuntos Salariales y Laborales, toda vez que el salario mínimo fijado no contribuye al mejoramiento de la producción y de la productividad, ni a la creación de empleo y se determinó de manera arbitraria, pues se desconoció el carácter vital y móvil que según el Artículo 53 de la Constitución Nacional debe tener para asegurar al trabajador un nivel de vida adecuado a las fluctuaciones del costo de vida.

Las pruebas obrantes en el plenario demuestran que el Presidente de la República expidió el decreto enjuiciado en cumplimiento de la perentoria obligación que le impone el inciso segundo del Parágrafo del Artículo 8º de la Ley 278 de 1996, de fijar a más tardar el 30 de diciembre de cada año, el salario mínimo, cuando al seno de la Comisión Permanente de Concertación de Políticas Salariales y Laborales, regulada por dicha ley, no se logre entre sus integrantes el consenso para hacerlo, para lo cual debe tener en cuenta los parámetros que en dicho artículo se enlistan.

Reza así el Artículo 8º de la citada ley.

“Las decisiones de la Comisión serán adoptadas por consenso. El voto de cada sector representativo será el de la mayoría de sus miembros.

PARÁGRAFO. Para la fijación del salario mínimo, la Comisión deberá decidir a más tardar el quince (15) de diciembre. Si no es posible concertar la parte o partes que no están de acuerdo deben, obligatoriamente, explicar por escrito las razones de la salvedad dentro de las cuarenta y ocho horas (48) siguientes. Las partes tienen la obligación de estudiar esas salvedades y fijar su posición frente a ellas en el término de las siguientes cuarenta y ocho (48) horas. De nuevo, la Comisión deberá reunirse para buscar el consenso según los elementos de juicio que se hubieren allegado antes del treinta (30) de diciembre.

Cuando definitivamente no se logre el consenso en la fijación del salario mínimo, para el año inmediatamente siguiente, a más tardar el treinta (30) de diciembre de cada año, el Gobierno lo determinará teniendo en cuenta como parámetros la meta de inflación del siguiente año fijada por la Junta del Banco de la República y la productividad acordada por el Comité Tripartito de productividad que coordina el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social; además, la contribución de los salarios al ingreso nacional, el incremento del producto interno bruto (PIB) y el índice de precios al consumidor (IPC).

La Corte Constitucional al analizar la sujeción de esta disposición a los preceptos supralegales, precisó que “ no puede ser la inflación esperada para el año siguiente el único factor en que se funde la motivación del Gobierno para fijar el monto del nuevo salario mínimo. Este debe progresar, para mantener e incrementar el poder adquisitivo de la moneda en manos de los trabajadores, teniendo en cuenta, con la misma importancia e incidencia, los demás parámetros que el artículo acusado contempla: la inflación real del período que culmina, medida a través del índice de precios al consumidor (IPC), que señala el mínimo del aumento, según lo dicho; la productividad acordada por el Comité Tripartito de Productividad que coordina el Ministerio de Trabajo; la contribución de los salarios al ingreso nacional y el incremento del producto interno bruto (PIB); todo ello debe incluirse en la motivación expresa con apoyo en la cual se expida el decreto del Gobierno y orientarse a la luz de los principios constitucionales que ya se han recordado.” (fl. 127)

Más adelante señaló que declararía la exequibilidad de la norma demandada, “ pero únicamente en el entendido de que ella constituye un todo y de que los factores y elementos que ella consagra como relevantes para la fijación supletoria del salario mínimo por el Gobierno deben ser incluidos, medidos y evaluados por aquél al expedir el decreto correspondiente, que deberá ser motivado.” ( fl. 128).

Por lo cual en la parte resolutiva, dispuso.

“Solo en los términos de esta sentencia, declarar EXEQUIBLE el Artículo 8° de la Ley 278 del 30 de abril de 1996, en el entendido de que, al fijar el salario mínimo, en caso de no haberse logrado consenso en la Comisión Permanente de Concertación de Políticas Salariales y Laborales, el Gobierno deberá motivar su decreto, atendiendo, con el mismo nivel e incidencia, además de la meta de inflación del siguiente año, a los siguientes parámetros: la inflación real del año que culmina, según el índice de precios al consumidor; la productividad acordada por la Comisión Tripartita que coordina el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social; la contribución de los salarios al ingreso nacional; el incremento del producto interno bruto (PIB); y con carácter prevalente, que habrá de reflejarse en el monto del aumento salarial, la especial protección constitucional del trabajo (art. 25 C.P.) y la necesidad de mantener una remuneración mínima vital y móvil (art. 53 C.P.); la función social de la empresa (art. 333 C.P.) y los objetivos constitucionales de la dirección general de la economía a cargo del Estado (art. 334 C.P.), uno de los cuales consiste en “asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso a los bienes y servicios básicos”. (fl. 129)

En los considerandos del decreto demandado se aludió a los artículos de la Constitución Política citados en el párrafo transcrito de la mencionada sentencia, a lo dispuesto en el Artículo 8º de la Ley 278 de 1996 y a la sentencia declaratoria de su exequibilidad, de la cual se transcribió un aparte, y se precisó:

“que según consta en el Acta 018, la Comisión de Políticas Salariales y Laborales en la sesión del 14 de diciembre de 1999, después de amplias deliberaciones sobre el particular, registró por unanimidad el evento de no haberse logrado definitivamente consenso en la fijación del salario mínimo, lo cual determina para el Gobierno Nacional la competencia de fijarlo.

Que para hacer compatible el parágrafo del artículo 8° de la Ley 278 de 1996, declarado exequible, según el cual el Gobierno debe fijar el salario mínimo para el año inmediatamente siguiente a más tardar el treinta (30) de diciembre de cada año, con la interpretación vinculante de la Corte Constitucional según la cual, para el efecto debe atenderse la inflación real del año que culmina, se hace necesario tomar la variación del índice de precios al consumidor (IPC) durante los doce (12) meses transcurridos entre noviembre de 1998 y noviembre de 1999, toda vez que a treinta (30) de diciembre de este último año, no es posible conocer la variación consolidada del mencionado índice durante 1999.

Que de conformidad con el boletín del Departamento Nacional de Estadística, DANE, la variación del índice de precios al consumidor (IPC), entre noviembre de 1998 y noviembre de 1999, fue de nueve punto sesenta y cinco por ciento (9.65%).

Que de conformidad con la proyección del Banco de la República, la meta de inflación para el año 2000 se calcula en diez por ciento (10%).

Que según consta en el Acta del 20 de diciembre de 1999, el Comité Tripartito de Productividad que coordina el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social determinó la cifra de menos tres punto tres por ciento (-3.3%) para el componente de productividad del año 1999.

Que el incremento del producto interno bruto (IPB) para 1999, de conformidad con los cálculos presentados por el Departamento Nacional de Planeación al CONPES del día jueves 23 de diciembre de 1999, se proyecta a 31 de diciembre del mismo año en menos cinco punto cero por ciento (-5.0%).

Que la incidencia de los salarios en el ingreso nacional, según las cifras de las cuentas nacionales se calcula en un setenta punto ochenta y siete por ciento (70.87%). (fl. 2)

En la demanda se solicitaron como pruebas certificaciones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social sobre los estudios realizados que determinaron la cifra de –3.3% para el componente de productividad del año 1999 y sobre la manera en que “infiere” la contribución de los salarios al ingreso nacional, en el salario mínimo, y de la Comisión Permanente de Concertación de Políticas Salariales y Laborales de ese Ministerio sobre las políticas aplicadas y trazadas en materia salarial para ese año, cuya práctica fue ordenada por medio de providencia del 6 de octubre de 2000 (fls. 31 y 146)

Con Oficio del 25 de enero de 2001 la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica remitió varios documentos relacionados con los criterios que debe tener en cuenta el Gobierno Nacional para fijar el salario mínimo; el acta tripartita de Acuerdo Productivo; las Actas Nos. 6 y 18 del 23 de noviembre y 14 de diciembre de 1999, de las Comisiones de Concertación Ampliada y de Concertación de Políticas Laborales y Salariales (fls. 150 a 174 ), documentos en que, en su sentir, se encuentran los elementos y criterios que el Gobierno Nacional tuvo en consideración y los que se presentaron a la Comisión de Concertación a fin de determinar el monto de dicho salario para el año 2000 (fls. 150 a 176).

