Fecha Providencia | 02/04/1998 |
Fecha de notificación | 02/04/1998 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Consejero ponente: Nicolás Pájaro Peñaranda
Norma demandada: decreto No. 1076 de 1.992
Demandante: NELSON MIGUEL SANCHEZ MARTINEZ
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
PLAN DE RETIRO COMPENSADO DE LOS EMPLEADOS DEL CONGRESO - Ámbito de Aplicación / ASISTENTES DE LOS CONGRESISTAS - Excepciones / ASISTENTES DE LOS CONGRESISTAS - Naturaleza
Los asistentes de los congresistas pertenecen a una categoría específica de funcionarios de la rama legislativa y tienen el carácter de empleados de libre nombramiento y remoción, como se infiere de lo previsto al respecto de las leyes 52 de 1978, 59 de 1982 y 28 de 1983, a las que hace referencia el escrito introductorio y la contestación de la demanda, por lo que como lo dijo la Corporación en la providencia de 19 de diciembre de 1994, bajo la orientación de la ley 4a. de 1992 resulta lógico que el plan de retiro compensado no se aplicará a funcionarios con tal carácter que podían ser desvinculados del servicio en cualquier momento sin sufrir menoscabo de sus derechos; se justificaba la indemnización para los empleados que gozaban de garantía de estabilidad, ya que esa era la orientación que debía tener el plan expedido por el Gobierno. Sería un contrasentido que el régimen de retiro compensado consagrado en uno de los decretos que precisamente desarrollan la ley 4a. de 1992, como lo es el 1076 de 1992, uno de cuyos parágrafos es acusado, fuera violatorio de sí mismo; que la ley en relación con la estabilidad en el cargo de los empleados del Congreso, no le da igual tratamiento a los asistentes de los congresistas, ya que no tienen período fijo y pueden ser nombrados y removidos por resolución de la mesa directiva en cualquier momento a solicitud del respectivo congresista que lo recomienda, de acuerdo con el numeral 3o. del art. 3o. de la ley 28 de 1983, frente a los demás, excepción hecha de los de la Presidencia y la 1a. y 2a. Vicepresidencias, quienes por mandato del art. 3o. de la ley 52 de 1978, permanecerán en sus empleos durante el período constitucional de la Cámara en que hubieren sido designados.
NOTA DE RELATORIA: Reiteración de la sentencia de 30 de noviembre de 1994, Exp. 7392, Ponente Dr. CARLOS ORJUELA GONGORA; sentencia de 19 de diciembre de 1994, Exp. 7344 Ponente Dra. CLARA FORERO DE CASTRO, y sentencia de 23 de enero de 1997, Exp. 13732, Ponente Dr. ANTONIO ALVARADO CABRALES. Menciona la sentencia C - 479 de 13 de agosto de 1992 de la Corte Constitucional.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDAConsejero ponente: NICOLAS PAJARO PEÑARANDASanta Fe de Bogotá, D.C., dos (2) de abril de mil novecientos noventa y ocho (1.998).
Radicación número: 10696
Actor: NELSON MIGUEL SANCHEZ MARTINEZ
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Procede la Sala a decidir el proceso de la referencia, en el cual se impetra la nulidad del parágrafo del artículo 1º del decreto No. 1076 de 1.992 proferido por el Gobierno Nacional, “por el cual se dictan normas sobre el retiro compensado de los empleados públicos al servicio del Congreso Nacional, y se dictan otras disposiciones en materia prestacional.” (fls. 43 a 47).
CONTENIDO DE LA DEMANDA:
El ciudadano Nelson Miguel Sánchez Martínez, en ejercicio de la acción pública de nulidad, solicita se declare la nulidad de la citada disposición (fl. 34).
En el capítulo de los hechos de la demanda expresa que el aludido decreto fue dictado en desarrollo de una ley marco (ley 4ª de 1.992); que el artículo 4º de la ley 52 de 1.978 establece que cada congresista en ejercicio podrá disponer de dos asistentes, los cuales estarán a su servicio directo y serán de libre nombramiento y remoción del Director Administrativo de cada cámara a solicitud escrita del respectivo senador o representante. El artículo 3º de la ley 59 de 1.982 determina que cada congresista en ejercicio tendrá un asistente más, que ejercerá sus funciones en la oficina que se le asigne en el capitolio y será de libre nombramiento y remoción del Director Administrativo de cada cámara a petición escrita del respectivo senador o representante.
