Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Consejero ponente:  Ernesto Rafael Ariza Muñoz

Norma demandada:  Decreto 1484 de 28 de julio de 1.973

Demandante:  LUIS CARLOS GOMEZ JARAMILLO

Demandado:  GOBIERNO NACIONAL

ILEGALIDAD SOBREVINIENTE - Improcedencia / IMPORTACION DE PRODUCTOS AGRICOLAS - Fijación Cuotas de Fomento / CUOTAS DE FOMENTO - Naturaleza / CUOTAS DE FOMENTO - Destinación

Sólo se ha admitido por esta Jurisdicción la posibilidad de vicios de inconstitucionalidad sobreviniente, en aplicación del artículo 4o. de la Constitución Política, más no de ilegalidad sobreviniente, como el que plantea el actor en relación con el artículo 2o. de la Ley 225 de 1995, ya que, conforme al artículo 84 del C.C.A., los actos administrativos sólo deben juzgarse a la luz de las disposiciones legales vigentes al momento de su expedición. Las cuotas de fomento, a que aluden las normas acusadas, constituyen una contribución parafiscal y no un impuesto. En efecto, tales cuotas gravan a los importadores de ciertos productos agrícolas y la destinación de las mismas es para el estímulo de la producción de dichos productos y la producción nacional de materias primas para los mismos. En consecuencia, no se da el elemento de generalidad que caracteriza al impuesto. Siendo así tales cuotas no entran a engrosar el presupuesto y benefician a un sector determinado; el agrícola. Ahora, teniendo dichas cuotas el carácter de contribución parafiscal, por su naturaleza tienen una destinación específica, la cual, como ya se dijo, es el estímulo de la producción de los productos agrícolas a que ellas aluden y la producción nacional de materias primas para los mismos; y por no constituir renta nacional no está en capacidad de transgredir el artículo 359 de la Carta Política. Desvirtuado así el carácter de impuesto de las cuotas de fomento objeto de los actos administrativos acusados, los cargos de la demanda no están llamados a prosperar.

NOTA DE RELATORIA: Reitera el pronunciamiento del 16 de junio de 1998 de la Sala Plena Exp. AI - 009, Ponente: Dr. ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ, relacionado con las contribuciones parafiscales. Menciona la sentencia C - 465 / 93 del 21 de octubre de 1993, Ponente: Vladimiro Naranjo., sobre las cuotas de fomento. Reitera lo expresado en el concepto 455 de 9 de octubre de 1992, Ponente: Dr. JAIME PAREDES TAMAYO.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., diez (10) de septiembre de mil novecientos noventa y ocho (1.998).

Radicación número: 4820

Actor: LUIS CARLOS GOMEZ JARAMILLO

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

Referencia: Acción de Nulidad

El ciudadano y abogado LUIS CARLOS GOMEZ JARAMILLO, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., ha presentado demanda ante esta Corporación tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de los artículos 2º, 3º y 9º del Decreto 1484 de 28 de julio de 1.973, “por el cual se establece el nuevo Arancel de Aduanas y se dictan otras disposiciones”, expedido por el Gobierno Nacional, y 11 del Decreto 2845 de 26 de diciembre de 1.974, “por el cual se introducen algunas modificaciones en el Arancel de Aduanas”, expedido por el Gobierno Nacional.

I-. FUNDAMENTOS DE DERECHO

I.1-. En apoyo de sus pretensiones el actor adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación (folios 6 a 10):

Las disposiciones acusadas violan los artículos 95, numeral 9, 150, numeral 12, 359 y 363 de la Constitución Política y 2º de la Ley 225 de 1.995 (Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional), por las siguientes razones:

Con el nombre de “cuotas de fomento” se estableció una tarifa, sobrearancel o derecho aduanero a la importación de algunos productos. Estas cuotas no son nada distinto de lo que a partir de la Constitución Política de 1.991 se han denominado contribuciones parafiscales.

