Fecha Providencia | 08/03/1996 |
Fecha de notificación | 08/03/1996 |
Sala: -- Seleccione --
Consejero ponente: Juan Alberto Polo Figueroa
Norma demandada: Decreto 537 de 1995
Demandante: CARLOS ARTURO IREGUI RAMÍREZ
LEY MARCO - Reglamentación / POTESTAD REGLAMENTARIA - Ejercicio / DEPOSITO DE MERCANCÍA - Modificación régimen aduanero / REGIMEN ADUANERO - Deposito de mercancías
El Gobierno Nacional ejerció la facultad a él otorgada en el artículo 189 numeral 25 de la Constitución Política, reglamentando, a través del Decreto 537 de 1995 acto de mandado, lo concerniente a la habilitación de depósitos de mercancías, materia que si bien es cierto no la tocan directamente las Leyes 6a. de 1971 y 7a. de 1991, por tratarse de leyes marco, también lo es que se encuentra enmarcada dentro del denominado genéricamente “régimen aduanero”, que comprende a las operaciones de importación, exportación, almacenamiento y tránsito de mercancías. El establecimiento de requisitos generales debe mirarse no sólo frente a la ley, sino frente a los decretos reglamentarios de la misma, y con mayor razón si se tratan de decretos que reglamentan las leyes marco, cuya característica es desarrollar las normas generales contenidas en éstas, de tal manera que permitan hacer explícitos y específicos los objetivos y criterios en ellas determinados. El Decreto 537 de 1995 tuvo como fundamento legal, entre otros, el artículo 189, numeral 25 de la Carta Política, se tiene que el Gobierno Nacional está autorizado por ésta para modificar los aspectos atinentes al régimen de aduanas, dentro del cual se encuentra incluida la actividad de almacenamiento de mercancías.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOSECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA
Santa Fe de Bogotá, D. C., ocho (8) de marzo de mil novecientos noventa y seis (1996).
Radicación número: 3394
Actor: CARLOS ARTURO IREGUI RAMÍREZ
Referencia: Autoridades Nacionales
El Ciudadano Carlos Arturo Iregui Ramírez a través de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., solicitó de esta Corporación la declaratoria de nulidad del Decreto número 537 de 30 de marzo de 1995 “por el cual se establecen normas para la habilitación de depósitos y se dictan otras disposiciones”, expedido por el Gobierno Nacional.
NORMAS INVOCADAS COMO VIOLADAS
CONCEPTO DE LA VIOLACION
Cita el actor como infringidos por el acto acusado, el Preámbulo y los artículos 13, 25, 84, 123, 150 numeral 19, literal c), 209 y 333 de la Constitución Política.
El concepto de la violación lo concreta en los siguientes cargos:
Primer cargo:
Violación del Preámbulo de la Constitución Política, por cuanto el acto acusado en nada contribuye a fortalecer la unidad nacional, pues es ampliamente discriminatorio.
Segundo cargo:
Violación del artículo 13 ibidem que consagra el derecho fundamental a la igualdad real y efectiva, ya que en el caso en debate se ha colocado a los pequeños depósitos aduaneros en evidente estado de indefensión frente a los detentadores del poder económico.
En efecto, para el adecuado funcionamiento de un depósito público aduanero se requieren, como máximo, trescientos millones de pesos ($300.000.000.oo), razón por la cual la suma contenida en el numeral 1 del artículo 4º, esto es, mil millones de pesos ($1.000.000.000.oo) quebranta palmariamente la equidad económica, al dejar por fuera de esa actividad a las personas que no pueden cubrir esa imposición estatal.
Además, dicha exigencia económica, “narcotiza” esa sana actividad, pues dicha cifra sólo es accesible a elementos que se han colocado al margen de la ley.
Tercer cargo:
Violación del artículo 25 ibidem que consagra el derecho fundamental del trabajo, pues todos los funcionarios de los depósitos pequeños que no tienen acceso a los emporios financieros no podrán realizar esa actividad y se verán avocados a realizar otras, más ya no serán dignos ni justos pues el Estado mismo les quitó su protección constitucional.
