Fecha Providencia | 27/06/2002 |
Fecha de notificación | 27/06/2002 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Camilo Arciniegas Andrade
Norma demandada: Decreto 232 de 1998
Demandante: CLAUDIA LILIANA ERAZO MALDONADO Y OTRAS
Demandado: PRESIDENTE DE LA REPUBLICA
ESTABLECIMIENTO CARCELARIO - Permisos hasta de 72 horas / PERMISOS HASTA DE 72 HORAS - Legalidad de los requisitos del Decreto 232 de 1998 / INTERNOS - Legalidad de la reglamentación de los permisos hasta de 72 horas
El cotejo de las normativas en comento evidencia que los requisitos que el acto acusado establece para que pueda otorgarse el beneficio del permiso de 72 horas a los condenados a penas superiores a 10 años, se subsumen en las establecidas por el artículo 147 del Código Penitenciario y Carcelario. En efecto, los requisitos contemplados en la norma reglamentaria consistentes en que el solicitante no se encuentre vinculado formalmente en calidad de sindicado en otro proceso penal o contravencional y que no existan informes de inteligencia de los organismos de seguridad del Estado que lo vinculen a organizaciones delincuenciales, encuadran dentro de la causal de “No tener requerimiento de ninguna autoridad judicial” a la que se refiere la norma objeto de reglamentación. Por su parte, el requisito conforme al cual el solicitante no debe haber incurrido en una de las faltas disciplinarias señaladas en el artículo 121 de la Ley 65 de 1993, (intentar, facilitar o consumar la fuga, participar en protestas colectivas, apostar dinero en juegos de azar, agredir a funcionarios del establecimiento carcelario, etc.) se corresponde en todo a lo dispuesto en el artículo 147 de la Ley 65 de 1993, que otorga el beneficio del permiso, siempre y cuando el condenado observe buena conducta, certificada por el Consejo de Disciplina y no haya registrado fuga o tentativa de ella. A su turno, cuando el Decreto 232 exige que el condenado haya trabajado, estudiado o enseñado todo el tiempo de reclusión, no hace más que reiterar lo dispuesto en el numeral 6 del artículo 147 de la Ley 65, que, de igual manera, exige que aquél haya trabajado, estudiado o enseñado durante la reclusión. Finalmente, el deber de verificar el lugar donde el condenado permanecerá durante el tiempo del permiso desarrolla lo dispuesto en el artículo 146 ibídem, según el cual «..Los permisos hasta de 72 horas, la libertad y franquicia preparatorias, el trabajo extramuros y penitenciaria abierta harán parte del tratamiento penitenciario en sus distintas fases, de acuerdo con la reglamentación respectiva.» Por lo expuesto, no encuentra la Sala fundamento que haga plausible la alegada violación del Preámbulo y de los artículos 1, 2, 6, 29, 84 y 189- 11 CP, dado que con el objeto de dar cumplida ejecución al artículo 147 del Código Carcelario y Penitenciario el Presidente de la República ejercitó la potestad reglamentaria con sujeción al contenido normativo del precepto reglamentado.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Bogotá D.C., veintisiete (27) de junio de dos mil dos (2002)
Radicación número: 11001-03-24-000-2000-6687-01(6687)
Actor: CLAUDIA LILIANA ERAZO MALDONADO Y OTRAS
Demandado: PRESIDENTE DE LA REPUBLICA
Referencia: ACCION DE NULIDAD
Se decide en única instancia sobre las pretensiones formuladas por las ciudadanas CLAUDIA LILIANA ERAZO, CLAUDIA LILIANA RODRÍGUEZ y ADRIANA FERRER en acción de nulidad contra el Decreto 232 de 1998 (2 de febrero) «por el cual se dictan disposiciones en relación con el artículo 147 de la Ley 65 de 1993» que expidió el Presidente de la República, en ejercicio de las atribuciones conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política.
I. EL ACTO ACUSADO
El texto del Decreto 232 de 1998, conforme a su publicación en el Diario Oficial 43231 del 5 de febrero de 1998, es el siguiente:
«DECRETO 232 DE 1998
(febrero 2)
Por el cual se dictan disposiciones en relación con el artículo 147 de la Ley 65 de 1993
El Presidente de la Republica de Colombia, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, y
CONSIDERANDO:
Que el artículo 147 de la Ley 65 de 1993, Código Penitenciario y Carcelario, consagró la facultad discrecional de otorgar permisos hasta de setenta y dos (72) horas, para los condenados que cumplan con los requisitos que en la misma norma se establecen;
Que se hace necesaria la adopción de medidas con el fin de determinar los parámetros de acuerdo con los cuales los directores de los establecimientos penitenciarios y carcelarios podrán otorgar dicho beneficio, especialmente para asegurar que no se desnaturalice el mismo y por esta vía se presente la fuga de presos,
DECRETA:
Artículo 1o. Con el fin de garantizar el cumplimiento del artículo 147 de Ley 65 de 1993, los directores de los establecimientos carcelarios y penitenciarios podrán conceder permisos hasta de setenta y dos (72) horas a los condenados en única, primera y segunda instancia, o cuyo recurso de casación se encuentre pendiente.
Para el ejercicio de esta facultad discrecional, los directores de los establecimientos carcelarios y penitenciarios, cuando se trate de condenas inferiores a diez (10) años, resolverán la solicitud del permiso hasta por setenta y dos (72) horas, de conformidad con el artículo 147 de la Ley 65 de 1993, el artículo 5o. del Decreto 1542 de 1997 y el presente decreto.
Cuando se trate de condenas superiores a diez (10) años, deberán tener en cuenta, además de los requisitos a que se refiere el inciso anterior, los siguientes parámetros:
1. Que el solicitante no se encuentre vinculado formalmente en calidad de sindicado en otro proceso penal o contravencional.
2. Que no existan informes de inteligencia de los organismos de seguridad del Estado que vinculen al solicitante del permiso, con organizaciones delincuenciales.
3. Que el solicitante no haya incurrido en una de las faltas disciplinarias señaladas en el artículo 121 de la Ley 65 de 1993.
4. Que haya trabajado, estudiado o enseñado durante todo el tiempo de reclusión.
5. Haber verificado la ubicación exacta donde el solicitante permanecerá durante el tiempo del permiso.
Artículo 2o. El acto que expida el director del establecimiento carcelario y penitenciario en el cual resuelva la solicitud del permiso, deberá ser motivado y en él se consignará el cumplimiento de cada uno de los requisitos de que trata el artículo 147 de la Ley 65 de 1993, así como los parámetros establecidos en el artículo anterior. Igualmente, en dicho acto se ordenará informar a las autoridades de policía y al Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, la ubicación exacta donde permanecerá el beneficiario durante el tiempo del permiso.
Cada director de establecimiento carcelario y penitenciario, será responsable de la recaudación de la documentación necesaria para garantizar este beneficio.
En todo caso, la solicitud del interno, deberá ser resuelta por el director del establecimiento carcelario en un plazo máximo de quince (15) días.
Los beneficios administrativos concedidos por los directores de establecimientos carcelarios o por los directores regionales, deberán ser comunicados mensualmente al director del INPEC.
Artículo 3o. De conformidad con la Ley 200 de 1995 (Código Único Disciplinario), constituirá falta disciplinaria la violación de las normas contenidas en el presente decreto.
Artículo 4o. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.»
II. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN
Las actoras citan como violados el Preámbulo y los artículos 1, 2, 6, 13, 29, 84 y 189-11 de la Constitución Política y 147 de la Ley 65 de 1993.
La violación del Preámbulo y de los artículos 1, 2, 6 y 84 CP se produce por cuanto el acto acusado no garantiza la justicia y la igualdad y desconoce los fines esenciales del Estado social de derecho, la dignidad humana y la función resocializadora de la pena, al establecer requisitos adicionales a los previstos en el artículo 147 de la Ley 65 de 1993, para que se les conceda a los condenados a penas superiores a los 10 años el permiso de salida del establecimiento carcelario o penitenciario hasta por 72 horas, lo que entraña desbordamiento de la potestad reglamentaria.
Se viola el artículo 13 CP pues no trata en condiciones de igualdad a todos los reclusos, al distinguir entre quienes han sido condenados a penas inferiores a diez años y quienes fueron condenados a una pena superior a 10 años, para exigir a los últimos el cumplimiento de requisitos adicionales para obtener el permiso de 72 horas de que trata el artículo 147 de la Ley 65 de 1993.
