Fecha Providencia | 06/11/1997 |
Fecha de notificación | 06/11/1997 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Clara Forero De Castro
Norma demandada: DECRETO 133 DE 1995
Demandante: DECRETO 133 DE 1995
Demandado: ARTICULO 29 DECRETO 133 DE 1995 PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
LEY MARCO - Desarrollo / SECCION SEGUNDA - Competencia / MATERIA LABORAL - Ley 4a. de 1992
Tratándose de un decreto que desarrolla una ley marco, corresponde a la Sección Segunda su conocimiento conforme a los resuelto por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de la que fue ponente el Consejero Juan Alberto Polo Figueroa, Exp. S - 612, actor: Guillermo Vargas Ayala. En concordancia con los Acuerdos 1 de 1978 y 39 de 1990 esta Sección es competente para conocer de este proceso pues él versa sobre cuestiones laborales, y se trata de una acción de nulidad por inconstitucionalidad e ilegalidad de un Decreto expedido por el Presidente de la República para dar aplicación concreta a la Ley 4a. de 1992, control que corresponde al Consejo de Estado como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo.
ESCALAS SALARIALES - Definición / GOBIERNO NACIONAL - Competencia / EMPLEADO PUBLICO - Régimen salarial y prestacional aplicable / FUERZA PUBLICA - Régimen salarial y prestacional aplicable
Desde la expedición de la Constitución de 1886 era función del Congreso definir las escalas salariales de las distintas categorías de empleos en el nivel nacional; a partir de la expedición de la Constitución de 1991 tal facultad fue trasladada al Gobierno Nacional el cual debe sujetarse para esos efectos, a los objetivos y criterios establecidos por el Congreso (C.P. art. 150 - 19). En ejercicio de la mencionada función, el Congreso Nacional expidió la Ley 4a. de 1992 como norma de carácter general y así el Gobierno quedó facultado para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública, siguiendo los lineamientos trazados en dicha ley.
ACCION DE NULIDAD - Límite / DERECHO PARTICULAR ADQUIRIDO - Improcedencia de solicitar su restablecimiento mediante la acción de nulidad
Considera la Sala que en una acción de nulidad bien puede citarse como transgredido el principio constitucional de respeto por los derechos adquiridos, considerado de manera general y abstracta, como en este caso; lo que no es posible es pretender mediante la acción de nulidad, el restablecimiento de un derecho particular adquirido que se considera vulnerado.
DERECHOS ADQUIRIDOS - Concepto
Esta norma no establece derecho que pueda tener la connotación de adquirido, solo consagra una expectativa consistente en la nivelación que ha de desarrollarse a través de decretos mediante los cuales el Gobierno Nacional determine las escalas salariales del personal adscrito a las Fuerzas Militares o la Policía en servicio activo y en retiro. Los derechos adquiridos son aquellos que han ingresado al patrimonio del particular con justo título y buena fé.
SERVIDORES PUBLICOS - Derechos Adquiridos / PRIMA DE ACTUALIZACION - Factor de Liquidación / PERSONAL EN SERVICIO ACTIVO - Prima de Actualización / ASIGNACION DE RETIRO - Prima de Actualización
Respecto de los derechos adquiridos de los servidores públicos ha dicho la Sala que solamente son tales aquéllos derechos laborales que el servidor ha consolidado durante su relación laboral, y no las expectativas a cuya intangibilidad no se tiene ningún derecho. El señalamiento de condiciones salariales y prestaciones de los servidores públicos, hace parte de esta situación jurídica de carácter general de derecho público; los derechos individuales adquiridos, se repite, sólo pueden determinarse en cada caso particular, cuando frente a un cambio de legislación, quien tenga un derecho causado invoque la ley vigente para cuando lo adquirió pues el derecho no es a la intangibilidad de la ley sino a los ya consolidados. Conforme a lo expuesto, considera la Sala que al señalarse en el parágrafo del artículo 29 del Decreto 133 de 1995, que la prima de actualización sería factor de liquidación de la asignación de retiro para quienes la hubieran devengado en servicio activo no desconoce derecho adquirido alguno de los militares retirados, como se argumenta en el libelo.
