Fecha Providencia | 15/04/1994 |
Fecha de notificación | 15/04/1994 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Consejero ponente: Ernesto Rafael Ariza Muñoz
Norma demandada: Decreto 2171 de 1992
Demandante: ARMANDO NOVOA GARCIA Y OTROS
Demandado: NACION - MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS Y TRANSPORTE
SIN EXTRACTO DE RELATORÍA
MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS Y TRANSPORTE – Reestructuración / DECRETO LEGISLATIVO DE FACULTADES CONSTITUCIONALES - Temporalidad
La Sala rectificó la posición que sostuvo inicialmente en el sentido de que la función de modificar o adecuar la estructura interna y la planta de personal de la Administración Central corresponde de manera permanente al Gobierno, para lo cual no requiere de autorización expresa ni la indicación de término alguno para su ejercicio, por mandato del artículo 189 ordinal 14 de la Carta, en concordancia con el artículo 75 del Decreto Ley 1042 de 1978. Así el plazo a que se refiere el artículo 160 tiene que ver con la adecuación de la estructura interna y de la planta de personal del Ministerio de Obras Públicas y Transporte y sus entidades adscritas y vinculadas. DENIEGA LA SUSPENSION PROVISIONAL de los efectos de la expresión "a más tardar el 31 de diciembre de 1993" contenida en el artículo 160 del Decreto 2171 de 1992
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero Ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ
Santafé de Bogotá, D.C, quince (15) de abril de mil novecientos noventa y cuatro (1994)
Radicación número:
Actor: ARMANDO NOVOA GARCIA Y OTROS
Demandado: NACION - MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS Y TRANSPORTE
Referencia: Expedientes acumulados Nos. 2339, 2344,2368 y 2528.
Decretada la acumulación de los procesos de la referencia, y para reponer la actuación procesal anulada, decide la Sala el recurso de reposición interpuesto oportunamente por la apoderada de la Nación-Ministerio de Obras Públicas y Transporte en el expediente No. 2339, contra el auto de 6 de agosto de 1993, en cuanto en su punto 2o. decretó la suspensión provisional de los efectos de la expresión "a más tardar el 31 de diciembre de 1993", contenida en el artículo 160 del Decreto 2171 de 30 de diciembre de 1992 "por el cual se reestructura el Ministerio de Obras Públicas y Transporte como Ministerio de Transporte y se suprimen, fusionan y reestructuran entidades de la rama ejecutiva del orden nacional", expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo transitorio 20 de la Constitución Política.
I-. EL AUTO RECURRIDO
Sostuvo esta Sección, en lo pertinente, lo siguiente:
"... Para la Sala el cargo del actor es atendible y debe, en consecuencia, decretarse la medida precautoria de la expresión "a más tardar el 31 de diciembre de 1993" contenida en el expresado artículo 160, dado que, como lo ha sostenido esta Corporación en varios pronunciamientos, el Gobierno excedió el plazo previsto en el precepto constitucional transitorio para fijar la planta de personal del Ministerio de Transportes y sus entidades adscritas y vinculadas, atribución ésta que es un desarrollo o consecuencia de las facultades de reestructurar, fusionar o suprimir, conferidas al Gobierno y que debía ejercer éste en el término perentorio e improrrogable de dieciocho meses..." (folio 163).
II-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO
Se aducen, en esencia, los siguientes argumentos:
1°): En el caso de un Ministerio o un Departamento Administrativo, la reestructuración, o sea, la modificación de la norma orgánica del mismo, se realiza durante el término de los 18 meses señalados por el artículo 20 transitorio de la Constitución Política. Lo que realmente hace el Gobierno no es darse facultades extraordinarias que prorroguen este término, sino establecer un plazo para que en ejercicio de las facultades permanentes que le confiere el artículo 189 numeral 14 de la Carta, realice las adecuaciones de personal que como consecuencia de la reestructuración deberían efectuarse en la planta.
En el caso de las entidades descentralizadas el fenómeno es similar. El plazo que fija el Gobierno en el Decreto, no es para extender las facultades otorgadas por la Asamblea Constituyente para reformarlas, sino que es una orden de carácter metodológico para las Juntas o Consejos de las mismas, por él presididos, con el fin de que expidan sus estatutos y plantas de personal dentro de un término, con base en las facultades permanentes que para ello le confieren los Decretos Leyes 1050 y 3130 de 1968.
Si se tiene en cuenta que el Ejecutivo reunía todas las competencias -la del Legislativo y la propia- y que transcurrido el plazo de 18 meses regresaron a su titular permanente, debe concluirse que la facultad de modificar la planta de personal retornó al Gobierno.
El artículo 160 demandado no amplía, entonces, el término para efectuar la reestructuración del Ministerio, sino que, simplemente, alude a la facultad ordinaria para realizar los cambios internos necesarios en virtud de la reforma.
En otras palabras, la norma que se quiere suspender provisionalmente no regula "facultades excepcionales" sino competencias ordinarias propias del Gobierno.
Aunque para ejercerlas el Decreto acusado señaló un término, como una meta para hacer efectiva la modernización del Ministerio, lo hizo sin perjuicio de que posteriormente el Gobierno pudiera reformar la planta de personal, en virtud de su facultad permanente.
2o): Incompetencia del Consejo de Estado para suspender provisionalmente los Decretos expedidos por el Gobierno en virtud del artículo transitorio 20 de la Constitución Política.
Esos Decretos no son Extraordinarios ni Reglamentos Autónomos, sino se trata de verdaderas leyes en el sentido material.
