Fecha Providencia | 21/05/1993 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Guillermo Chahín Lizcano
Norma demandada: inciso segundo del artículo 23 del Decreto 1909 de 1992.
Demandante: CAMILO VARGAS AYALA
Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO, MINISTERIO DE COMERCIO EXTERIOR
REGIMEN DE ADUANAS / CONTRATO DE MANDATO / PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD
El art. 189 num. 25 de la Constitución Nacional y el art. 3º de la ley 6 de 1971 hacen alusión a disposiciones relativas al régimen de aduanas, las cuales integran un estatuto especial y que por lo mismo impone su aplicación preferencial en estas materias, normas que por lo mismo carecen de la virtud suficiente para introducir modificaciones a la legislación ordinaria, la cual por regla general es objeto de competencia del Congreso en cuanto a su expedición. Así mismo tanto el contrato de mandato como el principio de solidaridad en materia de obligaciones son genéricamente objeto de regulación del código civil y que si bien es cierto por ser de rango legal puede ser modificado por una norma posterior del mismo nivel, no puede dársele automáticamente tal capacidad a un decreto del gobierno en desarrollo de una ley marco.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente: GUILLERMO CHAHIN LIZCANO
Santa Fe de Bogotá D.C., veintiuno (21) de mayo de mil novecientos noventa y tres (1993)
Radicación número: 4722
Actor: CAMILO VARGAS AYALA
Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO, MINISTERIO DE COMERCIO EXTERIOR
AUTO
Procede la Sala a resolver el recurso de reposición interpuesto por los apoderados de los Ministerios de Hacienda y Crédito Público; y de Comercio Exterior, contra el auto de marzo 26 de 1993, en relación con el decreto de suspensión provisional del inciso segundo del artículo 23 del Decreto 1909 de 1992.
La Reposición
1. - Del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Solicita la administración que se revoque el contenido del numeral 6o. del auto de fecha 26 de marzo de 1993 con fundamento en las razones que a continuación se resumen:
En el caso bajo análisis no se ven los elementos señalados en el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo para hacer viable jurídicamente la suspensión decretada, pues no se evidencia ostensiblemente la violación de las normas superiores que seguidamente se citan por parte del acto acusado:
“a. Las que constituyen el marco normativo (numerales 11 y 25 del artículo 189 de la Constitución Política; artículo 3o. de la Ley 6a. de 1971, artículo 2o. de la Ley 7a. de 1991 y artículo 108 de la Ley 6a. de 1992) que facultó al ejecutivo para expedir el Decreto 1909 de 1992.
"b. Las que el demandante y el Honorable Consejo de Estado denominan "legislación ordinaria" (artículos 1568, 2142, 2180, 2186 del Código Civil y 1262 del Código de Comercio), por cuanto, como se desarrollará más adelante el Decreto 1909 de 1992 y, concretamente, el contenido del inciso segundo del artículo 23 sólo surte efectos jurídicos en relación con la actuación administrativa aduanera y no en las relaciones entre particulares por actividades jurídicas de igual naturaleza, aspecto para los cuales continúa vigente y sin ninguna modificación la denominada "normatividad ordinaria". Esto fundamentalmente por que la legislación aduanera constituye una área del derecho diferente de la legislación ordinaria y de las demás de carácter especial, razón por la cual consideramos que no es posible efectuar este tipo de confrontaciones." (Fls. 86 / 87).
La reforma constitucional de 1968, transfirió las competencias de la rama legislativa a la ejecutiva en relación con las materias que versan sobre "crédito público, deuda nacional y su servicio, cambio internacional y comercio exterior, aranceles, tarifas y demás disposiciones del régimen de aduanas", figura que se concreta en que el legislativo debe limitarse a señalar pautas generales y el ejecutivo debe desarrollarlas y ejecutarlas, concepción materializada en el numeral 22 del artículo 76 del acto legislativo No. 1 de 1968, aspectos que en el nuevo ordenamiento constitucional se hallan en el literal "c", numeral 19 del artículo 150 y numeral 25 del artículo 189.
La generalidad que corresponde a las leyes marco, como en estas materias, limita y restringe la competencia del congreso a legislar sobre normas que contengan objetivos y criterios sin que implique el ejercicio de la acción comprendida por los verbos que componen la redacción del numeral 19 del artículo 150 de la carta.
