Fecha Providencia | 03/05/2002 |
Fecha de notificación | 03/05/2002 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Olga Inés Navarrete Barrero
Norma demandada: Decreto 2251 de 2000
Demandante: JAIME LEAL GONZÁLEZ
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
ESTABLECIMIENTOS EDUCATIVOS PRIVADOS - Reglamentación del reajuste de tarifas de matrículas, pensiones y cobros periódicos / REAJUSTE DE TARIFAS EN ESTABLECIMIENTOS EDUCATIVOS - Justificación técnica del incremento / ESTABLECIMIENTOS EDUCATIVOS PRIVADOS - Legalidad del reajuste en matrículas y pensiones: prevalencia del interés general y de la solidaridad social
De acuerdo con el inciso 7 del artículo 202 de la Ley 115 de 1994, al Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Educación, le corresponde reglamentar y autorizar el establecimiento o reajuste de tarifas. En el considerando 2 del decreto acusado se evidencia que el Gobierno Nacional, entre las alternativas de establecer o reajustar, escogió esta última. En los antecedentes administrativos se encuentra la “Justificación técnica al incremento de las matrículas en los establecimientos privados”. Como se advierte, el Gobierno sí tuvo en cuenta los criterios contenidos en el artículo 202 de la Ley 115 de 1994, pues en el segundo considerando expresó que el reajuste tendría en cuenta los criterios de recuperación de costos y gastos para la prestación del servicio, la calidad de la educación y los principios de solidaridad social, cuestión que reiteró en su artículo primero, al decir que “Este porcentaje integra los criterios establecidos en el artículo 202 de la Ley 115 de 1994”. De acuerdo con el Diccionario de la Lengua Española, Reajustar significa “2. Hablando de precios, salarios, impuestos, puestos de trabajo, etc., aumentarlos o disminuirlos por motivos coyunturales, económicos o políticos”. En el asunto sub judice, el Gobierno Nacional decidió aumentar, en el porcentaje establecido en el decreto acusado, las tarifas de matrículas, pensiones y cobros periódicos para el año 2001, teniendo en cuenta, precisamente, la coyuntura económica del país, especialmente, el hecho significativo de que no habría un incremento real en los salarios de los trabajadores para el año 2001. A juicio de la Sala, a más del artículo 202 de la Ley 115 de 1994 los anteriores preceptos son fundamento de la decisión adoptada en el acto acusado en el sentido de autorizar a los establecimientos educativos privados un reajuste de hasta un 8% en relación con el año inmediatamente anterior en sus matrículas, pensiones y cobros periódicos, ya que es de todos los colombianos conocida la difícil situación económica por la que atraviesa el país, razón por la cual en aplicación, entre otros, de los principios constitucionales de la prevalencia del interés general y de la solidaridad social, el tope impuesto por el Gobierno Nacional se ajusta a derecho.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO
Bogotá, D.C., tres (3) de mayo de dos mil dos (2002)
Radicación número: 11001-03-24-000-2001-0028-01(6769)
Actor: JAIME LEAL GONZÁLEZ
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: ACCION DE NULIDAD
Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado lugar al proceso de la referencia, instaurada por el ciudadano Jaime Leal González en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., contra el Decreto 2251 de 2 de noviembre de 2000, “por el cual se reglamenta el artículo 202 de la Ley 115 de 1994, se autoriza el reajuste de matrículas, pensiones y cobros periódicos para la prestación del servicio público educativo, para el año 2001, en los establecimientos educativos privados y se dictan otras disposiciones”, expedido por el Gobierno Nacional.
a.- Las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación.
La parte actora cita como violados los artículos 1º, 2º, 25 y 68 de la Constitución Política; y 202 de la Ley 115 de 1994, por las razones que, bajo la forma de cargos, en forma resumida se expresan a continuación:
Primer cargo.- El decreto acusado viola el literal d) del artículo 202 de la Ley 115 de 1994, que impone al Gobierno una condición sin la cual no puede aquel ser dictado, esto es, la de atender los “anteriores criterios”, que se encuentran enunciados desde el encabezamiento del artículo en cita y hasta el literal c), ibídem, donde se señala que “cada establecimiento educativo de carácter privado deberá llevar los registros contables necesarios para establecer los costos”, de lo cual se desprende que el Legislador optó por el criterio de establecer y no por el de reajustar.