Conforme a lo dispuesto en el artículo 238 de la Carta, el Consejo de Estado puede suspender provisionalmente únicamente actos administrativos del Gobierno, no actos que tienen carácter de Ley, en sentido material, como son los Decretos expedidos con base en las facultades otorgadas por el artículo transitorio 20 de la Constitución Política.
En consecuencia, aunque la competencia residual le confiere al Consejo de Estado el numeral 2o. del artículo 237 de la Carta para conocer de los Decretos expedidos con base en el artículo transitorio 20, el artículo 238 no le permite la suspensión provisional de actos que no sean administrativos. Solo podrá suspender actos administrativos del Gobierno cuando se reúnan los requisitos del artículo 152 del CC.A.
3o): Ausencia de los requisitos para decretar la suspensión provisional.
El artículo 152 del CC.A. establece los requisitos que deben concurrir para que la entidad jurisdiccional declare la suspensión provisional de un acto administrativo.
Al hacer la comparación del artículo 20 transitorio de la Constitución Política con el artículo 160 del Decreto 2171 de 1992, se puede apreciar:
La norma constitucional ordena al Gobierno reestructurar, suprimir y fusionar entidades de la rama Ejecutiva, mientras que el Decreto acusado se refiere a que el Ministerio adecuará la estructura interna y la planta de personal, atribuciones esencialmente diferentes.
Teniendo en cuenta lo anterior, el Decreto 2171 de 1992 no está extendiendo el término de la facultad constitucional pues se refiere a competencias y autoridades distintas.
En efecto, una cosa es reestructurar una entidad, para lo cual se había dado un mandato constitucional obligatorio, y otra, darle su estructura interna y planta de personal, facultad otorgada al Gobierno Nacional por el numeral 14 del artículo 189 de la Constitución Política, como se explicó en el punto primero.
La norma constitucional atribuye facultades al Gobierno Nacional, mientras el artículo 160 del Decreto precisa el término durante el cual el Gobierno ejercerá sus propias atribuciones.
Mientras la norma constitucional establece un término de 18 meses, el Decreto acusado establece uno de 12. Son términos diferentes, el segundo se cumplirá a partir de la verificación del primero. La reestructuración realizada durante los 18 meses conduce a que se ajusten la estructura interna y la planta de personal durante los 12 meses siguientes.
La suspensión provisional es una medida de carácter excepcional y, en consecuencia, de interpretación restrictiva, lo cual impide que se extienda su aplicación a normas que no tienen la naturaleza de acto administrativo, hecho que implica que no esté permitida por la Ley.
III-. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1-. La censura planteada por la recurrente, sobre la incompetencia de esta Corporación para suspender provisionalmente los Decretos expedidos por el Gobierno en virtud del artículo transitorio 20 de la Constitución Política, no tiene vocación de prosperidad por las siguientes razones:
Como lo ha venido sosteniendo la Sala en varios pronunciamientos, los Decretos expedidos con base en el artículo transitorio 20 de la Constitución Política, en razón de la autoridad que los profiere: el Gobierno Nacional, son ACTOS ADMINISTRATIVOS. Cosa diferente es que por su contenido material tengan la misma fuerza o entidad normativa de la ley.
Al atribuirle a esta Corporación la Carta Política la competencia residual en el artículo 237 numeral 2o. para juzgar esos Decretos, tal juzgamiento supone necesariamente el trámite consagrado en las disposiciones del Código Contencioso Administrativo, las cuales contemplan la medida de suspensión provisional cuando se reúnan los requisitos a que alude el artículo 152 del mismo.
Es indiscutible entonces, que los Decretos originados en el artículo transitorio 20 son ACTOS ADMINISTRATIVOS y contra los mismos cabe la medida precautoria de que trata el artículo 238 de la Carta Política.
2-. Respecto del aspecto de fondo, cabe precisar lo siguiente:
En el auto recurrido se ordenó la suspensión provisional de la expresión "a más tardar el 31 de diciembre de 1993", contenida en el artículo 160 del Decreto 2171 de 30 de diciembre de 1992, porque excedió el término de 18 meses previsto en el artículo transitorio 20 para llevar a cabo la reestructuración.
Sobre el particular, cabe observar que la Sala rectificó la posición que sostuvo inicialmente, como en efecto lo hizo en sentencia de 9 de septiembre de 1993 (Expediente No. 2309, Actor Juan Manuel Arrieta Herrera y otro, Consejero ponente doctor Miguel González Rodríguez), en el sentido de que la función de modificar o adecuar la estructura interna y la planta de personal de la Administración Central (Ministerios, Departamentos Administrativos, Unidades Administradoras Especiales, etc.) corresponde de manera permanente al Gobierno, para lo cual no requiere de autorización expresa ni la indicación de término alguno para su ejercicio, por mandato del artículo 189 ordinal 14 de la Carta (que corresponde al 120 ordinal 21 de la anterior), en concordancia con el artículo 75 del Decreto Ley 1042 de 1978.
La consideración enunciada constituye razón suficiente para que se revoque la medida de suspensión provisional recurrida, y así se hará en la parte resolutiva de este proveído, dado que el plazo a que se refiere el artículo 160 tiene que ver con la adecuación de la estructura interna y de la planta de personal del Ministerio de Obras Públicas y Transporte y sus entidades adscritas y vinculadas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
RESUELVE:
REVOCASE el punto 2o. del auto de 6 de agosto de 1993, y, en su lugar, se dispone: DENIEGASE la suspensión provisional de los efectos de la expresión "a más tardar el 31 de diciembre de 1993" contenida en el artículo 160 del Decreto No. 2171 de 1992 acusado.
COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.
Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día catorce (14) de abril de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
YESID ROJAS SERRANO, PRESIDENTE; ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ, MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ, LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ.