Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Nicolás Pájaro Peñaranda

Norma demandada:  Decreto 90 de 1994

Demandante:  JORGE OSORIO GIL

Demandado:  REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL

REMUNERACION ELECTORAL - Beneficiarios / REGISTRADOR NACIONAL DEL ESTADO CIVIL - Excepción de percibir remuneración Electoral / DERECHOS ADQUIRIDOS - Inexistencia

En el Decreto 90 de 1994 por el cual el Presidente de la República, en desarrollo de las normas generales contenidas en la Ley 4a. de 1992, se eliminó para el registrador Nacional el derecho a percibir remuneración electoral, decisión que el actor impugna por contrariar los literales a) y c) del artículo 2o. de esa ley. No puede admitirse que en el sub lite se desconocieron derechos adquiridos del Registrador Nacional del Estado Civil, porque la posibilidad de percibir en el futuro la remuneración electoral, emanada de la subsistencia en el ámbito jurídico de disposiciones de carácter general, las cuales, como se vio, válidamente pueden ser modificadas de acuerdo con el interés público, pues tratándose de regulaciones de derecho público, no se ostenta ningún derecho a su intangibilidad y por tanto frente a ellas no opera la teoría de los derechos adquiridos, cuyo respeto se pregona en el literal a) del artículo 2o. de la ley 4a. de 1992. Tampoco se da la transgresión del literal c) del citado artículo, por el hecho de que la remuneración electoral de que trata el decreto 1434 de 1982 se haya establecido por un acuerdo entre el Gobierno Nacional y el Sindicato de Trabajadores de la Registraduría Nacional del Estado Civil, por cuanto en esa norma no se prevé la sujeción del Gobierno Nacional, al fijar las escalas de remuneración de los servidores públicos, a los acuerdos concertados con las organizaciones sindicales, sino que se señala como criterio al realizar esa tarea, la concertación como factor de mejoramiento de las condiciones de trabajo. No configurándose en el caso de autos la violación de los literales del artículo 2°. de la ley 4a. de 1992 citados como tal en el libelo, tampoco se da la del artículo 10. de la misma, ni procede, con base, en él, declarar sin efecto lo dispuesto en el artículo 12 del decreto 90 de 1994 en relación con el no pago al registrador Nacional del Estado Civil de la remuneración electoral.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

Santa Fe de Bogotá, D.C., septiembre veinticinco (25) de mil novecientos noventa y siete (1.997)

Radicación número: 9787

Actor: JORGE OSORIO GIL

Demandado: REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL

Referencia: DECRETOS DEL GOBIERNO

El ciudadano Jorge Osorio Gil, en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., solicitó al Tribunal declarar la nulidad de la expresión "con excepción del Registrador Nacional del Estado Civil", contenida en la parte final del artículo 12 del decreto 90 del 12 de enero de 1994, reglamentario de la ley 4 de 1992.

Luego de precisar los antecedentes de la resolución número 0974 de 1982 de la Corte Electoral, por la cual se reconoció una remuneración electoral para los empleados de la Registraduría Nacional del - Estado Civil, el libelista señala que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 411. de la ley 4a. de 1992, ningún funcionario del Estado puede tener una remuneración anual superior a la de los miembros del Congreso Nacional y que según voces del artículo 100. ejusdem, todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo los mandatos de esa ley o en los decretos que el gobierno dicte en desarrollo de la misma, carecerá de efecto y no creará derechos adquiridos; que por medio del decreto 801 del 21 de mayo de 1992, el gobierno nacional determinó la remuneración de los Congresistas y por el artículo 1 del decreto 905 del 2 de junio de 1992, fijó la del Registrador Nacional del Estado Civil, funcionario que además, de conformidad con el artículo 15 de la ley 4a de 1992 y el decreto 873 de 1992, tiene derecho "a la prima especial de servicios, equilibrando o igualando la remuneración anual del Registrador a lo devengado por los Congresistas, y reconociéndole en el Artículo 100. la remuneración electoral, o sea el pago por el trabajo extraordinario durante los períodos electorales", y que el decreto 905 de 1992 en su artículo 100. elevó la remuneración electoral establecida en el decreto 1434 de 1982 al 150% de la asignación básica, en los períodos de comicios electorales.

