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Consejero ponente:  Libardo Rodríguez Rodríguez

Norma demandada:  Decreto 1298 de 1994

Demandante:  OSWALDO HERNÁNDEZ ORTIZ

FONDO SECCIONAL DE SALUD – Cuenta especial de presupuesto. Recursos / MONOPOLIO RENTISTICO – Fondos de salud / FONDOS DE SALUD – Situado fiscal / MONOPOLIO DE LOTERÍA – Explotación

La Ley 10 de 1990 y 19 de la Ley 60 de 1993 disponen que los fondos de salud se manejaran como una cuenta especial del presupuesto, sometida a las normas del régimen presupuestal y fiscal de la entidad territorial, razón por la cual, no observa la Sala que con la adopción de la orden de girar los recursos en cuestión, sin necesidad de cierre contable, se está desconociendo el inciso 3 del artículo 336 de la Carta Política, pues lo que habría de determinarse es si con dicha medida se está contrariando el régimen presupuestal y fiscal de la respectiva entidad territorial (de carácter departamental, distrital o municipal) cuestión ajena al presente proceso. Mientras no se dicte una ley que regule más concretamente lo concerniente a los recursos provenientes de la explotación de monopolios rentísticos, destinados, entre otros, a los fondos de salud, el régimen legal propio a que se contrae el inciso 3 del artículo 336 de la Constitución Política es el contenido en las Leyes 10 de 1990 y 60 de 1993, luego las normas acusadas del Decreto 1893 de 1994 bien podían reglamentar dichas leyes. Para la Sala, la Ley 10 de 1990 no contraría el inciso 3 del artículo 336 de la Carta Política, dado que en su artículo 13 (reglamentado por el decreto aquí acusado), regla lo relativo a los fondos de salud, señalando los ingresos que a éstos corresponden, esto es, las rentas nacionales cedidas o transferidas con destinación específica para la salud, los recursos correspondientes al situado fiscal para la salud, los recursos libremente asignados a dicho servicio, la totalidad de los recursos recaudados en el ente territorial respectivo, y los recursos directos o provenientes de cofinanciación que se destinen al sector salud, lo cual sin lugar a dudas tiene estrecha relación con lo dispuesto en los incisos 8 y 9 del artículo 6º del Decreto 1893 de 1994 acusado, pues estos, se refieren a los recursos destinados a los fondos de salud, provenientes de las ganancias por la explotación del monopolio rentístico de loterías ordinarias o especiales y de las provenientes de sorteos extraordinarios. Respecto de la Ley 60 de 1993 reitera esta Corporación que la misma fue expedida con posterioridad a la Constitución Política de 1991, luego no puede decirse que mediante el acto acusado se está reglamentando una ley no expedida. Sin embargo, la Sala entiende que frente a la misma se endilga el cargo de que contiene materias diferentes a las que se pretenden reglamentar, lo cual no es cierto, ya que el artículo 19 reglamentado señala expresamente que los respectivos fondos (salud y educación) de las entidades territoriales, se deberán girar igualmente todos los recursos que por cualquier concepto sean asignados para el respectivo sector; recursos dentro de los cuales se entienden incluídas las utilidades provenientes de la explotación del monopolio rentísitco de loterías ordinarias o especiales del derecho de la respectiva lotería a realizar sorteos extraordinarios, que se contraen las normas acusadas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ

Santafé de Bogotá, D.C., nueve (9) de agosto de mil novecientos noventa y seis (1996).

Radicación número: 3184

Actor: OSWALDO HERNÁNDEZ ORTIZ

Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado lugar al proceso de la referencia, instaurada por el ciudadano Oswaldo Hernandez Ortiz, en el ejercicio de la acción pública de la nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C. A., contra los incisos 8º y 9º del literal b) del artículo 6º del Decreto 1893 de 3 de agosto de 1994, “por el cual se reglamentan los artículos 31 del DecretoLey 1298 de 1994 y 19 de la Ley 60 de 1993 sobre los Fondos de Salud de Carácter departamental, distrital, municipal y se dictan otras disposiciones”, expedido por el Gobierno Nacional.