En la Constitución Política no existe una definición de contribuciones parafiscales sino que se hace una mención de ellas en los artículos 150, numeral 12, 179, numeral 3, y 338. En cambio el artículo 2º de la Ley 225 de 1.995 sí las define y así mismo la Corte Constitucional ha concretado sus características.

De la simple lectura de las normas demandadas resulta evidente que los sujetos pasivos de las contribuciones son los importadores de unos productos cuya importación es libre (artículos 333 de la Constitución Política y 3º de la Ley 7ª de 1.991), es decir, que puede realizarla cualquier persona, bien sea nacional o extranjera, natural o jurídica, de derecho privado o público, agricultor, industrial o comerciante, con nexos contrapuestos respecto de los agricultores favorecidos con las inversiones que se lleven a cabo con el producto del recaudo de la pretendida contribución. Se trata pues de un conjunto heterogéneo que no se identifica con tales agricultores y, por lo mismo, no se beneficia de la utilización que se le dé a los dineros recaudados. Es decir, que no se da una de las características que señala la jurisprudencia de la Corte Constitucional como condición esencial para la parafiscalidad, como es la destinación exclusiva de los recursos para beneficio del sector, gremio o grupo que los tributa.

Está claro entonces que se trata de un impuesto injusto e inequitativo, por lo cual se violan las normas antes mencionadas, según las cuales las contribuciones a cargo de los ciudadanos deben obedecer a los conceptos de justicia y equidad.

Adicionalmente, dicha contribución no reúne la condición de excepcionalidad que por mandato expreso del numeral 12 del artículo 150 de la Constitución se exige para esta clase de tributos, ya que no es excepcional la contribución que en lugar de gravar a un determinado grupo o sector, grava a un conglomerado heterogéneo de personas que realizan la actividad.

Por último, tiene una destinación específica, por lo cual se viola el artículo 359 de la Constitución Política, que prohibe al legislador la creación de rentas nacionales con destinación específica, salvo unas excepciones, dentro de las cuales no se encuentra la contribución creada en el Decreto 1484 de 1.973.

Aún cuando las normas acusadas son anteriores a 1.991, debe darse aplicación al artículo 4º de la Constitución Política.

I.2-. El ciudadano Mario Augusto Gómez Cuartas, a quien se le reconoció como coadyuvante, en escrito obrante a folios 128 a 130, manifiesta que las normas demandadas, adicionalmente, vulneran el artículo 150, numerales 10, 12 y 19, de la Constitución Política, porque, a su juicio, las cuotas de fomento creadas no están supeditadas a razones de política comercial, como lo exige el artículo 150, numeral 19, literal c), y lo que crearon fue un real impuesto con destinación específica, lo cual sólo excepcionalmente lo puede hacer el Congreso, conforme al artículo 150, numerales 10 y 12.

II-. TRAMITE DE LA ACCION

A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.

II.1-. CONTESTACION DE LA DEMANDA

La Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público -, a través de apoderada, contestó la demanda y para oponerse a la prosperidad de las pretensiones de ésta adujo, en esencia, lo siguiente (folios 143 a 151):

Las cuotas a que se contraen las normas demandadas son una contribución parafiscal legalmente establecida que grava únicamente a los importadores de ciertos productos agrícolas y cuyo recaudo está destinado a estimular la producción de los productos afectados por las cuotas y en todo caso a la producción nacional de materias primas que en la actualidad se importan al país. No se trata de un impuesto ya que existen claras diferencias en relación con éste.

Para que se pueda configurar la parafiscalidad no se requiere que el provecho que obtengan los importadores sea directo y en proporción a la cuota que aportan, porque de lo contrario se convertiría en una tasa, es necesario que se centre en un determinado grupo social o económico, lo cual significa que los sujetos pasivos de la contribución no son determinados de manera individual, sino que corresponden a un determinado sector, para que la correspondencia o retribución de los dineros recaudados se realice en el mismo sector gravado.

La doctrina y la jurisprudencia han entendido que la prohibición del artículo 359 de la Carta Política se aplica exclusivamente a las rentas nacionales de carácter tributario y no a las contribuciones parafiscales. Dicha norma excluye del presupuesto las rentas nacionales de destinación específica, pero no prohibe la creación de contribuciones parafiscales que por su naturaleza tienen una destinación específica, al beneficiar directa o indirectamente el sector gravado.