A continuación el demandante aclara que dicha remuneración no es parte de la remuneración anual, sino extraordinaria por trabajos excepcionales, como se ha reconocido en los decretos reglamentarios de la ley 4a. de 1992, incluyendo el decreto 90 de 1994, que también es diferente a la prima especial de servicios establecida en el artículo 100. de esa ley, las cuales coexisten y no son incompatibles, porque la electoral, no se suma a la remuneración anual y por tanto, no puede formar parte de la remuneración anual del registrador equiparable con la de los Congresistas, de ahí que al excluir a este funcionario de su percepción, se quebranta la ley 4a. de 1992, que fue celosa en conservar los derechos adquiridos por los servidores públicos de cualquier rama y los adquiridos por concertación, como es la remuneración electoral reconocida por la resolución número 974 de 1982, por el decreto 89 de 1 990 y por el artículo 1 00. del decreto 905 de 1992.

Por auto del 14 de junio de 1994 (folios 45 a 48), fue admitida la demanda y negada la suspensión provisional de la norma acusada.

Al alegar de conclusión, el demandante señala que el interrogante jurídico que plantea en el sub lite, es el de saber si la remuneración anual salarial, de que habla el artículo 40. de la ley 41. de 1992, es compatible o no con un ingreso eventual, extraordinario en razón de labores extraordinarias, como lo es la remuneración electoral que no altera la remuneración anual del trabajador (folio 115), recalcando que por mandato de la ley 4a. de 1992, tal remuneración en cuanto es un derecho adquirido por los trabajadores, inclusive el registrador, no puede ser desconocida, como tampoco puede serio por el decreto demandado, dada la jerarquía superior de la ley 28 de 1979, y de los decretos 1434 de 1982 y 89 de 1990.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO

La Procuraduría Tercera delegada en lo contencioso ante el Consejo de Estado, estima que debe declararse la nulidad de la frase del artículo 12 de¡ decreto 90 de 1994 objeto de impugnación, por cuanto al excluir al Registrador Nacional del Estado Civil de la percepción de la remuneración electoral, se transgreden los literales a) y c) del artículo 20. y el artículo 1011. de la ley 4 a . de 1992, ley que dejó vigente la aludida remuneración, consignada en el decreto 1434 y en la resolución 974 de 1982, "en el entendido de que no es una prima especial, sino una sobreremuneración o salario extraordinario por un trabajo también extraordinario que se ejecuta en épocas electorales y que, por ello, no hace parte de los salarios anuales que reciben los empleados de la Registraduría, incluido el sr. Registrador, ya que no todos los años hay jornada electoral" (folio 119), y que tutela los derechos adquiridos de los servidores públicos, "siendo, por eso, inaceptable la discriminación que del sr. Registrador hace la parte final del artículo 12 del Decreto 90 del presente año" (folio 11 g).

Cumplido el trámite de rigor, se procede a decidir, previas las siguientes

CONSIDERACIONES

El texto del artículo 12 del decreto 90 de 1994, por el cual se establecieron las escalas de asignación básica de los empleos de la Registraduría Nacional del Estado Civil, para el año de 1994, del que se impetra la información del aparte resaltado en negrillas, es el siguiente:

"La remuneración electoral de que trata el Decreto 1434 de 1982 será del ciento cincuenta por ciento (150%) de la asignación básica mensual que corresponde al empleo de planta del cual es titular "con excepción del Registrador Nacional del Estado Civil".

La remuneración electoral se pagará por una sola vez en cada año electoral y será cubierta en el mes siguiente a la celebración de las últimas elecciones nacionales de¡ respectivo año, sin que constituya factor salarial para ningún efecto legal.

El decreto 1434 del 22 de mayo de 1982, dictado por el Presidente de la República, en ejercicio de la potestad reglamentaria que le confería el artículo 120 ordinal 30. de la Constitución Política de 1886, consta de dos artículos, cuyo tenor literal es el siguiente:

"ARTICULO 1. El Registrador Nacional del Estado Civil, en ejercicio de la facultad que le confieren los ordinales 70 y 17 del artículo 27 de la ley 28 de 1979, podrá, con aprobación de la Corte Electoral, reconocer y ordenar el pago a los empleados de su ramo, de una remuneración hasta del cincuenta por ciento (50%) del sueldo básico mensual, por una sola vez en cada año electoral.

ARTICULO 2. Este decreto rige desde la fecha de su expedición".