I. ANTECEDENTES

a. El acto acusado.

Son las normas arriba citadas del Decreto No. 1893 de 1994, cuyo texto se transcribe a continuación:

“Artículo 6º. Ingresos de los Fondos Seccionales de Salud. Son ingresos de los Fondos Seccionales de Salud:

“a)...

“b) Las rentas e impuestos establecidos en las normas constitucionales y legales con destinación para la salud en el departamento, tales como:

“...

“— Con periodicidad mensual, conforme con la ley, la integridad de las actividades por la explotación del monopolio rentístico de loterías ordinarias o especiales de carácter departamental, de acuerdo con la apropiación presupuestal existente sin necesidad de cierre contable y en los plazos para el efecto establecidos en las disposiciones legales.

“— Con periocidad mensual, dentro de los treinta (30) días siguientes a la liquidación del sorteo, la integridad de las utilidades provenientes de la explotación del derecho de la respectiva lotería a realizar sorteos extraordinarios, sea que lo haga en forma independiente o asociada, de acuerdo con la apropiación presupuestal existente sin necesidad de cierre contable y en los plazos para el efecto establecidos en las disposiciones legales.

“— (...)”.

b. Las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación.

La parte actora considera que con la expedición del acto acusado se violaron los artículos 336, inciso 3º; 4º; 121; y 189, numeral 11 de la Constitución Política, por las razones que, bajo la forma de cargos, en forma resumida se expresan a continuación (fls. 28 a 36):

Primer cargo. De conformidad con la Constitución de 1991, en materia de monopolios rentísticos debe proferirse una ley que determine las áreas de organización, administración, control y explotación de los mismos, razón por la cual, al no haber sido proferida aún dicha ley, el Gobierno Nacional no tiene competencia para dictar normas reglamentarias en dichas áreas.

Al seguir dictando el Gobierno Nacional normas atinentes a la organización y administración de los monopolios rentísticos, fundándose para ello en normas legales anteriores o referentes a tópicos distintos, aún siendo conexos con la salud o sus recursos, viola el artículo 336 inciso 3º de la Carta Política, pues en la práctica está fijando normas en materia reservada a la ley que determina el régimen propio de dichos monopolios.

El contenido de los incisos 8º y 9º del artículo 6º del literal b) del acto acusado, implica una regulación en materia de administración de los monopolios rentísticos de lotería, pues aquéllos se refieren a presupuestos presupuestales y asuntos de carácter contable de profunda incidencia en su organización y manejo.

Si el Gobierno Nacional puede enajenar o liquidar las empresas que no cumplan con los requisitos de eficiencia fijados en la ley, no puede disponer sobre el tema de la administración de dichos monopolios, dado que sería legislador y ejecutor de una competencia que está reservada a la ley para poder ejercerla.

Segundo cargo. Violación del artículo 4º de la Constitución Política, pues al ser está norma de normas, el Ejecutivo no puede interpretar sus mandatos de tal manera que esta disposición no tenga aplicación alguna, ya que regular una materia reservada a la ley que no ha sido dictada, implica desconocimiento del citado precepto constitucional.

Tercer cargo. El artículo 121 de la Carta Política también fue desconocido, pues según éste “Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley”, y en este caso el Gobierno nacional se atribuyó la función de regular una materia reservada a la ley por el inciso 3º del artículo 336 ibidem.

Cuarto cargo. Violación de la potestad reglamentaria por la norma acusada, ya que el reglamento en materia de administración de monopolios rentísticos surge del régimen propio previsto en el inciso 3o del artículo 336 de la Carta, que aún no ha sido proferido por el legislador, y no de leyes distintas, aunque se refieren a temas conexos.

El decreto acusado señala que reglamenta los artículos 31 del DecretoLey 1298 de 1994 y 19 de la Ley 60 de 1993, normas que no adoptan el régimen propio de origen legal previsto en el inciso 3º del artículo 336 de la Constitución Política.

