Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Consejero ponente:  Ernesto Rafael Ariza Muñoz

Norma demandada:  Decreto 171 de 1993 

Demandante:  ALFONSO CRUZ ZAMORA

Demandado:  MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO

SIN EXTRACTO DE RELATORÍA

PROCESOS DERIVADOS DE LA ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CONCILIACION - Improcedencia

El inciso 2 del artículo 1o. del Decreto 171 de 1993 cuya nulidad se impetra - el cual es reglamentario de un decreto con la misma fuerza o entidad normativa que la Ley - , al expresar que la audiencia de conciliación no es aplicable a los procesos derivados de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, simplemente reiteró la exclusión ya efectuada por los artículos 2 y 6 del Decreto - Ley 2651 de 1991, que posee la misma entidad normativa que ésta, luego no restringió el alcance de la Ley 23 de 1991, ni excedió la potestad reglamentaria como lo afirma el demandante, sino que confirmó la exclusión efectuada por el tantas veces mencionado Decreto - Ley 2651 de 1991.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Santafé de Bogotá, D. C., cuatro (4) de Noviembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994)

Radicación número: 2905

Actor: ALFONSO CRUZ ZAMORA

Demandado: MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO

Referencia: ACCION DE NULIDAD

El ciudadano Alfonso Cruz Zamora, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación con el fin de que mediante sentencia se declare la nulidad del inciso 2o. del artículo 1o. del Decreto No. 171 de 26 de enero de 1993 "Por el cual se reglamenta parcialmente el artículo 6o. del Decreto 2651 de 1991” expedido por el Gobierno Nacional”.

l. El ACTO ACUSADO

En el inciso 2o. del artículo 1o. del Decreto no. 171 de 26 de enero de 1993, cuyo texto es el siguiente:

"Entiéndese en todo caso que esta audiencia no es aplicable a los procesos derivados de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de que trata el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo".

II. - CAUSA PETENDI

En apoyo de sus pretensiones de nulidad, aduce el actor las siguientes censuras:

1a): El acto acusado es violatorio del artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política, por cuanto el ejercicio de las facultades cumplidas por el señor Presidente de la República excedió el marco que le confiere el ordenamiento en materia de reglamentación, toda vez que si bien es cierto que fue en ejercicio de las atribuciones contenidas en dicha norma que se expidió, también lo es que de acuerdo con lo sostenido por el Consejo de Estado, la potestad reglamentaria del Jefe de Estado es limitada en el sentido de que tiene por objeto asegurar la aplicación de la Ley que el reglamento completa, no pudiendo ampliar o restringir el alcance de la misma (Sentencia del Consejo de Estado de 18 de octubre de 1946).

2a): El texto legal materia de demanda excede el marco de referencia trazado por el inciso 1o. del artículo 59 de la Ley 23 de 1991, al excluir la conciliación en las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho - regidas por el artículo 85 del C.C.A. -, la cual se encuentra expresamente consagrada en la citada ley para dichas acciones, así:

"Artículo 59. Podrán conciliar, total o parcialmente, en las etapas prejudicial o judicial, las personas jurídicas de derecho público, a través de sus representantes legales, sobre conflictos de carácter particular y contenido patrimonial que ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se ventilarían mediante las acciones previstas en sus artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo.......”.

3a) El inciso 2o. del artículo 1o. del Decreto 171 de 1993 además contrarió las consideraciones que tuvo el legislador para la expedición de la Ley 23 de 1991:

La conciliación se realizará bajo la responsabilidad del Fiscal de la Corporación, y bajo el control posterior de la Sala del Tribunal o del Consejo que corresponda. El campo de aplicación de solución extrajudicial de conflictos es fundamentalmente el de las controversias de carácter laboral, y en la responsabilidad civil de carácter contractual y extracontractual... " (Anales del Congreso, año XXXIII, No. 93, miércoles 17 de octubre de 1990, presentada por el doctor Jaime Giraldo Angel, Ministro de Justicia).

Con lo anterior queda demostrado que ni el Gobierno ni el Legislador tuvieron jamás en mente la idea de excluir el instituto de la conciliación de la órbita contencioso administrativa, y por ello éste se refirió con nombre propio al campo de su aplicación al disponer que tendría expresa y precisa aplicación respecto de "... las acciones previstas por sus artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo...”

III. - TRAMITE DE LA ACCIÓN

A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista y alegaciones.

III. - LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

La Nación - Ministerio de Justicia y del Derecho -, contestó la demanda extemporáneamente, razón por la cual no se consideró como tal en auto de 25 de julio del presente año.

IV. - CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO

La señora Procuradora Segunda Delegada en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado, en su vista fiscal se refiere a la norma reglamentada, esto es, al artículo 6o. del Decreto Ley 2651 de 1991, concluyendo que la conciliación sólo procede en aquellos procesos contencioso administrativos en los cuales se controvierta la responsabilidad contractual o extracontractual del Estado en primera instancia, siempre que no se haya proferido sentencia.