Cuarto cargo:
Violación del artículo 84 ibidem, dado que la actividad que se dedica a servir de auxiliares en la rama aduanera ya había sido reglamentada mediante el Decreto 1909 de enero de 1992, ordenamiento que fue rigurosamente cumplido por el actor, quien ahora, con la expedición del acto demandado, se ve avocado al cumplimiento de unos nuevos requisitos que hacen absolutamente gravosa la nueva situación. La homologación a las nuevas exigencias es una nueva reglamentación que va en contravía de la norma
comentada, pues ésta ya había sido regulada de manera general.
Quinto cargo:
Violación del artículo 123 ibidem, ya que los entes que firman el decreto cuestionado no tienen esa facultad, porque las leyes invocadas en el preámbulo de la norma demandada, es decir, las Leyes 6ª de 1971 y 7ª de 1991 (leyes cuadro), de ninguna manera se pueden utilizar para reglamentar la actividad de los depósitos aduaneros, pues ésta es una actividad muy concreta que comporta requisitos y condiciones operativas y, por el contrario, las premencionadas leyes están enderezadas a modificar, por razones de orden comercial, los aranceles y tarifas que norman esa vital actividad para la economía del país.
Dichas leyes en manera algunas tocan la actividad de los agentes que se dedican al mero almacenamiento de mercancías que ingresan al territorio colombiano, siendo saludable recordar que estos depósitos no agencian almacenadoras que otorgan bonos de prenda, ni prestan dinero para nacionalizar mercancías.
Sexto cargo:
Violación del artículo 150, numeral 19, literal c) ibidem, dado que el Ejecutivo invadió la órbita legislativa pues le corresponde al Congreso hacer las leyes que tocan o modifican la actividad del comercio exterior y las demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas.
Las diferentes ramas del poder público tienen funciones predeterminadas, razón por la cual, a la luz del precepto comentado, a quien le corresponde hacer las leyes también le compete organizar la actividad de los depósitos aduaneros.
Séptimo cargo:
Aún aceptando que el Ejecutivo tenía la facultad para dictar el Decreto 537 de 1995, éste violó el artículo 209 ibidem que habla de la función administrativa, la cual debe desarrollarse conforme con los principios de igualdad e imparcialidad.
El acto demandado no otorga un tratamiento igualitario a los depósitos aduaneros que ya vienen funcionando y contrario sensu, somete a los más débiles económicamente al aplastante poderío económico.
Octavo cargo:
Violación del artículo 333 ibidem por cuanto la iniciativa privada y la libre empresa sólo tienen límite en el bien común. El Decreto 537 de 1995 está cercenando la libre actividad de los pequeños depósitos aduaneros, pues al no ser detentadores del poder económico, su actividad económica y su iniciativa privada se ven relegadas, por cuanto se les exige, entre otras, la astronómica suma de mil millones de pesos ($1.000.000.000.oo).
II. ACTUACION
Mediante proveído del 28 de julio de 1995 se admitió la demanda, radicada bajo el número 3394.
Del auto admisorio de la demanda se notificó a la Nación - Ministerios de Hacienda y Crédito Público y Comercio Exterior.
La apoderada de la Nación - Ministerio de Comercio Exterior al contestar la demanda (Fls. 130 y 131) manifiesta que en oposición a los cargos formulados por el demandante y a la acción propuesta, invoca como excepción el hecho de la derogatoria expresa del acto demandado, por parte del Decreto 1285 del 28 de julio de 1995.
La Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales al contestar la demanda a través de apoderado, (Fls. 65 a 73) solicita se profiera fallo inhibitorio en razón a que el acto acusado fue derogado expresamente por el artículo 18 del Decreto 1285 de 1995.
Como argumentos de fondo expone este último los siguientes:
1. De conformidad con los artículos 150, numeral 19, literal c) y 189 numeral 25 de la Carta Fundamental, y la Ley 6ª de 1971, son claros los límites constitucionales que existen entre la rama Ejecutiva y la Legislativa del Poder Público para regular aranceles, tarifas y demás disposiciones del régimen de aduanas. De una parte se le reconoce al Congreso la facultad de expedir normas generales que contenga los principios y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno al proferir normas que modifiquen aranceles, tarifas y demás disposiciones del régimen de aduanas y, de otra parte, se reconoce como facultad del Presidente el expedir normas en materia aduanera que desarrollen dichas leyes.
