Fecha Providencia | 27/09/1993 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Guillermo Chahín Lizcano
Norma demandada: artículo 39 del Decreto reglamentario 2076 de 1992
Demandante: FERNANDO NUÑEZ AFRICANO
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
FACTURA - Requisitos / FACTURACION POR COMPUTADOR / FACULTAD DE FISCALIZACION / ADMINISTRACION TRIBUTARIA
El art. 39 del Decreto 2076 / 92 que adoptó la facturación por computador como medio de control y como documento equivalente a la factura y para tales efectos exigió unos requisitos mínimos para la facturación por el sistema de computador, copiando en su mayoría las exigencias establecidas en el art. 617 del Estatuto Tributario, y si bien omitió señalar en forma expresa que al momento de la expedición de la factura los requisitos relativos a los apellidos y nombres o razón social y numero de identificación tributaria del vendedor o de quien preste el servicio, así como el número consecutivo, exigido en sus literales a) y b), debían estar previamente impresos, no por ello puede ingerirse que dicho requisito fue eliminado por el reglamento porque esta consecuencia no se infiere del contexto literal de la norma acusada.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente: GUILLERMO CHAHIN LIZCANO
Santafé de Bogotá, D.C., veintisiete (27) de septiembre de mil novecientos noventa y tres (1993)
Radicación número: 4913
Actor: FERNANDO NUÑEZ AFRICANO
Demandado: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
FALLO
El ciudadano FERNANDO NÚÑEZ AFRICANO en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del Decreto 01 de 1984, demanda la nulidad parcial del artículo 39 del Decreto reglamentario 2076 de 1992 expedido el 23 de diciembre por el Gobierno Nacional y por el cual reglamentó parcialmente el Estatuto Tributario.
No observándose causal de nulidad alguna en el juicio, procede la Sala a dictar sentencia.
El acto acusado
Es el artículo 39 del Decreto reglamentario No 2076 del 23 de diciembre de 1992 en la parte que dice:
"En este caso, el documento que se expida a través del computador, constituye documento equivalente a la factura, siempre y cuando en él, consten como mínimo los siguientes requisitos:
1. Apellidos y nombre o razón social y el número de identificación del vendedor o de quien presta el servicio.
2. Llevar un número que corresponda a un sistema de numeración consecutiva.
3. Fecha de expedición.
4. Descripción específica o genérica de los artículos vendidos o de los servicios prestados.
5. Valor total de la operación.
6. Discriminación del correspondiente impuesto sobre las ventas, cuando el enajenante sea un responsable del régimen común y el adquirente de los bienes o de la prestación del servicio sea un responsable y así lo solicite. En este caso se identificará al adquirente".
LA DEMANDA
La demanda persigue la nulidad del aparte trascrito al considerar que el Gobierno Nacional al expedir el Decreto 2076 de 1992, artículo 39, violó el ordenamiento superior contenido en los artículos 189 numerales 11 y 20 de la Constitución Nacional vigente; 615 y 617 del Estatuto Tributario, pues al ejercer la potestad tributaria el Presidente de la República debe limitarse a completar la ley, desarrollando aquellos principios que están implícitos en ella, a fin de lograr su cumplida ejecución, como claramente lo ha expuesto la Corporación en fallos que parcialmente transcribe.
Acusa a la norma reglamentaria demandada de restringir un elemento esencial de la norma jerárquica superior, porque al no consagrar entre los requisitos mínimos de la facturación por computador que la identificación del vendedor o de quien preste el servicio y el número consecutivo de la factura deban estar previamente impresos a través de medios litográficos, tipográficos o de técnicas industriales de carácter similar, viola no sólo el artículo 617 del Estatuto Tributario que los consagra como elemento esencial que constituye un medio de control, puesto que no se garantiza el cumplimiento del objetivo que tuvo el legislador de 1990 al expedir la Ley 49 artículo 32, sino que transgrede también el artículo 684 - 2 del Estatuto Tributario, porque tampoco el objetivo previsto en la norma al autorizar la adopción de sistemas técnicos razonables para el control de la Actividad productiva de renta, se satisface si se autoriza sin ningún requisito técnico, que cada sujeto elabore su propio programa de computador y expida facturas sin que se le exija, por ejemplo, que la persona que utilice el computador para expedir su facturación envíe o conserve copia del programa que esté utilizando para expedir tal facturación. Pues el reglamento no fijó requisitos técnicos mínimos para el diseño del programa que por lo menos acercara a suponer que verdaderamente se estaba reglamentando el artículo 684 - 2 del Estatuto Tributario, sino que se limitó a legalizar una práctica que se estaba utilizando antes de la vigencia de la Ley 49 de 1990, y que ordenó eliminar esta ley en su artículo 42.
