Fecha Providencia | 13/09/2001 |
Fecha de notificación | 13/09/2001 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Manuel Santiago Urueta Ayola
Norma demandada: Decreto 1721 de 2 de septiembre de 1999
Demandante: JOSÉ HILARIO TORRES ACOSTA
FUSION DE ENTIDADES - Inexequilbilidad con efectos ex tunc o retroactivos del fundamento legal del decreto reglamentario / SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD - Excepción a los efectos ex nunc o hacia el futuro / EFECTOS EX TUNC / EFECTOS EX NUNC - Efectos retroactivos de la sentencia de inconstitucionalidad
El Decreto Ley 1164 de 1999, objeto de dicha reglamentación dispuso la fusión de varias entidades y fue expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República en el artículo 120 de la Ley 489 de 1998. La Corte Constitucional, mediante sentencia C-702 de 20 de septiembre de 1999, con ponencia del Magistrado doctor Fabio Morón Díaz, declaró inexequible el artículo 120 precitado, a partir de la fecha de promulgación de la Ley 489 de 1998, por estimar que “para que el Congreso pueda desprenderse legítimamente de la facultad de legislar y conceder, para el efecto, facultades extraordinarias al Ejecutivo, ha de hacerlo con estricto sometimiento a los requisitos esenciales que exige la Constitución Política en el artículo 157 y, por tanto, en este caso las facultades no fueron legítimamente concedidas nunca. De lo anterior, el actor deduce que el acto demandado carece de piso jurídico y de aplicabilidad, pues ni siquiera nació a la vida jurídica, ya que su razón de ser (objeto) quedó sin piso jurídico. Vistas las consideraciones de la Corte Constitucional y su decisión al respecto, cabe concluir que le asiste razón, por cuanto los efectos que se le han dado a la sentencia sobre el particular son ex - tunc, es decir, vuelven las cosas al estado anterior a la promulgación de la ley, los cuales, en este caso, son exactamente iguales a los de la declaratoria de nulidad por parte de la jurisdicción contencioso administrativa, no obstante tratarse de una sentencia de constitucionalidad que, según la doctrina y la jurisprudencia, tiene efectos ex - nunc, pero que la misma Corte Constitucional se arrogó la facultad de determinar en cada caso el efecto en el tiempo de tales sentencias.
NOTA DE RELATORIA: Se cita sentencia C-702 de 1999, M.P. Fabio Morón Díaz y Sentencia C-531 de 20 de noviembre de 1995.
SITUACIONES CONSOLIDADAS - No se afectan por los efectos ex tunc o retroactivos / EFECTOS EX TUNC - No afectan situaciones particulares consolidadas / DECRETOS REGLAMENTARIOS - La sentencia de inexequibilidad con efectos retroactivos lo hace inconstitucionales por consecuencia / INCONSTITUCIONALIDAD POR CONSECUENCIA - Desaparición sobreviniente por inexequibilidad
Dado el efecto retroactivo perentoriamente señalado en la sentencia C-702 de 1999 y no tratándose de situaciones particulares consolidadas, se entiende que el decreto ley reglamentado (1164 de 1999) corre la misma suerte de la norma legal que le sirvió de único fundamento, el artículo 120 de la Ley 489 de 1998. Así lo dejó sentado la Corte Constitucional en la sentencia C-969 de 1° de diciembre de 1999, al decir: “Así las cosas, desaparecida la norma que sirvió de fundamento para expedir los decretos acusados, resulta apenas obvio que aquellos deban correr igual suerte, pues se produce el fenómeno de la inconstitucionalidad por consecuencia, es decir, “ ‘... del decaimiento de los decretos posteriores a raíz de la desaparición sobreviniente de la norma que permitía al Jefe de Estado asumir y ejercer las atribuciones extraordinarias previstas en la Constitución. “Por lo dicho, la Corte procederá a retirar del ordenamiento positivo los decretos 1123 ... 1164, de 1999, aclarando que tal decisión, en consonancia con lo dispuesto en la citada Sentencia C-702 del presente año, produce efectos a partir de la fecha de promulgación de los mismos” (Mag. Pon. Dr. Fabio Morón Díaz). Síguese de lo anterior que el decreto reglamentario demandado resulta sin objeto de reglamentación desde el mismo momento en que se expidió, toda vez que la normatividad de orden legal reglamentada pasa a ser tenida como si no hubiera existido, como si no hubiera nacido a la vida jurídica, de donde aquél queda afectado de inconstitucionalidad, precisamente por la ausencia de la preceptiva legal que dice reglamentar, pues, como bien lo ha señalado esta Corporación, todo decreto reglamentario requiere de la prexistencia de disposiciones legales que le sirvan de objeto.