PERSONAL ACTIVO Y RETIRADO DE LAS FUERZAS PUBLICAS - Desconocimiento del criterio de nivelación de las remuneraciones
Al excluir al personal retirado de la fuerza Pública del cómputo del valor de la prima de actualización para la asignación de retiro, no solo se desconoce el criterio de nivelación entre las remuneraciones del personal activo y retirado de dicha fuerza, sino que se permite que, a partir de la vigencia de dichos decretos y mientras subsista la prima de actualización, se presenten diferencias entre lo que perciban, como asignación de retiro, oficiales y suboficiales del mismo grado, ya que el valor de la asignación de aquellos que devenguen la prima de actualización y que luego se retiren durante la vigencia de ésta, será superior a la que perciben quienes se encuentren retirados del servicio activo desde antes de la consagración de esta prima. Por oponerse al contenido y alcance del artículo 13 de la ley 4a. de 1992, cuyos criterios y directrices el gobierno debía observar al fijar el régimen salarial y prestacional de los miembros de la Fuerza Pública, pues antes que propiciar la nivelación cuantitativa entre los salarios y asignaciones de retiro de ese personal, contribuyan a una evidente desnivelación entre estos.
PRIMA DE ACTUALIZACION - Cobertura / PERSONAL ACTIVO Y RETIRADO DE LA FUERZA PUBLICA - Cómputo asignación de retiro / POTESTAD REGLAMENTARIA - Extralimitación
Si el legislativo en la ley 4a. de 1992, previó el establecimiento de una escala gradual porcentual con el fin de nivelar la remuneración del personal activo y retirado de la Fuerza Pública, no le es dable al Gobierno Nacional, al fijar el régimen salarial y prestacional de dicho personal, consagrar mecanismos, fórmulas o sistemas de liquidación de las asignaciones de retiro, que conlleven a resultados diferenciales en el quantum de esta prestación para un grupo determinado de los miembros de la Fuerza Pública, como acontece si a quienes la devengan, el valor de la prima de actualización se les computa al liquidárseles su asignación de retiro, y no se hace lo mismo respecto del personal ya retirado. De ahí que al excluir al personal retirado de la Fuerza Pública del cómputo del valor de la prima de actualización para la asignación de retiro, no solo se desconoce el criterio de nivelación entre las remuneraciones del personal activo y retirado de dicha fuerza, sino que se permite que, a partir de la vigencia de dichos decretos y mientras subsista la prima de actualización, se presenten diferencias entre lo que perciban, como asignación de retiro, oficiales y suboficiales del mismo grado, ya que el valor de la asignación de aquellos que devenguen la prima de actualización y que luego se retiren durante la vigencia de ésta, será superior a la que perciben quienes se encuentren retirados del servicio activo desde antes de la consagración de esta prima. Por oponerse al contenido y alcance del artículo 13 de la ley 4a. de 1992, cuyos criterios y directrices el gobierno debía observar al fijar el régimen salarial y prestacional de los miembros de la Fuerza Pública, pues antes que propiciar la nivelación cuantitativa entre los salarios y asignaciones de retiro de ese personal, contribuyen a una evidente desnivelación entre estos...". NOTA DE RELATORIA; Menciona la sentencia del 14 de agosto de 1997, Exp. 9923, Ponente Dr. NICOLAS PAJARO PEÑARANDA.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejera ponente: CLARA FORERO DE CASTROSantafé de Bogotá, D. C., seis (6) de noviembre de mil novecientos noventa y siete (1997)
Radicación número: 11423
Actor: CESAR ALBERTO GRANADOS
Demandado: ARTICULO 29 DECRETO 133 DE 1995 PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del C.C.A., el señor Cesar Alberto Granados pidió al Consejo de Estado anular el artículo 29 del Decreto 133 del 13 de enero de 1995 expedido por el Presidente la República "Por el cual se fijan los sueldos básicos para el personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares, Suboficiales y Agentes de la Policía Nacional, personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional y empleados públicos del Ministerio de Defensa, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, se establecen bonificaciones para los Alféreces, Guardiamarinas, Pilotines, Grumetes y Soldados, se modifican las comisiones y se dictan otras disposiciones en materia salarial”.