Por su parte la Directora General de Empleo del mencionado Ministerio, con el fin de responder el interrogante de la parte actora en relación con los estudios determinantes del –3.3% para el campo de productividad de 1999, remitió con destino al proceso el Acta Tripartita de Productividad del 20 de diciembre de 1999 (fl. 182); el cuadro N° 2 sobre productividad total de los factores (fls. 184 a 186), cálculos efectuados por el observatorio de Empleo de la Dirección General de Empleo del Ministerio de Trabajo, que incorpora los cálculos de productividad para 1999 y del Departamento Nacional de Planeación; documento elaborado por el citado departamento para calcular el crecimiento de la productividad total de los factores de ese año, que fue utilizada como insumo para determinar el salario mínimo legal del año 2000 y el Acta N° 18 del 14 de diciembre de 1999, de la Comisión Permanente de Concertación de Políticas Laborales y Salarias a que se ha hecho referencia.

Para responder la pregunta sobre la manera en que “infiere” la contribución de los salarios al ingreso nacional en el salario mínimo, remitió el documento originario del Departamento Nacional de Planeación, titulado “Perspectivas de empleo y salarios para el 2000” y un escrito en que se enlistan los criterios que debe tener en cuenta el Gobierno Nacional para la fijación del salario mínimo legal.

A través del Acta de Acuerdo de Productividad obrante a folio 182, se establece que el 20 de diciembre de 1999 en la reunión de la Comisión del Comité Tripartito de Productividad, coordinado por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, a la cual sólo asistieron los representantes del Gobierno y de los empleadores (ANDI), mas no el de los trabajadores, con base en los cálculos realizados por los Técnicos del Departamento Nacional de Planeación –DNP-, del citado Ministerio y del de Hacienda y en el documento matriz denominado “Productividad total de los factores” (fls. 184 a 186), que contó con el aval de los asistentes, se determinó la cifra de -3.3% para el componente de productividad y con base en la información suministrada por el Subdirector de Estudios Económicos de dicho departamento, se establece que esa dependencia sustentó los cálculos que realizó para calcular el crecimiento de la productividad total, en el documento denominado “Inflación y salario mínimo”. (fls. 189 a 194)

El Acta N° 18 de la reunión celebrada el 14 de diciembre de 1999 por la Comisión de Concertación de Políticas Salariales y Laborales, da cuenta que se antepusieron dos propuestas de incremento salarial: una del 10% por el Gobierno Nacional y los empresarios y otra del 15 %, por los trabajadores y que no existió acuerdo sobre el monto a fijarse del salario mínimo para el año 2000 y, en consecuencia que el Gobierno Nacional debía decidir sobre el particular. (fls 196 a 202)

En el documento “Perspectivas de empleos y salarios para el 2000” se concluyó que en los últimos 3 años se había producido un incremento del salario real de más del 11%, lo que debió afectar los costos laborales, hecho que se sumaba en ese momento a un ambiente recesivo y a un aumento de la oferta laboral, y que por consiguiente, de desbordarse nuevamente los criterios de productividad e inflación, se podía frenar la apenas incipiente recuperación que en ese momento mostraba el sector productivo. (fl. 208)

Finalmente en el documento “Criterios que debe tener en cuenta el Gobierno para la fijación del salario mínimo” se alude a lo que sobre el particular dispone el Artículo 8° de la Ley 278 de 1996 y a los razonamientos expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia mediante la cual se declaró la exequibilidad condicionada de esta norma (C-815-99).

La lectura de los anteriores documentos, únicos elementos probatorios allegados al plenario, permite a la Sala establecer los mecanismos, mediciones, criterios y estrategias que tuvo en cuenta el Gobierno para fijar el salario mínimo del año 2000, actividad que armoniza con las exigencias contempladas en el inciso final del Artículo 8° de la Ley 278 de 1996, cuando por no lograrse consenso en la Comisión de Concertación de Políticas Salariales y Laborales para la fijación del salario mínimo para esa anualidad, corresponda al Gobierno la determinación del monto del mismo, y a los parámetros señalados por la Corte Constitucional en la sentencia declaratoria de la exequibilidad de dicha norma, como son: la inflación real del año que culmina, según el índice de precios al consumidor; la productividad acordada por la Comisión Tripartita a que se ha hecho referencia, la contribución de los salarios al ingreso nacional, el incremento del producto interno bruto, así como la especial protección al trabajo, la remuneración mínima vital y móvil previstos en la Constitución Política como directrices a tener en cuenta por el Estado como órgano de dirección general de la economía nacional, para asegurar que todas las personas, particularmente las de menores ingresos, tengan acceso a los bienes y servicios básicos.

