Fecha Providencia | 10/04/2008 |
Fecha de notificación | 10/04/2008 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Alfonso Vargas Rincón
Norma demandada: Decreto No. 4177 de 2004
Demandante: CARLOS EDWARD OSORIO AGUIAR
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
VIATICOS PARA EMPLEADOS TERRITORIALES - Competencia para establecer la escala de los mismos / REGIMEN SALARIAL DE LOS EMPLEADOS TERRITORIALES - Viáticos. Competencia para la fijación del límite máximo
En el presente caso, en el Decreto acusado, el Gobierno Nacional, expresó que el valor y las condiciones para el otorgamiento de los viáticos para los empleados públicos de las entidades territoriales corresponderían a lo establecido por el Gobierno Nacional para el Sistema General de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional. Con el decreto acusado, el gobierno no asumió competencias que no le correspondieran ni invadió las atribuidas a los entes territoriales, teniendo en cuenta que por disposición constitucional le corresponde fijar el régimen salarial, dentro del cual se encuentran los viáticos, siempre que lo haga de conformidad con el marco legal que fije el Congreso de la República, como en efecto lo hizo, atendiendo lo dispuesto por la Ley 4ª de 1992. A lo anterior se agrega que en el Decreto al que se remitió para efecto de fijación de los viáticos, en el artículo 2º, dispuso que los organismos y entidades, dentro de las cuales se encuentran las territoriales por remisión expresa del acto acusado, fijarían el valor de los viáticos con sujeción a esos límites ya señalados y atendiendo además otros criterios, tales como la naturaleza del asunto confiado y las condiciones de la comisión, el costo de vida del lugar o sitio donde deba llevarse a cabo la labor y hasta por el valor máximo de las cantidades señaladas en el artículo primero. En las anteriores condiciones, el Decreto 4177 de 2004, se encuentra ajustado a las disposiciones constitucionales y legales, en cuanto respeta la autonomía de los entes territoriales, quienes atendiendo el límite máximo señalado podían proceder a fijar la escala de viáticos con atención de los parámetros establecidos en el Decreto 4411 de 2004.
NOTA DE RELATORIA: Esta providencia fue proferida por la Sala Plena de esta Sección.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON
Bogotá, D.C., diez (10) de abril de dos mil ocho (2008).
Radicación número: 11001-03-25-000-2005-00042-00(1225-05)
Actor: CARLOS EDWARD OSORIO AGUIAR
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Al no observar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia, previos los siguientes,
ANTECEDENTESCARLOS EDWARD OSORIO AGUIAR, en nombre propio y en ejercicio de la acción de nulidad por inconstitucionalidad, demanda el Decreto No. 4177 de 2004, proferido por el Gobierno Nacional por medio del cual se establece el límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales.
La anterior solicitud la hace con fundamento en los siguientes hechos:
El 10 de diciembre de 2004, el Presidente de la República, expidió el Decreto No. 4177, por el cual se estableció el límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales y se dictaron otras disposiciones, el cual fue dictado con fundamento en las autorizaciones dadas por la Ley 4ª de 1992.
Mediante dicha Ley, conocida como Ley Marco del Régimen Salarial y Prestacional, se señalaron las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política.
La Ley 4ª de 1992, en el parágrafo del artículo 12, faculta al Gobierno Nacional para establecer el límite máximo salarial de los servidores de las entidades territoriales.
Dicha competencia, la desarrolla el Gobierno Nacional en los artículos 1º y 2º del Decreto acusado, sin que los mismos merezcan algún reparo. Sin embargo, dicta otras disposiciones que no se avienen a lo prescrito en la propia Ley 4ª de 1992, ni a las disposiciones constitucionales que le dan origen como son los literales e) y f) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política.
En efecto, en el artículo 3º, extralimita las competencias otorgadas al Gobierno Nacional, e invade las otorgadas a las Corporaciones territoriales como Asambleas Departamentales y Concejos Municipales, cuando sujeta el tratamiento dado a los viáticos en el ámbito territorial, a lo que sobre el particular se establezca por el Gobierno Nacional.
No existe disposición constitucional ni legal que legitime al Gobierno Nacional, para imponer a las entidades territoriales, la misma disciplina y política prevista para la Rama Ejecutiva del orden nacional, existiendo sí por el contrario, disposiciones que otorgan a las autoridades corporativas territoriales, las referidas competencias.
La injerencia por parte del Gobierno Nacional en los asuntos territoriales, fue censurada ante la Corte Constitucional, Corporación que condicionó la exequibilidad del artículo 12 de la Ley 4ª de 1992, a que se entienda que las facultades conferidas al gobierno se refieren, en forma exclusiva, a la fijación del régimen prestacional de los empleados públicos territoriales, al régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales territoriales y al límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales.