Afirma que además el reglamento, con el artículo demandado, revivió el inciso 1º del artículo 5º del Decreto reglamentario 422 de 1991, que fue anulado por el Consejo de Estado, burlando así la sentencia de 14 de agosto de 1992 expediente 3470.
OPOSICIÓN DE LA DEMANDADA
La entidad demandada a través de su apoderada judicial se opone a las pretensiones de la actora al considerar que los cargos de violación de las normas identificadas en la demanda carecen de fundamento, porque el Decreto reglamentario 2076 de 1992 fue expedido en desarrollo del artículo 684 - 2 del Estatuto Tributario que faculta a la Dirección de Impuestos para prescribir la adopción de sistemas técnicos razonables que permitan el control de la actividad productora de renta, y para el efecto, su artículo 39, asimila el documento expedido por computador a la factura, y por lo mismo indica que debe contener todos los requisitos previstos en el artículo 617 del Estatuto Tributario para este documento, por lo que, no era necesario que repitiera la advertencia contenida en el mismo, sobre la exigencia de preimpresión de los requisitos Relativos al nombre o razón social y número de la factura y que no existe por lo tanto la restricción endilgada por el actor al reglamento.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
Al formular el alegato de conclusión la entidad demandada, luego de reiterar los argumentos expuestos al contestar la demanda, observa, con relación a la efectividad del sistema de facturación por computador previsto en la disposición acusada, que precisamente porque las formas continuas preimpresas permiten la impresión previa de los requisitos exigidos por el inciso segundo del artículo 617 del Estatuto Tributario es que se considera viable la adopción del sistema de facturación por computador como mecanismo de control de la actividad productora de renta, y que tanto es así, que el Gobierno Nacional consideró que no era necesario consagrar nuevamente la exigencia de conservar a disposición de la administración el programa de computador, en razón de existir la disposición contenida en el artículo 615 del Estatuto Tributario que exige conservar copia de la factura.
EL MINISTERIO PUBLICO
Representado en esta oportunidad por el Procurador Tercero Delegado ante la Corporación, estima que deben denegarse las súplicas de la demanda al considerar que el Presidente de la República, al expedir la norma acusada, no extralimitó el ordenamiento superior que pretendió reglamentar, puesto que los requisitos que allí se establecen los contempla igualmente el artículo 617 del Estatuto Tributario.
Por otra parte, la circunstancia de que el artículo 39 del Decreto 2976 de 1992, hubiere omitido reproducir uno de los requisitos del artículo 617 del Decreto 624 de 1989, no constituye una violación a esta disposición ni al artículo 189 numeral 11 de la Carta, porque ello no significa que lo haya suprimido, ni que lo haya modificado o derogado, como lo afirma el auto de suspensión provisional, cuyos apartes cita.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Mediante la Ley 6ª de 1992, expedida por el Congreso de la República el 30 de junio del mismo año, se introdujeron reformas al sistema impositivo colombiano; entre ellas el Título 11 consagró un estatuto antievasión y procedimiento de cobro y en el Capítulo I artículo 50 que adicionó el Estatuto Tributario previó que:
"Adicionase el Estatuto Tributario con el siguiente artículo:
"Artículo 684 - 2. Implantación de sistemas técnicos de control. La Dirección de Impuestos Nacionales podrá prescribir que determinados contribuyentes o sectores, previa consideración de su capacidad económica, adopten sistemas técnicos razonables para el control de su actividad productora de renta, o implantar directamente los mismos, los cuales servirán de base para la determinación de sus obligaciones tributarias.
La no adopción de dichos controles luego de (3) meses de haber sido dispuestos por la Dirección de Impuestos Nacionales o su violación dará lugar a la sanción de clausura del establecimiento en los términos del artículo 657.
La información que se obtenga de tales sistemas estará amparada por la más estricta reserva".
A su vez el artículo 617 del Estatuto Tributario, tal cual fue modificado por el artículo 42 de la Ley 49 de 1990, establece que:
"Requisitos de la factura. Para efectos tributarios, la expedición de la factura a que se refiere el artículo 615, consiste en entregar el original de la misma con el lleno de los siguientes requisitos:
a) Apellidos y nombres o razón social y número de identificación tributario del vendedor o de quien presta el servicio.
b) Llevar un número que corresponda a un sistema de numeración consecutiva.
c) Fecha de expedición.
d) Descripción específica o genérica de los artículos vendidos o servicios
Prestados.
e) Valor total de la operación.
"Al momento de la expedición de la factura, los requisitos de los literales a) y b) deben estar previamente impresos, a través de medios litográficos, tipográficos o de técnicas industriales de carácter similar.