Se viola el debido proceso, aplicable a todas las actuaciones administrativas, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política pues el Presidente de la república carece de competencia para establecer nuevos requisitos que limitan la concesión del permiso de hasta 72 horas, previsto en el artículo 147 del Código Penitenciario y Carcelario, respecto de los reclusos condenados a penas superiores a los diez años.
III. LA CONTESTACIÓNEl apoderado del Ministerio de Justicia intervino en el proceso para defender la legalidad del acto acusado.
Afirma que de la lectura del artículo 147 de la Ley 65 de 1993 se desprende que se trata de un beneficio administrativo que hace parte del tratamiento penitenciario en sus distintas fases, que concede discrecionalmente el Director del establecimiento carcelario, de acuerdo con la reglamentación respectiva.
Resalta el carácter discrecional del beneficio, en la medida en que la norma reglamentada le otorga a la Administración un amplio margen de apreciación de los factores que debe ponderar para concederlo. De ahí que el legislador haya enunciado a título indicativo los requisitos mínimos para acceder al beneficio.
IV.ALEGATOS DE CONCLUSIÓN4.1. Las partes reiteraron los argumentos expuestos en la demanda y en la contestación.
4.2. La Procuradora Primera Delegada ante esta Corporación considera que aun cuando el decreto demandado prevé requisitos nuevos para que los condenados a penas superiores a diez años puedan acceder al beneficio del permiso de 72 horas previsto en el artículo 147 de la Ley 65 de 1993, no excede la potestad reglamentaria ya que estos guardan estrecha relación con los que establece la normativa que se reglamenta, como son los referidos a la inexistencia de sanciones disciplinarias, al grado de seguridad que amerita el recluso, al desarrollo de actividades que impliquen rebaja de pena, etc. De ahí que no comporten modificación, ampliación, restricción o limitación a la disposición reglamentada y que, por el contrario, contribuyan a la correcta aplicación del artículo 147 de la Ley 65 de 1993 que establece este beneficio.
Añade que el legislador concedió al administrador del establecimiento penitenciario o carcelario un amplio margen de apreciación de los requisitos a que se sujeta la concesión del beneficio, de modo que se garantice su correcta y acertada aplicación.
Afirma que el acto acusado no viola el principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política, puesto que el mismo sólo tiene aplicación para iguales en la realidad y no para desiguales, dadas las circunstancias de modo, tiempo y lugar en que se encuentren frente a la ley.
Por las expresadas razones, también descarta la violación del Preámbulo y de los artículos 1, 2, 6, 29 y 84 CP, máxime si se tiene en cuenta que según el artículo 146 del Código Penitenciario y Carcelario los permisos hasta de 72 horas, entre otros beneficios, harán parte del tratamiento penitenciario en sus distintas fases, de acuerdo con la reglamentación respectiva.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALADebe la Sala comenzar por señalar que en sentencia[1] de 18 de octubre de 2001 (M.P. Dra. Olga Inés Navarrete Barrero) se pronunció sobre la temática que vuelve a plantearse en el caso presente, con ocasión de demanda que por los mismos cargos las actoras en este proceso interpusieron en contra de la Circular 0082 de 22 de mayo de 2000 por la cual la Dirección General del Instituto Penitenciario y Carcelario impartió «instrucciones jurídicas sobre los permisos hasta por setenta y dos (72) horas.»
En esa oportunidad hizo un minucioso recuento del régimen legal en materia de permisos de salida hasta por (72) setenta y dos horas, con fundamento en el cual concluyó:
«...
Comparado el contenido del acto administrativo acusado, con las normas legales anteriores, encuentra la Sala que aquel es desarrollo de lo consagrado en éstas y que los requisitos o parámetros que las demandantes señalan como establecidos por el Director como adicionales a los legales, son los mismos establecidos por el Decreto 232 de 1.998, con las explicaciones e instrucciones impartidas por él, como responsable de la política carcelaria, lo que le da competencia para ello. En consecuencia, no resultan ciertas las afirmaciones de las actoras en el sentido de que el instructivo expedido por el Director viola las normas legales, pues los requisitos mencionados, como se vio, no fueron de creación del mismo, sino establecidos en la ley y menos aún, se encuentra evidencia de la violación de las normas constitucionales que mencionan en la demanda.