En lo que consistió el primer desarrollo de la aludida facultad, el Registrador Nacional del Estado Civil, por medio de la resolución 0974 del 24 de mayo de 1982, por el monto indicado en el decreto 1434 de 1982, reconoció por una sola vez a los empleados de la Registraduría Nacional en todo el país, el pago de una remuneración electoral, en cada año electoral (folio 29).

En desarrollo de las normas generales señaladas en la ley 4a. De 1992, el Presidente de la República mediante decreto número 905 del 2 de junio de ese año, fijó la escala de remuneración de la Registraduría Nacional, y determinó en el artículo 100. Que la remuneración electoral a que se refiere el decreto 1434 de 1982, sería del 150% de la asignación básica mensual, pagadera por una sola vez en cada año electoral, y que al liquidar la de¡ Registrador Nacional, se tendría en cuenta lo que este funcionario devengara por gastos de representación (folios 18 y 19).

En el decreto 90 de 1994 por el cual el Presidente de la República, en desarrollo también de las normas generales contenidas en la ley 411. de 1992, en cambio, se eliminó para el Registrador Nacional el derecho a percibir dicha remuneración, decisión que el actor impugna por contrariar los literales a) y c) del artículo 21. de esa ley, que ordena al Gobierno Nacional, al fijar el régimen salarial de los servidores públicos de que trata el artículo 10. ejusdem, respetar los derechos adquiridos tanto por aquellos que se gobiernan por el régimen general como por los que gozan de uno especial; no desmejorar los salarios y prestaciones de tales servidores y tener en cuenta la concertación como factor de mejoramiento de la prestación de los servicios por parte de¡ Estado y de las condiciones de trabajo.

En relación con este último aspecto, el libelista resalta la circunstancia de que el establecimiento de la remuneración electoral lo obtuvieron los funcionarios de la Registraduría, por acuerdo celebrado entre el Gobierno Nacional y las directivas del Sindicato de los Trabajadores de la misma, como se señala en la resolución número 974 de 1982.

La censura se apoya también en el artículo 100. de la ley

4a. de 1992 que prescribe que todo régimen salarial o prestacional que se

establezca contraviniendo las prescripciones de la misma, carece de efecto.

La Sala en varias oportunidades ha sentado sus criterios en relación con la vulneración por el Gobierno Nacional, al fijar los salarios de los servidores estatales, de lo preceptuado en el artículo 20. de la ley 4a. de 1992 sobre protección de los derechos adquiridos. Así, en sentencia del 17 de julio de 1995, recaída en el proceso número 8072, actor: José H. Bolaños Muñoz, Consejera Ponente: Dra. Dolly Pedraza de Arenas, en la cual se negó la nulidad de¡ numeral 3) del artículo 30. del decreto 57 de 1993, en cuanto determinó como remuneración mensual para el Juez de Instrucción Penal Militar la suma de $937.500.oo, sobre el tema puntualizó:

"En cuanto a la transgresión del artículo 21. de la ley 411. de 1992 que señaló como derroteros a tener en cuenta por el gobierno nacional en la tarea de fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores oficiales, el respeto a los derechos adquiridos y la prohibición de desmejorar sus salarios y prestaciones sociales, habrá de reiterar la Sala que los derechos adquiridos de los servidores públicos solamente pueden invocarse respecto de aquellos derechos laborales que el servidor ha consolidado durante su relación laboral, no sobre expectativas que dependan del mantenimiento de una legislación de derecho público, a cuya intangibilidad no se tiene ningún derecho.

La garantía de los derechos adquiridos protege aquellos que se consideran han ingresado al patrimonio del titular, como podría predicarse del derecho a un salario causado, a una pensión cuando se ha adquirido el estatus según la ley, a unas vacaciones consolidadas, en fin, a todos los derechos que por el ejercicio del empleo hacen parte del patrimonio del servidor, es decir, que tal garantía tiene que ver con las situaciones jurídicas particulares consolidadas, no con la regulación de tipo general y abstracto.

La vinculación de un empleado público se produce por un acto condición que tiene por objeto colocar a una persona en una situación jurídica general, preexistente, de carácter objetivo de creación unilateral, modificable en cualquier momento en que sea necesario al interés público. El señalamiento de las condiciones salariales y prestacionales de los servidores públicos, hacen parte de esa situación jurídica de carácter general de derecho público y es por ello eminentemente modificable.