III-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO

El señor Procurador Noveno Delegado en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado se muestra partidario de que se remita el expediente a la sección Cuarta de esta Corporación por cuanto las cuotas de fomento, según concepto de radicación núm. 455 de 9 de octubre de 1.992 de la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, son contribuciones parafiscales, luego la competencia para conocer del proceso corresponde a dicha Sección.

IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Los artículos 2º, 3º y 9º del Decreto 1484 del 28 de julio de 1.973, prevén:

“Artículo 2º Cuotas de Fomento. La importación de las mercancías que se enumeran a continuación requiere consignación previa en el Banco de la República del valor de las cuotas de fomento que se determinan en seguida, sin perjuicio de los gravámenes de importación correspondientes…..”

“Artículo 3º El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en conjunto con los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Económico, determinará mediante reglamentación especial la forma de utilización de los fondos depositados en el Banco de la República provistos por estas cuotas.

En la reglamentación deberá quedar establecido que las campañas de fomento financiadas por estos medios serán dedicadas preferentemente a estimular la producción de los productos afectados por las cuotas, pero en todo caso, a la producción nacional de materias primas que en la actualidad se importan al país”.

“Artículo 9º Este Decreto rige a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial”.

El artículo 11 del Decreto 2845 de 26 de diciembre de 1.974, es del siguiente tenor:

” Restablécese la cuota de fomento de diez centavos (0.10) por cada kilogramo para la importación de trigo, posición 10.01.01.99 del Arancel de Aduanas de conformidad con los Decretos 3078 de 1954 y 1484 de 1973, la cual había sido suspendida por el artículo 2º del Decreto 2133 de 1974”.

A juicio del actor las disposiciones antes transcritas constituyen un impuesto, injusto e inequitativo, y no una contribución parafiscal, por lo cual se transgreden los artículos 95, numeral 9, 150, numeral 12, 359 y 363 de la Constitución Política y 2º de la Ley 225 de 1.995.

Como lo advirtió la Sala al pronunciarse sobre la solicitud de suspensión provisional, y ahora lo reitera, sólo se ha admitido por esta Jurisdicción la posibilidad de vicios de inconstitucionalidad sobreviniente, en aplicación del artículo 4º de la Constitución Política, más no de ilegalidad sobreviniente, como el que plantea el actor en relación con el artículo 2º de la Ley 225 de 1.995, ya que, conforme al artículo 84 del C.C.A., los actos administrativos sólo deben juzgarse a la luz de las disposiciones legales vigentes al momento de su expedición.

Ahora, en lo que respecta a los cargos de violación de las disposiciones constitucionales, es preciso tener en cuenta lo que debe entenderse por contribución parafiscal y por impuesto, atendiendo los criterios jurisprudenciales y doctrinarios que se han fijado al respecto.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación en sentencia de 16 de junio de 1.998 (Expediente núm. AI-009, actor: José Nicolás Díez Díez, Consejero ponente doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz), tuvo oportunidad de precisar el concepto de contribución parafiscal, razón por la cual la Sala se remite a lo allí expuesto.

Al efecto, se dijo en la precitada sentencia:

“….Por su parte, la misma Corporación, en reiterados pronunciamientos, entre ellos, en la precitada sentencia C-040 de 11 de febrero de 1.993 y en las sentencias núms. C-490 de 28 de octubre de 1.993 (Expediente núm. D-283, Magistrado ponente doctor Alejandro Martínez Caballero); C-308 de 7 de julio de 1.994 (Expediente núm. D-476, Actor: Milcíades Zuluaga Herrera, Magistrado ponente doctor Antonio Barrera Carbonell); C-546 de 1º de diciembre de 1.994 ( Expediente núm. D-618, Actor: Gaspar Caballero, Magistrado ponente doctor Alejandro Martínez Caballero); y C-191 de 8 de mayo de 1.996 (Actor: Juan Carlos Ramírez, Magistrado ponente doctor Alejandro Martínez Caballero), precisó que los recursos parafiscales son cobrados a una parte de la población, destinados específicamente a cubrir intereses del grupo gravado, no engrosan el monto global del presupuesto, son extraídos en forma obligatoria de un sector económico para ser invertidos en el propio sector con exclusión del resto de la sociedad, y el sujeto gravado no puede eximirse del deber de pagar la contribución.