NOTA DE RELATORIA: Cita sentencia C-531 de 20 de noviembre de 1995.
DECAIMIENTO - Se presenta por circunstancias sobrevinientes o posteriores a su expedición, no afectando su validez / DECAIMIENTO - Efectos hacia el futuro o ex nunc / DECAIMIENTO - No es causal de nulidad afectando únicamente su oponibilidad y eficacia / SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD - Excepcionalmente tiene efectos ex tunc o retroactivos
Conviene aclarar que en este caso la situación jurídica que se presenta es distinta a la propia del decaimiento del acto administrativo, en razón de que éste se presenta por circunstancias sobrevinientes y posteriores a la expedición del mismo, de modo que no afectan su validez, tal como lo prevé el numeral 2 del artículo 66 del C.C.A., esto es, la desaparición de los fundamentos de hecho o de derecho del acto, de allí que los efectos del decaimiento se produzcan hacia el futuro (ex nunc), es decir, a partir del momento en que ocurra la causal, hacia delante y, por ende, no afecta situaciones anteriores, así se encuentren sub júdices. Es por ello que el decaimiento del acto administrativo no se admite como causal de nulidad, sino como un evento que afecta apenas su oponobilidad o eficacia. Cabría hablar de decaimiento del decreto acusado, si los efectos de las sentencias de inexequiblidad aludidas hubieran sido hacia el futuro y no ex - tunc, como la Corte Constitucional lo dispuso de manera expresa. En resumen, no se está ante una situación de decaimiento del acto administrativo acusado, sino de ausencia de objeto en su nacimiento, atendido el efecto retroactivo de las dos sentencias antes comentadas que, al respecto, resultan en sus efectos equivalentes a las sentencias de nulidad y que, por lo mismo, procede aplicar las mismas consecuencias que la jurisdicción contenciosa administrativa le reconoce a éstas, esto es, que el acto anulado se tiene como si nunca hubiera existido y, en consecuencia, las cosas vuelven a su estado anterior. Así lo reiteró la Sala en reciente providencia, de 30 de marzo próximo pasado, expediente número 5522, consejero ponente, doctor Manuel S. Urueta Ayola.
NOTA DE RELATORIA: Se cita Sentencia de la Corte Constitucional C-531 de 20 de noviembre de 1995; Sobre la relación de la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos con la nulidad de los mismos, se cita la sentencia de 19 de febrero de de 1998, expediente núm. 4490, Consejero Ponente Dr. Juan Alberto Polo Figueroa; Igualmente se cita de la Corte Constitucional la Sentencia C-488 de 1995, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo y la Sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, de 14 de julio de 1998, expediente AI- 042, consejero ponente, doctor Manuel Urueta Ayola.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLABogotá, D.C., trece (13) de septiembre del dos mil uno (2001)
Radicación número: 11001-03-24-000-1999-5911-01(5911)
Actor: JOSÉ HILARIO TORRES ACOSTA
Acción de nulidad contra decreto reglamentario
Se dicta sentencia de única instancia en el presente proceso, originado en la demanda que en ejercicio de la acción de nulidad, consagrada en el artículo 84 del C.C.A., se presentó contra el Decreto 1721 de 2 de septiembre de 1999, expedido por el Gobierno Nacional, por el cual se reglamenta el Decreto 1164 de 1999.
I.- LA DEMANDA
I.1. Las pretensionesEl ciudadano José Hilario Torres Acosta, actuando en su propio nombre y en ejercicio de la acción instituida en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicita que se declare la nulidad del Decreto 1721 de 2 de septiembre de 1999, expedido por el Gobierno Nacional, por el cual se reglamenta parcialmente el Decreto Ley 1164 de 1999, que dispuso la fusión de unas entidades descentralizadas en el Fondo Financiero Nacional S.A.
I.2. Las normas violadas y el concepto de su violaciónEl actor sostiene que el acto demandado viola los artículos 4º, 25, 53 y 189, numeral 11, de la Constitución Política de Colombia, por razones que se resumen en la consideración de que el decreto demandado carece de piso jurídico y de aplicabilidad debido a que el decreto ley por él reglamentado, esto es, el 1164 de 1999, se expidió con fundamento en las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República en el artículo 120 de la Ley 489 de 1998, las cuales fueron declaradas inexequibles a partir de la promulgación de dicha ley, mediante sentencia C-702 de 1999, razón por la cual ni siquiera nació a la vida jurídica, ya que su razón de ser (objeto) quedó sin piso jurídico, así como en que su aplicación iría en contravía del derecho al trabajo y menoscabaría la libertad, la dignidad humana y los derechos de los trabajadores.