Dicho Decretoley 1298 contiene es Estatuto Orgánico del Sistema General de Seguridad Social en Salud, y su artículo 31 se refiere concretamente a los Fondos de Salud. Tal precepto no incursiona en aspectos administrativos de los monopolios rentísticos en sí mismos, tales como su manejo presupuestal interno o la orden de girar sus utilidades sin necesidad de cierre contable. Estos son aspectos de profunda incidencia administrativa en los monopolios rentísticos, que tocan al interior de su funcionamiento.

En consecuencia, los dispuesto en las normas demandadas no tiene asidero legal en el citado artículo 31, el cual contiene aspectos que en ningún caso se refieren al interior de la administración de los monopolios rentísticos, que es asunto totalmente distinto, y que no por su conexidad puede decirse que el reglamento se puede extender ilimitadamente a temas que por dispocisión constitucional corresponden a un régimen distinto que aún no ha sido dictado por el legislador.

Por su parte, la Ley 60 de 1993 se refiere al situado fiscal y a la distribución de competencias entre la Nación y los entes territoriales, de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política. El artículo 19 de la citada ley se refiere a la transferencia de los recursos del situado fiscal, lo cual es ajeno a la administración en sí misma de los monopolios rentísticos.

Es extensa la jurisprudencia del Consejo de Estado en materia de potestad reglamentaria, en el sentido de que el reglamento debe darle alcance y vida a la norma superior reglamentada, sin que pueda exceder sus términos, máxime cuando en el caso estudio la Constitución exige la expedición de un régimen propio de orden legal, dictado a iniciativa del Gobierno.

Por lo anterior, las normas acusadas exceden la potestad reglamentaria, violando el artículo 189 del numeral 11 de la Carta Política, incursionando en un campo reservado a la ley.

No se trata aquí de discutir la destinación de las rentas a los servicios de salud ni los plazos para girarlas, lo aquí planteado es que los incisos demandados regulan temas de la administración de los monopolios rentísticos, como lo son sus presupuestos, sus cierres contables, e.t.-c.

c. Las razones de la defensa.

1. De la NaciónMinisterio de Salud: La Constitución Política contiene varias disposiciones que reflejan el interés de la Asamblea Nacional Constituyente por dar prevalencia a ciertos servicios públicos, con la idea de hacerlos más accesibles a los sectores de la población más desprotegidos.

Dentro de tales normas se encuentran los artículos 365, 334, y 49, los cuales se quedarían en letra muerta si el Estado no adelanta una actividad tendiente a hacerlos efectivos. La ampliación de la cobertura de los servicios públicos y específicamente el de la salud implica un esfuerzo económico que permita garantizar dicha cobertura. Para ello se previeron sistemas de financiación, pues sólo mediante una inyección de recursos sería posible cumplir con el cometido de los mandamientos constitucionales que obligan al Estado a asumir la prestación de tales servicios.

La Ley 100 de 1993 estableció un “régimen subsidiado” con el propósito de financiar la atención en salud a la personas pobres y vulnerables y sus grupos familiares, en las áreas rural y urbana (artículos 211 y 212).

Al estado le corresponde por mandato constitucional adelantar una actividad dinámica y efectiva para proteger el derecho que tienen las personas a la prestación de los servicios públicos esenciales, entre ellos el de la salud. Una manera eficaz de hacerlo es ideando la generación de recursos y buscando la efectiva cancelación de los dineros.

Es tan cierto lo anterior, que la Constitución en su artículo 336 prevé algunos sistemas de financiación, como los referentes a “las rentas obtenidas en el ejercicio de los monopolios de suerte y azar que estarán destinadas exclusivamente a los servicios de salud”, y “las rentas obtenidas en el ejercicio de monopolios de licores, que estarán destinadas preferentemente a los servicios de salud y educación.

Así las cosas, el Estado no puede esperar pasivamente a que los recursos destinados para tales fines se sometan a los procesos contables financieros que se utilizan para dilatar el giro de las utilidades devenidas de la explotación de los monopolios rentísticos.

De otra parte, la Carta Política dispone que la dirección general de la economía estará a cargo del Estado y que éste intervendrá para asegurar que todas las personas tengan acceso efectivo a los servicios básicos.