La ley 6 de 1971, contiene las reglas generales a las cuales debe sujetarse el gobierno para regular dos aspectos claramente diferenciados:
- Normas generales para modificar aranceles y tarifas (artículo 1 y 2 do.).
- Normas generales para modificar las demás disposiciones del régimen de aduanas, distintas del arancel de aduanas.
- "El régimen aduanero hace referencia a toda una legislación que abarca, como en todo régimen de derecho, disposiciones de control, dentro de las cuales se encuentran las infracciones o faltas a dicho régimen y las sanciones que conforme al mismo proceden".
"Argumentar lo contrario, no tendría lógica, ya que si el Gobierno pudo modificar y derogar las disposiciones relativas a la actuación ante la Aduana contenidas en la Ley 79 de 193 1, con fundamento en el artículo 3o de la Ley 6a. de 1971, expidiendo el Decreto 2666 de 1984, no es entendible que ahora no pueda, en desarrollo de la misma disposición, continuar modificando las normas que dicho decreto consagró sobre el mismo respecto." (fl. 90).
"A lo anterior se agrega que sí como se demostró, los decretos expedidos en desarrollo de una ley marco pueden modificar leyes preexistentes, también pueden hacerlo respecto de los Códigos por revestir estos el carácter de ley." (fl. 90).
- Para la expedición del Decreto 1909 de 1992, el Gobierno consultó la doctrina y los convenios internacionales y en especial las tendencias legislativas en materia de simplificación aduanera en otros países, este comentario hace relación a la responsabilidad aduanera del mandatario.
En respaldo de la tesis expuesta se trae como referencia el convenio de Kyoto, normas 5 y 7 el numeral 3o. del artículo 211 y el artículo 213 del Código Aduanero Comunitario, del Consejo de Comunidades Europeas; así como preceptos de la legislación aduanera mexicana y Argentina.
- Solidaridad en la legislación aduanera. La ley marco de aduanas, en su artículo 3o. faculta al Gobierno para modificar el régimen de aduanas, competencia en la que el ejecutivo al desarrollar la ley marco, actúa bajo parámetros constitucionales y no usurpar competencias del órgano legislativo.
Al constituir el derecho aduanero una legislación especial, sólo en casos de vacío se podrá acudir a otras normas, corno por ejemplo a las del Código Contencioso Administrativo, del derecho civil o comercial.
- Se registran antecedentes normativos tales como el Decreto 2060 de 1984, artículos 2,4,5,116, que permiten demostrar, que es materia del régimen aduanero, con base en su ley marco, regular los aspectos relacionados con las personas que intervienen en la gestión administrativa aduanera. El tema de la responsabilidad solidaria en materia aduanera no corresponde a la legislación ordinaria, sino a la aduanera.
- Sobre la materia de impugnación.
La responsabilidad solidaria no atenta ni contra la esencia ni naturaleza del contrato de mandato, es decir no lo desfigura y menos aún, cuando ésta se establece por una norma legal.
El contrato de mandato para el agenciamiento aduanero en atención a los artículos 20, 21, 22 y 23 del Código de Comercio, es de naturaleza mercantil y en los negocios mercantiles se presume la responsabilidad solidaria.
En el estado gendarme, la voluntad de las partes materializaba el contenido de los contratos, pero bajo el estado intervencionista y en el campo aduanero, público, cuando el mandatario interviene en la gestión aduanera, asume todos los derechos y obligaciones del importador.
Análisis del artículo 23 del Decreto 1909 de 1992, relativo a las facultades y cargos que corresponden a los sujetos en relación con la declaración de importación y sus efectos ante la Dirección de Aduanas Nacionales.
El importador como declarante.
Si es el importador el que suscribe y presenta la declaración de importación, será el sujeto responsable de las obligaciones aduaneras que se deriven de tal hecho.
Mandatario como declarante.
De conformidad con la legislación aduanera, si el importador otorga contrato de mandato para suscribir y presentar la declaración de importación, se origina responsabilidad solidaria del mismo.
La obligación Tributaria es de naturaleza personal y crea un crédito a favor del Estado, por ello se trata de un vínculo de derecho público y no de un simple crédito privado.