II.- LA CONTESTACIÓNLos Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Minas y Energía fueron vinculados al proceso debido a la intervención de sus titulares en la expedición del decreto. En sus escritos de contestación a la demanda, presentados por medio de apoderado, pidieron desestimar las peticiones de ésta, apoyándose, en síntesis, en los siguientes argumentos:
El apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público informa que mediante sentencia C-969 de 1999 fue declarado inexequible el Decreto Ley núm. 1164 de ese mismo año, lo cual se suma a la inexequibilidad del artículo 120 de la Ley 489 de 1998, y plantea que ello no es óbice para que la Sala revise el tema bajo el criterio expuesto en el auto de 29 de agosto de 2000, dictado en este proceso, en el sentido de que la pérdida de fuerza ejecutoria no implica la inexistencia del acto ni la incompetencia para pronunciarse sobre su legalidad; y que la declaratoria de nulidad de un reglamento implica una comparación de sentido y alcance entre una premisa por desarrollar y su desarrollo, mientras que la pérdida de fuerza ejecutoria no comporta esa clase de comparación, puesto que su objetivo no es la anulación del acto sino la imposibilidad de ejecución del mismo, como lo indica el Consejo de Estado, citando al efecto las sentencias de la Sección Primera, de 19 de febrero de 1998, expediente número 4490, y de 16 de febrero de 1995, expediente 2943. Debe así desestimarse el cargo formulado porque no constituye un fundamento para la acción de nulidad sino, en gracia de discusión, de su pérdida de fuerza ejecutoria, estudio que no es propio del presente contencioso.
En cuanto al eventual menoscabo de los derechos de los trabajadores, indica que no existe una clara formulación del cargo, sino que el actor se limita a afirmar que los procesos de reestructuración tienen un impacto laboral, lo cual no puede conducir a más especulaciones que las mismas que, en todo caso, no se concretan.
El representante judicial del Ministerio de Minas y Energía aduce que el Decreto 1721 de 1999 fue expedido en cumplimiento de los artículos 189 numeral 11 y 208 de la Constitución Política, así como de los artículos 58 y 59 de la Ley 489 de 1998, según los cuales, es competencia del Gobierno Nacional, a través de los ministerios, determinar, adoptar, definir y formular las políticas en cada uno de los asuntos relacionados con su ramo; por tanto, no contradice ni viola el primero de los preceptos invocados; como tampoco viola los artículos 25 y 53 de la Constitución, ya que simplemente se está ejerciendo la potestad reglamentaria y ella no es incompatible con tales disposiciones.
III.- LAS ALEGACIONES DE CONCLUSIÓN
III.1. Ambos ministerios se pronunciaron en esta oportunidad, en el sentido de reiterar lo dicho en la contestación de la demanda.
III.2. La Procuradora Primera Judicial Delegada ante el Consejo de Estado considera que el acto impugnado es inconstitucional, por haber desaparecido el fundamento jurídico de las facultades extraordinarias del Presidente desde el 30 de diciembre de 1998, fecha de promulgación de la Ley 489 de 1988 y, en consecuencia, también lo son los decretos leyes expedidos en su apoyo, por lo cual el acto acusado no tenía aptitud para reglamentar el Decreto Ley 1164 de 1999, situación que implica inexorablemente su invalidez constitucional. Por consiguiente, solicita que se decrete su nulidad.
IV.- DECISIÓN
No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir, previas las siguientes
CONSIDERACIONES
Mediante el decreto demandado, el número 1721 de 1999, el Presidente de la República reglamentó parcialmente el Decreto Ley 1164 de 1999, invocando al efecto la facultad que le confiere el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política.
El Decreto Ley 1164 de 1999, objeto de dicha reglamentación dispuso la fusión del Instituto de Fomento Industrial, IFI, la Financiera Energética Nacional, FEN, el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo, FONADE y la Financiera de Desarrollo Territorial, FINDETER en el Fondo Financiero Nacional S.A., y fue expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República en el artículo 120 de la Ley 489 de 1998.