Para cumplir con la función social que le asigna la Constitución al Estado, es necesario reponer el recaudo ágil de los recursos económicos establecidos en la misma, siendo claro que aquél puede intervenir, tomando las medidas pertinentes y en beneficio del principio de eficiencia, en el recaudo de esos dineros.

Además, de conformidad con los artículos 333 y 334 de la Carta Política, la actividad económica y la iniciativa privada son libres dentro de los limites del bien común, y la empresa (dentro de la cual se encuentra la explotación de monopolios rentísticos) como base de desarrollo tiene una función social que implica obligaciones.

El Decreto 1893 de 1994 tiene por objeto, entre otros, optimizar los procedimientos para que los recaudos destinados a la salud no sufran los tortuosos trámites burocráticos e ingresen a los Fondos de Salud con la prontitud deseada, a fin de evitar costos operacionales de gran magnitud, sin que con ello se esté incursionando en materia de organización, administración, control y explotación de los monopolios rentísticos, asuntos privativos de la ley.

En su alegato de conclusión (fl. 100), el apoderado de la Nación - Ministro de Salud reitera los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, añadiendo que el Decreto Reglamentario No. 1893 de 1994, por medio de la cual se reglamentaba, entre otros, el artículo 31 del DecretoLey 1298 de 1994, debe entenderse hoy reglamentario de los artículos 19 de la Ley 60 de 1993 y 13 de la Ley 10a. de 1990, en atención a la declaratoria de inexequibilidad del Decreto 1298 de 1994, y según se desprende del contenido del Decreto 1625 de 1995, por medio del cual se hace la aclaración correspondiente.

2. De la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito público.

Las normas demandadas del Decreto 1893 de 1994 no pretenden regular de manera general la temática de los monopolios rentísticos, tarea que corresponde al legislador según el artículo 336 de la Constitución Política. Simplemente define uno de los ingresos de los Fondos Seccionales de Salud ya establecidos por las normas legales, como una especie de las rentas e impuestos señalados en las normas constitucionales y legales con destinación para salud en el departamento.

De otra parte, carece de sustento el cargo de “... inexistencia de un principio de competencia derivado del artículo 19 de la Ley 60 del 1993 y el artículo 31 del Decreto 1298 de 1994”. En efecto, en estas dos disposiciones no solamente se prevé la existencia de los Fondos Seccionales de Salud, sino que también se prescribe que dentro de sus ingresos estén los derivados de la explotación de monopolios rentísticos que pertenezcan a los respectivos departamentos.

El artículo demandado tiene pleno respaldo en el artículo 336 de la Constitución Política. Además, la Ley 60 de 1993 prescribe que a los Fondos Seccionales de Salud se girarán todos los recursos que por cualquier concepto sean asignados al sector salud, dentro de los que se encuentran las rentas provenientes de monopolios rentísticos.

A su turno, el artículo 31 del Decreto 1298 de 1994 reitera la disposición respectiva de la Ley 60 de 1993, en cuanto prescribe que a los Fondos Seccionales de Salud se deben girar los recursos directos de los departamentos, dentro de los cuales se encuentran por mandato del artículo 362 de la Carta Política, las rentas provenientes de la explotación de los monopolios afectos a tal sector.

La finalidad de la Ley 60 de 1993, del DecretoLey 1298 de 1994 y del Decreto Reglamentario 1893 del mismo año, es la descentralización armónica del gasto social, pues en el caso del sector salud se busca que todos los recursos constitucionales y legales que tengan como objeto satisfacer las necesidades de la población dentro de tal sector en la esfera de los departamentos, se manejen a través de una sola cuenta especial en el presupuesto de éstos, de tal forma que exista un nivel mínimo de planificación y coherencia, respecto de los programas que se vayan a adelantar con tales recursos.

Carece igualmente de sustento el asegurar que el Gobierno Nacional con las normas demandadas actúa como legislador y como ejecutor en esta temática, ya que, de una parte, el objeto del decreto demandado no es expedir la reglamentación a la que se refiere el canon constitucional 336, sino el de reglamentar las prescripciones de la Ley 60 de 1993 y del DecretoLey 1298 de 1994, en cuanto a la determinación específica de los ingresos de los Fondos Seccionales de Salud.