Se pregunta el demandante si el Decreto 2253 de 1995 debe entenderse derogado tácitamente por el decreto acusado.
Segundo cargo.- Comparando el considerando primero del acto acusado con lo dispuesto en el artículo 202, literal d), de la Ley 115 de 1994, se observa que el primero omite la condición que exige la ley, esto es, atender los criterios, lo cual configura la infracción de la norma en que debía fundarse.
Tercer cargo.- Comparando el considerando segundo del acto acusado con lo dispuesto en el artículo 202, literal d), de la Ley 115 de 1994, se observa que el primero omite las reglas legales que se deben seguir para no infringir aquella.
Es importante tener en cuenta que si bien el acto administrativo que reglamenta la ley tiene un carácter general y abstracto, también lo es que cada establecimiento debe aplicarlo dentro de sus propias e individuales características, razón por la cual la ley en cita le antepone al sustantivo “establecimiento”, el pronombre en función adjetiva “cada”.
Las inversiones de cada empresa educativa son distintas en cuantía, por lo cual sus rendimientos son proporcionales a la misma, así los criterios de cálculo de rendimientos sean los mismos. También la contabilidad, aunque con lineamientos iguales, es distinta. La ley respeta esa individualidad y el decreto la desconoce, luego infringe el espíritu y contenido de la ley por omisión.
Si bien reconoce el acto acusado que “se ha de tener en cuenta la recuperación de costos y gastos en que incurrirá el establecimiento educativo para la ... calidad” del servicio de educación, de todas maneras hace inalcanzables dichos fines, pues no tiene en cuenta que para prestar mejores servicios se debe invertir, por lo cual la ley ordena que se haga una reserva para el desarrollo futuro.
Con base en el Decreto 2253 de 1995, reglamentario del artículo 202 de la Ley 115 de 1994, los decretos que se dictaron para incrementar los cobros de matrículas y pensiones en 1997, 1998, 1999 y 2000, convirtieron lo calculado en 1996 en base tarifaria para calcular cíclicamente cada año hasta el presente.
La ley exige que la base para establecer los costos y determinar los cobros sean los registros contables necesarios para cumplir ese fin, no obstante lo cual el decreto acusado simplemente permite que los establecimientos educativos privados incrementen las tarifas anuales en un 8% calculado a partir del valor legalmente autorizado en el año lectivo inmediatamente anterior.
La ley no alude al año anterior, pues habla de que se acompañen los costos correspondientes a cada establecimiento para aprobar tarifas para cada ejercicio empresarial, por lo cual el decreto la desconoce, al aprobar el incremento con base en lo cobrado el año anterior. Entonces ¿los registros contables sólo deben tenerse en cuenta para pagar impuestos
El artículo 202 prescribe que para el cálculo de tarifas se tendrán en cuenta los gastos de operación, de reposición, los de mantenimiento y reserva para el desarrollo futuro, todos los cuales no siguen necesariamente los vaivenes de la inflación, lo cual desconoce el decreto acusado.
La ley habla de que las tarifas podrán tener en cuenta principios de solidaridad social o redistribución económica para brindar mejores oportunidades de acceso y permanencia en el servicio a los usuarios de menores ingresos, en tanto que el decreto habla escuetamente de educandos, entonces, ¿si todos los educandos son iguales, para qué redistribuir, entre quiénes
Los artículos 67 y 366 de la Constitución Política prescriben que la educación es un servicio público con función social y que corresponde al Estado procurar el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población.
Cuarto cargo.- Comparando el tercer considerando del acto acusado con el artículo 202, literal d), de la Ley 115 de 1994, se advierte que el pronombre con función adjetiva “cada” hace al sujeto perfectamente identificable, y lo extrae de esa masa que es el “servicio educativo en Colombia”.