Destaca que la ley 28 de 1.983 señala la categoría de funcionarios de la Rama Legislativa y procede a transcribir el contenido de los artículos 1o, 2º y 3º numeral 3º de dicha disposición legal. Según esta última norma los asistentes de los parlamentarios no tienen período fijo y pueden ser removidos por resolución de la Mesa Directiva en cualquier momento a petición del respectivo congresista que lo recomienda (fls. 35 y 36).
Agrega que ninguno de los desarrollos legales y reglamentarios que se han dado a los empleados de la Rama Legislativa, han discriminado a los asistentes de los parlamentarios (fl. 37).
El actor invoca como infringidos los artículos 2º, 46, 25 y 53 de la Constitución; 10 y 18 de la ley 4ª de 1.992; 384 de la ley 5ª de 1.992.
En el desarrollo del concepto de la violación manifiesta que con el fin de establecer el régimen salarial y prestacional de los empleados del Congreso Nacional, se profirió la ley 4ª de 1.992, la cual por contener una jerarquía de principios que tienen el carácter de fundamentales y por fijar ciertas pautas al Gobierno Nacional para su posterior desarrollo, se ubica dentro de las leyes que doctrinariamente se califican como leyes marco; no le está permitido al ejecutivo transgredir los límites que allí se le imponen y, por consiguiente, debe declararse la nulidad de toda decisión allí consagrada que exceda tales límites. El artículo 2º de la referida ley determina con absoluta transparencia los límites dentro de los cuales el Ejecutivo debe cumplir su tarea. El artículo 10º ibidem hace mención a que todo régimen prestacional o salarial que se establezca contraviniendo las normas contenidas en la ley o en decretos que expida el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos (fl. 39).
Por ende, el Gobierno Nacional no tiene autorización legal para excluir a ninguno de los miembros de la Planta de Personal del Congreso Nacional y menos puede establecer de manera arbitraria que un grupo de personas que pertenecen a la planta de personal, que cuentan con una asignación mensual precisa y cuyo nombramiento tiene consagrado previamente un procedimiento, queden excluidos de un régimen prestacional general y que comprende a todos los servidores del Congreso.
Reitera que los asistentes de los congresistas pertenecen a una categoría específica dentro de la Planta de Personal y hacen parte del grupo de los empleados de libre nombramiento y remoción de la Rama Legislativa al lado de los funcionarios de elección y de carrera administrativa. Los asistentes de los congresistas integran la llamada Unidad de Trabajo Legislativo, por lo que no tiene ningún sentido que se les excluya de forma arbitraria de un régimen que regula todo el cuerpo de servidores del Congreso de la República (fl. 40).
Expresa que es deber del Ejecutivo cumplir y hacer cumplir las leyes, por lo que, por ningún motivo, puede desconocer los preceptos constitucionales que como imperativo le obligan a respetar la jerarquía de las leyes, ejercer el poder público dentro de los términos que la propia Constitución Política le indica; propender porque al ciudadano se le respeten los derechos y garantías que ella consagra y que por su mandato debe desarrollar mediante decretos “cuando sólo se ha fijado un gran marco de acción para cumplir los propósitos plasmados como fines esenciales del Estado en el artículo 2º de la Carta”.
Concluye afirmando que en el literal c) del artículo 19 de la Carta, se autoriza al Congreso para que expida normas generales y señale en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe someterse el Gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y miembros del Congreso, entre otros. No se le facultó para que a su arbitrio y por criterio propio, incluyera y excluyera a determinados funcionarios; tampoco para que consagrara gratuitamente excepciones a determinado régimen. Al hacerlo así, infringe las disposiciones que tutelan los derechos de los asistentes de los Congresistas, “en abierta oposición al mandato constitucional y a los objetivos y criterios que el mismo Congreso le predeterminó en la ley 04 de 1.992”.
SUSPENSION PROVISIONAL
Solicitó el actor en el escrito introductorio del proceso la suspensión provisional del acto acusado por la violación flagrante del artículo 10º de la ley 04 de 1.992 (fls. 40 y 41).
La Sala denegó la suspensión provisional solicitada (fl. 57), por las razones que expone en su providencia del 14 de julio de 1.995 “pues en las condiciones vistas se requería que mediante la confrontación del acto acusado con las normas invocadas, pudiere establecerse a simple vista, que en principio no existía justificación legal para haber excluido de la aplicación del decreto 1076 de 1.992 a los asistentes de los Congresistas” (fl. 56).