Tratándose del comercio exterior y por ende de la materia aduanera, las Leyes 6ª de 1971 y 7ª de 1991 constituyen las leyes marco con sujeción a las cuales el Presidente puede expedir los decretos que pretendan modificar el régimen de aduanas vigente.
Antes de la reforma constitucional de 1968 en materia de almacenamiento de mercancías el legislador consideró que dicha actividad debía ser regulada por la Ley Orgánica de Aduanas por cuanto la naturaleza de las mercancías que se autorizaban consignar en los almacenes generales de depósito eran de procedencia extranjera y aún se encontraban en proceso de nacionalización.
A partir de la reforma constitucional de 1968 el constituyente decidió reservar al legislador la competencia para regular, entre otros, el crédito público, el cambio internacional, modificar los aranceles, tarifas y demás normas concernientes al régimen de aduanas, dejándole al Gobierno la necesaria flexibilidad para disponer en cada caso y siempre que las circunstancias lo considerasen aconsejable.
En desarrollo de la Ley 6ª de 1971 o Ley Marco de Aduanas, se expidieron algunos decretos de los cuales se destaca el 2666 de 1984, por medio del cual se revisó parcialmente la legislación aduanera. Este decreto definió en su artículo primero los regímenes aduaneros “...como las normas que regulan las diferentes operaciones de importación, exportación, almacenamiento y tránsito de mercancías”, definición que se encuentra ajustada a lo que el legislador de 1931 consideró como “materia aduanera”.
La Sección III de este decreto estableció requisitos y condiciones para la habilitación de depósitos, determinando la responsabilidad que se deriva de dicho almacenamiento, así como el régimen de sanciones a que estaban sometidas.
Dado que el Decreto 1902 de 1992 derogó las normas que le fueran contrarias, algunos intérpretes consideraron que la definición sobre regímenes aduaneros igualmente había sido derogada y que por lo tanto dicho concepto, referido a las facultades concretas del Gobierno, había quedado más limitado.
Sobre el particular, se pronunció el Consejo de Estado en sentencia de 12 de mayo de 1994, Consejero Ponente: doctor Ernesto Ariza Muñoz, expediente número 2646, quedando demostrado que la regulación de las operaciones de depósito y almacenamiento de las mercancías importadas hace parte del régimen de aduanas y concluyéndose que bien podría el Gobierno, en desarrollo de las leyes marco de comercio exterior, expedir el decreto demandado, sin que sea dable aceptar que se hayan invalidado las competencias del legislador.
2. Frente a la violación del artículo 84 de la Carta Política debe decirse que el mismo impone la prohibición de exigir requisitos adicionales a los que la reglamentación general de la actividad disponga, pero en ningún momento prohibe al organismo encargado de formular dicha reglamentación (Congreso o Gobierno, según el caso) que la modifique o derogue.
Como quedó establecido, el Gobierno es el competente para regular la actividad de almacenamiento y depósito de mercancías en proceso de nacionalización. En ejercicio de dicha facultad expidió el Decreto 1909 de 1992 que estableció unos requisitos generales para que los depósitos adquieran la calidad de habilitados, lo que no obsta para que el Gobierno pueda modificarlos.
Cuando se entregó la competencia normativa al Gobierno, se adujo como fundamento para ello que la naturaleza constantemente cambiante y técnica de la actividad aduanera requería de la expedición oportuna de normas. Lo anterior es aplicable a la habilitación de depósitos, por cuanto sólo en el desarrollo de esta actividad se pueden detectar las irregularidades y adoptar los correctivos necesarios.
El Ejecutivo al expedir el decreto demandado está cumpliendo con la obligación de proteger y garantizar, dentro de los límites del bien común, los derechos de los administradores como usuarios del servicio de depósito aduanero, tal y como lo ordena el artículo 2º de la Constitución Política.