El artículo 29 determina los porcentajes de la prima de actualización de los Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía, en servicio activo, liquidada sobre la asignación básica, y de su contenido se demanda el siguiente aparte que se subraya:
“PARAGRAFO: La prima de actualización a que se refiere el presente artículo tendrá vigencia hasta cuando se consolide la escala gradual porcentual para nivelar la remuneración del personal activo y retirado, de acuerdo con lo establecido en el artículo décimo tercero de la ley 4ª de 1992. El personal que la devengue en servicio activo tendrá derecho a que se le compute para reconocimiento de asignación de retiro, pensión y demás prestaciones sociales”
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN
Se citan como tales los artículos 2º, 25 ,58, 150 numeral 19 literal e), 217 y 218 de la C.N. y los artículos 2o. literal a) y 13º de la Ley 4a. de 1992.
Señala el demandante que los decretos expedidos por el ejecutivo para fijar los salarios de las Fuerzas Militares, Policía Nacional y empleados del Ministerio de Defensa, deben sujetarse a los objetivos y criterios previstos en la Ley 4a. de 1992, entre otros, el del respeto por los derechos adquiridos; que el artículo 13 de la Ley 4ª de 1992 contempla una nivelación entre la remuneración del personal activo y retirado, y la norma acusada deja fuera al personal retirado pues sus efectos solo recaen en la asignación de retiro de quienes la devenguen en servicio activo, desconociendo el derecho consagrado en favor del personal retirado.
Que la prima de actualización se contempla solo para el personal en servicio activo con lo cual se establece una limitación que transgrede la norma superior, generándose una desnivelación y nó una nivelación como lo ordena la ley.
Concluye que el personal retirado antes de 1992 fue discriminado quebrantando la ley 4ª en sus artículos 2º literal a) y 13 y, por el contrario, se estableció un desmejoramiento para las asignaciones de retiro de quienes se retiraron hasta 1992, acrecentando las diferencias.
Agrega que así como el Congreso solo tiene facultades para legislar de manera general en materia salarial, el Gobierno está obligado a respetar los límites establecidos por la Ley que imponen el respeto por los derechos adquiridos, la prohibición de desmejorar las prestaciones sociales entre las cuales se encuentra la asignación de retiro, y la obligación de nivelar la asignación de personal en servicio activo y en retiro.
Que la norma demandada desconoció el principio a la igualdad que conlleva la nivelación, y la obligación del Estado de velar por los derechos de los asociados; que el derecho al trabajo conlleva el de la pensión de jubilación, denominada para los militares asignación de retiro; y que el Gobierno a través de la disposición acusada hizo nugatorios los derechos consagrados por la Ley 4ª de 1992 en favor del personal en retiro, con lo cual se violaron también los artículos 217 y 218 de la Constitución en los que se prevé que la Ley establecerá el régimen salarial y prestacional de las Fuerzas Militares.
CONTESTACION DE LA DEMANDA
Corrido el traslado contestaron la demanda la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público y de Defensa Nacional.
Considera el Ministerio de Hacienda que la disposición acusada no puede analizarse independientemente de los demás decretos que prevén la nivelación ordenada por la ley 4ª de 1992, pues este es un proceso que debe cumplirse entre 1993 y 1996; que justamente lo que pretende desarrollar la norma acusada es la igualdad, dado que las asignaciones de los servidores de la Fuerza Pública en servicio y en retiro no guardan equivalencia relativa, y su entendimiento no puede ser abstracto sino sobre la situación concreta; que entre 1992 y 1995 se ha presentado un crecimiento real en las asignaciones del personal retirado superando el promedio frente a los demás funcionarios del Estado a quienes solo se les ha reconocido la devaluación; que atendiendo los porcentajes de aumento de la remuneración es evidente que se ha ido efectuando la nivelación y desarrollando el principio de igualdad, ordenándose un aumento más alto para el personal retirado de menores ingresos que el de mayores ingresos; que tampoco puede hablarse de violación a derechos adquiridos pues ellos nacen mediante la norma demandada creando un nuevo derecho para el personal retirado de manera que nada se opone a que la prima de actualización se aplique al personal en servicio activo para lograr la nivelación completa en lo que se refiere a las diferencias salariales que ocasiona la existencia de grados; que a partir de 1996 además del aumento real en la asignación de retiro se tendrá en cuenta, con efectos salariales, la prima de actualización; que la nivelación no puede operar en un solo año como lo pretende el demandante y solo hasta 1996 habrá terminado el proceso; y que la nivelación favorece tanto al personal en servicio como al retirado con anterioridad o con posterioridad a la vigencia de la Ley 4ª de 1992 sin que sea cierta la discriminación que argumenta el accionante.
Por su parte la Nación-Ministerio de Defensa Nacional afirma que los incrementos ordenados en favor de los miembros de la Fuerza Pública durante los años 1991 a 1995 han superado notablemente los aumentos ordenados por el Gobierno Nacional para los demás servidores públicos; y que dentro de las posibilidades presupuestales el Gobierno ha asignado los recursos para mejorar las condiciones salariales y prestaciones, avanzando notablemente.
ALEGATOS DE LAS PARTES
Corrido el traslado presentaron alegatos la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Procurador Delegado ante el Consejo de Estado.
El Ministerio reitera lo expuesto en la contestación de la demanda, y solicita que dado el carácter integral de la nivelación y la imposibilidad de juzgarla separadamente se pronuncie fallo inhibitorio o en últimas se nieguen las pretensiones de la demanda.
En su concepto de fondo el Señor Procurador Cuarto Delegado ante el Consejo de Estado opina que las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar.
Dice que tratándose de una acción de nulidad, mal pueden considerarse violados derechos adquiridos ya que su finalidad no es otra que la defensa del orden jurídico; que el artículo 2º literal i) de la Ley 4ª de 1992 consagró como principio la racionalización del gasto público razón por la cual resulta válida la disminución en la escala porcentual de la denominada prima de actualización respecto de lo consagrado en los decretos aplicados para los años 1993 y 1994, excepto para los grados inferiores; que cuando la norma se refiere al personal retirado, debe entenderse respecto de aquel que lo sea entre 1993 y 1996 con el fin de cumplir el objetivo de la racionalización del gasto y la nivelación a través de una escala gradual porcentual
Se decide, previas estas
CONSIDERACIONES
La demanda solicita la nulidad parcial de los apartes “que la devengue en servicio activo” y “reconocimiento de” contenidos en el parágrafo del artículo 29 del Decreto 133 de 1995 expedido por el Presidente la República, "por el cual se fijan los sueldos básicos para el personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares, Oficiales, Suboficiales y Agentes de la Policía Nacional y Personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional y Empleados Públicos del Ministerio de Defensa, las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, se establecen bonificaciones para los Alféreces, Guardiamarinas, Pilotines, Grumetes y Soldados, se modifican las comisiones y se dictan otras disposiciones en materia salarial”.
Tratándose de un decreto que desarrolla una ley marco, corresponde a la Sección Segunda su conocimiento conforme a lo resuelto por la Sala Plena de lo contencioso administrativo en sentencia de la que fue ponente el Consejero Juán Alberto Polo Figueroa, Expediente: S- 612, actor Guillermo Vargas Ayala.
En este caso se demanda la nulidad de algunos apartes del parágrafo del artículo 29 del Decreto 133 de 1995 y aunque se citan como violados algunos artículos de la Constitución, de prosperar la acción, ésta transgresión sería mediata y como consecuencia del desconocimiento de normas de carácter legal, concretamente de la Ley 4a. de 1992, también citada en la demanda como violada.
Conforme a lo expresado y en concordancia con los Acuerdos Nos. 1 de 1978 y 39 de 1990 esta Sección es competente para conocer de este proceso pues él versa sobre cuestiones laborales, y se trata de una acción de nulidad por inconstitucionalidad e ilegalidad de un Decreto expedido por el Presidente de la República para dar aplicación concreta a la Ley 4a. de 1992, control que corresponde al Consejo de Estado como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo.
El fondo del asunto, se contrae a establecer si los apartes de la norma acusada desconocen derechos adquiridos del personal retirado de las fuerzas militares y si se desmejoraron sus asignaciones frente a las devengadas por los militares en servicio activo y los militares retirados con posterioridad a 1992; y si al establecerse una prima de actualización para los miembros en servicio activo se generó una discriminación en relación con quienes se encuentran en uso de buen retiro lo cual, dice el demandante, implicó no solo el desconocimiento de un derecho adquirido conforme a las normas que regulan la carrera militar, sino también el incumplimiento de lo prescrito en el artículo 13 de la Ley 4a. de 1992 que ordenaba una nivelación salarial.
Desde la expedición de la Constitución de 1886 era función del Congreso definir las escalas salariales de las distintas categorías de empleos en el nivel nacional; a partir de la expedición de la Constitución de 1991 tal facultad fue trasladada al Gobierno Nacional el cual debe sujetarse para esos efectos, a los objetivos y criterios establecidos por el Congreso (C.P. art. 150 # 19 )
En ejercicio de la mencionada función, el Congreso Nacional expidió la Ley 4a. de 1992 como norma de carácter general y así el Gobierno quedó facultado para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del congreso nacional y de la fuerza pública, siguiendo los lineamientos trazados en dicha ley.
Considera la Sala que en una acción de nulidad bien puede citarse como transgredido el principio constitucional de respeto por los derechos adquiridos, considerado de manera general y abstracta, como en este caso; lo que no es posible es pretender mediante la acción de nulidad, el restablecimiento de un derecho particular adquirido que se considera vulnerado.
Afirma el demandante que la norma acusada violó el derecho adquirido por los miembros de las fuerzas militares, a que se nivelaran las asignaciones del personal en servicio activo y retirado, consagrado en el artículo 13 de la Ley 4ª de 1992.
Esta norma no establece derecho que pueda tener la connotación de adquirido, solo consagra una expectativa consistente en la nivelación que ha de desarrollarse a través de decretos mediante los cuales el Gobierno Nacional determine las escalas salariales del personal adscrito a las Fuerzas Militares o la Policía en servicio activo y en retiro. Los derechos adquiridos son aquellos que han ingresado al patrimonio del particular con justo título y buena fé.
Es cierto que la Ley 4a. de 1992 fijó como criterio el respeto a los derechos adquiridos de los Servidores del Estado tanto en el régimen general, como en los regímenes especiales, y la prohibición para que sus salarios fueran desmejorados; pero dada su condición de ley marco solo consagra parámetros generales, nó derechos concretos.
Respecto de los derechos adquiridos de los servidores públicos ha dicho la Sala que solamente son tales aquéllos derechos laborales que el servidor ha consolidado durante su relación laboral, y no las expectativas a cuya intangibilidad no se tiene ningún derecho. El señalamiento de condiciones salariales y prestacionales de los servidores públicos, hace parte de esa situación jurídica de carácter general de derecho público; los derechos individuales adquiridos, se repite, sólo pueden determinarse en cada caso particular, cuando frente a un cambio de legislación, quien tenga un derecho causado invoque la ley vigente para cuando lo adquirió pues el derecho no es a la intangibilidad de la ley sino a los ya consolidados.
Conforme a lo expuesto, considera la Sala que al señalarse en el parágrafo del artículo 29 del Decreto 133 de 1995, que la prima de actualización sería factor de liquidación de la asignación de retiro para quienes la hubieran devengado en servicio activo no desconoce derecho adquirido alguno de los militares retirados, como se argumenta en el libelo..