Es probable que el Gobierno a través de sus organismos de control (Contraloría) conozca los costos de la prestación del servicio educativo en Colombia con relación a los establecimientos educativos oficiales, y también es posible que cada Secretaría de Educación conozca los costos del servicio educativo de cada establecimiento privado, porque en cumplimiento de la Ley 115 de 1994 y del Decreto 2253 de 1995, éstos deben mandar los registros contables para que se establezcan los costos y se aprueben si no fueron objetados.
La ley diferencia entre los colegios oficiales y los colegios privados. A los primeros se les puede fijar las tarifas, mientras que a los privados no, ya que la competencia del Ministerio de Educación se limita a la “regulación, control y vigilancia” (artículo 365 de la Constitución Política).
El artículo 367 de la Constitución Política le otorga al Presidente la competencia, de acuerdo con la ley, para ejercer el régimen tarifario, pero únicamente para los servicios públicos domiciliarios.
El servicio educativo, si bien es público, también lo es que no es domiciliario, luego el Gobierno está aplicando en el considerando tercero un concepto general, cuando debe ceñirse a un estudio particular y autónomo.
b.- Las razones de la defensa
1.- La apoderada de la Nación – Ministerio de Educación Nacional, para defender la legalidad del acto acusado argumentó que el Presidente de la República se encuentra facultado para ejercer la potestad reglamentaria.
De otra parte, el objeto del acto acusado no es reglamentar los criterios a seguir para determinar aspectos tales como llevar registros contables, cobros, costos y cálculos de tarifas, por cuanto éstos ya se encuentran reglamentados en el Decreto 2253 de 22 de diciembre de 1995, “Por el cual se adopta el Reglamento General para definir las tarifas de matrículas, pensiones y cobros periódicos, originados en la prestación del servicio público educativo por parte de los establecimientos privados de educación formal, y se dictan otras disposiciones”, sino que su objeto es el fijar el reajuste de tarifas, matrículas, pensiones y cobros periódicos del presente año, pues mal puede ocuparse de fijar criterios ya definidos legalmente.
Para expedir el acto acusado, el Ministerio de Educación tuvo en cuenta los principales componentes del costo de la prestación del servicio educativo, a saber: los servicios personales, que incluyen los valores de la nómina para directivos, directivos-docentes, administrativos y personal de los servicios; los gastos generales, que se refieren a la adquisición de bienes y de servicios; otros gastos, que incluyen los impuestos, tasas y multas, el pago de comisiones bancarias, y los causados por concepto de capacitación al personal administrativo y de servicios.
En el mes de octubre, cuando se preparó el decreto de alza de tarifas, se autorizó la misma con base en la inflación esperada, teniendo en cuenta la política de austeridad liderada por el Gobierno Nacional.
En la expedición del decreto acusado el Gobierno observó las facultades consagradas no solamente en el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política, sino también lo dispuesto en el artículo 202 de la Ley 115 de 1994.
Los criterios, conceptos y parámetros generales tenidos en cuenta para expedir el acto demandado se encuentran establecidos en el artículo 202 de la Ley 115 de 1994 y en el Decreto 2253 de 1995, sin que el hecho de que aquél no contenga los criterios ya consagrados en las normas en que se fundamenta contraríe dichas normas, como tampoco que se encuentre falsamente motivado.
Debe observarse que el Decreto 2253 de 1995 se encuentra vigente y no ha sido derogado por el Decreto 2251 de 2000, el cual lo modifica parcialmente. Uno y otro son normas de igual jerarquía, sólo que el segundo fue expedido para la vigencia anual de 2001.
Una cosa es que los planteles educativos de carácter privado tengan la obligación de llevar los registros contables para establecer los costos y determinar los cobros correspondientes, lo cual se encuentra determinado en el inciso 1 del artículo 202 de la Ley 115 de 1994, y otra es la facultad de reglamentar y autorizar el establecimiento o reajuste de tarifas de matrículas, pensiones y cobros periódicos, prevista en el inciso 7 del mismo artículo.
Al consagrar el Decreto 2251 de 2000 únicamente la palabra reajustar no está violando la ley, sino que está haciendo uso de una de las dos opciones que la misma ley le otorga para que efectivamente cada año se hagan los reajustes necesarios para las tarifas de las matrículas, pensiones y cobros periódicos de las instituciones educativas privadas.