...»
En el sub-iudice las actoras sostienen que el acto acusado estableció requisitos que el artículo 147 de la Ley 65 de 1993 no previó para la concesión del permiso de salida del establecimiento carcelario o penitenciario hasta por 72 horas a los condenados a penas superiores a diez años.
El tenor literal del artículo 147 de la Ley 65 de 1993 es el siguiente:
«Artículo 147.- Permiso hasta de 72 horas. La dirección del INPEC podrá conceder permisos con la regularidad que se establecerá al respecto, hasta de 72 horas, para salir del establecimiento, sin vigilancia, a los condenados que reúnan los siguientes requisitos:
1. Estar en la fase de mediana seguridad.
2. Haber descontado una tercera parte de la pena impuesta.
3. No tener requerimiento de ninguna autoridad judicial.
4. No registrar fuga ni tentativa de ella, durante el desarrollo del proceso ni de la ejecución de la sentencia condenatoria.
5. No estar condenado por delitos de competencia de jueces regionales.
6. Haber trabajado, estudiado o enseñado durante la reclusión y observado buena conducta, certificada por el Consejo de Disciplina.
Quien observare mala conducta durante uno de esos permisos o retardare su presentación al establecimiento sin justificación, se hará acreedor a la suspensión de dichos permisos, hasta por 6 meses; pero si reincide, cometiere un delito o una contravención especial de policía, se le cancelarán definitivamente los permisos de este género.»
Por su parte, el acto acusado, en lo pertinente dispuso:
«Con el fin de garantizar el cumplimiento del artículo 147 de Ley 65 de 1993, los directores de los establecimientos carcelarios y penitenciarios podrán conceder permisos hasta de setenta y dos (72) horas a los condenados en única, primera y segunda instancia, o cuyo recurso de casación se encuentre pendiente.
Para el ejercicio de esta facultad discrecional, los directores de los establecimientos carcelarios y penitenciarios, cuando se trate de condenas inferiores a diez (10) años, resolverán la solicitud del permiso hasta por setenta y dos (72) horas, de conformidad con el artículo 147 de la Ley 65 de 1993, el artículo 5o. del Decreto 1542 de 1997 y el presente decreto.
Cuando se trate de condenas superiores a diez (10) años, deberán tener en cuenta, además de los requisitos a que se refiere el inciso anterior, los siguientes parámetros:
1. Que el solicitante no se encuentre vinculado formalmente en calidad de sindicado en otro proceso penal o contravencional.
2. Que no existan informes de inteligencia de los organismos de seguridad del Estado que vinculen al solicitante del permiso, con organizaciones delincuenciales.
3. Que el solicitante no haya incurrido en una de las faltas disciplinarias señaladas en el artículo 121 de la Ley 65 de 1993
4. Que haya trabajado, estudiado o enseñado durante todo el tiempo de reclusión.
5. Haber verificado la ubicación exacta donde el solicitante permanecerá durante el tiempo del permiso
...»
El cotejo de las normativas en comento evidencia que los requisitos que el acto acusado establece para que pueda otorgarse el beneficio del permiso de 72 horas a los condenados a penas superiores a 10 años, se subsumen en las establecidas por el artículo 147 del Código Penitenciario y Carcelario.
En efecto, los requisitos contemplados en la norma reglamentaria consistentes en que el solicitante no se encuentre vinculado formalmente en calidad de sindicado en otro proceso penal o contravencional y que no existan informes de inteligencia de los organismos de seguridad del Estado que lo vinculen a organizaciones delincuenciales, encuadran dentro de la causal de “No tener requerimiento de ninguna autoridad judicial” a la que se refiere la norma objeto de reglamentación.
Por su parte, el requisito conforme al cual el solicitante no debe haber incurrido en una de las faltas disciplinarias señaladas en el artículo 121 de la Ley 65 de 1993, (intentar, facilitar o consumar la fuga, participar en protestas colectivas, apostar dinero en juegos de azar, agredir a funcionarios del establecimiento carcelario, etc.) se corresponde en todo a lo dispuesto en el artículo 147 de la Ley 65 de 1993, que otorga el beneficio del permiso, siempre y cuando el condenado observe buena conducta, certificada por el Consejo de Disciplina y no haya registrado fuga o tentativa de ella.