CONTESTACION DE LA DEMANDA
El apoderado de la Nación (fl. 82), en la contestación de la demanda (fls. 74 a 78), solicita a la Corporación declararse inhibida para fallar o, en su defecto, declarar ajustada a la Constitución y a la ley, “la disposición objeto del presente proceso” (fl. 78).
Afirma que los planes de retiro compensado a que hace referencia el decreto 1076 de 1.992, debieron realizarse entre el 1º y el 19 de julio de 1.992 y entre el 1º y el 30 de octubre de el mismo año, razón por la cual no puede pretenderse la nulidad de las normas que tengan como objeto dicho plan de retiro, ya que las mismas, de conformidad con el artículo 66 del C.C.A., han perdido su fuerza ejecutoria. En efecto, la vigencia de tales disposiciones depende del cumplimiento de su objeto, el cual ya fue agotado, por lo que no resulta viable pretender excluir formalmente del ordenamiento jurídico, un precepto que materialmente ya no hace parte del mismo.
De otra parte, si lo que alega el actor es el perjuicio ocasionado por la disposición jurídica que impugna, el proceso de nulidad simple “no es el previsto legalmente para discutir sobre tal aspecto” (fl. 75).
Expone que sin perjuicio de lo anterior, los planes de retiro compensado consagrados en el decreto 1076 de 1.992 tienen como objeto los servidores públicos que no sean nombrados y removidos libremente, pues, como suponen una indemnización, ésta sólo opera para quienes se encuentren vinculados con la administración a través de la carrera administrativa o por una relación laboral como trabajador oficial. Por ende, servidores públicos que son designados y removidos libremente no pueden tener derecho a una indemnización. En el evento de los funcionarios de libre nombramiento y remoción no existe causa jurídica que justifique la indemnización, porque en dichos cargos es esencial su nacimiento y terminación unilaterales por parte del nominador, como lo ha manifestado la jurisprudencia de la Corte Constitucional (fl. 76).
Dice el apoderado de la Nación que, de acuerdo con las leyes que transcribe en la contestación de la demanda, se observa que los cargos de asistentes de congresistas son de libre nombramiento y remoción y por lo tanto “no son susceptibles de indemnización cuando el nominador ejerce la respectiva facultad legal, tal como lo pretende el demandante”.
EL CONCEPTO FISCAL
El señor Procurador Cuarto Delegado (E) en su concepto (fls. 88 a 98), considera por las razones que allí expone que las disposición impugnada se ajusta a derecho, por lo que solicita se denieguen las pretensiones invocadas en el libelo demandatorio.
Procede la Sala a decidir, previas las siguientes
CONSIDERACIONES
Precisa la Sala, en primer lugar, que, en su criterio, los argumentos expuestos por el apoderado de la Nación en la contestación de la demanda para que en el caso sub - lite se profiera una decisión inhibitoria (fl. 87), carecen de fundamento.
En efecto, la circunstancia de que ya se hubiese cumplido el objeto del plan de retiro compensado establecido en el decreto No. 1076 de 1.992 y que debía realizarse en las fechas a que hace mención el apoderado de la Nación (fl. 75), en los términos previstos en el artículo 12 ibidem (fl. 45), no impide a la Corporación adoptar una decisión de fondo en este asunto, ante el hecho de haber producido efectos jurídicos el citado decreto NO. 1076.
De otra parte, si bien es cierto que el actor, al solicitar la suspensión provisional del acto administrativo acusado, alude a los perjuicios que se causan a quienes ostentan la calidad de asistentes de los congresistas “por cuanto les quita la posibilidad de acceder al régimen prestacional establecido en el decreto 1076 de 1.992.” (fl. 41), del análisis en conjunto del contenido de la demanda se observa que se ejerce la acción pública de nulidad contra una disposición de carácter general aunque con destinación específica y que al impetrar la anulación del acto impugnado se persigue ante todo la defensa del orden jurídico con fundamento en la jerarquía normativa de carácter constitucional y legal que se invoca como infringida en el escrito introductorio (fl. 37).
En consecuencia, no es improcedente la acción pública de nulidad instaurada por el demandante dentro del presente proceso.
Ahora bien, se trata de dilucidar la legalidad del parágrafo del artículo 1º del decreto No. 1076 de 1992, “por el cual se dictan normas sobre el retiro compensado de los empleados públicos al servicio del Congreso Nacional, y se dictan otras disposiciones en materia prestacional”, en cuanto dispuso que el citado decreto no se aplica a los asistentes de los congresistas (fl. 43).