De otra parte, aún aceptando las razones del actor en tal sentido, se tiene que tal facultad del Gobierno Nacional prescrita en el artículo 336 citado, referente a la enajenación o liquidación de las empresas monopolísticas del Estado, debe entenderse circunscrita a los monopolios de orden nacional porque la Carta Política en su artículo 362 determina que los bienes o rentas provenientes de la explotación de los monopolios de las entidades territoriales son de su propiedad exclusiva y gozan de las mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares.

En su alegato de conclusión (fl. 110), el apoderado de la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito público reafirma los argumentos expuestos en la contestación de la demanda advierte que no obstante que el DecretoLey 1298 de 1994 fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, la medida en que a través del mismo se expidió el Estatuto Orgánico del Sistema de Seguridad Social en Salud, tal declaración no afectó las disposiciones incorporadas en el citado estatuto consideradas en si mismas, como lo sostuvo la Sentencia C255 de 7 de julio de 1995, magistrado Ponente: doctor Jorge Arango Mejía.

d. La actuación surtida.

De conformidad con las normas previstas en el C. C. A, a la demanda se le dió el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:

Por auto del 25 de enero de 1995 se admitió la demanda y se ordenó darle el trámite correspondiente (fl. 40).

Dentro del término de traslado para alegar de conclusión, la parte demandada hizo uso de tal derecho (fls. 100 y 110).

II. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO

El señor Procurador Segundo Delegado ante esta Corporación es partidario de que se desechen desfavorablemente las pretensiones de la demanda, manifestando que el Decreto 1893 de 1994 fue expedido con fundamento en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, siendo conocido que mediante la función administrativa se concreta la voluntad del Estado frente a situaciones fácticas y en consecuencia aplica las normas jurídicas a cada caso en particular.

El presidente actuó en cumplimiento de los artículos 49, 356 y 366 de la Carta Política, según los cuales al Estado corresponde determinar los aportes a su cargo y el situado fiscal en relación con la salud, en los términos señalados en la ley

El Gobierno Nacional cumplió con lo previsto en el artículo 4º del Decreto 1298 de 1194, que ordena la intervención estatal en servicio público de salud.

La periocidad y la enumeración de las rentas e impuestos con destinación a la salud en el departamento, que junto con el situado fiscal, forman parte de los ingresos de los Fondos seccionales de Salud, “... se enuncian con la sentencia de que serán conforme a la ley, es decir, que su aplicabilidad solo será posible en la forma descrita cuando así lo exprese la ley, especialmente la que centralice y consolide la contabilidad pública (artículo 354 de la Constitución Política)”.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Frente al primer cargo: En esencia, éste se contrae a la violación del inciso 3º del artículo 336 de la Constitución Política, por cuanto según el demandante, el Gobierno Nacional, a través de los preceptos demandados, está dictando normas en materia reservada ha la ley, la cual, por no haber sido aún proferida, mal puede ser reglamentada.

Prescribe el inciso 3º del artículo 336 de la Constitución Política:

“La organización, administración, control y explotación de los monopolios rentísticos estarán sometidos a un régimen propio, fijado por la ley de iniciativa gubernamental.

Para la Sala es claro que en efecto le asiste razón al actor cuando afirma que la norma transcrita reserva a la ley la organización, administración, control y explotación de los monopolios rentísticos, pero así cuando sostiene que la ley en cuestión no ha sido expedida, pues las leyes 10ª de 1990 y 60 de 1993, contienen normas de carácter general en materia de recursos destinados a los fondos de salud, provenientes de la explotación de los monopolios rentísticos, las cuales deben ser reglamentadas por el Gobierno a través de decretos, como en efecto de hizo.

Sobre el particular, esta Sección se pronunció en sentencia de 13 de marzo de 1995, expediente No. 2906, actor: José James Chaves Muñoz, consejero Ponente: doctor Libardo Rodríguez Rodríguez, referiendose a los prescrito en el artículo 336 en comento, en un caso semejante al sub lite:

“a) Como a partir de la vigencia de la Constitución de 1991 ‘ la organización, administración, control y explotación de los monopolios rentísticos estarán sometidos a un régimen propio, fijado por la ley de iniciativa gubernamental ‘, ello implica que se trata de una ley especial no sólo respecto de su iniciativa sino de su contenido, en cuanto a ella debe regular necesariamente lo referente a las actividades mencionadas de organización, administración, control y explotación.