No obstante lo anterior, los demandantes consideran que no es cierto que el ejecutivo para determinar el monto del salario mínimo, haya tenido en cuenta en su integridad los aludidos factores, pues sólo consideró dos componentes: los salarios y los precios, y que dicho salario no constituye ingreso suficiente que permita la subsistencia de quienes lo devengan y de sus familias, que son la mayoría de los trabajadores colombianos, pues al calcular el valor de la canasta familiar no se tomó en cuenta la satisfacción de requerimientos mínimos del hogar, por lo cual la misma no refleja el comportamiento de algunos artículos de primera necesidad.

Estos argumentos de los demandantes podrían catalogarse de razonables y acordes con los principios y con el concepto de Estado de Derecho consagrados en la Constitución Política, a los cuales aluden en la demanda.

Sin embargo, es evidente que no proporcionaron a la Sala los elementos demostrativos de la veracidad de los mismos, ya que se abstuvieron de allegar al plenario las pruebas que le habrían permitido realizar el análisis comparativo entre los planteamientos consignados en los documentos en los cuales se basó el Gobierno Nacional para determinar el monto del salario mínimo del año 2000, que fueron allegados como pruebas a solicitud suya y aquéllos que hubieran podido realizar reconocidas instituciones o técnicos conocedores de la materia, en los que al refutar las conclusiones oficiales, pudieron plasmar las razones que les permitían inferir que éstas no correspondían a la verdad, o se basaron en estudios que no reflejaban la real situación económica del país o de la población que devengaba dicho salario.

No puede decirse que para ello era suficiente plasmar sus propios conceptos y conclusiones sobre el particular, ni transcribir comentarios realizados por colaboradores periodísticos de algunos diarios del país en relación con la reducción en términos reales del salario mínimo, su no armonización con el nivel de desempleo, etc., pues tales criterios y comentarios, sin el sustento pertinente en relación con la operancia de cada una de las variables que para su fijación deben tenerse en cuenta, como son entre otros, la inflación real del año inmediatamente anterior según el índice de precios al consumidor; la proyectada para el año siguiente, la productividad acordada por la Comisión Tripartita a la que se hizo alusión, el incremento del producto interno bruto, la contribución de los salarios al ingreso nacional, etc., de conformidad con el ordenamiento jurídico no constituyen pruebas soslayantes de los fundamentos de las informaciones que sobre cada uno de los aspectos mencionados contiene la documentación aportada al expediente por las partes, en las cuales, justamente, se basó el Gobierno para fijar el salario mínimo, según se desprende de lo consignado en la parte motiva del Decreto demandado.

En estas condiciones, esto es, sin que se haya desvirtuado la veracidad de los razonamientos plasmados en este decreto referentes a los principios, objetivos, cumplimiento de requisitos exigidos por la ley para que el Gobierno fije el salario, incidencia de los factores económicos y sociales determinantes del monto del salario mínimo, no es dable a la Sala, con base en la argumentación expuesta por los demandantes, huérfana de sustento probatorio, deducir que el salario mínimo fijado en él para el año 2000, contraríe la normatividad constitucional y legal que se denuncia como quebrantada en la demanda y por tanto se abstendrá de infirmarlo.

De acuerdo con lo anterior, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "A", administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

DENIEGANSE las pretensiones de la demanda promovida por GLORIA JANETH MATIZ RESTREPO Y OTROS con el fin de que se declarara la nulidad del Decreto 2647 del 23 de diciembre de 1999 de la Presidencia de la República, por medio del cual se fijó el salario mínimo legal diario para los trabajadores de los sectores urbano y rural en $8.670.oo, a partir del 1° de enero de 2000.


Ejecutoriada la presente providencia, archívese el expediente.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE

La anterior providencia la estudió y aprobó la Sala en sesión celebrada el día cinco (05) de diciembre de dos mil dos (2002).

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO ALBERTO ARANGO MANTILLA

TARSICIO CACERES TORO JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

ANA MARGARITA OLAYA FORERO NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

ENEIDA WADNIPAR RAMOS

Secretaria