El citado decreto fue expedido en desarrollo de lo dispuesto en la ley 4a. de 1992, la cual determina en su artículo 18 que el Gobierno nacional establecerá por una sola vez el plan de retiro compensado de los funcionarios del Congreso Nacional, el cual debe comprender indemnizaciones por concepto de pago de salarios, primas, bonificaciones y demás prestaciones sociales y / o pensiones de jubilación.
Como se sabe, mediante la referida ley 4a. se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la determinación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la regulación de las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales y se profieren otras disposiciones de acuerdo con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política.
La ley 4a. de 1992 buscó unificar los regímenes prestacionales existentes para un mejor control del gasto público y, con el retiro compensado de los funcionarios del Congreso Nacional, facilitar la reestructuración administrativa permitiendo al Ejecutivo fijar por una sola vez y para dicho efecto, pautas que tuvieran en cuenta los derechos de los empleados de la Rama Legislativa que se acogieran al plan, con el fin de que con su desvinculación del servicio no sufrieran lesión alguna.
Según lo previsto en el artículo 1° del decreto No. 1076 de 1992, el plan de retiro compensado se aplicaría al personal administrativo designado por las nuevas directivas, el personal elegido por los miembros del Congreso Nacional cuyos empleos figuraban en las plantas de personal consagradas en las leyes 52 de 1978 y 28 de 1983, a los exfuncionarios desvinculados en el período del Congreso en curso que debieron ser reintegrados por mandato judicial o conciliación administrativa.
De otra parte, los artículos 7° y 8° del decreto 1076 determinaron los conceptos salariales y prestacionales que se debían cancelar a quienes fueran desvinculados del cargo.
Luego, el 11 de agosto de 1992 el Gobierno Nacional profirió el decreto No. 1330, en desarrollo del artículo 18 de la ley 4a. de 1992, mediante el cual se dictan algunas normas relacionadas con el plan de retiro compensado adoptado mediante decreto No. 1076 de1992.
Como lo expresó la Sala en sentencia del 30 de noviembre de 1994, expediente No. 7392, actor: Raúl De J. Villegas Gutiérrez, Consejero Ponente: Doctor Carlos Arturo Orjuela Góngora, se tiene que lo que el Presidente de la República hizo al dictar los decretos Nos.1076 y 1330 de 1992, fue desarrollar la ley marco, que señaló las disposiciones, objetivos y criterios que debía observar aquél para la fijación del régimen salarial y prestacional a que ya se ha hecho referencia, como también para expedir otras normas de acuerdo con lo previsto en el artículo 150, numeral 19 literales e) y f) de la Carta. Lo único que llevó a cabo el Gobierno Nacional al expedir el decreto No. 1330 de 1992 fue llenar los vacíos o inconsistencias existentes en el decreto 1076 del mismo año y regular algunas excepciones para la aplicación del plan de retiro compensado, advirtiendo a qué empleados no se aplicaría; no obstante, con tales excepciones no se creó un plan de retiro compensado diferente ya que lo único que se hizo fue restringir su campo de aplicación.
De igual modo, como lo dijo la Corporación en sentencia del 19 de diciembre de 1994, expediente No. 7344, actor: Fernando Calle Parra, Magistrada Ponente: Doctora Clara Forero de Castro, bajo la orientación de la ley 4a. de 1992 resulta lógico que el plan de retiro compensado no se aplicará a los empleados de libre nombramiento y remoción que podían ser desvinculados del servicio en cualquier momento sin sufrir menoscabo de sus derechos, ni a aquellos cuyo período vencía el 19 de julio de 1992, puesto que así mismo podían ser retirados al terminar éste, sin violación de ningún derecho. Se justificaba la indemnización para los funcionarios con período mayor o inscritos en carrera administrativa, que por dicha razón gozaban de garantía de estabilidad; según la mencionada ley, esa era la orientación que debía tener el plan expedido por el Gobierno.
Añade la providencia aludida que como el decreto No. 1076 de 1992 no se ajustó a dicha perspectiva porque no excluyó a estos funcionarios para los cuales no se justificaba legalmente una indemnización, esa omisión fue corregida por el artículo 1° del decreto N° 1330 de 1992, en el cual no se modificó el plan concebido en el primero sino que se hizo precisión respecto de sus beneficiarios; no podía el Gobierno dictar un nuevo plan cambiando las bases del mismo, pero sí tenía facultad para indicar quiénes, según la ley podían acogerse a él.