"Para quienes utilicen simultáneamente varios talonarios de numeración corrida entre los mismos en forma consecutiva o el mecanismo de cintas de máquina registradora, el sistema de numeración consecutiva obliga llevar, adicionalmente, un libro fiscal de registro de facturación del respectivo establecimiento o sucursal, en el cual se anoten diariamente, y previa a su utilización, los talonarios o cintas debidamente numerados.
"Para quienes utilicen en todas sus operaciones, solamente un talonario al tiempo, no será obligatorio llevar el libro a que se refiere el inciso anterior.
"El contribuyente que posea varios establecimientos de comercio sucursales, deberá llevar un sistema consolidado en el cual se registren los diferentes libros fiscales de registro de facturación.
"El libro fiscal de registro de facturación debe reposar en el establecimiento de comercio o sucursal y la no presentación del mismo al momento que lo requiera la Administración o la constancia de existencia de talonarios de facturación o cintas de máquinas registradoras que no se encuentren registradas en dicho libro, que hubieren sido utilizadas o se encuentren en uso, dará lugar a la aplicación de las sanciones contempladas en el literal b) y e) del artículo 562. Tales hechos podrán ser constatados mediante el procedimiento señalado en el artículo 653".
Mediante el Decreto 2076 de diciembre 23 de 1992, el Presidente de la República en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 189 numerales 11 y 20 de la Constitución Nacional de 1991, reglamentó parcialmente el Estatuto Tributario y en su artículo 39 adoptó la facturación por computador como medio de control y como documento equivalente a la factura y para tales efectos exigió unos requisitos mínimos para la facturación por el sistema de computador, copiando en la mayoría, las exigencias establecidas en el artículo 617 del Estatuto Tributario, y si bien omitió señalar en forma expresa que al momento de la expedición de la factura los requisitos relativos a los apellidos y nombres o razón social y número de identificación tributario del vendedor o de quien preste el servicio, así como el número consecutivo, exigidos en sus literales a) y b), debían estar previamente preimpresos, a través de medios litográficos, tipográficos o de técnicas industriales de carácter similar -, no por ello puede ingerirse que dicho requisito fue eliminado por el reglamento porque esta consecuencia no se infiere del contexto literal de la norma acusada toda vez que:
En primer lugar, en él no se establecen en forma taxativa los requisitos de la facturación por computador sino unas exigencias mínimas; tampoco expresa que no deba cumplirse la exigencia legal de preimpresión de la identificación del vendedor o de quien presta un servicio, como de la numeración consecutiva en las formas destinadas a la facturación.
En segundo lugar, tal como anotó la Sala en el auto del 2 de julio del presente año, la falta de tal previsión en el acto acusado, no significa que el requisito de preimpresión de nombre, NIT y número de quien vende o presta servicios desaparezca del universo jurídico, pues el precepto que lo confiere en el Estatuto Tributario conserva su vigencia.
En tercer lugar, en manera alguna puede pretenderse que dicha omisión constituya una modificación de la norma superior dada la naturaleza reglamentaria del acto demandado, y por ende su capacidad para alterar o derogar una norma de carácter superior.
Si bien en ocasión anterior mediante sentencia del 14 de agosto de 1992 proferida en el juicio 3470, la Corporación declaró la nulidad del artículo 5º inciso 1º del Decreto reglamentario 0422 de 1991, tal determinación se tomó en razón de que el contexto literal de la norma entonces acusada, contradecía modificando el mismo ordenamiento superior al considerar como equivalente al requisito de preimpresión, la impresión simultánea, al disponer que:
"Sistema de facturación por computador.
Para efectos de los literales a) y b) del artículo 617 del Estatuto Tributario, cuando el contribuyente utilice un sistema de facturación por computador, con la impresión efectuada por tal sistema se cumplirá con los requisitos de preimpresión a que se refiere el mencionado artículo".
Así entendidas las cosas, para la Sala no existe la violación por parte del artículo 39 del Decreto 2076 de 1992 del artículo 617 del Estatuto Tributario y por ende no excedió el Presidente de la República la facultad reglamentaria contenida en el artículo 189 numeral 11, ni la obligación de velar por la estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos que le confiere el numeral 20 del mismo artículo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA
1º. DENIEGANSE las súplicas de la demanda.
2º. RECONÓCESE a la doctora Elizabeth Whinttinghan García como apoderada de la demandada a términos del poder que obra a folio 36 del expediente.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase al Tribunal de origen, cúmplase.
Esta providencia fue estudiada y aprobada en la sesión de la fecha.
Jaime Abella Zárate Guillermo Chahín Lizcano
Presidente De La Sala
Consuelo Sarria Olcos Delio Gómez Leyva
Carlos Alberto Flórez Rojas
Secretario