Los criterios para el cálculo de tarifas los define la ley, los cuales fueron observados en el acto acusado, no obstante lo cual no se vio la necesidad de volverlos a plasmar en su texto.
2.- Por su parte, el apoderado de la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, señaló que el debate se centra en establecer si el Gobierno Nacional puede o no fijar un tope máximo para el incremento de los pagos allí señalados.
El 8% establecido en el artículo 1º del decreto acusado corresponde al aumento previsto por el Banco de la República en el IPC para el año 2001, lo cual significa que su objetivo es limitar el incremento en los costos de matrículas y pensiones al incremento promedio de los precios proyectado para el total de los bienes y servicios que hacen parte de la canasta familiar.
c.- La actuación surtida
De conformidad con las normas previstas en el C.C.A., a la demanda se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:
Por auto del 8 de febrero de 2001 se admitió la demanda, se denegó la suspensión provisional de los efectos del acto acusado y se ordenó darle el trámite correspondiente (fl. 26).
Por auto visible a folio 82 se abrió a pruebas el proceso y se decretaron las pedidas por la parte actora.
Dentro del término para alegar de conclusión, las partes no hicieron uso de tal derecho.
II.- EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
La Procuradora Primera Delegada ante esta Corporación estima que no se presenta la falsa motivación, ya que en el considerando primero del acto acusado se invoca la facultad legal que le otorga al Gobierno Nacional el inciso 7 del artículo 202 de la Ley de educación, y de su confrontación se advierte que aquél constituye casi copia textual de este último.
Es clara la atribución que le otorga la ley en cita al ejecutivo para expedir normas reglamentarias mediante las cuales autorice el establecimiento o el reajuste de las tarifas de matrículas, pensiones y cobros periódicos para los establecimientos mencionados.
En el caso en estudio, el Gobierno hizo uso de la opción para reajustar las tarifas y para ello señaló el monto máximo de incremento de las tarifas anuales de matrículas, pensiones y demás cobros respecto de las instituciones educativas privadas, las cuales deben ser fijadas conforme con lo ordenado para cada uno de los regímenes de que tratan los numerales 1 a 3 del inciso 7 del artículo 202 mencionado.
En el caso del régimen controlado previsto en el numeral 3 del mismo inciso, es a la autoridad competente a la que le corresponde fijar las tarifas al establecimiento educativo privado “bien por sometimiento voluntario de éste o por determinación del Ministerio de Educación Nacional, cuando lo considere necesario para evitar abusos del régimen de libertad”.
En el segundo considerando se invocaron algunos de los criterios previstos en los literales a y b del artículo 202, tenidos en cuenta por el Gobierno Nacional para fijar el tope máximo del 8% previsto en el Decreto 2551. Sin embargo, la circunstancia de que en este aparte no se hubiera hecho una cita pormenorizada de cada uno de los criterios contenidos en los literales a y b antes mencionados, no implica olvido en los objetivos de la norma, ni contrariedad a la misma, por cuanto en el primer enunciado se expresa que “atendiendo los anteriores criterios”, esto es, los contenidos en el artículo 202, se autorizaba el reajuste de tarifas.
De otra parte, la norma demandada no está fijando tarifas a no ser que se trate del régimen controlado, pues se limitó a establecer el monto máximo de incremento de las tarifas anuales de matrículas, pensiones y cobros periódicos, sin entrar a regular su forma de liquidación, ya que ello corresponde, por mandato legal, a los establecimientos que prestan el servicio público de educación, como lo señala el inciso 1, al preceptuar que los costos y tarifas le corresponde fijarlas a cada establecimiento educativo, para lo cual “deberá llevar los registros contables necesarios para establecer los costos y determinar los cobros correspondientes”, y para su cálculo se tendrán en cuenta los criterios a que alude el artículo 202.
Mediante el decreto demandado se les brinda a las instituciones educativas la posibilidad de aumentar sus tarifas hasta en un 8%, sin que ello implique variación a los regímenes establecidos en la ley.
En cuanto a que el Gobierno Nacional para fijar el tope máximo de las tarifas debió tener en cuenta la incidencia de los costos del servicio educativo en la variación del IPC proyectado para el año 2001, es presupuesto que no consagra el precepto examinado como criterio para el cálculo de las tarifas referidas, y ello no implica una violación a la ley que le otorga facultades, por cuanto en este caso sólo fijó el monto máximo dentro del cual el establecimiento educativo puede aumentar sus tarifas.
El que dicho tope se hiciera en un porcentaje igual o similar al IPC obedece a políticas macroeconómicas del Gobierno Nacional a través del Banco de la República, las cuales no tienen otra finalidad que evitar un aumento exagerado en los costos de la educación, dada la incidencia que ésta tiene en el incremento promedio de los precios proyecto para el total de los bienes y servicios, así como evitar las consecuencias nocivas en la inflación del país.
Por último, no deben ser desconocidas las atribuciones de inspección y vigilancia que el artículo 168 de la Ley 115 de 1994 le otorga al Presidente de la República.
III.- CONSIDERACIONES
La Sala advierte que mediante sentencia de 25 de abril de 2002, denegatoria de las pretensiones de la demanda, Consejero Ponente, Manuel S. Urueta Ayola, exp. núm. 6766 Actor: Juan Manuel Charry tuvo oportunidad de examinar la legalidad del acto aquí acusado, no obstante lo cual no declarará probada la excepción de cosa juzgada, pues según el artículo 175 del C.C.A. la sentencia que niegue la nulidad “...producirá cosa juzgada ‘erga omnes’ pero sólo en relación con la ‘causa petendi’ juzgada”, lo cual se traduce en que como en el asunto aquí controvertido la causa petendi no se identifica con la del proceso inicialmente precisado, debe proceder al estudio de fondo.
En efecto, en el exp. 6766 se invocaron como violados los artículos 365 y 333 de la Constitución Política y 202 de la Ley 115 de 1994, en tanto que en el sub examine tales preceptos lo fueron los artículos 1º, 2º, 25 y 68 de la Constitución Política y 202 de la Ley 115 de 1994, y si bien en uno y otro coincide la presunta infracción del artículo 202 citado, los argumentos esgrimidos como fundamento de la nulidad son distintos, a más de que los cánones constitucionales también lo son, por lo cual se impone el análisis de las razones de violación expuestas por el demandante y una decisión de fondo sobre las pretensiones de la demanda.
El contenido del Decreto 2251 de 2 de noviembre de 2001, “por el cual se reglamenta el artículo 202 de la Ley 115 de 1994, se autoriza el reajuste de matrículas, pensiones y cobros periódicos para la prestación del servicio público educativo, para el año 2001, en los establecimientos educativos privados y se dictan otras disposiciones”, expedido por el Gobierno Nacional, es como sigue:
“El Presidente de la República de Colombia, en uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política de Colombia, y por el artículo 202 de la Ley 115 de febrero 8 de 1994,
“CONSIDERANDO:
“Que el artículo 202 de la Ley 115 de 1994, otorgó al Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Educación Nacional, la facultad para efectuar la reglamentación y autorización del establecimiento o reajuste de tarifas de matrículas, pensiones y cobros periódicos de los establecimientos educativos privados.
“Que el reajuste de las tarifas de matrículas, pensiones y cobros periódicos para el año 2001, ha de tener en cuenta los criterios de recuperación de costos y gastos en que incurrirá el establecimiento educativo para la prestación del servicio, la calidad de la educación y los principios de solidaridad social o redistribución económica, para brindar mejores oportunidades de acceso y permanencia en el servicio a los educandos.
“Que identificados y ponderados los componentes de los costos propios de la prestación del servicio educativo en Colombia, se ha estimado en un ocho por ciento (8.0%) la incidencia que sobre ellos habrán de tener tanto la variación del Índice de Precios al Consumidor, IPC, proyectado para el año 2001 como el valor esperado para la variación del mismo indicador en el año 2000.