Se reiteran allí los planteamientos expuestos en la sentencia del 30 de noviembre de 1994, agregando además que la norma impugnada (art. 1° del decreto 1330 de 1992) no establece un nuevo plan de retiro, “y que la posibilidad de fijarlo por una sola vez, no implicaba que tuviera que estar contenido en un único acto; podía estar previsto en varios siempre que fuera un solo plan”.
Entre los decretos 1076 y 1330 de 1992 no existe conflicto, porque ellos integran “un cuerpo armónico”, según criterio jurisprudencial de la Sala (Sentencia del 23 de enero de 1997, expediente N° 13732, actor: Jairo Jiménez López, Consejero Ponente: Doctor Antonio Alvarado Cabrales).
Como lo manifiesta el actor en el libelo demandatorio, los asistentes de los congresistas pertenecen a una categoría específica de funcionarios de la rama legislativa y que tienen el carácter de empleados de libre nombramiento y remoción (fl. 39), como se infiere de lo previsto al respecto en las leyes 52 de 1.978, 59 de 1.982 y 28 de 1.983 (fls. 9, 11 y 12), a las que hace referencia el escrito introductorio y la contestación de la demanda (fl. 77), por lo que como lo dijo la Corporación en la mencionada providencia del 19 de diciembre de 1.994, bajo la orientación de la ley 4ª de 1.992 resulta lógico que el plan de retiro compensado no se aplicara a funcionarios con tal carácter que podían ser desvinculados del servicio en cualquier momento sin sufrir menoscabo de sus derechos; se justificaba la indemnización para los empleados que gozaban de garantía de estabilidad, ya que esa era la orientación que debía tener el plan expedido por el Gobierno.
En sentencia C - 479 del 13 de agosto de 1.992, sostuvo la Corte Constitucional que dirigir “este tipo de plan al personal de libre nombramiento y remoción, significa, como ya se dijo, reconocer y pagar una compensación sin causa a un funcionario que dada la naturaleza de su vínculo con la administración, puede, en virtud de la facultad conferida por la ley al nominador, ser desvinculado sin que se le reconozcan derechos y prestaciones sociales distintas de aquellas con las que el Estado mediante la ley ampara a esta clase de servidores públicos”, criterio jurisprudencial que resulta aplicable al caso sub - judice.
Reitera ahora, además, la Sala lo planteado en su providencia del 14 de julio de 1.995, según la cual, sería un contrasentido que el régimen de retiro compensado consagrado en uno de los decretos que precisamente desarrollan la ley 4ª de 1.992, como lo es el 1076 de 1.992, uno de cuyos parágrafos es acusado, fuera violatorio de sí mismo; que la ley en relación con la estabilidad en el cargo de los empleados del Congreso, no le da igual tratamiento a los asistentes de los congresistas, ya que no tienen período fijo y pueden ser nombrados y removidos por resolución de la Mesa Directiva en cualquier momento a solicitud del respectivo congresista o que lo recomienda, de acuerdo con el numeral 3º del artículo 3º de la ley 28 de 1.983, frente a los demás, excepción hecha de los de la Presidencia y 1ª y 2ª Vicepresidencias; quienes por mandato del artículo 3º de la ley 52 de 1.978, permanecerán en sus empleos durante el período constitucional de la Cámara en que hubieren sido designados.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A :
Deniéganse las súplicas de la demanda en el proceso incoado por NELSON MIGUEL SANCHEZ MARTINEZ con el fin de obtener la nulidad del parágrafo del artículo 1° del decreto 1076 de 1.992 proferido por el Gobierno Nacional.
Cópiese, notifíquese, cúmplase y publíquese en los Anales del Consejo de Estado y cúmplase. Archívese el expediente.
La anterior providencia la estudió y aprobó la Sala en sesión celebrada el día dos (2) de abril de mil novecientos noventa y ocho (1.998).
| JAVIER DIAZ BUENO | SILVIO ESCUDERO CASTRO |
| AUSENTE | |
| CLARA FORERO DE CASTRO | CARLOS A.ORJUELA GONGORA |
| NICOLAS PAJARO PEÑARANDA | DOLLY PEDRAZA DE ARENAS |
| AUSENTE | |
| ENEIDA WADNIPAR RAMOS | |
| Secretaria | |