3. No se puede aceptar la pretendida violación al principio de igualdad, por cuanto la norma no establece ningún tipo de discriminación. Tan sólo establece una serie de requisitos para ejercer una actividad de interés público, los cuales si son satisfechos por cualquier particular, le otorgan a éste el derecho de desarrollarla.
4. Tampoco se puede hablar de violación del derecho al trabajo, ya que las normas demandadas, antes que prohibir el desarrollo de una actividad, están garantizando que la misma, que es de interés público, se desenvuelva dentro de los criterios de eficiencia y eficacia.
5. No es procedente el argumento de que se está restringiendo la libertad económica y la iniciativa privada, puesto que nada impide que cualquiera que desee dedicarse a la actividad de almacenamiento de mercancía lo haga, siempre que cumpla con los requisitos mínimos exigidos por el Gobierno, con el fin de garantizar tanto a los importadores como a la Nación colombiana la protección de sus derechos, frente a los riesgos que tal actividad entraña.
III. INTERVENCION DEL MINISTERIO PUBLICO
El señor Procurador Primero Delegado ante esta Corporación, en su vista de fondo manifiesta que la Ley 6a. de 1971 o Ley Marco de Aduanas consagra las normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno para modificar, entre otras, las disposiciones concernientes al régimen de aduanas.
A su turno, el Decreto 2666 de 1984 preceptúa que son regímenes aduaneros las normas que regulan las diferentes operaciones de importación, exportación, almacenamiento y tránsito de mercancías, cuestión sobre la que se pronunció el Consejo de Estado mediante sentencia de 12 de mayo de 1994, expediente número 2646, con ponencia del doctor Ernesto Ariza Muñoz.
En consecuencia, el Ejecutivo no desbordó sus facultades al expedir el decreto acusado, amparado en los artículos 150, numeral 19, literal c), 189 numeral 25 de la Constitución Política y 3º de la Ley 6a de 1971.
Teniendo en cuenta lo dispuesto en la sentencia T - 441 de la Corte Constitucional, se concluye que los artículos 13, 25 y 333 de la Carta Política en efecto fueron desconocidos por el acto acusado, ya que al Gobierno no le es dable establecer discriminaciones, exigiendo unos requisitos que quiebran el equilibrio y sólo permiten participar de una actividad económica a quienes integran una persona jurídica, con un patrimonio superior a los setecientos millones de pesos.
Por lo anterior, considera que deben prosperar las pretensiones del actor.
IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1º. En primer término la Sala se pronunciará sobre la excepción propuesta por los apoderados de la Nación - Ministerios de Hacienda y Crédito Público y Comercio Exterior, en cuanto solicitan se pronuncie fallo inhibitorio por haber sido derogado expresamente el Decreto 537 de 1995 por el Decreto 1285 del mismo año.
Al respecto observa la Sala que la excepción en cuestión no es de recibo y por tanto se declarará no probada, pues a partir de la sentencia de 14 de enero de 1991, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Consejero Ponente doctor Carlos Gustavo Arrieta Padilla, expediente número S - 157, actor Roberto Bruce Raisbeck, se concluyó que aún cuando un acto administrativo de carácter general haya sido derogado deberá haber un pronunciamiento de fondo “...pues solamente así se logra el propósito último del otrora llamado contencioso popular de anulación, cual es el imperio del orden jurídico y el restablecimiento de la legalidad posiblemente afectada por la norma acusada, imperio y legalidad que no se recobran por la derogatoria de la norma violadora, sino por el pronunciamiento definitivo del juez administrativo. Y mientras tal pronunciamiento no se produzca, tal norma, aún derogada, conserva y proyecta la presunción de legalidad que la ampara, alcanzando en su efecto a aquellos actos de contenido particular que hubiesen sido expedidos durante su vigencia.”
2. Procede entonces eta Corporación al análisis de fondo del asunto planteado en la presente controversia, previa constatación de que el Decreto 537 de 1995 que aquí se demanda se refiere en su articulado a la habilitación de depósitos; a sus modalidades (públicos y privados); a los criterios generales para su habilitación; a los requisitos de la misma; a la conexión de los depósitos habilitados y del usuario operador de las zonas francas de bienes y de servicios al sistema informático aduanero; a la habilitación de depósitos en puertos de servicio público o privado y en muelles de servicio privado; a los costos de conexión, de comunicación y de transmisión de datos al sistema informático de la DIAN; a la homologación; a la habilitación de depósitos transitorios; al régimen sancionatorio; a las excepciones; y a su vigencia y derogatorias.
2.1. El primer cargo lo hace consistir el demandante en la violación al preámbulo de la Constitución Política, pues según su parecer, el acto demandado no contribuye a fortalecer la unidad nacional.
El anterior cargo no tiene vocación de prosperidad, dado que del contenido del Decreto 537 de 1995 no se desprende que el mismo vaya en contra del fortalecimiento de la unidad nacional, ni que sea discriminatorio como lo afirma la parte actora.
2.2. Frente al segundo y tercer cargos, esto es, violación a los derechos de igualdad y trabajo que consagran, respectivamente, los artículos 13 y 25 de la Carta Política, observa la Sala que el hecho de que se exija a la persona jurídica un patrimonio neto de mil o setecientos millones de pesos, según se trate de un depósito de carácter público o privado, no puede ser considerado como discriminatorio, pues dicha exigencia es para todas las personas jurídicas que pretendan habilitar un depósito, debiéndose confrontar la igualdad frente a quienes ejerzan la misma actividad.
De otra parte, la finalidad de dicha exigencia es proteger y garantizar a los usuarios del servicio en cuestión, pues éstos confían a aquéllas las mercancías, lo cual justifica que tengan un respaldo sólido, sin que pueda decirse que con ello se está desconociendo el derecho al trabajo, pues es apenas lógico que cada actividad en particular, según la naturaleza de sus funciones, requiera en mayor o menor grado un respaldo patrimonial.
Por lo anterior, los cargos analizados no prosperan.
2.3. La pretendida violación del artículo 84 de la Carta Fundamental por cuanto considera el actor que la materia objeto del acto acusado ya había sido reglamentada mediante el Decreto 1909 de 1992, tampoco es de recibo, pues ha sido pronunciamiento reiterado de esta Corporación que el establecimiento de requisitos generales debe mirarse no sólo frente a la ley, sino frente a los decretos reglamentarios de la misma, y con mayor razón si se trata de decretos que reglamentan las leyes marco, cuya característica es desarrollar las normas generales contenidas en éstas, de tal manera que permitan hacer explícitos y específicos los objetivos y criterios en ellas determinados.
En el caso de autos, si bien es cierto que el Decreto 1902 de 1992 “por el cual se modifica parcialmente la legislación aduanera” reguló ciertos aspectos relativos a los depósitos de mercancías (artículos 102 a 107), no lo es menos que como quiera que el Decreto 537 de 1995 tuvo como fundamento legal, entre otros, el artículo 189, numeral 25 de la Carta Política, se tiene que el Gobierno Nacional está autorizado por ésta para modificar los aspectos atinentes al régimen de aduanas, dentro del cual se encuentra incluida la actividad de almacenamiento de mercancías.
En efecto, prescribe el canon constitucional en comento:
“Artículo 189. - Corresponde al Presidente de la República como Jefe del Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:
“1. ...
“25. Organizar el Crédito Público; reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio; modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas; ...” (negrillas fuera del texto).
Sobre la inclusión de las operaciones de almacenamiento de mercancías dentro del régimen de aduanas, esta Sección tuvo oportunidad de referirse en sentencia de 12 de mayo de 1994, Consejero Ponente doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz, expediente número 2646, actora María Esperanza Cabrera Calixto:
“Estima la Sala que no asiste razón a la demandante ya que el régimen de aduanas o la materia aduanera es un término genérico que incluye a las operaciones de importación, exportación, almacenamiento y tránsito de mercancías, como bien lo hace notar el apoderado de la demandada. En efecto, el artículo 1º del Decreto 2666 de 1984, que para estos efectos se encuentra vigente ya que la derogatoria que del mismo hizo el artículo 111 del Decreto 1909 de 1992, como expresamente allí se lee, lo fue ‘exclusivamente en lo que se refiere al régimen de importación’, preceptúa: ‘Regímenes aduaneros son las normas que regulan las diferentes operaciones de importación, exportación, almacenamiento y tránsito de mercancías’” (destacado fuera del texto).