Someter la política territorial en materia de viáticos a lo que establezca el propio Gobierno, lesiona la autonomía de las entidades territoriales y las competencias de las corporaciones departamentales y municipales reconocidas en la Constitución Política.
Normas violadas.-
Señaló como disposiciones violadas, por el acto acusado, las siguientes:Considera el demandante que el Gobierno Nacional, al expedir el Decreto acusado y concretamente, el artículo 3º del mismo, ejerció una competencia que no le correspondía, pues una cosa es fijar el límite máximo salarial y otra, por vía de remisión, limitar la causación de viáticos, cuando dicha regulación corresponde a las autoridades territoriales.
La Ley 4ª de 1992 determina las pautas generales a las que se debe someter el gobierno en la fijación de las políticas salariales y prestacionales, no obstante, determinar los destinatarios de las mismas, entre los cuales no se encuentran los servidores de las entidades territoriales.
Los viáticos, por no corresponder a la materia prestacional, deben ser regulados por las autoridades territoriales.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
Acudieron al proceso el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública y el Ministerio del Interior y de Justicia, entidades que en su orden, contestaron la demanda, así:
Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Se opuso a las pretensiones de la demanda.
Consideró que en primer lugar, era necesario aclarar la naturaleza de los viáticos y para el efecto se remitió al artículo 42 del Decreto Ley 1042 de 1978, que en su literal h) definió los percibidos por los funcionarios en comisión, como constitutivos de salario.
En las anteriores condiciones, expresa, el Presidente actuó dentro de la competencia que le atribuye el parágrafo del artículo 12 de la Ley 4ª de 1992, que confiere al Gobierno Nacional la facultad de establecer el límite máximo salarial de los empleados públicos del orden territorial, en el que necesariamente deben incluirse los viáticos, toda vez que hacen parte del concepto de salario.
En consecuencia, al ser los viáticos una manifestación de salario, la norma demandada se encuentra dentro de los parámetros establecidos por la Corte Constitucional en la sentencia de exequibilidad condicionada del parágrafo señalado.
Departamento Administrativo de la Función Pública. Luego de referirse a las normas constitucionales y legales pertinentes, concluye que de acuerdo con la norma superior, el Presidente de la República tiene una competencia concurrente para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos del orden territorial, de acuerdo con los objetivos y criterios señalados por el legislador mediante la Ley marco de salario, según lo dispone el artículo 19, literales e) y f) del artículo 150 de la Constitución Política.
Ministerio de Justicia y del Derecho.
Previa definición del carácter de salario que tienen los viáticos, considera que el Gobierno Nacional no se extralimitó en sus facultades al expedir el artículo 3º del Decreto 4177 de 2004, ni mucho menos, vulneró las facultades concedidas por la Constitución Política a las corporaciones públicas territoriales, ya que estas están enmarcadas por los señalamientos que determinen el legislador y el Gobierno para las corporaciones públicas territoriales.
EL MINISTERIO PUBLICO
El Procurador Segundo Delegado ante el Consejo de Estado, en su alegato de conclusión, solicita se denieguen las súplicas de la demanda, pues en su sentir, la disposición acusada se ajusta a las previsiones constitucionales, por lo siguiente:
Según estos conceptos, se puede concluir que los viáticos, en primer lugar, son una prestación, dado que tienen como finalidad cubrir las necesidades que se le presentan al servidor con ocasión de prestar sus servicios fuera de la sede habitual. Prestación que puede llegar a constituir salario, en segundo lugar.
En este orden de ideas, considera esta Agencia Fiscal que el gobierno Nacional, en virtud de lo dispuesto en la Ley 4ª de 1992, no sólo tiene competencia para establecer los límites para el respectivo incremento de los salarios de los empleados públicos a nivel territorial, sino para reglamentar todo el régimen prestacional de estos servidores. Por lo tanto, sí es del resorte de su competencia determinar el valor y las condiciones para el otorgamiento de los viáticos para los empleados públicos de las entidades territoriales, sin que con ello usurpe o invada la autonomía de las entidades territoriales.
Para resolver, se
CONSIDERAEn primer lugar, es necesario aclarar, que a pesar de que la acción interpuesta es la de nulidad por inconstitucionalidad, cuya decisión está atribuida a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en el presente caso, es la Sección Segunda la competente para proferir el fallo que corresponda en consideración a que se trata del ejercicio, por parte del Gobierno Nacional, de una función eminentemente administrativa ejercida en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, caso en el cual ya se ha definido que la acción a intentar es la de simple nulidad contemplada en el artículo 84 del C.C.A., en consecuencia es la Sección Segunda de la Corporación quien debe decidir sobre el presente asunto.
En efecto, ya la Sala Plena de la Corporación, con ponencia del Dr. JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA, tuvo oportunidad de sentar las bases y hacer la diferenciación entre las acciones de nulidad y nulidad por inconstitucionalidad, concluyendo en lo siguiente:
La distribución de competencia para el control de constitucionalidad de los decretos del Gobierno Nacional entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, contenida en las normas transcritas, evidencia que la Constitución y la ley Estatutaria mantienen inalterable la naturaleza de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y el objeto de la misma. Por lo tanto, si la jurisdicción de lo contencioso administrativo, “conforme a las regla que señale la ley” (art. 82 Decreto 01 de 1984 o C.C.A.), está instituida por la Constitución con el objeto de juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas que desempeñen funciones administrativas, de ello dimana que la atribución que la Constitución otorga al Consejo de Estado para “desempeñar las funciones del tribunal supremo de lo contencioso administrativo” en punto a decretos de Gobierno Nacional, está referida a aquellos dictados en ejercicio de la Función Administrativa, vales decir, a los que desarrollan o dan aplicación concreta a la ley, o condicionan la aplicación de una situación general preexistente a una persona determinada. El control jurisdiccional sobre estos decretos de índole eminentemente administrativa, se ejerce mediante la “acción de nulidad”, consagrada en el artículo 84 del C.C.A., por motivos tanto de inconstitucionalidad como de ilegalidad. En ese orden de ideas, y por exclusión, las “acciones de nulidad” atribuidas a la Sala Plena del Consejo de Estado por el numeral segundo del artículo 237 de la Constitución, son aquéllas cuya conformidad con el ordenamiento jurídico se establece mediante su confrontación directa de la Constitución Política. En cualquier otro caso, en la medida en que el parangón deba realizarse en forma inmediata frente o a través de normas de rango meramente legal, así pueda predicarse una posible inconstitucionalidad, que será mediata, la vía para el control no puede ser otra que la acción de nulidad que por antonomasia es propia de la jurisdicción de lo contencioso administrativa. (Sentencia S-612 de 23 de julio de 1996).
Definido lo anterior, la Sala entra al estudio del fondo del presente asunto:
En el presente caso, no se encuentra en discusión la calidad de salario que ostentan los viáticos y sobre esta base se entrará a dilucidar el problema jurídico consistente en determinar si el Gobierno con la expedición del Decreto 4177 de 2004, concretamente de la disposición contenida en el artículo 3º, vulneró disposiciones constitucionales, al asumir competencias que no le correspondían.
El Decreto acusado, en su artículo 3º expresamente dispone:
A partir de la vigencia del presente decreto el valor y las condiciones para el otorgamiento de los viáticos para los empleados públicos de las entidades territoriales corresponderá a lo establecido por el Gobierno Nacional para el Sistema General de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional.
Por su parte, las disposiciones que se señalan como vulneradas, expresan:
ART. 287.—Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley.
ART. 300.—Modificado. A.L. 1/96, art. 2º. Corresponde a las asambleas departamentales, por medio de ordenanzas:
…
7. Determinar la estructura de la administración departamental, las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleo; crear los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del departamento y autorizar la formación de sociedades de economía mixta.
ART. 305.—Son atribuciones del gobernador:
…
7. Crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias, señalar sus funciones especiales y fijar sus emolumentos con sujeción a la ley y a las ordenanzas respectivas. Con cargo al tesoro departamental no podrá crear obligaciones que excedan al monto global fijado para el respectivo servicio en el presupuesto inicialmente aprobado.
ART. 313.—Corresponde a los concejos:
…
6. Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta.
ART. 315.—Son atribuciones del alcalde:
…
7. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado.
Para efecto de decidir, se tiene lo siguiente:
De conformidad con el artículo 150 de la Constitución Política, corresponde al Congreso hacer las leyes y por medio de ellas dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública.
En ejercicio de la anterior facultad, se expidió la Ley 4ª de 1992, por medio de la cual se desarrolló dicha atribución. En relación con el tema a que se refiere el presente proceso, es decir, la competencia para la fijación de salarios para los empleados del nivel territorial, en el artículo 12, dispuso:
ARTÍCULO 12. El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley.
En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad.
PARÁGRAFO. El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional.
La anterior disposición fue objeto de estudio por parte de la Corte Constitucional, Corporación que mediante sentencia C-315 de 1995, la declaró condicionalmente exequible y señaló expresamente la competencia del Gobierno en materia de fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos territoriales, siempre que se refiriera en forma exclusiva a lo siguiente:
Así mismo, el artículo 4º de la Ley 4ª de 1992, dispuso:
ARTÍCULO 4o. Con base en los criterios y objetivos contenidos en el artículo 2o. el Gobierno Nacional, cada año, modificará el sistema salarial correspondiente a los empleados enumerados en el artículo 1º literal a), b) y d), aumentando sus remuneraciones.