La Sección Cuarta del Consejo de Estado en sentencia de 6 de junio de 1.997 (Expediente núm. 8249, Actor: Carlos Alberto Arias Aristizábal, Consejera ponente doctora Consuelo Sarria Olcos), precisó lo siguiente:

“Para hacer claridad en el tema, resumidamente, mientras el impuesto surge unilateral, obligatoria y coactivamente del solo hecho de la sujeción de los contribuyentes o responsables al poder de imposición del Estado, sin contraprestación o equivalencia individual, y la tasa, aunque fundada igualmente en el poder de imposición y en la ley, corresponde a la prestación concreta e individualizada de un servicio al contribuyente o responsable, la contribución especial, muy próxima a la tasa por los denotados caracteres esenciales, difiere de ésta, sin embargo, en cuanto el beneficio individual o de un grupo social, reportado por la realización de obras o gastos públicos o por especiales actividades de servicio del Estado, debe concretarse en una ventaja efectiva y mensurable para dichos beneficiarios, en términos económicos y monetarios.

“Tradicionalmente, las contribuciones especiales se han clasificado en contribuciones de mejoras (por valorizaciones de la propiedad inmueble en razón de obras públicas) y contribuciones parafiscales (por servicios de ciertos entes públicos: previsión o seguridad social, fondos agropecuarios o de reforestación, fondo cafetero, cámaras de comercio, centros de estudio), esto es, que dentro de la ortodoxia conceptual de los hacendistas, no existen, propiamente, las “contribuciones fiscales”, de que habla la sentencia, ni mucho menos las “parafiscales”, a que también alude ésta, con el sentido de gravamen a los proyectos de construcción, pues esto desvirtúa completamente los elementos reconocidos de la parafiscalidad.

“Puesto que con referencia al tributo que se pretende recaudar por aplicación de la norma censurada, no se prevén ventajas o beneficios individuales, para determinadas personas o grupos de éstas, susceptibles de medición específicamente monetaria o dineraria, evidentemente no cabe atribuir a dicho gravamen el carácter de tasa o de contribución especial, ni menos “parafiscal”, sino el de impuesto, como así se definió, en caso similar, por sentencia de la Sección Primera de esta Corporación, de 21 de enero de 1994, Expediente No. 2647, Consejero Ponente Dr. Miguel González Rodríguez….”

El Instituto de Derecho Tributario, en concepto dirigido a la Corte Constitucional dentro del expediente núm. D-0001420… destaca….”En definitiva, cabe afirmar que las características de la parafiscalidad son las siguientes: En primer lugar, la existencia de un beneficio predicable de un grupo o sector de personas o sujetos y no todos los asociados, por razón de la actividad profesional que desarrollan u otras causas similares. En segundo lugar, la desproporción entre lo que el contribuyente paga y el beneficio que recibe, consideración esta que permite distinguir la contribución de la tasa. En tercer lugar, la destinación del tributo directamente a la entidad que ha de percibirlo como medio financiero para la ejecución de la actividad o labor que reporta el beneficio al grupo o sector de que se trate, de modo tal que no se confunde con el resto de ingresos y recursos del Estado en una unidad de caja…”.

El tratadista Juan Camilo Restrepo en su libro ”Hacienda Pública”, 3ª Edición, Universidad Externado de Colombia, señala que…. las contribuciones parafiscales se establecen en provecho de organismos privados o públicos pero no encargados de la prestación de servicios públicos administrativos propiamente dichos, como por ejemplo la retención cafetera (página 127).