Por consiguiente, no puede alegarse derecho adquirido a la legislación anterior en el sentido en que lo que pretende el demandante, o sea, en el sentido de que la norma es inmodificable cuando rige situaciones particulares. Los derechos individuales adquiridos, se repite, sólo pueden determinarse en cada caso particular, cuando frente a un cambio de legislación, quien tenga un derecho causado invoque la ley vigente para cuando nació su derecho, pues el derecho no es la intangibilidad de la ley, sino a los derechos laborales consolidados".

A tono con la jurisprudencia transcrita, no puede admitirse que en el sub lite se desconocieron derechos adquiridos del Registrador Nacional de¡ Estado Civil, porque la posibilidad de percibir en el futuro la remuneración electoral, emanaba de la subsistencia en el ámbito jurídico de disposiciones de carácter general, las cuales, como se vio, válidamente pueden ser modificadas de acuerdo con el interés público, pues tratándose de regulaciones de derecho público, no se ostenta ningún derecho a su intangibilidad y por tanto frente a ellas no opera la teoría de los derechos adquiridos, cuyo respeto se pregona en el literal a) del artículo 21. de la ley 4ª. de 1992.

Tampoco se da la transgresión del literal c) del citado artículo, por el hecho de que la remuneración electoral de que trata el decreto 1434 de 1982 se haya establecido por un acuerdo entre el Gobierno Nacional y el Sindicato de Trabajadores de la Registraduría Nacional del Estado Civil, por cuanto en esa norma no se prevé la sujeción del Gobierno Nacional, al fijar las escalas de remuneración de los servidores públicos, a los acuerdos concertados con las organizaciones sindicales, sino que se señala como criterio al realizar esa tarea, la concertación como factor de mejoramiento de las condiciones de trabajo.

No configurándose en el caso de autos la violación de los literales del artículo 20. de la ley 4a . de 1992 citados como tal en el libelo, tampoco se da la del artículo 1 0. de la misma, ni procede, con base en él, declarar sin efecto lo dispuesto en el artículo 12 del decreto 90 de 1994 en relación con el no pago al Registrador Nacional del Estado Civil de la remuneración electoral.

Infiérese de lo expuesto, que las pretensiones de la demanda carecen de vocación de prosperidad y por tanto deben denegarse.

En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A

DENIEGANSE las pretensiones de la demanda promovida por JORGE OSORIO GIL con el fin de que se declarara la nulidad de la expresión "con excepción del Registrador Nacional del Estado Civil" contenida en la parte final del artículo 12 del decreto 90 del 12 de enero de 1994, reglamentario de la ley 4a. de 1992.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE Y PUBLÍQUESE.

La anterior providencia fue leída y aprobada por la Sala e n sesión celebrada el día 25 de septiembre de 1997.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

Santa Fe de Bogotá, D.C., septiembre veinticinco (25) de mil novecientos noventa y siete (1.997)

Radicación número: 9787

Actor: JORGE OSORIO GIL

Referencia: DECRETOS DEL GOBIERNO

Con el respeto acostumbrado por las decisiones mayoritarias de la Sala me permito manifestar que disentí de lo resuelto en este asunto por las siguientes sintéticas razones:

1. Es indiscutible que en tratándose de derechos laborales de los empleados públicos no pueda hablarse de “derechos adquiridos”, por el contrario, las tendencias modernas del Derecho Administrativo apuntan hacia la identificación de algunos derechos de los trabajadores del sector privado para los del sector público.

2. Pero, aún aceptando en gracia de discusión que fuera difícil de aceptar la existencia de derechos adquiridos en materia laboral para los empleados públicos, lo cierto es que el artículo 2º literal a) de la Ley 4ª de 1992, dispuso que para señalar el régimen salarial y prestacional de esta clase de servidores el Gobierno Nacional debería tener en cuenta “los siguientes objetivos y criterios: a) El respeto a los Derechos Adquiridos de los Servidores del Estado tanto en el régimen general como de los regímenes especiales. En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales...”. Esto es que si los derechos tenían el carácter de adquiridos, debían respetarse por encina de cualquier otra consideración; y en caso contrario, no se podían desmejorar.

Con todo comedimiento,

Carlos Arturo Orjuela Góngora

Santa Fe de Bogotá, D.C., noviembre cuatro (4) de mil novecientos noventa y siete (1997).