El demandante afirma también que el artículo 29 del Decreto 133 de 1995 al determinar que la prima de actualización será devengada solo por el personal en servicio activo y factor de liquidación de su asignación de retiro, excluyendo a quienes se encuentran en uso de buen retiro, consagra una discriminación que desconoce el principio a la igualdad, establecido en el artículo 13 de la Ley 4a. de 1992.
En sentencia del 14 de agosto de 1997, Expediente No. 9923, Actor Cesar Alberto Granados, con ponencia del Consejero Doctor Nicolas Pájaro Peñaranda, dijo esta Sala:
“En el artículo 13 de esta ley marco, el legislador preceptúa, como se vio, que el Gobierno establecerá una escala gradual porcentual para nivelar la remuneración del personal activo y retirado de dicha Fuerza, de conformidad con los principios establecidos en el artículo 2º. de la misma.
Los decretos acusados -25 de 1993 y 65 de 1994-, se expidieron en desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4ª. de 1992, que por tener el carácter de ley marco, contiene los principios, pautas, directrices, políticas y criterios que deben dirigir la acción del ejecutivo en este específico campo de su gestión -regulación de salarios y prestaciones sociales-, y los linderos, que son precisamente los que configuran el marco dentro del cual deben dictarse los reglamentos cuya expedición le confió el legislativo.
Así las cosas, se tiene que si el legislativo en la ley 4ª. de 1992, previó el establecimiento de una escala gradual porcentual con el fin de nivelar la remuneración del personal activo y retirado de la Fuerza Pública, no le es dable al Gobierno Nacional, al fijar el régimen salarial y prestacional de dicho personal, consagrar mecanismos, fórmulas o sistemas de liquidación de las asignaciones de retiro, que conlleven a resultados diferenciales en el quantum de esta prestación para un grupo determinado de los miembros de la Fuerza Pública, como acontece si a quienes la devengan, el valor de la prima de actualización se les computa al liquidárseles su asignación de retiro, y no se hace lo mismo respecto del personal ya retirado.
De ahí que al excluir al personal retirado de la Fuerza Pública del cómputo del valor de la prima de actualización para la asignación de retiro, no solo se desconoce el criterio de nivelación entre las remuneraciones del personal activo y retirado de dicha fuerza, sino que se permite que, a partir de la vigencia de dichos decretos y mientras subsista la prima de actualización, se presenten diferencias entre lo que perciban, como asignación de retiro, oficiales y suboficiales del mismo grado, ya que el valor de la asignación de aquellos que devenguen la prima de actualización y que luego se retiren durante la vigencia de ésta, será superior a la que perciben quienes se encuentren retirados del servicio activo desde antes de la consagración de esta prima.
Por oponerse al contenido y alcance del artículo 13 de la ley 4ª. de 1992, cuyos criterios y directrices el gobierno debía observar al fijar el régimen salarial y prestacional de los miembros de la Fuerza Pública, pues antes que propiciar la nivelación cuantitativa entre los salarios y asignaciones de retiro de ese personal, contribuyen a una evidente desnivelación entre estos...”
Considera la Sala que lo antes transcrito es aplicable a la situación aquí debatida y por ello hace suyos tales razonamientos para anular los apartes demandados.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
F A L L A :
Declárase la nulidad de las siguientes expresiones del parágrafo del artículo 29 del Decreto 133 de 1995: “QUE LA DEVENGUE EN SERVICIO ACTIVO” y “RECONOCIMIENTO DE”.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y archívese el expediente.
Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
| JAVIER DIAZ BUENO | SILVIO ESCUDERO CASTRO |
| CLARA FORERO DE CASTRO | CARLOS ORJUELA GONGORA |
| NICOLAS PAJARO PEÑARANDA | DOLLY PEDRAZA DE ARENAS |
| ENEIDA WADNIPAR RAMOS | |
| Secretaria | |