De otra parte, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-702 de 20 de septiembre de 1999, con ponencia del Magistrado doctor Fabio Morón Díaz, declaró inexequible el artículo 120 precitado, a partir de la fecha de promulgación de la Ley 489 de 1998, por estimar que “para que el Congreso pueda desprenderse legítimamente de la facultad de legislar y conceder, para el efecto, facultades extraordinarias al Ejecutivo, ha de hacerlo con estricto sometimiento a los requisitos esenciales que exige la Constitución Política en el artículo 157 y, por tanto, en este caso las facultades no fueron legítimamente concedidas nunca.
“Al adoptar esta decisión, la Corte Constitucional se inspira, además, en el carácter restrictivo que debe guiar la interpretación constitucional en materia de facultades extraordinarias al Gobierno y, en el entendido de que al declararse la inexequibilidad, en este caso desaparece la norma del ordenamiento jurídico desde el momento mismo de su promulgación y, por tanto, no puede producir efecto alguno”.
De lo anterior, el actor deduce que el acto demandado carece de piso jurídico y de aplicabilidad, pues ni siquiera nació a la vida jurídica, ya que su razón de ser (objeto) quedó sin piso jurídico.
Vistas las consideraciones de la Corte Constitucional y su decisión al respecto, cabe concluir que le asiste razón, por cuanto los efectos que se le han dado a la sentencia sobre el particular son ex - tunc, es decir, vuelven las cosas al estado anterior a la promulgación de la ley, los cuales, en este caso, son exactamente iguales a los de la declaratoria de nulidad por parte de la jurisdicción contencioso administrativa, no obstante tratarse de una sentencia de constitucionalidad que, según la doctrina y la jurisprudencia, tiene efectos ex - nunc, pero que la misma Corte Constitucional se arrogó la facultad de determinar en cada caso el efecto en el tiempo de tales sentencias[1].
Así las cosas, dado el efecto retroactivo perentoriamente señalado en la sentencia C-702 de 1999 y no tratándose de situaciones particulares consolidadas, se entiende que el decreto ley reglamentado (1164 de 1999) corre la misma suerte de la norma legal que le sirvió de único fundamento, el artículo 120 de la Ley 489 de 1998. Así lo dejó sentado la Corte Constitucional en la sentencia C-969 de 1° de diciembre de 1999, al decir:
“Así las cosas, desaparecida la norma que sirvió de fundamento para expedir los decretos acusados, resulta apenas obvio que aquellos deban correr igual suerte, pues se produce el fenómeno de la inconstitucionalidad por consecuencia, es decir,
“ ‘... del decaimiento de los decretos posteriores a raíz de la desaparición sobreviniente de la norma que permitía al Jefe de Estado asumir y ejercer las atribuciones extraordinarias previstas en la Constitución.
“ ‘Cuando tal situación se presenta, la Corte Constitucional no puede entrar en el análisis de forma y fondo de cada uno de los decretos legislativos expedidos, pues todos carecen de causa jurídica y son inconstitucionales por ello, independientemente que las normas que consagran consideradas en sí mismas, pudieran o no avenirse a la Constitución.
“ ‘Desde luego la declaración de inconstitucionalidad que en los expresados términos tiene lugar, no repercute en determinación alguna de la Corte sobre la materialidad de cada uno de los decretos legislativos que hubiera proferido, ya que aquélla proviene de la pérdida de sustento jurídico de la atribución presidencial legislativa, más no de la oposición objetiva entre las normas adoptadas y la Constitución Política’[2].
“Por lo dicho, la Corte procederá a retirar del ordenamiento positivo los decretos 1123, 1134, 1135, 1136, 1142, 1144, 1145, 1146, 1147, 1149, 1153, 1154, 1156, 1157, 1158, 1159, 1161, 1162, 1163, 1164, 1165, 1166, 1167, 1168, 1169, 1170, 1179, 1180, y 1184 de 1999, aclarando que tal decisión, en consonancia con lo dispuesto en la citada Sentencia C-702 del presente año, produce efectos a partir de la fecha de promulgación de los mismos” (Mag. Pon. Dr. Fabio Morón Díaz).
Síguese de lo anterior que el decreto reglamentario demandado resulta sin objeto de reglamentación desde el mismo momento en que se expidió, toda vez que la normatividad de orden legal reglamentada pasa a ser tenida como si no hubiera existido, como si no hubiera nacido a la vida jurídica, de donde aquél queda afectado de inconstitucionalidad, precisamente por la ausencia de la preceptiva legal que dice reglamentar, pues, como bien lo ha señalado esta Corporación, todo decreto reglamentario requiere de la prexistencia de disposiciones legales que le sirvan de objeto. En este sentido se pronunció, al decir que “No puede el Presidente de la República reglamentar una ley inexistente, ni desarrollar directamente una facultad que la Constitución no le otorga. El uso de dicha potestad reglamentaria sería legítimo en la medida en que preexista una ley, situación que no se da en el asunto sub examine”[3].