“b) Sin embargo, ello no quiere decir que las leyes dictadas sobre la materia con la anterioridad a la nueva Constitución hayan perdido automáticamente si fueron expedidas de acuerdo con el régimen anterior y su contenido no es incompatible con la nueva disposición, pues si ello no fuera así implicaría, entre otros efectos, que se produciría un vacío legal que haría inaplicable la nueva Constitución mientras se dicta la nueva ley previstas en ellas...”.

El Decreto 1893 de 1994 cuya nulidad parcial aquí se impetra, reglamenta los artículos 31 del DecretoLey 1298 de 1994 y 19 de la Ley 60 de 1993, debiendo hacer la salvedad la Sala de que tal como lo manifiestan los apoderados de la Nación - Ministerios de Salud y de Hacienda y Crédito Público —en sus alegatos de conclusión, deben entenderse que pese a que el citado Decretoley fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en Sentencia C255 de 7 de junio de 1995, dicha declaración de inexequibilidad, como lo sostuvo la Corte,

“... no implica tal declaración en relación con cada una de las normas que de él fueron integradas. Estas normas, en sí mismas consideradas conservan su validez y su vigencia, si no han sido declaradas inexequibles, o derogadas por una norma diferente al Decreto 1298. Lo que desaparece en virtud de la presente declaración de inexequibilidad es el estatuto o código que se pretendió dictar por medio del Decreto 1298 de 1994”.

Lo anterior fue consignado en el Decreto No. 1625 de 1995 “por el se aclara el Decreto 1893 del 3 de agosto de 1994” (acto demandado), decretándose en su parte resolutiva lo siguiente:

“Artículo 1º. Aclárase el Decreto 1893 del 3 de agosto de 1994, por lo cual se reglamentan los artículo 31 del DecretoLey 1298 de 1994 y 19 de la Ley 60 de 1993, sobre Fondos de Salud de carácter departamental, distrital y municipal y se dictan otras disposiciones, en el sentido que este acto administrativo reglamenta los artículo 19 de la Ley 60 de 1993 y el artículo 13 de la Ley 10 de 1990.

“Artículo 2º. Cuando se cita el Decreto 1298 de 1994, en el contenido del Decreto que se aclara por medio del presente acto administrativo, debe entenderse que la norma aplicable, es la norma de origen contenida en las leyes 60 de 1993 y 10 de 1990.

Efectuada la anterior aclaración, la Sala procede a transcribir los artículos que reglamentan el Decreto 1893 de 1994:

“Artículo 13 (Ley 10ª de 1990). Fondos de Salud. Las entidades territoriales deben organizar un fondo local o seccional de salud, según el caso, que se manejará como un cuenta especial de presupuesto, con unidad de caja, sometida a las normas del régimen presupuestal y fiscal de la entidad territorial, bajo la administración de la dirección seccional o local de salud, cuyo ordenador del gasto será el respectivo jefe de la administración o su delegado. A dicho Fondo,se deberán girar todas las rentas nacionales cedidas o transferidas, con destinación específica, para la dirección y prestación de servicios de salud; los recursos correspondientes para el situado fiscal de salud, los recursos libremente asignados para la salud, y, en general, la totalidad de los recursos recaudados en el ente territorial respectivo, y los recursos directos o provenientes de cofinanciación que se destine, igualmente, para el sector de salud, respetando los recursos de la seguridad, la previsión social y del subsidio familiar.

“Para los mismos fines, se podrán organizar por las entidades territoriales locales, fondos de salud que utilicen como unidad de referencia la comuna o el corregimiento, y fondos especiales de suministros y medicamentos, en cada unidad de prestación de servicios.

“Parágrafo. Sin perjuicio de la unidad de caja; los recursos del situado fiscal, se contabilizará en forma independiente por cada fondo seccional o local”.

“Artículo 19 (Ley 60 de 1993). Transferencia de los recursos del situado fiscal. Los recursos del situado fiscal serán transferidos directa y efectivamente a los departamentos y distritos, de acuerdo con la distribución dispuesta en la ley anual de presupuesto o directamente a los municipios, previo el cumplimento de las condiciones y términos señalados en la presente Ley mediante giros mensuales que efectuará el Ministerio de Hacienda.

“Para tales efectos, los departamentos, distritos y los municipios organizarán en su presupuesto cuentas especiales independientes para salud y los Fondos Educativos Regionales Departamentales o las cuentas que corresponden en los munucipios para educación, que se manejaran con unidad caja, sometidas a las normas del régimen presupuestal y fiscal de la entidad territorial respectiva, bajo la administración del gobernador o el alcalde, quienes podrán delegar en la autoridad jerárquica superior del respectivo sector de salud y educación.

“...

“A tales fondos de las entidades territoriales se deben girar igualmente todos los recursos que por cualquier concepto sean asignados para el respectivo sector, excepto los recursos propios de los establecimientos descentralizados, de conformidad con el reglamento...”.

La Sala advierte frente a la Ley 10ª de 1990 y no así frente a la Ley 60 de 1993, pues ésta última fue expedida con posterioridad a la entrada en vigencia de la nueva Constitución Política, que tal y como se señaló en las sentencias de 13 de marzo de 1995, cuyo aparte pertinente fue arriba transcrito, mientras no pugne con el nuevo ordenamiento constitucional, la ley anterior no pierde automáticamente su vigencia.

Para la salud la Ley 10ª no contraría el inciso 3º del artículo 336 de la Carta política, dado que en su artículo 13 (reglamentado por el decreto aquí acusado), regla lo relativo a los fondos de salud, señalando los ingresos que a éstos corresponden, esto es, las rentas nacionales cedidas o transferidas con destinación específicas para la salud, los recursos correspondientes al situado fiscal para salud, los recursos libremente asignados para dicho servicio, la totalidad de los recursos recaudados en el ente territorial respectivo, y los recursos destinados o provenientes de cofinanciación que se destinen al sector salud, lo cual sin lugar a dudas tiene estrecha relación con lo dispuesto en los incisos 8º y 9º del del artículo 6º del Decreto 1893 de 1994 acusado, pues este se refiere a los recursos destinados a los fonos de salud, provenientes de las ganancias por la explotación de los monopolios rentísticos de lotería ordinarias o especiales y de las provenientes de sorteos extraordinarios.

Respecto de la Ley 60 de 1993 reitera esta Corporación que la misma fue expedida con posterioridad a la Constitución Política de 1991, luego no puede decirse que mediante al acto acusado se está reglamentando una ley no expedida. Sin embargo, la Sala entiende que frente a la mismas se endilga el cargo de que contiene materias diferentes a las que se pretenden reglamentar, lo cual no es cierto, ya que el artículo 19 reglamentado señala expresamente que a los respectivos fondos de salud y educación de las entidades territoriales, se deberán girar igualmente todos los recursos que por cualquier concepto sean asignados para el respectivo sector recursos dentro de los cuales se entienden incluídos utilidades provenientes de la explotación del monopolio rentístico de loterías ordinarias o especiales de carácter departamental y de la explotación del derecho de la respectiva lotería a realizar sorteos extraordinarios, a que se contraen las normas acusadas.

Se tiene entonces que el cargo en estudio no prospera, ya que las normas reglamentadas (artículos 13 de las Ley 10ª de 1990 y 19 de la Ley 60 de 1993) se refieren de manera general a los recursos destinados a los fondos de salud, resultantes de la explotación de los monopolios rentísticos de los departamentos, razón por la cual se hacía imperiosa su reglamentación por el Gobierno Nacional.

Frente al segundo cargo: Considera el actor que se violó el artículo 4º de la Carta Política por falta de aplicación, ya que al ser esta norma de normas, lo está desconociendo el acto acusado al reglamentar una ley que no ha sido dictada.

El anterior cargo carece de vocación de prosperidad, ya que quedó claro en el cargo anteriormente analizado que respecto a las leyes proferidas con anterioridad a la vigencia de la Constitución Política de 1991, como es el caso de la Ley 10ª de 1990, en cuanto no sean compatibles con ese nuevo ordenamiento, seguirán vigentes, y respecto a la Ley 60 de 1993, quedó también establecido que la misma regula en forma general los recursos que por cualquier concepto sean asignados, entre otros, a los fondos de salud.

Frente al tercer cargo: estima el actor fue violado el artículo 121 de la Carta Política, por cuanto el Gobierno no podía regular una materia reservada a la ley, esto es, la organización, administración, control y explotación de los monopolios rentísticos.

Nuevamente la Sala hace hincapié en que el Decreto 1893 de 1994 no esta regulado el inciso 3º del artículo 336 de la Carta Política, pues no se discute que en efecto dichas materias corresponden a la ley. Cuestión distinta es la reglamentación que se esta haciendo de las Leyes 10ª de 1990 y 60 de 1993, en ejercicio de la potestad reglamentada atrbuída al Presidente de la República en el artículo 189 numeral 11 de la Carta Política.

Por lo anterior el cargo no prospera.

Frente al cuarto cargo: Violación del artículo 189 del numeral 11 de la Constitución Política.

Las consideraciones expuestas en los cargos ya analizados, sirven para desestimar igualmente este cargo.

Finalmente frente a la afirmación del actor en el sentido de que aquello que controvierte no es la destinación de las rentas a los servicios de salud ni los plazos para girarlas, sino el que los incisos acusados regulan temas de la administración de los monopolios rentísticos, tales como su presupuesto y los cierres contables, esta Corporación estima que no es cierto que aquí no se esté controvirtiendo la destinación de las rentas a los fondos de salud, pues precisamente sobre dicho tópico versan los actos demandados y las leyes que reglamentan y los cargos del actor se dirigen a señalar que las materias de aquéllos y éstas no coinciden y, que en consecuencia, no existe ley a reglamentar.

En cuanto a que lo que aquí se discute es el aspecto relativo al manejo presupuestal y al cierre contable, cuestiones que tienen que ver con aspectos administrativos de los monopolios rentísticos en sí mismos, según el parecer del demandante, se tiene que los artículos 13 de la Ley 10ª de 1990 y l19 de la Ley 60 de 1993 disponen que los fondos de salud se manejaran como una cuenta especial del presupuesto, sometida a las normas del régimen presupuestal y fiscal de la entidad territorial, razón por la cual, no se observa la Sala que con la adopción de la orden de girar los recursos en cuestión, sin necesidad de cierre contable, se éste desconocido el inciso 3º del artículo 336 de la Carta Política, pues lo que habría de determinarse sin con dicha medida se esta contrariando el régimen presupuestal y fiscal de la respectiva entidad territorial (de carácter departamental, distrital o municipal), cuestión ajena al presente proceso.

Por lo anterior, el cargo no prospera.

En síntesis, se tiene que mientras no se dicte una ley que regule más concretamente lo concerniente a los recursos provenientes de la explotación de los monopolios rentísticos, destinados, entre otros, a los fondos de salud, el régimen legal propio a que se contrae el inciso 3º del artículo 336 de la Constitución Política es el contenido en las leyes 10a. de 1990 y 60 luego las normas acusadas del Decreto 1893 de 1994 bien podrían reglamentar dichas leyes.

En mérito, de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo contencioso Administrativo, a través de su Sección Primera, oído previamente el concepto del Ministerio Público y de acuerdo con él, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de ley,

FALLA:

Primero. DENIEGANSE las pretensiones de la demanda.

Segundo. Por no haber sido utilizada, devuélvase la suma depositada para gastos ordinarios del proceso.

Tercero. En firme esta providencia, archívese el expediente previas las anotaciones de rigor.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha nueve (9) de agosto de mil novecientos noventa y seis (1996).

Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Presidente; Juan Alberto Polo Figueroa, Libardo Rodríguez Rodríguez, Manuel S. Urueta Ayola.