Además, la Sala comparte lo expresado pro el apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público cuando al contestar la demanda afirma que no puede entenderse que el artículo 84 prohíba al organismo encargado de expedir la reglamentación, en este caso al Gobierno Nacional, modificarla o derogarla, pues dada la naturaleza cambiante y técnica de la actividad aduanera ello se hace necesario.
En consecuencia, el cargo no prospera.
2.4. Señala el demandante que el artículo 123 de la Carta Magna fue desconocido, en la medida en que a su juicio el Gobierno Nacional no tiene la facultad ejercida mediante el decreto demandado, porque las leyes 6ª de 1971 y 7ª de 1991 (leyes marco) no se pueden utilizar para reglamentar la actividad de los depósitos aduaneros, la cual es una actividad concreta que establece requisitos y condiciones operativas.
Sobre el particular, la Sala estima que las leyes en mención, por ser leyes marco, simplemente están trazando las directrices generales relativas al régimen de aduanas, razón por la cual, como el mismo demandante lo reconoce, al ser la actividad de depósitos una actividad que requiere de unos requisitos y condiciones operativas precisos, los mismos deben ser establecidos a través de las reglamentaciones expedidas por el Gobierno Nacional.
Los artículos de las Leyes 6ª de 1971 y 7ª de 1991 que el acto acusado invoca como fundamentos legales, son del siguiente tenor:
“Artículo 3º. - (Ley 6ª de 1971) Las modificaciones que se introduzcan al régimen de aduanas deberán consultar las recomendaciones del Consejo de Cooperación de Bruselas, el esquema del Código Aduanero uniforme acordado para la ALALC, los estudios existentes sobre legislación comparada y los progresos técnicos alcanzados en materia de administración aduanera, con el fin de revisar la legislación vigente, y en especial la Ley 79 de 1931”.
“Artículo 2º. - (Ley 7ª de 1991) Al expedir las normas por las cuales habrá de regularse el comercio internacional del país, el Gobierno Nacional deberá hacerlo con sometimiento a los siguientes principios.
“1. Impulsar la internacionalización de la economía colombiana para lograr un ritmo creciente y sostenido de desarrollo.
“2. Promover y fomentar el comercio exterior de bienes, tecnología, servicios y en particular, las exportaciones.
“3. Estimular los procesos de integración y los acuerdos comerciales bilaterales y multilaterales que amplíen y faciliten las transacciones externas del país.
“4. Impulsar la modernización y la eficiencia de la producción local, para mejorar su competitividad internacional y satisfacer adecuadamente las necesidades del consumidor.
“5. Procurar una legal y equitativa competencia a la producción local y otorgarle una protección adecuada, en particular, contra las prácticas desleales del comercio internacional.
“6. Apoyar y facilitar la iniciativa privada y la gestión de los distintos agentes económicos en las operaciones de comercio exterior.
“7. Coordinar las políticas y regulaciones en materia de comercio exterior con las políticas arancelaria, monetaria, cambiaria y fiscal.
“8. Adoptar, sólo transitoriamente, mecanismos que permitan a la economía colombiana superar coyunturas externas o internas adversas al interés comercial del país.
“Los anteriores principios se aplicarán con arreglo a los criterios de la economía, celeridad, eficacia, imparcialidad, publicidad y contradicción que orientan las actuaciones administrativas”.
Los textos arriba transcritos trazan pautas y directrices generales, lo cual es apenas lógico, dado que las leyes que los contienen son leyes marco o cuadro. En consecuencia, se reitera que el Gobierno Nacional ejerció la facultad a él otorgada en el artículo 189 numeral 25 de la Constitución Política, reglamentando, a través del acto demandado, lo concerniente a la habilitación de depósitos de mercancías, materia que si bien es cierto no la tocan directamente las Leyes 6ª de 1971 y 7ª de 1991, por tratarse de leyes marco, también lo es que se encuentra enmarcada dentro del denominado genéricamente “régimen aduanero”, que comprende a las operaciones de importación, exportación, almacenamiento y tránsito de mercancías.