“DECRETA:
“Artículo 1º.- Los establecimientos educativos privados que presten el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica y media y se encuentren clasificados en uno de los regímenes de ley, podrán para el año lectivo que inicia en el 2001, incrementar las tarifas anuales de matrículas, pensiones y cobros periódicos, hasta en un ocho por ciento (8.0%) calculado a partir del valor legalmente autorizado en el año lectivo inmediatamente anterior. Este porcentaje integra los criterios establecidos en el artículo 202 de la Ley 115 de 1994.
“Artículo 2º.- Adoptadas las tarifas por cada establecimiento educativo privado dentro del límite porcentual fijado en el artículo anterior, se deberá informar por escrito a las respectivas Secretarías de Educación, para el ejercicio de la función de inspección y vigilancia que les compete.
“Artículo 3º.- En ningún caso habrá lugar a evaluación, revisión o aprobación de incrementos adicionales en el cobro de tarifas de matrículas, pensiones y cobros periódicos que se presenten como resultado de la aplicación del reglamento o sistema de fijación de tarifas señaladas en el presente decreto.
“Artículo 4º.- El Ministerio de Educación Nacional, podrá revisar y ajustar cuando lo considere pertinente el Manual de Evaluación y Clasificación de Establecimientos Educativos Privados....”.
A su turno, el artículo 202 de la Ley 115 de 1994, “por la cual se expide la ley general de Educación”, que el demandante considera violado, prescribe:
“Artículo 202.- Costos y tarifas en los establecimientos educativos privados. Para definir las tarifas de matrículas, pensiones y cobros periódicos originados en la prestación del servicio educativo, cada establecimiento educativo de carácter privado deberá llevar los registros contables necesarios para establecer los costos y determinar los cobros correspondientes.
“Para el cálculo de tarifas se tendrán en cuenta los siguientes criterios:
“a) La recuperación de costos incurridos en el servicio se hará mediante el cobro de matrículas, pensiones y cobros periódicos que en su conjunto representen financieramente un monto igual a los gastos de operación, a los costos de reposición, a los de mantenimiento y reservas para el desarrollo futuro y, cuando se trate de establecimientos con ánimo de lucro, una razonable remuneración a la actividad empresarial. Las tarifas no podrán trasladar a los usuarios los costos de una gestión ineficiente;
“b) Las tarifas podrán tener en cuenta principios de solidaridad social o redistribución económica para brindar mejores oportunidades de acceso y permanencia en el servicio a los usuarios de menores ingresos;
“c) Las tarifas establecidas para matrículas, pensiones y cobros periódicos deberán ser explícitas, simples y con denominación precisa. Deben permitir una fácil comparación con las ofrecidas por otros establecimientos educativos que posibilite al usuario su libre elección en condiciones de sana competencia, y
“d) Las tarifas permitirán utilizar las tecnologías y sistemas administrativos que garanticen la mejor calidad, continuidad y seguridad a sus usuarios.
“El Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Educación Nacional y atendiendo los anteriores criterios, reglamentará y autorizará el establecimiento o reajuste de tarifas de matrículas, pensiones y cobros periódicos dentro de uno de los siguientes regímenes:
“1. Libertad regulada, según el cual los establecimientos que se ajusten a los criterios fijados por el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Educación Nacional, sólo requieren para poner en vigencia las tarifas, comunicarlas a la autoridad competente con sesenta (60) días calendario de anticipación, acompañadas del estudio de costos correspondiente. Las tarifas así propuestas podrán aplicarse, salvo que sean objetadas.
“2. Libertad vigilada, según el cual los diferentes servicios que ofrece un establecimiento serán evaluados y clasificados en categorías por el Ministerio de Educación Nacional, en cuyo caso las tarifas entrarán en vigencia sin otro requisito que el de observar los rangos de valores preestablecidos para cada categoría de servicio, por la autoridad competente.
“3. Régimen controlado, según el cual la autoridad competente fija las tarifas al establecimiento educativo privado, bien por sometimiento voluntario de éste o por determinación del Ministerio de Educación Nacional, cuando lo considere necesario para evitar abusos del régimen de libertad.
“El Ministerio de Educación Nacional, en coordinación con las entidades territoriales, hará evaluaciones periódicas que permitan la revisión del régimen que venga operando en el establecimiento educativo para su modificación total o parcial”.