A su turno, cuando el Decreto 232 exige que el condenado haya trabajado, estudiado o enseñado todo el tiempo de reclusión, no hace más que reiterar lo dispuesto en el numeral 6 del artículo 147 de la Ley 65, que, de igual manera, exige que aquél haya trabajado, estudiado o enseñado durante la reclusión.
Finalmente, el deber de verificar el lugar donde el condenado permanecerá durante el tiempo del permiso desarrolla lo dispuesto en el artículo 146 ibídem, según el cual «..Los permisos hasta de 72 horas, la libertad y franquicia preparatorias, el trabajo extramuros y penitenciaria abierta harán parte del tratamiento penitenciario en sus distintas fases, de acuerdo con la reglamentación respectiva.»
Por lo expuesto, no encuentra la Sala fundamento que haga plausible la alegada violación del Preámbulo y de los artículos 1, 2, 6, 29, 84 y 189- 11 CP, dado que con el objeto de dar cumplida ejecución al artículo 147 del Código Carcelario y Penitenciario el Presidente de la República ejercitó la potestad reglamentaria con sujeción al contenido normativo del precepto reglamentado.
Tampoco halla la Corporación razón en el cargo de violación del artículo 13 CP, pues la existencia de regímenes diferenciados de tratamiento penitenciario para la concesión del beneficio consistente en el permiso de salida del establecimiento penitenciario o carcelario hasta por 72 horas, en consideración al monto de la condena, es un criterio todas luces razonable ya que atiende a la gravedad del delito cometido y a la naturaleza del bien jurídico afectado lo cual no se opone a la igualdad.
Antes que contrariar la Constitución Política, cuando el Legislador establece procedimientos distintos y consagra regímenes diferenciados para el juzgamiento y tratamiento penitenciario de delitos y contravenciones, o realiza diferenciaciones dentro de cada uno de estos grupos, en función de la valoración objetiva de elementos de distinción de las conductas, tales como la mayor o menor gravedad del ilícito, la mayor o menor repercusión que la afectación del bien jurídico lesionado tenga en el interés general y en el orden social, así como el grado de culpabilidad, entre otros, aplica cabalmente la diferenciación de trato que manda el artículo 13 CP.
La función resocializadora de la pena tampoco sufre menoscabo porque la concesión del permiso de salida esté sometido a regímenes diferenciados según el monto de la condena (mayor o menor a diez años), pues, como quedó dicho, este criterio revela significativas diferencias que deben ponderarse al regular el tratamiento penitenciario de los reclusos en función a la importancia del bien jurídico protegido y la gravedad de la conducta, entre otros factores.
Debe además señalarse que aun cuando la pena, en su fase de ejecución, tenga principalmente un propósito resocializador, ello no significa que no cumpla también con la función de prevención por la vía de la disuasión general, que es tan importante como la de resocialización.
Por demás, constitucionalmente nada se opone a que el Legislador, en consideración a realidades que sobrevienen a la definición legislativa de la conducta y de su penalización, enfatice esta finalidad, haciendo más restrictiva la concesión de los beneficios penitenciarios para los reclusos condenados a penas superiores a los 10 años, pues los subrogados penales son también elementos integrantes de la política criminal de los que el Congreso puede asistirse para, contrario sensu, mediante esa diferenciación, incriminar en forma más severa los delitos que estén causando mayor trastorno a la convivencia social y mayor traumatismo al orden público o al orden social y económico o, bien a la seguridad del Estado y de sus instituciones democráticas.
No se desvirtuó, entonces, la presunción de legalidad del acto acusado, pues éste cumple con su finalidad, cual es la de permitir la cumplida ejecución del artículo 147 de la Ley 65 de 1993.
En fuerza de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A
DENIÉGANSE las súplicas de la demanda.
DEVUÉLVASE a la parte actora el depósito constituido para gastos ordinarios del proceso, por no haberse utilizado.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
La anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 27 de junio de 2002.
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO
Presidente
CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
OLGA INES NAVARRETE BARRERO
MANUEL S. URUETA AYOLA
[1] Radicación No. 6688. Actora: Claudia Liliana Erazo Maldonado y otros.