La Corte Suprema de Justicia en sentencia número 73 de 18 de septiembre de 1986, señaló que el establecimiento de las leyes marco o cuadro “...encuentra su justificación en la condición esencialmente mutable de aquellos fenómenos que exigen una regulación flexible o dúctil que se adecue a las cambiantes circunstancias del suceder aludido, de tal manera que sólo al Gobierno incumbe crear la normatividad jurídica que aquellos fenómenos reclaman y lo hace por medio de decretos que deben ajustarse a los parámetros o “marcos” dados por el legislador, quien al señalarlos, queda con aptitud legislativa recortada en las materias que la precitada disposición constitucional enuncia”.
Las consideraciones anteriores llevan a la Sala a concluir que el Decreto 537 de 1994 de manera alguna desconoció el artículo 123 de la Constitución Política, pues a través del mismo ejerció las funciones a él encomendadas en el artículo 189 numeral 25 ibidem, luego el cargo en estudio es desestimado.
2.5. Otro de los cargos endilgados al Decreto 537 de 1995, es la violación del artículo 150, numeral 19, literal c) de la Carta Política, por considerar el demandante que con la expedición de aquel, el Ejecutivo invadió la órbita legislativa del Congreso.
Reza la norma constitucional:
“Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
“...
“...
“19. - Dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos:
“a. ...
“c. Modificar, por razones de política comercial, los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas”.
La Sala observa que el contenido del literal c) del artículo arriba transcrito es muy similar al del artículo 189 numeral 25, al cual se hizo referencia al estudiar el cargo de violación al artículo 84 de la Constitución Política.
En consecuencia, esta Corporación reafirma lo allí expuesto, en el sentido de que la Carta Política confirió al Gobierno Nacional expresamente la facultad de modificar lo relacionado con el régimen de aduanas, el cual incluye lo relativo al almacenamiento de mercancías.
Sobre el particular, es pertinente traer a colación lo expresado por esta Corporación en sentencia de 23 de febrero de 1996, Consejero Ponente doctor Libardo Rodríguez Rodríguez, actor: Sociedad Green Cargo de Colombia Ltda, proferida dentro del proceso número 3350, en el que también fue demandado el Decreto 537 de 1995 objeto de la presente controversia:
“A través del mecanismo de las leyes que la doctrina y la jurisprudencia han denominado “Leyes - Marco” o “Leyes - Cuadro”, que en materia de “aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas” y de comercio exterior lo son las Leyes 6a. de 1971 y 7a. de 1991, tanto el Constituyente de 1968 como el de 1991 procuraron dotar al régimen jurídico colombiano de un sistema ágil y expedito para enfrentar situaciones que requiriesen decisiones inmediatas, y que, dada su naturaleza, no pueden dar tregua a que se surtan todos los trámites de expedición de una ley ordinaria.
“...
“En relación con este tipo de leyes, consagrado en el artículo 150 numeral 19 de la Constitución Política, la Corte Constitucional, en sentencia C - 465 de julio 16 de 1992, proferida por su Sala Plena con ponencia del Magistrado doctor Ciro Angarita Barón, precisó los siguientes rasgos distintivos.
“1º. El legislador debe circunscribir su actuación a fijar la política, los criterios y los principios que guiarán la acción del Ejecutivo al desarrollar la materia que constituye su objeto.
“2º. Estas leyes limitan la función legislativa del Congreso en cuanto que dicho poder se contrae a trazar las normas generales, a enunciar los principios generales y a dar las orientaciones globales a que debe ceñirse el Ejecutivo en la adopción de regulaciones y medidas en los campos específicos de la actividad estatal que constitucionalmente se reservan a esta clase de estatutos normativos, de ahí que su materia escape a la regulación de la ley ordinaria.
“3º. Para expedirlas o modificarlas se requiere de iniciativa gubernamental, si bien el legislativo decide autónomamente sobre su contenido.
“4º. En virtud de esta clase de leyes, se deja al Congreso el señalamiento de la política general y al Ejecutivo su regulación particular y su aplicación concreta.