Es cierto que el inciso 1o. del artículo 59 de la Ley 23 de 1991 establece que se podrán conciliar conflictos de carácter particular y contenido patrimonial que se ventilen ante la jurisdicción Contencioso Administrativa mediante las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del C.C.A., pero el Decreto Ley 2651 de 1991 suspendió durante 42 meses, contados a partir del 10 de enero de 1992, la conciliación para las acciones de nulidad y restablecimiento que dependan de la declaratoria de ilegalidad del acto administrativo.

Considera, por lo tanto, que las súplicas de la demanda no están llamadas a prosperar.

V. - CONSIDERACIONES DE LA SALA

La Ley 23 de 1991 (anterior a la expedición de la Carta Política de 1991) en su artículo 59 efectivamente consagró la figura de la conciliación en los procesos contencioso administrativos que se ventilarán mediante las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del C.C.A.

Posteriormente, con base en las facultades otorgadas al Presidente de la República en el literal e) del artículo 5o. transitorio de la Constitución Política para expedir normas transitorias a fin de descongestionar los despachos judiciales, aquél expidió el Decreto Ley 2651 de 1991 cuyo artículo 6o. fue reglamentado parcialmente por la norma acusada. Dicho artículo prescribe:

"Artículo 6o. - En todos los procesos a los que se refiere el artículo 2o de este Decreto y en lo Contencioso Administrativo, en los que se controvierta la responsabilidad contractual o extracontractual del Estado, en primera instancia, habrá por lo menos una oportunidad de conciliación que tendrá lugar, a más tardar, al concluir la etapa probatoria del respectivo proceso..." (Las negrillas son de la Sala)

A su vez el artículo 2o. ibídem dispone:

"Artículo 2o. En los procesos en que no se haya proferido sentencia de primera o única instancia, que versen total o parcialmente sobre cuestiones susceptibles de transacción, distintos de los laborales, penales y contencioso administrativos y de aquellos en los cuales alguna de laspartes estuviera representada por curador ad - litem, las partes, de común acuerdo, pueden pedir al Juez que aquellas se sometan a trámite de conciliación, y que si ésta fracasa o fuere parcial, a posterior arbitramento salvo que acuerden acudir a amigable composición..." (Las negrillas son de la Sala).

Como quiera que el cargo se concreta a que el inciso 2o. del artículo 1o. del decreto 171 de 1993 excedió la potestad reglamentaria contenida en el artículo 189 numeral 11 de la Carta Política al excluir de la conciliación los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho a los que se refiere el artículo 85 del C.C.A., restringiendo así el alcance de la Ley 23 de 1991, la Sala estima que ello no puede entenderse de tal manera, toda vez que de la lectura de las normas anteriormente transcritas del Decreto - Ley 2651 de 1991 - el cual tiene la misma fuerza o entidad normativa de la ley -, se extrae que fueron éstos los que sustrajeron la aplicación de la conciliación en los procesos contenidos en el artículo 85 del C.C.A.

En efecto, el artículo 2o. establece que podrán someterse a trámite de conciliación aquellos procesos en los que no se haya proferido sentencia de primera o única instancia, distintos de los procesos contencioso administrativos entre los que se encuentran los de nulidad y restablecimiento del derecho y el artículo 6o. señala que dicha figura tendrá lugar en lo contencioso administrativo en todos los procesos "... en los que se controvierta la responsabilidad contractual o extracontractual del Estado,...", no incluyendo por parte alguna los de nulidad y restablecimiento del derecho.

En consecuencia, el inciso 2o. del artículo 1o. del Decreto 171 de 1993 cuya nulidad se impetra - el cual es reglamentario de un decreto con la misma fuerza o entidad normativa que la ley -, al expresar que la audiencia de conciliación no es aplicable a los procesos derivados de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, simplemente reiteró la exclusión ya efectuada por los artículos 2o. y 6o. del Decreto - Ley 2651 de 1991, que, como se dijo anteriormente, posee la misma entidad normativa que ésta, luego no restringió el alcance de la Ley 23 de 1991, ni excedió la potestad reglamentaria como lo afirma el demandante, sino que confirmó la exclusión efectuada por él tantas veces mencionado Decreto - Ley 2651 de 1991.

Por último, observa la Sala que el artículo 1o., en concordancia con el artículo 62 del Decreto reglamentado por la norma acusada, suspendió durante el término de su vigencia, esto es, 42 meses contados a partir del 10 de enero de 1992, todas las normas que le sean contrarias, que para el caso es el artículo 59 de la Ley 23 de 1991.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1o): DENIEGANSE las pretensiones de la demanda.

2o): DEVUÉLVASE al actor la suma de dinero depositada por concepto de gastos ordinarios del proceso.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE EN LOS ANALES DEL CONSEJO DE ESTADO Y CÚMPLASE.

Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 3 de noviembre de 1994.

YESID ROJAS SERRANO ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

PRESIDENTE

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