Pues bien, de acuerdo con el inciso 7 del artículo 202 de la Ley 115 de 1994, al Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Educación, le corresponde reglamentar y autorizar el establecimiento o reajuste de tarifas.
En el considerando 2 del decreto acusado se evidencia que el Gobierno Nacional, entre las alternativas de establecer o reajustar, escogió esta última.
En los antecedentes administrativos se encuentra la “Justificación técnica al incremento de las matrículas en los establecimientos privados”, en los siguientes términos:
“El Ministerio de Educación autorizó un alza de las tarifas de los colegios privados para el año 2001 acorde con el índice de inflación esperada. Esta decisión se tomó después de considerar, en conjunto con el Ministerio de Hacienda y con el Departamento Nacional de Planeación, que la variación de los precios de los diferentes factores que afectan el costo de la educación estaría muy atada a la variación en el IPC.
“Los principales componentes del costo de la prestación del servicio educativo son los siguientes:
“- Servicios personales: que incluye los valores de la nómina para directivos, directivos-docentes, docentes, administrativos y personal de los servicios.
“- Gastos generales: se refiere a la adquisición de bienes y de servicios. En los primeros se cuentan las compras de equipos, de materiales y suministros, así como las dotaciones para el personal de servicios; en el segundo se incluyen los pagos efectuados por concepto de mantenimiento, servicios públicos, arrendamientos, viáticos, impresos y publicaciones, comunicaciones, transporte y seguro.
“Otros gastos: incluye gastos originados en el pago de impuestos, tasas y multas; en el pago de comisiones bancarias, así como los causados por concepto de capacitación al personal administrativo y de los servicios.
“En el mes de octubre, cuando se preparó el alza de tarifas, se consideró, con base en la política de austeridad liderada por el Gobierno Nacional que no habría incrementos reales en los salarios de los trabajadores. Teniendo en cuenta el peso significativo que tiene el componente de los servicios personales en la estructura de los costos del servicio educativo privado (alrededor de 70%) y suponiendo que los demás costos crecerían en un nivel similar al del IPC como parecía mostrarlo la tendencia de las cifras globales de la economía, se autorizó un alza de tarifas correspondiente a la inflación esperada”.
Como se advierte, el Gobierno sí tuvo en cuenta los criterios contenidos en el artículo 202 de la Ley 115 de 1994, pues en el segundo considerando expresó que el reajuste tendría en cuenta los criterios de recuperación de costos y gastos para la prestación del servicio, la calidad de la educación y los principios de solidaridad social, cuestión que reiteró en su artículo primero, al decir que “Este porcentaje integra los criterios establecidos en el artículo 202 de la Ley 115 de 1994”.
De acuerdo con el Diccionario de la Lengua Española, Reajustar significa “2. Hablando de precios, salarios, impuestos, puestos de trabajo, etc., aumentarlos o disminuirlos por motivos coyunturales, económicos o políticos”.
En el asunto sub judice, el Gobierno Nacional decidió aumentar, en el porcentaje establecido en el decreto acusado, las tarifas de matrículas, pensiones y cobros periódicos para el año 2001, teniendo en cuenta, precisamente, la coyuntura económica del país, especialmente, el hecho significativo de que no habría un incremento real en los salarios de los trabajadores para el año 2001.
Los cánones constitucionales que el demandante estima violados prescriben que Colombia es un Estado social de derecho fundado en la prevalencia del interés general (artículo 1º), que las autoridades de la República están instituidas para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares, que el trabajo es un derecho y una obligación social (artículo 25), que los particulares podrán fundar establecimientos educativos y que la ley establecerá las condiciones para su creación y gestión, y que será objetivo fundamental de la actividad del Estado la solución de las necesidades insatisfechas de educación.
Por su parte, los artículos 67, 189, numeral 21, y 365, ibídem, disponen que la educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social, que corresponde al Presidente de la República ejercer la inspección y vigilancia de la enseñanza conforme con la ley, y que es deber del Estado asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos a todos los habitantes de Colombia.