Bajo la nueva legislación, para el agenciamiento basta con el contrato de mandato y en consecuencia la responsabilidad será solidaria cuando se adquiere la calidad de declarante.
Destaca finalmente la recurrente, que siempre ha existido responsabilidad del declarante frente a la dirección de aduanas nacionales y que así como con fines de Agilización se ha permitido la autodeclaración, se debe proteger el efectivo recaudo y cumplimiento de las obligaciones aduaneras.
Por último expresa la Administración, que en la Sección Primera de esta Corporación, cursa proceso en contra del Decreto 1105 de 1992, expedido con base en el artículo 3o. de la ley 6 de 1971, ley marco de aduanas, con el fin de precisar las facultades del ejecutivo en desarrollo de la "misma.
2. - Del Ministerio de Comercio Exterior
Concreta su recurso la Administración, en la legalidad del Decreto impugnado, y como consecuencia la improcedencia de la suspensión ordenada, con fundamento en las razones que se resumen a continuación:
El artículo 189, numerales 11, 25 de la Carta establece la potestad reglamentaria y las facultades referidas a la materia aduanera respectivamente.
A su vez el artículo 1568 del Código Civil, establece la responsabilidad solidaria por virtud de la convención, el testamento o la ley.
De la norma citada, y entendiendo por ley no solamente la expedida por el Congreso, se encuentra que en el caso sub - judice, la solidaridad entre importador y mandatario, nació en virtud de la ley, pues las leyes marco constituyen una delegación del legislativo en el ejecutivo.
3. - Oposición al recurso
Solicita se confirme la providencia impugnada con fundamento en las siguientes razones:
El artículo 150, numeral 2o. de la Carta, establece como función exclusiva del Congreso, la de expedir y reformar códigos en todos los ramos de la legislación, de donde se concluye que no es dable afirmar como lo hace la apoderada del Ministerio de Hacienda, que los decretos expedidos en desarrollo de una ley marco pueden revocar leyes preexistentes y por ende los códigos por revestir éstos el carácter de ley.
De conformidad con el ordenamiento jurídico colombiano la responsabilidad solidaria sólo puede establecerse por virtud de la ley.
La responsabilidad solidaria establecida por la ley 79 de 1931, en los artículos 31, 56, 57 y 132, es diferente a la que consagró el Decreto acusado entre mandante y mandatario. De igual manera el artículo 403 de la citada ley, establecía responsabilidad del mandatario ante el importador y no del agente de aduana frente al Gobierno, como lo pretende hacer entender la recurrente. Finalmente y para desvirtuar la afirmación de que la solidaridad entre mandante y mandatario se derivan del artículo 825 del Código de Comercio, se cita el artículo 2162 del mismo estatuto y que define el "mandato comercial".
CONSIDERACIONES:
Con ocasión de la demanda de nulidad, el actor solicitó la suspensión provisional entre otros del inciso segundo del artículo 23 del Decreto 1909 de 1992, el cual expresa:
"Cuando la declaración se presente a través de apoderado o mandatario, éste será solidariamente responsable con el importador por los tributos aduaneros y las sanciones que resulten de su actuación y del incumplimiento de las obligaciones aduaneras".
Norma que prevé la responsabilidad solidaria entre importador mandatario frente a las autoridades aduaneras por los tributos sanciones que se deriven de su actuación.
Esta Corporación, en la oportunidad procesal correspondiente decretó la suspensión provisional del precepto antes citado por considerar que con él, se introducían modificaciones a la legislación ordinaria y particularmente al contrato de mandato en cuanto a su naturaleza y obligaciones de las partes al prescribir el principio de responsabilidad solidaria cuando se trata de actuaciones ante las autoridades aduaneras, lo anterior por considerar que este tipo de previsiones no corresponden a una competencia del ejecutivo.
El Ministerio de Hacienda a través de recurso de reposición expresa su inconformidad con la decisión de suspensión pues con el acto acusado no se está violando normas superiores tales como: numerales 11 y 25 del artículo 189 de la Carta; artículo 30 ley 6, de 1971; artículos 2, ley 7a. de 1991 y 108 ley 6 de 1992.
Verificadas las normas invocadas por la recurrente en su relación con el acto acusado, se halla que en el artículo 2 de la ley 7 se consagran los principios a los cuales deberá someterse el Gobierno al expedir las normas sobre comercio internacional del país y el artículo 108 de la ley 6 de 1992, adiciona las facultades de la Dirección de Aduanas Nacionales en los campos de investigación, fiscalización y control, que tiene la Dirección de Impuestos Nacionales, excluyendo las facultades de determinación de tributo, aplicación de sanciones y presunciones que tiene tal entidad, normas que no se relacionan directamente con la controversia planteada.
Como consecuencia del enunciado precedente y atendiendo lo expresado por las entidades recurrentes, la cuestión se reduce a determinar si de conformidad con el artículo 189 numeral 25 de la Carta y la ley 6 de 1971, el Gobiemo en ejercicio de las competencias que con materia aduanera le otorga la Constitución y en desarrollo de la ley marco respectiva podía introducir las modificaciones que obran en el acto acusado.
Artículo 189, numeral 25 de la Constitución Nacional:
"Corresponde al Presidente de la República como Jefe del Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:
"25. Organizar el crédito público; reconocer la deuda nacional y organizar su servicio; modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas ......”
Artículo 3 Ley 6 de 1971.
"Las modificaciones que se introduzcan al régimen de aduanas deberán consultar las recomendaciones del Consejo de Cooperación Aduanera Uniforme acordado por la ALALC, los estudios existentes sobre legislación comparada y los progresos técnicos alcanzados en materia de administración aduanera, con el fin de revisar la legislación vigente, y en especial la ley 79 de 1971 " (subrayo fuera de texto).
A su vez el encabezado de la ley 6 ibídem expresa:
"Por la cual se dictan normas generales, a las cuales debe sujetarse el Gobierno para modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas".
Para la Sala, la preceptiva citada insistentemente hace alusión a disposiciones relativas al régimen de aduanas, las cuales integran un estatuto especial y que por lo "mismo impone su aplicación preferencias en estas materias, normas que por lo mismo carecen de la virtud suficiente para introducir modificaciones a la legislación ordinaria, la cual por regla general es objeto de competencia del congreso en cuanto a su expedición.
Se discute en el caso bajo estudio, la capacidad del Gobierno para modificar en desarrollo de una ley marco alusiva al régimen aduanero, la institución de la solidaridad específicamente derivada del contrato de mandato para establecer responsabilidades ante las autoridades de aduana.
Encuentra la Sala, que tanto el contrato de mandato como el principio de solidaridad en materia de obligaciones son genéricamente objeto de regulación del Código Civil y que si bien es cierto que éste por ser de rango legal dentro de la jerarquía normativa puede ser modificado por una norma posterior del mismo nivel, no puede dársele automáticamente tal capacidad a un decreto del Gobiemo en desarrollo de una ley marco, pues en estos eventos las facultades del ejecutivo han de señalarse con exactitud en el precepto que le sirve de fuente y no deducirse de expresiones vagas o imprecisas.
En el caso sub litis, el encabezado de la ley 6 de 197 1, expresa: "y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas", pero en ninguno de los artículos del texto se precisan las competencias para introducir modificaciones al régimen de la representación y al principio de la solidaridad.
De otra parte, la Constitución Nacional en sus artículos 150 numeral 19 y 189 numeral 25, utiliza la misma formula, de la ley de 197 1, pero precisamente para que en las leyes cuadro se concreten las competencias que corresponden en desarrollo de las mismas al ejecutivo.
Con fundamento en lo antes expresado y por las mismas razones expuestas en la providencia recurrida, la Sala considera que ésta habrá de mantenerse.
Por lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,
RESUELVE:
1o. - Confirmar, el auto de marzo 26 de 1993, proferido dentro del proceso de la referencia.
2o. - Reconocer personaría a los doctores Patricia del Pilar Romero Angúlo y Campo Elías Rivera Pico en representación de la Administración.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
Se deja constancia de que esta providencia se estudió y aprobó en la Sesión de la fecha.
Jaime Abella Zarate Consuelo Sarria Olcos
Presidente De La Sección
Guillermo Chahín Lizcano Delio Gómez Leyva
Jorge A. Torrado
SECRETARIO