Conviene aclarar que en este caso la situación jurídica que se presenta es distinta a la propia del decaimiento del acto administrativo, en razón de que éste se presenta por circunstancias sobrevinientes y posteriores a la expedición del mismo, de modo que no afectan su validez, tal como lo prevé el numeral 2 del artículo 66 del C.C.A., esto es, la desaparición de los fundamentos de hecho o de derecho del acto, de allí que los efectos del decaimiento se produzcan hacia el futuro (ex nunc), es decir, a partir del momento en que ocurra la causal, hacia delante y, por ende, no afecta situaciones anteriores, así se encuentren sub júdices. Es por ello que el decaimiento del acto administrativo no se admite como causal de nulidad, sino como un evento que afecta apenas su oponobilidad o eficacia[4]. Cabría hablar de decaimiento del decreto acusado, si los efectos de las sentencias de inexequiblidad aludidas hubieran sido hacia el futuro y no ex - tunc, como la Corte Constitucional lo dispuso de manera expresa.
En resumen, no se está ante una situación de decaimiento del acto administrativo acusado, sino de ausencia de objeto en su nacimiento, atendido el efecto retroactivo de las dos sentencias antes comentadas que, al respecto, resultan en sus efectos equivalentes a las sentencias de nulidad y que, por lo mismo, procede aplicar las mismas consecuencias que la jurisdicción contenciosa administrativa le reconoce a éstas, esto es, que el acto anulado se tiene como si nunca hubiera existido y, en consecuencia, las cosas vuelven a su estado anterior. Así lo reiteró la Sala en reciente providencia, de 30 de marzo próximo pasado, expediente número 5522, consejero ponente, doctor Manuel S. Urueta Ayola[5].
Frente a un decreto reglamentario sin norma legal que reglamentar, es claro que se viola el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política, tal como se adviritó en la precitada sentencia de 14 de julio de 1998, expediente número AI-042, ya que su razón de ser es la cumplida ejecución de la leyes. En consecuencia, es menester decretar su nulidad, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta providencia.
En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A :
DECLARASE LA NULIDAD del Decreto 1721 de 2 de septiembre de 1999.
DEVUÉLVASE a la parte actora el depósito constituido para gastos ordinarios del proceso, por no haberse utilizado.
Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión celebrada el 13 de septiembre del 2001.
OLGA INES NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Presidente
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO MANUEL S. URUETA AYOLA
[1] Sentencia C-531 de 20 de noviembre de 1995.
[2] Corte Constitucional, Sentencia C-488 de 1995, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo.
[3] Sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, de 14 de julio de 1998, expediente AI- 042, consejero ponente, doctor Manuel Urueta Ayola.
[4] Sobre la relación de la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos con la nulidad de los mismos, la Corporación ha dicho: “d. El fenómeno de la pérdida de fuerza ejecutoria, no sólo es una situación que no encaja en ninguna de tales causales (de nulidad), sino que es una institución jurídica distinta a la de la anulación del acto administrativo, y por lo mismo tiene su propia regulación, de la cual surge que tenga a su vez sus propias causales, las descritas en el artículo 66 del C.C.A., sus propias características, efectos, mecanismos para hacerla efectiva, etc. e. (...) Como su nombre lo indica, dicha figura está referida específicamente a uno de los atributos o características del acto administrativo, cual es la de la ejecutividad del mismo, es decir la obligación que en él hay implícita de su cumplimiento y obedecimiento tanto por parte de la Administración como de los administrados en lo que a cada uno corresponda, consagrada en el primer inciso del precitado artículo 66, al disponer que “salvo norma en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos …” (sentencia de 19 de febrero de de 1998, expediente núm. 4490, Consejero Ponente Dr. Juan Alberto Polo Figueroa).
[5] En dicha sentencia se controviritó la legalidad de un oficio expedido con base en un memorando que fue declarado nulo por esta Sala, llegándose a la siguiente conclusión: “Como quiera que la nulidad de los actos administrativos retrotrae las cosas a su estado inicial, como si el acto no hubiera existido, se desprende de ello que el oficio acusado debe considerarse como expedido sin el fundamento en él invocado, por lo cual la decisión de devolver a la actora su petición, sin que se le diera el trámite debido, vulnera el derecho de petición de la misma. Luego, los cargos tienen vocación de prosperar y, en consecuencia, se decretará su nulidad”.