Finalmente, el artículo 168 de la Ley 115 de 1994 establece que, en cumplimiento de la obligación constitucional, el Estado ejercerá a través del Presidente de la República la suprema inspección y vigilancia de la Educación, y velará por el cumplimiento de sus fines en los términos definidos en aquella.
A juicio de la Sala, a más del artículo 202 de la Ley 115 de 1994 los anteriores preceptos son fundamento de la decisión adoptada en el acto acusado en el sentido de autorizar a los establecimientos educativos privados un reajuste de hasta un 8% en relación con el año inmediatamente anterior en sus matrículas, pensiones y cobros periódicos, ya que es de todos los colombianos conocida la difícil situación económica por la que atraviesa el país, razón por la cual en aplicación, entre otros, de los principios constitucionales de la prevalencia del interés general y de la solidaridad social, el tope impuesto por el Gobierno Nacional se ajusta a derecho.
Finalmente, esta Corporación estima pertinente transcribir algunos apartes de la sentencia a la que se hizo alusión al inicio de estas consideraciones, en la que para denegar las pretensiones de la demanda se consideró[1]:
“4ª. Conviene recordar que ese artículo (refiriéndose al artículo 1º del decreto demandado), desde el punto de vista material, es expresión o desarrollo de la facultad de inspección y vigilancia que tiene el Presidente de la República sobre la enseñanza, conferida por el numeral 21 del artículo 189 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 67, inciso quinto, ibídem, y desde el punto de vista operativo, no hace otra cosa que especificar, en lo que al punto de las tarifas se refiere, la potestad reglamentaria que de manera general le otorga el artículo 189, numeral 11, ibídem.
“Esta especificación consiste, entonces, en la potestad de reglamentar y autorizar el establecimiento o reajuste de tarifas de matrículas, pensiones y cobros periódicos dentro de los regímenes antes enunciados, para cuyo efecto, cabe destacar como criterios rectores los de eficiencia económica en beneficio del usuario, consagrado en el literal “a”, y de solidaridad social, tendiente a la redistribución económica con el fin de brindar mejores oportunidades de acceso y permanencia en el servicio a los usuarios de menores ingresos; principios y fines que están dirigidos a las instituciones educativas privadas respecto de su actividad y de las tarifas que adopten según la reglamentación que expida el Gobierno Nacional.
“En este contexto, se observa que la fijación de un límite máximo para todos los regímenes atrás citados, no se opone al artículo 202 de la Ley 115 de 1994, y menos a los criterios que señala, toda vez que, de una parte, atiende la incidencia que los índices de precios al consumidor causado y estimado, esto es, de 2000 y 2001, respectivamente, pueden tener en los costos de prestación del servicio para el 2001, lo cual se encuadra en el principio de eficiencia previsto en el literal a) del artículo 202 precitado; y, de otra parte, se encamina a preservar las posibilidades de acceso y permanencia a la educación, en la medida de que se trata de evitar el incremento del peso de los gastos por educación en el presupuesto familiar, al no permitir que las tarifas respectivas se fijen por encima del Indice de Precios al Consumidor estimado para todo el año de 2001.
“Así las cosas, el decreto demandado le facilita a los establecimientos educativos aumentar sus tarifas hasta en un ocho por ciento, sin que ello implique variación alguna en lo que hace a los regímenes establecidos en la ley o respecto del establecimiento de esas mismas tarifas, las cuales deben ser fijadas conforme con lo ordenado para cada uno de los regímenes de que tratan los numerales 1 a 3 del artículo 202, ya varias veces mencionado, pues el decreto se limita a establecer el monto máximo del incremento de las tarifas anuales de matrículas, pensiones y cobros periódicos, sin entrar a regular su forma de liquidación”.
Al no haber desvirtuado el actor la legalidad del acto acusado, la sala denegará las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A
Primero.- DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.
Segundo.- En firme esta providencia, archívese el expediente previas las anotaciones de rigor.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha 3 de mayo del 2.002.
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Presidente
OLGA INES NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA
[1] Sentencia de 25 de abril de 2002, Consejero Ponente, Manuel S. Urueta Ayola, exp. núm. 6766, Actor, Juan Manuel Charry Urueña.