Igualmente, el Gobierno Nacional podrá modificar el régimen de viáticos, gastos de representación y comisiones de los mismos empleados.
En el presente caso, en el Decreto acusado, el Gobierno Nacional, expresó que el valor y las condiciones para el otorgamiento de los viáticos para los empleados públicos de las entidades territoriales correspondería a lo establecido por el Gobierno Nacional para el Sistema General de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional.
Dicho sistema, fue establecido por el Decreto 4411 de 2004, que dispuso:
Artículo 1°. A partir del 1° de enero de 2005, fíjase la siguiente escala de viáticos para los empleados públicos a que se refieren los literales a), b) y c) del artículo 1º de la Ley 4ª de 1992, que deban cumplir comisiones de servicio en el interior o en el exterior del país:
Comisiones de servicios en el interior del país | ||||
Base de Liquidación | Viáticos diarios en pesos | |||
Hasta 586.262 | Hasta 53.167 | |||
De 586.263 a 921.255 | Hasta 72.666 | |||
De 921.256 a 1.230.206 | Hasta 88.170 | |||
De 1.230.207 a 1.560.351 | Hasta 102.595 | |||
De 1.560.352 a 1.884.449 | Hasta 117.811 | |||
De 1.884.450 a 2.842.038 | Hasta 132.975 | |||
De 2.842.039 a 3.972.191 | Hasta 161.520 | |||
De 3.972.192 en adelante | Hasta 217.890 | |||
Viáticos diarios en dólares estadounidenses para comisiones en: | ||||
Base de Liquidación | Centro América, El Caribe y Suramérica, excepto Brasil, Chile Argentina y Puerto Rico | Estados Unidos, Canadá, Méjico, Chile, Brasil, África y Puerto Rico | Europa, Asia, Oceanía y Argentina | |
Hasta 586.262 | Hasta 80 | Hasta 100 | Hasta 140 | |
De 586.263 a 921.255 | Hasta 110 | Hasta 150 | Hasta 220 | |
De 921.256 a 1.230.206 | Hasta 140 | Hasta 200 | Hasta 300 | |
De 1.230.207 a 1.560.351 | Hasta 150 | Hasta 210 | Hasta 320 | |
De 1.560.352 a 1.884.449 | Hasta 160 | Hasta 240 | Hasta 350 | |
De 1.884.450 a 2.842.038 | Hasta 170 | Hasta 250 | Hasta 360 | |
De 2.842.039 a 3.972.191 | Hasta 180 | Hasta 260 | Hasta 370 | |
De 3.972.192 en adelante | Hasta 200 | Hasta 265 | Hasta 380 | |
Por la disposición anterior, el Gobierno Nacional estableció la escala de viáticos fijando unos límites máximos, dependiendo de la base de liquidación y del destino, fuera nacional o internacional.
En las anteriores condiciones, con el decreto acusado, el gobierno no asumió competencias que no le correspondieran ni invadió las atribuidas a los entes territoriales, teniendo en cuenta que por disposición constitucional le corresponde fijar el régimen salarial, dentro del cual se encuentran los viáticos, siempre que lo haga de conformidad con el marco legal que fije el Congreso de la República, como en efecto lo hizo, atendiendo lo dispuesto por la Ley 4ª de 1992.
A lo anterior se agrega que en el Decreto al que se remitió para efecto de fijación de los viáticos, en el artículo 2º, dispuso que los organismos y entidades, dentro de las cuales se encuentran las territoriales por remisión expresa del acto acusado, fijarían el valor de los viáticos con sujeción a esos límites ya señalados y atendiendo además otros criterios, tales como la naturaleza del asunto confiado y las condiciones de la comisión, el costo de vida del lugar o sitio donde deba llevarse a cabo la labor y hasta por el valor máximo de las cantidades señaladas en el artículo primero.
En las anteriores condiciones, el Decreto 4177 de 2004, se encuentra ajustado a las disposiciones constitucionales y legales, en cuanto respeta la autonomía de los entes territoriales, quienes atendiendo el límite máximo señalado podían proceder a fijar la escala de viáticos con atención de los parámetros establecidos en el Decreto 4411 de 2004.
Por las razones que anteceden, habrán de denegarse las súplicas de la demanda.
En merito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
F A L L A
DENIÉGANSE las súplicas de la demanda.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Cópiese, notifíquese, cúmplase, comuníquese. Ejecutoriado, archívese el expediente.
Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.
GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN JESÚS M. LEMOS BUSTAMANTE
JAIME MORENO GARCÍA BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ
ALFONSO VARGAS RINCÓN