“5º. Revisadas las materias que la Reforma de 1968 reservó a este tipo de leyes, como rasgo común todas ellas se refieren a cuestiones técnico - administrativas de difícil manejo; a fenómenos económicos que por su condición esencialmente mutable, exigen una regulación flexible o dúctil que permita responder a circunstancias cambiantes; o a asuntos que ameritan decisiones inmediatas y que, por tanto, resulta inadecuado y engorroso manejar por el accidentado proceso de la deliberación y votación parlamentaria pública.
“6º. Al Gobierno incumbe concretar la normatividad jurídica que dichas materias reclaman y lo hace por medio de decretos que deben ajustarse a los parámetros o ‘marcos’ dados por el legislador en la respectiva ley” (negrillas fuera del texto).
Lo anterior pone de presente que en tratándose, como en el caso de la habilitación de depósitos de mercancías, de materias que son básicamente alterables en razón de las coyunturas económicas bien sean externas o internas que rodean su ejercicio, es al Ejecutivo a quien corresponde desarrollar los lineamientos generales trazados en las leyes marco, cuya expedición sí corresponde al Congreso.
En consecuencia, el cargo no prospera.
2.6. Frente al presunto desconocimientos del artículo 209 de la Carta Política por cuanto el actor estima que con la expedición del Decreto 537 de 1995 se desconocieron los principios de igualdad e imparcialidad que deben regular la función administrativa, la Sala se remite para desestimar el cargo, a lo expuesto cuando analizó la pretendida violación del derecho a la igualdad contenido en el artículo 13 ibidem.
2.7. Finalmente, respecto de la transgresión del artículo 333 de la Carta Política el cual consagra la libre empresa y la iniciativa privada, considera esta Corporación que tampoco pueden entenderse vulnerados por el decreto acusado, ya que en manera alguna éste impide a las personas que así lo quieran, desarrollar la actividad de almacenamiento de mercancías, previo el cumplimiento de los requisitos contenidos en el Decreto 537 de 1995, señalados por el Gobierno con base en la facultad del artículo 189, numeral 25, literal c) de la Constitución Política, en armonía con los artículos 3º y 2º de las Leyes 6a y 7a. de 1971 y 1991, respectivamente.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
Primero. DECLARASE no aprobada la excepción propuesta por los apoderados de la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Comercio Exterior.
Segundo. DENIEGANSE las pretensiones de la demanda.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 7 de marzo de 1996.
Juan Alberto Polo Figueroa, Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Presidente de la Sala; Libardo Rodríguez Rodríguez, Manuel S. Urueta Ayola.
NOTA DE RELATORIA: Menciona y transcribe la sentencia número 73 de la Corte Suprema de Justicia del 18 de septiembre de 1986 sobre leyes marco, transcribe la sentencia del 23 de febrero de 1996; Consejero Ponente doctor Libardo Rodríguez Rodríguez, expediente 3550; actor Sociedad Grean Cargo de Colombia L.T.D.A., en la cual también se demandó el Decreto 537 de 1995 acusado.
NOTA DE RELATORIA: La sentencia del 23 de febrero de 1996; Consejero Ponente doctor Libardo Rodríguez Rodríguez; expediente 3550, actor: Sociedad Grean Cargo de Colombia, también versa sobre el Decreto 537 de 1995.
NOTA DE RELATORIA: Reiteración jurisprudencial sobre las operaciones de almacenamiento de mercancías actividad integrante del régimen de aduanas contenida en la sentencia del 12 de mayo de 1994 Consejero Ponente doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz, expediente número 2646, actora María Esperanza Cabrera Calixto. La sentencia del 23 de febrero de 1996; Consejero Ponente doctor Libardo Rodríguez Rodríguez expediente 3550 actor: Sociedad Grean Cargo de Colombia L.T.D.A. también versa sobre el Decreto 537 de 1995.
NOTA DE RELATORIA: La sentencia del 23 de febrero de 1996; Consejero Ponente doctor Libardo Rodríguez Rodríguez; expediente número 3550, actor: Sociedad Grean Cargo de Colombia L.T.D.A. también versa sobre el Decreto 537 de 1995.