En cuanto al impuesto, la Corte Constitucional en sentencia C-465/93 de 21 de octubre de 1.993 (Actor, Jorge Humberto Botero Angulo, Magistrado ponente, doctor Vladimiro Naranjo Mesa), consideró lo siguiente:

“…La doctrina sobre el tema de las finanzas públicas ha clasificado los ingresos fiscales en tres categorías: en primer lugar, los impuestos; en segundo lugar, las tasas retributivas por la prestación de servicios públicos, y, finalmente, las contribuciones parafiscales.

a. El impuesto: Se ha definido como un ingreso tributario que se exige sin contar con el consentimiento directo del obligado y sin consideración al beneficio inmediato que el contribuyente pueda derivar de la acción posterior del Estado. Es, pues, un acto que implica la imposición de un deber tributario para un fin que pretende satisfacer el interés general; este deber es señalado unilateralmente por la autoridad del Estado y el obligado no señala el destino del tributo, sino que su acto se limita a una sujeción a la autoridad que lo representa mediatamente a él de suerte que el fin, de una u otra forma, no solo es preestablecido por la expresión de la voluntad general, sino que vincula al contribuyente, en cuanto éste se beneficia del bien común que persigue toda la política tributaria.

El profesor Esteban Jaramillo ofrece una definición adecuada de impuesto, en el sentido de señalar tanto su género próximo como su diferencia específica: Impuesto es el tributo obligatorio exigido por el Estado a los individuos, para atender a las necesidades del servicio público, sin tener en cuenta compensaciones o beneficios especiales.

…Esta Corporación ha señalado las características de los impuestos, en los siguientes términos:

“a. Mientras la cuota se cobra a un gremio económico específico para cobrar intereses del mismo, el impuesto no guarda relación directa con un beneficio derivado por el contribuyente.

“b. Una vez pagado el impuesto, el Estado dispone de él indiscriminadamente, de acuerdo a (sic) criterios y prioridades distintos de los del contribuyente.

“c. El impuesto no se destina a un servicio público específico, sino a las arcas generales para atender todos los servicios necesarios, salvo cuando se trate de rentas o impuestos de destinación específica….”

El tratadista Juan Camilo Restrepo en su obra antes mencionada al referirse al impuesto dice que en éste, a diferencia de la tasa, no se está pagando un servicio específico o retribuyendo una prestación determinada (pág. 126).

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en el Concepto radicado bajo el núm. 455 de 9 de octubre de 1.992, con ponencia del Consejero doctor Jaime Paredes Tamayo, concluyó que las cuotas de fomento (arrocero, ceralista, cacaotero y panelero) no son un impuesto sino una contribución parafiscal, ya que están destinadas al estímulo de la producción en un área determinada de la actividad agrícola.

Aplicando la concepción jurisprudencial y doctrinal que antecede concluye la Sala que las cuotas de fomento, a que aluden las normas acusadas, constituyen una contribución parafiscal y no un impuesto.

En efecto, tales cuotas gravan a los importadores de ciertos productos agrícolas y la destinación de las mismas es para el estímulo de la producción de dichos productos y la producción nacional de materias primas para los mismos. En consecuencia, no se da el elemento de generalidad que caracteriza al impuesto.

Siendo así tales cuotas no entran a engrosar el presupuesto y benefician a un sector determinado: el agrícola.

Ahora, teniendo dichas cuotas el carácter de contribución parafiscal, por su naturaleza tienen una destinación específica, la cual, como ya se dijo, es el estímulo de la producción de los productos agrícolas a que ellas aluden y la producción nacional de materias primas para los mismos; y por no constituir renta nacional no está en capacidad de transgredir el artículo 359 dela Carta Política.

Desvirtuado así el carácter de impuesto de las cuotas de fomento objeto de los actos administrativos acusados, los cargos de la demanda no están llamados a prosperar, dado que el fundamento central de los mismos descansa en tal carácter.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A :

DENIEGANSE las pretensiones de la demanda.

Devuélvase al actor la suma de dinero depositada para gastos ordinarios del proceso, por no haber sido utilizada.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 10 de septiembre de 1.998.